Forslag til endring av forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) kapittel 20

Transkript

1 Notat Klima- og forurensningsdirektoratet Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Strømsveien 96 Telefon: Høringsnotat Forslag til endring av forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) kapittel 20 Klif foreslår å endre forurensningsforskriften kapittel 20 for å sikre fullverdig implementering av direktiv 2000/59/EF om mottaksanlegg i havner for avfall og lasterester fra skip i norsk rett. I dagens regelverk er det allerede et krav om at alle havner må ha en avfallsplan. Den viktigste endringen i forhold til eksisterende regelverk, er at havneansvarlige må revidere disse avfallsplanene minst hvert tredje år og at planene også skal sendes inn til fylkesmannen for godkjenning minst hvert tredje år. Kommunen får i henhold til forslaget plikt til å utarbeide en oversikt over alle havner i egen kommune, samt plikt til å utarbeide en felles avfallsplan for havner som hovedsakelig mottar avfall fra fritidsbåter (primært småbåthavner). For å klargjøre hvem som er pliktsubjekt i henhold til forskriften, foreslår Klif også å endre definisjonen av havneansvarlig. Vedlagt er forslag til endringsforskrift og konsekvensvurdering av forslaget. Vi ber om kommentarer til forslaget innen 16. august Bakgrunn EU-kommisjonen vedtok 27. november 2000 direktiv 2000/59/EF om mottaksanlegg i havner for avfall og lasterester fra skip (havneavfallsdirektivet). I 2003 implementerte vi direktivet i norsk regelverk gjennom kapittel 20 i forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften). På enkelte punkter har imidlertid det norske regelverket ikke gjennomført direktivets bestemmelser tilstrekkelig. Dette ble blant annet avdekket i en inspeksjon utført av European Maritim Safety Agency (EMSA) og det vises spesielt til artikkel 5 i direktivet om godkjenning og regodkjenning av avfallsplaner fra havner. Det ble også påpekt mangelfull utarbeidelse av avfallsplaner i norske havner. Norge har plikt til å gjennomføre alle

2 Side 2 av 7 kravene i direktivet. Dette forslaget til endringsforskrift er ment å sikre en fullverdig implementering av direktivets artikkel 5 i norsk rett. Hovedinnholdet av reguleringen Direktivet omhandler mottaksanlegg for skipsavfall i havner, herunder skipets plikt til å levere avfall og til å gi forhåndsvarsel om avfallslevering. Direktivet har som målsetting å beskytte havmiljøet ved å redusere utslipp av skipsavfall og lasterester fra skip, gjennom å bedre tilgangen til og bruken av avfallsmottak. Direktivet gjelder i utgangspunktet for alle skip uansett størrelse som benytter havner innenfor EU-området. Unntatt fra direktivet er krigsskip, militære hjelpefartøy eller andre skip som er eid eller drevet av en stat i offentlig ikke-kommersiell tjeneste. Tilsvarende gjelder direktivet for alle havner som normalt tar i mot skip som omfattes av direktivet. Skip er i henhold til direktivet definert som sjøgående/havgående fartøy, jf. art. 2 bokstav a. Vi har derfor vurdert virkeområdet til direktivet å være havner tilknyttet saltvann. Dette gjør at fylkene Hedmark og Oppland ikke er berørt av reguleringen. Reguleringen er dermed rettet mot 279 kystkommuner og 16 fylkesmenn i Norge, samt alle som kommer inn under vår definisjon av havneansvarlig. Havnebegrepet Havnebegrepet, slik dette er definert i direktivet, er svært vidt og omfavner etter sin ordlyd et tusentalls små og store havner i Norge. Norge har i motsetning til mange andre europeiske land, særegne kyst- og havneforhold, noe som gjør at direktivet har et stort virkeområde i Norge. Begrepet havn er i direktivet og i den norske forskriften definert som: et sted eller geografisk område som er utstyrt med innretninger og utstyr som gjør det mulig å motta skip, inkludert fiskefartøy og fritidsfartøy. Dette omfatter alt fra store kommunale havner til de mange mindre fiskebåt- og småbåthavner. Vi har ikke mulighet for å modifisere definisjonen av havn, slik den lyder av direktivet. Det er ikke anledning til å foreta tilpasninger i direktivets bestemmelser. Endring av dagens regelverk Direktivet er implementert i norsk regelverk ved forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) kapittel 20, men det er noen bestemmelser som ikke er gjennomført på en tilfredsstillende måte. Denne endringsforskriften berører derfor kun 20-3 (definisjoner) og 20-6 (avfallsplaner og rapportering) i eksisterende forurensningsforskrift og forslaget er ment å sikre fullverdig implementering av relevante bestemmelser i direktivet i norsk regelverk. I dagens regelverk er det allerede et krav om at alle havner må ha en avfallsplan. Den viktigste endringen i forhold til eksisterende regelverk, er at havneansvarlige må revidere disse avfallsplanene minst hvert tredje år og at planene også skal sendes inn til fylkesmannen for godkjenning minst hvert tredje år. Det er ikke anledning til å endre på frekvensen av godkjenninger.

3 Side 3 av 7 Gjennomføring av havneavfallsdirektivet innebærer følgende endringer i forurensningsforskriften kapittel 20: Nye plikter for havneansvarlige Havneansvarliges plikter foreslås noe utvidet i forhold til dagens regelverk, jf. forurensningsforskriften Det følger av forslaget til nytt 20-6 første ledd at havneansvarlig skal utarbeide og sende inn avfallsplaner til fylkesmannen for godkjenning minst hvert tredje år, regnet fra godkjenningsdatoen, eller ved vesentlige endringer i driften av havnen. For å sikre gjennomføring av dette kravet i praksis, er det presisert i forskriften at havneansvarlige må sende inn revidert plan senest tre måneder før gjeldende plan utløper. Kravet til godkjenning og re-godkjenning gjelder også for de minste havnene. Direktivet gir ikke mulighet for å avvike fra dette, eksempelvis ved å sende inn avfallsplaner sjeldnere eller rapportere uten krav om godkjenning. Direktivet gir imidlertid et visst handlingsrom i artikkel 5 (2) ved at det åpnes for at avfallsplanene kan utarbeides regionalt der det er hensiktsmessig. I forslaget til nytt 20-6 første ledd er det derfor lagt opp til at havneansvarlige for havner som hovedsakelig mottar avfall fra fritidsbåter (primært småbåthavner) ikke skal lage egne avfallsplaner, men skal i stedet å gi kommunen nødvendige opplysninger for utarbeidelse av en felles avfallsplan. Klif har som hensikt å lage maler for å effektivisere denne prosessen. Hensikten med å unnta disse havnene fra plikten til å utarbeide egne avfallsplaner, er at Klif anser det som kostnadsbesparende og fornuftig at kommunen utarbeider en felles avfallsplan i stedet for at hver enkelt småbåthavn/brygge skal utarbeide sin egen. Kommunens rolle omtales nærmere i neste avsnitt. Kommunenes rolle Kommunene har i henhold til dagens 20-6 allerede en plikt, som havneansvarlige, til å utarbeide avfallsplaner. For å effektivisere arbeidet med avfallsplaner og godkjenningen av disse, er det i forslaget lagt opp til at kommunen får plikt til å utarbeide en felles avfallsplan for havner som hovedsakelig mottar avfall fra fritidsbåter (primært småbåthavner) innad i egen kommune, både private og kommunale. Se forslag til 20-6 første ledd annet punktum. Det understrekes at plikten til å ha mottaksordninger i tråd med planen, fremdeles vil ligge på den enkelte havneansvarlige, jf Kommunen skal i henhold til forskriftsforslaget også lage en oversikt over havner i egen kommune og rapportere denne oversikten til fylkesmannen, se 20-6 fjerde ledd. Klif foreslår å sette frist for første gangs innsending av oversikt over havner til 1. november Oversikten skal deretter oppdateres og sendes over på nytt ved vesentlige endringer.

4 Side 4 av 7 Godkjenning av avfallsplaner Klif foreslår at fylkesmannen gis myndighet til å godkjenne at mottatte avfallsplaner er i tråd med regelverket, jf tredje ledd. Avfallsplanene skal godkjennes på nytt minst hvert tredje år, regnet fra godkjenningsdatoen. Mulighet for samarbeid Det er presisert i det nye forskriftsforslaget at både kommuner og havneansvarlige har mulighet til å utarbeide avfallsplaner i felleskap, se 20-6 første ledd. Denne presiseringen innebærer ingen endring av det materielle innholdet, men Klif anbefaler samarbeid om en felles avfallsplan der dette er hensiktsmessig. Endring av definisjonen av havneansvarlig I dagens regelverk er havneansvarlig definert som privat havneeier, havnestyret eller kommunen, jf. forurensningsforskriften 20-3 nr. 8. Klif mener definisjonen ikke angir klart hvem som er pliktsubjekt etter forskriften. Som eksempel vil det kunne være uklart hvem som er havneansvarlig dersom kommunen er eier av havnen, men en privat småbåtforening driver den. Klif foreslår derfor å endre definisjonen av havneansvarlig i 20-3 nr. 8 til den som driver havnen. Der ingen driver havnen, er det foreslått at den som eier havnen er ansvarlig. Endringen er ikke ment å innebære reelle endringer i forhold til dagens regelverk, men er ment å klargjøre hvem som er havneansvarlig. Det presiseres at det også etter forslagets definisjon kan oppstå tvilstilfeller om hvem som er å anse som havneansvarlig. I slike tilfeller anbefaler Klif at fylkesmannen kontaktes. Konsekvenser av reguleringen Alle havner er per i dag forpliktet til å utarbeide en avfallsplan. Det nye ved dette forslaget er at disse avfallsplanene skal godkjennes av fylkesmannen, og i tillegg revideres og godkjennes på nytt hvert tredje år. Merkostnaden ved forslaget består derfor i det administrative arbeidet knyttet til godkjenning av avfallsplanene utført av fylkesmannen, samt arbeidet med revidering utført av havneansvarlige hvert tredje år. I tillegg foreslår Klif å pålegge kommunene å lage en oversikt over alle havnene i sin kommune. Det er stor usikkerhet knyttet til antall havner og antall avfallsplaner som totalt sett skal lages i Norge. På grunn av at det ikke finnes en tilfredsstillende registrering av havner i Norge, er antall havner forsøkt estimert basert på en spørreundersøkelse til fylkesmannens miljøvernavdelinger. Vi har kommet frem til at det er omtrent avfallsplaner som skal utarbeides og dermed også godkjennes hvert tredje år. Dette er i gjennomsnitt, omtrent 100 avfallsplaner per fylkesmannsembete.

5 Side 5 av 7 Ressursbehovet hos fylkesmennene for godkjenning av avfallsplaner vil ligge mellom 1,7 og 2,6 mil. kr per år over en 10 årsperiode. Kostnaden hos fylkesmennene for førstegangsgodkjenning av avfallsplaner vil ligge mellom 8 og 13,5 mil. kr. Hvert tredje år vil ressursbehovet hos fylkesmennene ligge mellom 2,7 og 3,5 mil. kr for regodkjenning av avfallsplanene. Kommunene får i henhold til dette forslaget enn noe større rolle enn tidligere, og får overført noe av ansvaret som tidligere lå på den enkelte småbåthavn. Den årlige diskonterte merkostnaden for bare kommuner er anslått til å bli mellom og kroner for utarbeidelse og revidering av avfallsplaner for småbåthavner (private og kommunale). Klif har beregnet kostnaden per kommune til å ligge mellom 800 og 1400 kroner i gjennomsnitt per år (over en 10 årsperiode). Kommunene skal også utarbeide en oversikt over antall havner i egen kommune, og Klif anslår at kommunene i gjennomsnitt vil bruke 1 ukeverk på dette. Klif har grovt anslått den samlede årlige, diskonterte merkostnaden for samfunnet knyttet til dette forslaget til å bli mellom 3,6-4,9 millioner kroner. Tilsynsaksjonen i norske havner i 2012 avdekket avvik fra det norske regelverket i de fleste havner. Blant avvikene var manglende avfallsplaner, manglende informasjon til brukere, mangler i tilbudet til brukerne, mangler ved internkontrollen og ikke tilfredsstillende avfallhåndtering. Klif mener derfor at dette forslaget vil gi en viss miljønytte og at godkjenningsordningen vil gjøre at fylkesmennene har et bedre utgangspunkt for å følge opp havnene bedre. Klif mener at det ligger et betydelig potensial for effektivisering av systemet gjennom at det utvikles et standardisert it-system for innsending og godkjenning av planene. Dette vil Klif på oppdrag fra Miljøverndepartementet vurdere mulighetene for innen 15.desember De statlige kostnadene som følge av forskriftsendringen skal dekkes innenfor Miljøverndepartementets eksisterende budsjettrammer. Se vedlagte konsekvensvurdering for en mer detaljert beskrivelse av de samfunnsmessige konsekvensene av forslaget. Oppsummering av endringer - Havneansvarlig skal sende inn avfallsplaner til fylkesmannen for godkjenning minst hvert tredje år og ved vesentlige endringer i driften av havnen - Kommunen får plikt til å utarbeide en felles avfallsplan for havner som hovedsakelig mottar avfall fra fritidsbåter (primært småbåthavner) innad i egen kommune, både private og kommunale - Fylkesmannen skal godkjenne avfallsplanene, og godkjenne dem på nytt minst hvert tredje år. - Kommunen får plikt til å utarbeide en oversikt over havner i egen kommune, som skal sendes fylkesmannen.

6 Side 6 av 7 - Definisjon av havneansvarlig endres fra privat havneeier, havnestyret eller kommunen til den som driver havnen. Overgangsordninger og veien videre Havneansvarlige som allerede har sendt inn avfallsplaner til fylkesmannen, skal sende inn (en oppdatert) avfallsplanen på nytt. Klif mener at dette vil forenkle godkjenningsarbeidet for fylkesmannen betraktelig, da det blir lettere å få oversikt over alle avfallsplanene samt at de slipper å gå inn i arkivsystemer og lete etter allerede innsendte avfallsplaner fra en ukjent mengde havner. Ved første frist for innsending av avfallsplaner vil fylkesmannen ha mottatt en oversikt over alle havner fra hver kommune i sitt fylke. Dette vil gjøre det mer oversiktlig for fylkesmennene å avdekke hvilke avfallsplaner som evt. mangler. Klif har til hensikt å utarbeide maler for avfallsplaner rettet mot kommunene som skal forenkle arbeidet med utarbeidelse og godkjenning av avfallsplaner. Klif tar også sikte på å utarbeide veiledningsmateriell til forskriften i god tid før første frist for innsending av avfallsplaner til fylkesmennene. Når det gjelder godkjenning av avfallsplaner hvert tredje år, så foreslår Klif at ved hver godkjenning så anfører fylkesmannen på godkjenningen når avfallsplanen skal sendes inn neste gang. Klif vil utarbeide en veileder til regelverket og maler for å forenkle implementeringen av regelverket i Norge. Klif tar sikte på at dette skal gjøres i god tid før førstegangs innsending av avfallsplaner. Foreslått frist for førstegangs innsending av avfallsplaner er 1. juli Klif anbefaler fylkesmennene å avvente med godkjenning av avfallsplaner til maler og veiledningsmateriell er på plass. Vi foreslår at godkjenning av avfallsplaner skjer fortløpende etter at de er mottatt, noe som vil gjøre at arbeidet knyttet til ny godkjenning hvert tredje år vil fordele seg jevnt. Arbeidsbelastningen for fylkesmennene vil dermed ikke konsentreres til en bestemt periode hvert tredje år. Klif understreker at høringsparter skal merke seg handlingsrommet for innspill til forslaget når de uttaler seg. Det er ikke mulig å imøtekomme høringsuttalelser som angår direktivets innhold, da Norge plikter å innføre direktives bestemmelser. Klif ber spesielt om innspill på overgangsordninger og frister, samt hvor hensiktsmessig og effektivt foreslåtte ordning fremstår.

7 Side 7 av 7 Høringsfrist Kommentarer til forslaget sendes Klif innen 16. august 2013 (Klif er Miljødirektoratet fra 1.juli 2013). Vi ber om at høringspartene bruker skjema for elektronisk tilbakemelding som finnes via denne lenken: Høringsdokumenter er tilgjengelige via samme lenke til Klima- og forurensningsdirektoratets nettsted. Vi ber om at departementer og organisasjoner orienterer relevante underliggende etater, forbund, medlemsbedrifter m.v. om høringen. Vi ber også om at kommuner selv informerer havner i sin kommune, da det har vært praktisk vanskelig for Klif å adressere alle norske havner. Eventuelle spørsmål til høringen kan rettes til: Marie Bytingsvik: marie.bytingsvik@klif.no Hilde Valved: hilde.valved@klif.no