Norsk kommunesektor og EU/EØS Samling Lillehammer 2012. Noralv Veggeland Tema 1. Hvordan forklare og forstå europeisk integrasjon? Hva er europeisering? Tema 2. EUs styringsformer og organisering kommunale handlingsrom. Tema 3. EU/EFTA det fjerde forvaltningsnivået og lokaldemokratiet
Tema 1. EUs historiske utvikling knyttes gjerne til hendelser. Men hva driver utviklingen, hva er drivkreftene og hvordan formes institusjonene? Hva drev fram EØS-avtalen, den nye Lisboa-traktaten med mer overnasjonalitet, et styrket Parlament, og rettsliggjøring subsidiaritetsprinsippet? (Rettslig anking ved overkjøring av nasjonal suverenitet). Hva drev fram Eurosonen og forsøket på en overnasjonal Finanspakt?
1. EU som internasjonal organisasjon anses som unik, fordi EU er både: A. Et mellomstatlig samarbeid som baserer beslutningene på konsensus, dvs. den enkelte medlemsstat har vetorett. Det gjelder: Traktatvedtak, Utenriks- og sikkerhetspolitikk (Lisboa-traktaten gjør EU til rettssubjekt på noen felt), Innenrikspolitikk og organisering av forvaltningen. B. En overnasjonal myndighet med traktatfestet kompetanse på visse politikkområder: Det indre markedet med tilgrensede områder + Schengenavtalens områder. Eget rettssubjekt; forhandler med for eksempel WTO, Lisboatraktaten utvider også dette i utenrikspolitikken Lovgivningsmyndighet: Beslutninger fattes stadig mer med simpelt eller kvalifisert flertall. Lovgivningen står over den nasjonale. Europakommisjonen representerer Fellesskapet eksternt, dvs i forhold til tredjeland. Selvstendig sentralbank Valutasamarbeid Eurosonen Under diskusjon: Finanspakten overnasjonal finanspolitikk.
Studier av EU Tre måter å tilnærme seg EU som institusjon på: Uavhengig variabel EU Avhengig variabel 1) 3) Samspill 2) Europeisering Avhengig variabel Medlemsland Uavhengig variabel EØS (EØS) Ikke EØS
Europeisering Europeisk integrasjon en historisk prosess med europeisering som en parallell annen prosess. Grenseendring utvidelse av territorium. Institusjonsbygging på europeisk nivå. Eksport av europeiske former for institusjoner, styring og kultur. Som et politisk og økonomisk prosjekt for et sterkt Europa. EU-nivå institusjoner og regelverk som gjennomtrenger nasjonale og lokale styringssystemer. (angår henimot 80 % av kommunale saker, aktuelt er tjenestedirektivet)
Nyfunksjonalisme Men hvordan forklare hendelser, drivkrefter og hvem er aktørene. For eksempel: Hvordan og hvorfor ble Norge med i EØS? Noen vanlige teorier: Historiske andre er institusjonelle og noen bruker teorier knyttet til kapital/marked. Dominerende teori: Nyfunksjonalismen. Ernst B. Haas: The uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957: ECSC leder til EEC gjennom såkalt spill-over = opprinnelig beslutning for to økonomiske sektorer førte over til integrasjon av andre sektorer, ting henger sammen = økonomisk spillover. Men videre også til.
Politisk spillover Interessegrupper/nasjonale aktører samarbeider med de overnasjonale aktørene (som for eksempel Kommisjonen), og skifter etter hvert lojalitet og forventninger bort fra det nasjonale. Beslutninger kommer i kjølvannet av dette og fører til videre integrasjon = politisk spillover.
Spillover forts. Kommisjonen agerer og tar initiativ = overnasjonal initiativspillover. Fellesskapet støtter endringen av lojalitet bort fra det nasjonale. Det skapes europeiske policies og forhandlinger mellom medlemsland og deres sektoraktører, initiativ tas ovenfra eller nedenfra og nye beslutninger fattes = økonomisk, politisk og initiativ spillover. Slik: A) Regjeringer aksepterer Kommisjonens utspill. B) Regjeringer forhandler om fellesløsninger. C) Traktater og lovgivning; et tre partsforhold institusjonaliseres. D) Enstemmighetsregelen avløses av flertallsvedtak = The Community method of policy-making. Eller ved dialog, Lisboa-prosessen fra 2000 = The Open Method of Coordination. (Må ikke forveksles med Lisboatraktaten).
Que quadis Norge? Et spørsmål: I et nyfunksjonalistisk perspektiv med spillover-effekter, hvor kan det norske EØS-medlemskapet alternativt føre hen?
Intergovernmentalisme Den andre dominerende teorien: Intergovernmentalisme som forklaringsform skapt på 1960-tallet i kjølvannet av de Gaulles nei til UK som Community medlem. Andrew Moravcik den kanskje viktigste talsmann for teorien. Regjeringer utvikler prosessen som medfører europeisk integrasjon, men teorien bygger på en nedenfra opp tre- trinns-modell. a). Nasjonale preferanser formes og besluttes. b). En mellomstatlig forhandlinger på Fellesskapsnivået. c) Rasjonelle beslutninger tas som former en endelig beslutning.
Kritikk av intergovernmentalismen Den sterkeste kritikken mot teorien: Hvor er institusjonene? Institusjoner betyr noe og skaper kontinuitet!! Den andre kritikken: Grunnleggende basert på en rasjonalistisk forståelse, og alt som skjer er ikke alltid rasjonelt. (Dagens krise?) Den tredje kritikken: De overnasjonale aktørene utelatt som samhandlingsparter (økonomisk og politisk avhengighet).
Que quadis Norge? Så spørsmålet: I et intergovernmentalistisk perspektiv, hvor kan det norske EØSmedlemskapet alternativt føre hen i samspillet med EU?
Nyere teorier om europeisk integrasjon. Historisk institusjonalisme: Institusjoner har varige samfunnsmessige effekter de skaper sti-avhengighet (kontinuitet og divergens mellom medlems- og EØS-landene). De formelle sidene ved institusjoner og deres påvirkning vektlegges (for eksempel valgordning eller mandat). EU skaper konvergens, men forandrer nasjonalstatene mindre enn forventet, og motstanden består. Sosiologisk ny-institusjonalisme: Vektlegger i sterkere grad aktørenes verdier, normer, tradisjoner: Personene i institusjonene og selve institusjonene hindrer harmonisering og konvergens i forhold til EU. Multi-level-governance = flernivåstyring = partnerskap, avtaler, reguleringer, som fører til integrasjon. Tilbake til disiplinteori og forståelse: EU et forvaltningsnivå, og en økonomisk, politisk, sosial, kulturell enhet som kan studeres som enhver annen samfunnsmessig enhet.
Tema 2: EUs styringsformer og organisering kommunale handlingsrom. Forenklet organisasjonskart. Unionsrådet/ (Konsultasjon) EUs Ministerråd Europaparlamentet (mellomstatlig) (Medbestemmelse) (folkevalgte) Råd for permanent økende innflytelse/ Representasjon budsjett (Coreper) Vedtak Økonomi og sosial komiteen Rådgivende Lovforslag Regionkomiteen EU KOMMISJONEN (general direktorater) Rådgivende (overnasjonal) Formannskap (overvåker) Komitolog- systemet Eksperter/komiteer/utvalg EF-domstolen EFTA-søylen
Sammenbygging av føderale elementer Mulige modeller avhengig av hvordan institusjonene skrus sammen i EU, og med virkninger for EU-demokratiet. Den parlamentariske modellen. (Enhetsstater) Den føderale modellen. (Føderale stater) Den konføderale modellen. (EU) Den konsosiale modellen. (Sveits og Nederland)
Europeisk integrasjon :De fire fasene i endring: 1. Territoriell dekonsolidering (Internasjonalisering, nettverk over grenser, globalisering, grenseløse nettverk) 2. Sosio-økonomisk samhørighet (coherence), (Glokalisering, rehabilitering av lokale identiteter, ulikhet) 3. Politikk avledet av avtaler/traktater - samstyring ( Governance = Styring i nettverk, forhandlinger, kontrakter, partnerskapsavtaler, internasjonale, organisasjoner, overnasjonalitet) 4. Mekanismer for de-regulering og re-regulering (Regulerende stat: Styring ved lover, reguleringer, direktiver, samhørighet/cohesion policy = like konkurransevilkår, rettsliggjøring av politikk = politikk avledes av traktater/avtaler)
Noen institusjonelle konsekvenser: Nedbygging av statsgrenser krever: Avtaler som etablerer overnasjonal myndighet og mellomstatlig samarbeid som gir grunnlag for forhandlinger og de-regulering og re-regulering av forhold mellom stater, men samtidig flernivåsamspill: EU - Multilevel-governance og et indre marked. Sosio-økonomisk samhørighet: Rehabilitering av de mange identitetsgrupper og regionalisering generelt: Regionenes Europa. EU-politikk avledet av traktater/avtaler forutsetter: Ekspertinstitusjoner som utøver politikk framfor parlamentariske/folkevalgt forsamlinger: Demokratisk underskudd. Gevinst: Løser mellomstatlige problemer. En overnasjonal regulerende myndighet forutsetter: En institusjonell myndighet som iverksetter reguleringene og overvåker (Kommisjonen), og en domstol som avgjør tvister (EFdomstolen). EØS-landet Norge knyttet til EFTA-søylen, som har noen parallelle institusjoner til EU EØS-institusjonene (Veggeland kap. 3)
EØS-institusjoner EU EØS3-avtalen EFTA (4 land) Pilar- EØS-rådet EØS-pilar parallell EØS-komiteen EØS-rådgivende komité - Regionkomité ESA-overvåkingsorgan EFTA-domstolen ESA: 1) Generell overvåking av at regelverk følges og prosedyrer følges, 2) offentlige innkjøp, 3) konkurranse saker, 4) statsstøtte. EFTA-domsstolen avgjør tvister. EUs overnasjonale suvereniteten er nedfelt i avtaler/traktater ved pooling av nasjonal suverenitet.
Governance Traktater og avtaler(primærlovgivning), lover og reguleringer(sekundærlovgivning) danner det grunnlaget det avledes politikk fra (governance) - altså rettsliggjøring av politikk så også for EØS-land. Resultatet blir en avtalebasert styringsform i denne sammenheng kalt Governance = styring i nettverk ved avtaler, i motsetning til styring ved folkevalgte forsamlinger = Government. EU/EØS med sitt multilevel governance-system, som i alle governance-regimer, er legitimiteten avhengig av evnen til resultater/problemløsning ( output ) og legalitet, ikke av demokratiske beslutninger. Det demokratiske underskuddet, hva er det?
Demokratisk underskudd? Det skilles i EU mellom input-demokrati (institusjonsorientert) og output-demokrati (målorientert), og input-legitimitet(velgerorientert og liberale verdier) og output-legitimitet (resultatorientert og liberale verdier). Hva er demokratisk underskudd i EU? Mangel på et demos / ethnos /enhetlig folk. Institusjonelt underskudd av-parlamentarisering Underskudd på legitimitet Sviktende subsidiaritet/nærhetsprinsippet Makt til aktører som iverksetter EU/EØS-lovverk. Manglende åpenhet og transparens. Rettsliggjøringen av politikk.
Territoriell størrelse av betydning for demokratiform Den politiske enhetens geografiske størrelse avgjørende for demokratiets institusjonelle form: Direkte demokrati: De antikke greske bystatene. Demokrati ved subsidiaritet: Knyttet til imperiemakt Romariket og praktisert av den middelalderske universelle (grenseløse) katolske kirke. Indirekte demokrati: Etter Westfalen-avtalen i 1648, og etablering av nasjonalstatsorden. EUs flernivå-subsidiaritet: The Principle of Subsidiarity traktatfestet i Mastricht-traktaten 1991, og med Lisboa-traktaten gjort rettskraftig. EU- reformer for å redusere det demokratiske underskuddet? En rekke traktater har innført reformer, nå sist gjør Lisboatraktaten, bl. a med mer makt til Parlamentet, og Charter for Fundamental Rights fra 2000 blir nå del av Lisboa-traktaten. Slike reformer = enda mindre innflytelse for Norge.
Kommunale handlingsrom? Områder for å skape potensielle handlingsrom og øke påvirkningskraften for kommunene i Norge i forhold til EU og EØS-regelverk: Mye mer kunnskap og diskusjon om system og funksjon, noe som er fundamentalt for det følgende: Representasjon i EUs ekspertutvalg. Informasjonskontorene i Brussel. Reguleringene, og spesielt direktivene, oversettes og tolkes ved innskriving i norsk lovverk og ved iverksetting. KS viktig, men også kommunene som iverksettere (reguleringsinnovasjon). Utnytte EUs mange programmer.
Handlingsrom forts. Unngå politics of blame avoidence. Innovasjoner i forhold EØS-regimet blir ikke resultatet av en slik politikk. Egen offentlig forvaltning og tjenesteproduksjon ikke underlagt EUs konkurranselovgivning. Organisatorisk fristilling og konkurranseutsetting (NPM) gjør det. Et stort handlingsrom og mulighet for innovasjoner angående organisering av kommunal forvaltning. Nettverksbygging for idéutveksling over grenser. Utnytte det store markedet med tanke på nisjer og behov. Akkvisisjon av bosettere og arbeidskraft bygge sosial kapital. Finansielle muligheter, Programmer, partnerskap, regionale EØS-program som del av EØS-avtalen, EIB (investeringsbanken)..
Den norske nordiske modellen: forvaltningstradisjonen som begrenser og gir mulige handlingsrom Fire M-strategier i forhold til offentlig sektor fra EØS-avtalen: 1. Moderere budsjettmessig innstramning. 2. Minimalisere privatisering. 3. Markedsorientering konkurranseutsetting og fortaksorganisering. 4. Modernisering bevaring av forvaltning koplet til bruk av markedsorientering. Den norske modellen EU/OECD beundret for sin moderniseringsstrategi som er selektiv og gir handlingsmuligheter. + Flexicurity = fleksibel arbeidsmarked + sosial sikkerhet. Krisen i eurosonen og valg av strategier.