Leieavtale Skien fritidspark

Leieavtale Skien fritidspark Rapport Skien kommune 2014 :: 706 044

Innhold Sammendrag... ii Avtaleprosessen... ii Faktureringen... iv Anbefalinger... v 1 Innledning... 1 1.1 Kontrollutvalgets bestilling...1 1.2 Metode og kvalitetssikring...1 1.3 Høring...2 2 Sakens bakgrunn en oversikt... 3 3 Ansvarsforhold i avtaleprosessen... 5 3.1 Bystyrets behandling 2002-2004...5 3.2 Oppfølgingen av bystyrevedtakene fra 2004...6 3.3 Opprettelsen av Skien Fritidspark KF...7 3.4 Oppfølging av bystyrets vedtak 174/08... 10 3.5 Håndtering av avtalesaken i 2010... 10 3.6 Håndtering av avtalesaken i 2011-2012... 12 4 Årsaksforhold rundt faktureringen... 13 5 Anbefalinger... 14 Vedlegg... 16 Vedlegg - høringsuttalelser... 16 Foto forside: Danny Twang for 2

Sammendrag Bestilling Kontrollutvalget i Skien har bedt (TKR) om å se nærmere på avtaleprosessen og ansvarsforhold knyttet til arbeidet med avtalen mellom Telemark fylkeskommune og Skien kommune om Skien Fritidspark. Kontrollutvalget ønsket også å se nærmere på årsakene til at faktureringen startet. Kontrollutvalget ønsker at rapporten skal kunne bidra til læring. Rapporten omhandler: en beskrivelse og vurdering av ansvarsforhold i avtaleprosessen, og en beskrivelse av årsaksforhold rundt fakturering etter avtalen. Metode og gjennomføring De undersøkte forholdene ligger til dels flere år tilbake i tid. Vi har hatt et fokus på å klarlegge fakta med mest mulig begrenset ressursbruk. Metode og gjennomføring er nærmere omtalt i pkt. 1.2. Rapporten er utarbeidet av Kirsti Torbjørnson, og er ferdigstilt 19. mai 2015. Avtaleprosessen Ansvaret for gjennomføringen av bystyrets vedtak om å framforhandle en avtale med fylkeskommunen har blitt flyttet i perioden 2004-2010. 2004-2007 I følge bystyrets vedtak 102/04 skulle avtalen mellom Skien kommune og fylkeskommunen foreligge samtidig med forprosjektet til Skien Fritidspark i 2004. Dette ble ikke gjennomført. Investeringen ble vedtatt i sak 137/04, og hele byggeprosjektet ble gjennomført uten avtale mellom de to byggherrene. Gjennomføringen av avtaleoppdraget fra bystyret burde vært håndtert på en bedre måte. Et åpenbart tiltak kunne være at administrasjonen gjorde en mulighetsvurdering, og at det ble lagt en plan for framdrift i avtaleprosessen, med prioriteringer, mål og milepæler. På forhånd definerte prioriteringer og mål for avtalens innhold kunne bidratt til at eventuelle grunnleggende og prinsipielle uenigheter mellom avtalepartene ble identifisert og avklart før byggingen startet, eller mens det ennå var reelt forhandlingsrom. Vi mener at ansvaret for den manglende oppfølgingen i perioden 2004-2007 lå hos rådmannen, jf. kommuneloven 23 nr. 2. ii

Opprettelsen av kommunalt foretak I 2006 vedtok Skien bystyre å opprette Skien Fritidspark KF. Formålet med Skien Fritidspark KF var å drifte og videreutvikle fritidsparken, jf. foretakets vedtekter og kommuneloven 61. Styret i et kommunalt foretak har myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, jf. kommuneloven 67 nr. 1. Den rådende oppfatningen var at ansvaret for avtalesaken fortsatt lå under rådmannen i perioden etter at foretaket var opprettet. Kommunens administrasjon og Skien Fritidspark KF arbeidet sammen om avtaleforhandlingene i perioden 2007-2008. Vi kan ikke se at denne arbeidsdelingen forsinket prosessen med avtalen, og vi har ingen merknad til håndteringen av fremdriften i avtaleprosessen verken i kommunens administrasjon eller i Skien Fritidspark KF i 2007-2008. Skien Fritidspark KF behandlet avtalen i sitt styre høsten 2008, og sendte avtalen til godkjenning i bystyret. Spørsmålet om styrets formelle myndighet og representasjon kommer derfor ikke på spissen, verken når det gjelder gjennomføring av arbeidet eller signering av avtalen. Vi har likevel knyttet noen merknader til spørsmålet om styrets myndighet i et kommunalt foretak. Styret i et kommunalt foretak har ifølge kommuneloven myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, forutsetningsvis innenfor kommunens økonomiplan, jf. kommuneloven 67 nr. 1. Etter vår vurdering er det mye som taler for at oppgaven med avtaleforhandlingene om leie og drift av lokaler som foretaket skal forvalte er en sak «som gjelder foretaket og dets virksomhet», jf. kommuneloven 67 nr. 1. Dermed kreves det etter kommuneloven en spesifikk avgrensning fra bystyrets side, dersom styret i Skien Fritidspark KF ikke skulle ha ansvar for denne oppgaven og myndighet til å treffe avgjørelsene. Det er ikke formulert slike begrensninger av styrets myndighet i foretakets vedtekter eller i bystyrets vedtak om opprettelsen. Ut fra debatten i bystyret ved opprettelsen av foretaket, framstår det som at det var delte meninger i bystyret om hvor omfattende myndighet styret skulle ha. Styret hadde ikke rett til å signere avtalen, i og med at den går ut over rammene for økonomiplanperioden. Desember 2008 Bystyret var ikke fornøyd med innholdet i avtaleutkastet som styret i Skien Fritidspark KF tilrådde, og vedtok i sak 174/08 (i desember 2008) å utsette saken i påvente av at iii

«administrasjonen fremlegger en nærmere klargjøring mht fastsettelse av husleien». Bystyret satte ikke noen frist for dette arbeidet. Dette vedtaket ble ikke gjennomført, og det var ikke noen utvikling i avtalesaken i 2009. Etter vår vurdering er det nærliggende å forstå bystyrets vedtak slik at ansvaret for sakens framdrift nå ligger hos rådmannen. Dersom rådmannen var usikker på oppdraget fra bystyret, burde han etter vår vurdering ha tatt initiativ til å få avklart med bystyret hvordan vedtaket skulle forstås. 2010-2011 Det skjedde ikke noe mer i saken før ordfører tok den opp i bystyret i februar 2010. Bystyrets vedtak 2/10 plasserer ansvaret for videre arbeid i saken likestilt, hos styret i Skien Fritidspark KF og hos ordfører. En slik delt ansvarsdeling skaper gjerne en usikkerhet rundt hvem som skal ta initiativ til videre arbeid. Vi mener at Skien Fritidspark KF burde hatt bedre rutiner for å dokumentere kommunikasjonen med bystyret og kommunens administrasjon. Vi har ingen merknad til at rådmannen ikke tok initiativ til gjennomføringen av dette vedtaket. Faktureringen Før utbyggingen av Skien Fritidspark og før det kommunale foretaket ble opprettet, var anleggene ved Skien Fritidspark forvaltet av kulturavdelingen i Skien kommune. Forvaltningen av disse lokalene ble overført fra kommunen v/ kulturavdelingen til det kommunale foretaket da foretaket startet i 2007. Telemark fylkeskommune var leietaker i den gamle Fritidsparken (Skienshallen). Deler av arealene i Skienshallen var i bruk/ble leid ut gjennom hele byggeprosessen. Fylkeskommunen ble fakturert etter den gamle ordningen, med endringer/reduksjon i leien i forhold til hva som var revet og ikke lenger i bruk, og økning/gjensidig fakturering i samsvar med foreliggende utkast til leieavtale etter hvert som de nye arealene ble tatt i bruk av begge parter. Det ble ikke inngått noen skriftlig leieavtale for denne overgangsperioden. iv

Da alle de nye og rehabiliterte byggene var ferdige i 2008 var det fortsatt ikke kommet i stand en signert avtale om leie av de nye lokalene og om driftstjenester. Forventede leieinntekter var imidlertid med som inntektsgrunnlag ved bystyrets behandling av foretakets budsjett for 2007. Det var særs viktig for likviditeten til Skien Fritidspark KF å få inn leieinntektene fra den ene store leietakeren i Fritidsparken. Fritidsparken og fylkeskommunen ble enige om å fakturere i henhold til de summene som stod i avtaleutkastet, både på energiforbruk, leie og vaktmestertjenester. Man var enige om å fakturere og anse det som a kontobeløp, og korrigere opp eller ned når endelig avtale forelå og sluttkostnadene for bygget var avklart. Ordningen med a kontofakturering og eventuelle forbehold om senere avregning ble ikke skriftliggjort. Ordningen var kjent i administrasjonen, men ble ikke rapportert til politisk nivå. Det blir avregnet i samsvar med gjeldende avtale i 2015. Anbefalinger Basert på det vi har sett i denne undersøkelsen anbefaler vi følgende: Kommunen bør sikre at ansvaret for saksutredning, gjennomføring og oppfølging av bystyrevedtak og andre beslutninger er tydelig plassert. Kommunen bør vurdere om en har tilfredsstillende system for oppfølging av bystyrevedtak. Rådmannen bør vurdere om en har tilfredsstillende system og kultur for å rapportere til bystyret; både om at oppgaver er gjennomført, om at oppgaver ikke lar seg gjennomføre som ønsket, og for å få klarhet i eventuelt uklare oppdrag. Større oppgaver bør risikovurderes og planlegges, og det bør etableres klare skriftlige rutiner for rapportering av framdrift og måloppnåelse, både administrativt og til politisk nivå. Skien kommune og Skien Fritidspark KF bør hver for seg vurdere om rutiner for journalføring og arkivering er tilfredsstillende og praktiseres i samsvar med gjeldende krav i arkivloven og offentleglova. v

1 Innledning 1.1 Kontrollutvalgets bestilling Denne rapporten er bestilt av kontrollutvalget i Skien etter bystyrevedtak 170/13. Bakgrunn for bestillingen er at det er reist spørsmål ved hvorfor det har tatt lang tid å få en ferdigforhandlet og signert avtale mellom Skien kommune og fylkeskommunen om gjensidig leie av arealer i Skien Fritidspark. Videre er det reist spørsmål ved at fakturering av leieforholdet startet før signert avtale forelå. Kontrollutvalget har behandlet bestillingen i vedtak 5/14 og 19/14. Kontrollutvalget har bedt (TKR) om å se nærmere på avtaleprosessen og ansvarsforhold, samt årsaker til at faktureringen startet. Kontrollutvalget ønsker at rapporten skal kunne bidra til læring. Denne rapporten omhandler: en beskrivelse og vurdering av ansvarsforhold i avtaleprosessen, og en beskrivelse av årsaksforhold rundt fakturering etter avtalen 1.2 Metode og kvalitetssikring De forholdene som skal undersøkes ligger til dels flere år tilbake i tid. Vi har hatt et fokus på å klarlegge fakta med mest mulig begrenset ressursbruk. Informasjonen bygger på intervju med rådmann og ordfører 2004-2011 og ansatte i kommunens administrasjon som har hatt sentrale roller i arbeidet med avtalen. Videre har vi intervjuet styreleder i Skien Fritidspark KF 2010-2012, samt nåværende daglig leder og økonomisjef ved Skien Fritidspark KF. Intervjuene er i hovedsak gjennomført vår/sommer 2014. Vi har gått gjennom sentrale dokumenter fra perioden 2004-2014; hovedsakelig bystyresaker og styreprotokoller fra Skien fritidspark m.m. De mest sentrale dokumentene er samlet i et eget vedlegg. Vi har sett gjennom tilgjengelige opptak av bystyresakene. Vi har fått opplyst i intervju at annen dokumentasjon som har oppstått i forbindelse med bygging av Skien Fritidspark og i forbindelse med avtaleforhandlingene med fylkeskommunen i liten grad er journalført og arkivert i kommunen eller i Skien Fritidspark KF. Dokumentasjon av prosessen er derfor vanskelig tilgjengelig, og er i hovedsak innhentet fra personer som har hatt befatning med saken i kommunens administrasjon og i Skien Fritidspark KF. Av ressurshensyn har vi ikke gjort søk i kommunens arkiv. 1

Undersøkelsen er ikke gjennomført som forvaltningsrevisjon. Det innebærer f.eks. at fakta i saken ikke er vurdert opp mot definerte revisjonskriterier. Vi vurderer i hovedsak hvem som har hatt ansvar for gjennomføring av bystyrets ulike vedtak i saken, og om den som har ansvaret har truffet tiltak for å sikre tilstrekkelig framdrift i saken. Grunnlaget for vurderingene er kommuneloven, valgt organisasjonsform og vedtakene selv. Vi har ikke vurdert avtalens innhold eller om de ansvarlige burde forhandlet fram et annet innhold. Metodikk og standard for forvaltningsrevisjon er ellers brukt så langt det passer. Det innebærer at fakta innhentet ved intervju er verifisert av den vi har intervjuet. Videre er rapporten kvalitetssikret i samsvar med TKRs rutiner for kvalitetssikring. 1.3 Høring Rapporten har vært på høring hos: ordfører 2004-2011 rådmann 2004-2011 Skien kommune Skien Fritidspark KF Vi har ikke mottatt høringsuttalelse fra Skien kommune og Skien Fritidspark KF. Høringsuttalelsene har ført til enkelte presiseringer og enkelte endringer i rapporten, særlig i pkt. 3.3 og 3.5. Høringsuttalelsene ligger som vedlegg bakerst i rapporten. 2

2 Sakens bakgrunn en oversikt Bygningsmassen Idrettshallene og svømmeanlegget ved Skien Fritidspark KF og Hjalmar Johansen videregående skole holder til i en felles bygningsmasse på Moflata i Skien kommune. Skien kommune og Telemark fylkeskommune har bygget anlegget sammen. Anlegget har følgende bygg: Bygg A: Hjalmar Johansen v.g.skole Bygg B: Vestibyle, bibliotek Bygg C: Folkebad/treningssenter Bygg D: Ny flerbrukshall, auditorium Bygg E: Eksisterende idrettshall Bygg F: Energisentral Anlegget ved Skien fritidspark skulle vært ferdig høsten 2007. Byggeprosjektet ble forsinket, og de ulike byggene/arealene ble tatt i bruk etter hvert som de ble ferdige. Skien Fritidspark ble offisielt åpnet i februar 2008. Badeanlegget (bygg C) ble formelt overtatt fra entreprenør 18. juni 2008, som det siste bygget i byggeprosjektet. Samarbeid om bygging organisering, plan og avtale Telemark fylkeskommune og Skien kommune gikk sammen om å bygge en videregående skole og anlegget ved Skien Fritidspark. Før byggeprosjektet ble vedtatt av Skien bystyre i 2004, arbeidet kommunen med å få fram en samarbeidsavtale som skulle regulere ansvarsforhold i byggeperioden, gjensidig leie av arealer og driftstjenester knyttet til arealene. Det lyktes ikke å få i havn en avtale om noen av disse temaene før investeringen ble vedtatt av bystyret i 2004 og byggeprosjektet startet. De to byggherrene Telemark fylkeskommune og Skien kommune etablerte en prosjektorganisasjon med én felles prosjektleder, samt én prosjektleder for hver av de to byggherrene. Prosjektorganiseringen og administrative rutiner i byggefasen var skriftliggjort. Samarbeidsavtalen mellom byggherrene og hovedfremdriftsplan for byggeprosjektet manglet gjennom hele byggeprosjektet. 1 1 Forvaltningsrevisjonsrapportene 706016 Skien Fritidspark byggeprosjekt, delrapport 1-3 3

I Skien kommune ble det etablert en styringsgruppe og en politisk referansegruppe for byggeprosjektet. 2 Referansegruppa hadde ikke definerte oppgaver, men ble etablert for å sikre at valgene som skulle tas var politisk avstemt, spesielt i planfasen. Styringsgruppas mandat var oppfølging og kontroll behandle avvik fatte beslutninger innenfor rammen av bystyrets vedtak foreslå endringer overfor administrasjonssjefen og godkjenne hovedprinsipper. Styringsgruppa hadde møter hos A.L. Høyer, som var ekstern prosjektleder. Rådmann opplyser at det hendte at innholdet i avtalen mellom kommunen og fylkeskommunen var tema i disse møtene. Bruk og leie leieavtale og fakturering Skien kommune eier deler av bygningsmassen eksklusivt, og leier ut arealer til fylkeskommunen via Skien Fritidspark KF. Fylkeskommunen eier andre deler av bygningsmassen eksklusivt og leier ut arealer til Skien kommune v/ Skien Fritidspark KF. Deler av bygningsmassen er leid ut til felles bruk (f.eks. i bygg B (vestibyle) bygg F: driftsbygg for teknisk anlegg). Da de nye og rehabiliterte byggene var ferdige i 2008, ble de tatt i bruk både av Skien kommune og av Telemark fylkeskommune, som eiere og gjensidige utleiere/leietakere for hver sine lokaler, selv om det fortsatt ikke var kommet i stand en signert avtale om gjensidig leie av lokaler og driftstjenester. Skien Fritidspark KF fakturerte fylkeskommunen i samsvar med det avtaleutkastet som forelå per 2008, og motsatt. Partene etterlevde avtaleutkastet fra 2008 til 2014. Status 2015 Reforhandlet leieavtale mellom Telemark fylkeskommune og Skien kommune ble signert av fylkesrådmann i Telemark fylkeskommunen og ordfører i Skien kommune henholdsvis i mai og juni 2014. 2 Jf omtale i forvaltningsrevisjonsrapport 706016 fra 2006 om byggeprosjektet Skien Fritidspark. 4

3 Ansvarsforhold i avtaleprosessen 3.1 Bystyrets behandling 2002-2004 Planer om samarbeid Samarbeidet med fylkeskommunen om utbygging av Skien Fritidspark og ny videregående skole ble først behandlet av Skien bystyre i februar 2002, i sak 0011/02. Her traff bystyret vedtak om utredning av et moderne folkebad, og rehabilitering av idrettshall. I saksframlegget fremgår bla at Telemark fylkeskommune (TFK) har vedtatt at det skal bygges ny videregående skole i området, og at samarbeid mellom Skien kommune og TFK er aktuelt. I september 2002, (bystyresak 0084/02) traff bystyret vedtak om bl.a. å slutte seg til prinsippene i forslag til strategiplan for utvikling av Skien fritidspark. Bystyret vedtok også en forutsetning om samlet utbygging av idrettsanlegg, folkebad og den videregående skolen. Etter det vi har fått opplyst i intervju, arbeidet ikke kommunen med å få til noen avtale som skulle regulere kommunens samarbeid med fylkeskommunen etter bystyrets vedtak i 2002. Bystyrets forutsetning om samarbeidsavtale I mars 2004 (bystyresak 20/04) vedtok bystyret å gjennomføre utbyggingen av Skien fritidspark i samarbeid med fylkeskommunen. I september 2004, sak 102/04 ble det rapportert til bystyret på status i arbeidet Fritidsparken. I pkt. 4 i saksframlegget står følgende: Samtidig med framleggelse av forprosjektet forutsettes det framlagt forslag til samarbeidsavtale mellom Skien kommune og Telemark fylkeskommune. Avtalen forutsettes å inneholde: 1. En detaljert avgrensning av hvem som skal ha byggeansvaret for de ulike delene av prosjektet. 2. En avtale om leie av arealer og funksjoner mellom partene. 3. En avtale om leie av driftstjenester. Kommunen har satt i gang en utredning om hvordan Fritidsparkens drift skal være organisert i forhold til kommunens øvrige drift. Bystyret vedtok å slutte seg foreløpig til meldingens hovedinnhold og retning. 5

Investeringsvedtak uten samarbeidsavtale Forprosjektet ble lagt fram i desember 2004, sak 137/04, uten at det utkast til samarbeidsavtale lå ved saken. Skien bystyre vedtok likevel bevilgning til rehabilitering, bygging og drift av kommunens del av prosjektet «Skien Fritidspark ny videregående skole på Moflata», under forutsetning av at fylkeskommunen vedtok sin del av prosjektet. I saksutredningen pkt. 4 gjentar administrasjonen at det skal inngås en samarbeidsavtale mellom Skien kommune og Telemark fylkeskommune, med samme omtale som i saksutredningen til sak 102/04. Det ble ikke satt noen ny frist for avtale i bystyrets vedtak. Vi ser ikke spor av avtalesaken i bystyret før i 2008. I 2008 har naturlig nok avtalepunktet om byggeansvar tapt aktualitet, og avtaleutkastet har endret karakter til en ren leie- og driftsavtale. 3.2 Oppfølgingen av bystyrevedtakene fra 2004 Kommunens organisering Kommunens eiendomsavdeling hadde ansvaret for å følge opp byggeprosjekter og leieforhold mellom etatene i kommunen, f.eks. mellom eiendomsavdelingen og den enkelte skole. Utleie til eksterne (bl.a. til fylkeskommunen) og annen forvaltning av den gamle Skienshallen/Fritidsparken ble fulgt opp av kulturavdelingen. Ansvar for avtaleforhandlingene I 2004 bestemte rådmannen at eiendomsavdelingen skulle håndtere avtaleforhandlingen med fylkeskommunen, fordi denne avtalen var så nært knyttet til byggeprosjektet. Gjennomføring av avtaleforhandlingene Arbeidet med avtaleforhandlingene gjennom hele perioden fram til 2008 foregikk ved at det jevnlig var møter mellom partene, hvor man diskuterte hvordan dette skulle legges opp og hvilke elementer som skulle være med i avtalen. Det ble ikke skrevet referat fra møtene, men partene skrev det de ble enige om inn i et avtaleutkast, som ble sendt fram og tilbake. Disse oversendelsene ble ikke journalført i Skien kommune. Etter hvert som forhandlingene skred frem, materialiserte det seg et avtaledokument. I perioden 2004-2008 var av ulike årsaker det flere opphold i avtalearbeidet både i fylkeskommunen og i Skien kommune, både sykefravær og andre forhold. Det framgår av et internt notat 2. april 2009 at det ble avholdt en rekke møter mellom Skien kommune og Telemark fylkeskommune, både på politisk og administrativt nivå, for å finne riktig fordeling av investeringene og hvilke prinsipper som skulle ligge til grunn der hvor partene skulle leie av hverandre. Det foreligger ikke referat fra disse møtene. Notatet ligger som vedlegg til rapporten. 6

Tiltak for å sikre gjennomføring Det ble ikke gjort noen risikovurderinger knyttet til samarbeidet med fylkeskommunen generelt eller avtaleforhandlingene spesielt i forkant av prosessen (2004). Vi har fått opplyst at man hadde tanker om at det ville være behov for politiske avklaringer om avtalens innhold. Det ble imidlertid ikke satt konkrete mål eller prioriteringer for hva som var viktig å oppnå i forhandlingene, det ble ikke lagt noen plan for framdrift, avklaringstidspunkt eller andre milepæler, eller for andre sider ved forhandlingsprosessen. Rapportering Det ble ikke rapportert til bystyret om avtaleprosessen i perioden 2004-2008, annet enn informasjon i saksutredningen til bystyresak 137/04. Rapporteringen i den saken var ikke oppdatert, men ser ut til å være hentet fra saksutredningen til sak 102/04, hvor det gikk fram at avtaleutkastet skulle legges fram for formannskapet i april (seks måneder tidligere). Vår vurdering I følge bystyrets vedtak 102/04 ble det forutsatt at avtalen foreligge samtidig med forprosjektet, dvs. til bystyresak 137/04. I følge kommuneloven 23 skal rådmannen påse at vedtak blir iverksatt. Det er også rådmannens ansvar å rapportere til politisk nivå dersom det ikke er mulig å gjennomføre et politisk vedtak. Etter vår vurdering lå ansvaret for sakens utredning og ansvaret for gjennomføring av bystyrets vedtak 102/04 hos rådmannen gjennom hele perioden 2004-2007, jf. vedtakets ordlyd og kommuneloven 23 nr. 2. Vi mener at oppfølgingen av vedtaket i 2004 burde vært håndtert på en bedre måte. Et åpenbart tiltak kunne være at administrasjonen gjorde en mulighetsvurdering av oppdraget fra bystyret, og at det ble lagt en plan for framdrift i avtaleprosessen, med prioriteringer, mål og milepæler. En slik plan kunne vist tidlig om det var mulig å gjennomføre vedtaket om avtale innenfor den fristen bystyret hadde forutsatt (samtidig med investeringsvedtaket). På forhånd definerte prioriteringer og mål for avtalens innhold kunne bidratt til at eventuelle grunnleggende og prinsipielle uenigheter mellom avtalepartene ble identifisert og avklart før byggingen startet, eller mens det fortsatt var reelt forhandlingsrom. 3.3 Opprettelsen av Skien Fritidspark KF I 2006 var byggeprosessen godt i gang, og aktørene opplyser at det ikke var fokus på avtalen med fylkeskommunen, verken når det gjaldt samarbeidet om byggeprosessen eller kommende forhold knyttet til gjensidig leie av lokaler og driftstjenester. 7

I mai 2006 vedtok bystyret å opprette Skien Fritidspark KF, i bystyresak 51/06. Ulike organisasjonsformer var utredet, og bystyret valgte organisasjonsformen kommunalt foretak. Formålet med å opprette Skien Fritidspark KF var å drifte og videreutvikle bygningsmassen og aktivitetene ved fritidsparken, jf. vedtektene 2: Foretakets formål er å ivareta og videreutvikle et framtidsrettet fritids- og idrettsanlegg som skal gi befolkningen i alle aldersgrupper, i og utenfor kommunen, gode muligheter til et aktivt og helsefremmende liv. Samtidig skal foretaket aktivt arbeide for at anlegget stimulerer til økt tilreising fra turister, idrettslag, organisasjoner og mennesker under utdanning, Både i rådmannens saksutredning om opprettelsen av Skien Fritidspark KF og i den forutgående eksterne utredningen 3 om organisering av driften ved fritidsparken, framstår det som en klar forutsetning at det kommunale foretaket skulle forestå drift av det ferdige idrettsanlegget. Skien Fritidspark KF startet opp 1.1.2007. Det ble valgt et styre for Skien Fritidspark KF i 2006. Dette styret hadde møter der bl.a. budsjettet for 2007 ble drøftet. Gjennom hele prosessen fra utredning av investeringsvedtaket til ferdig bygg, anså en avtalen med fylkeskommunen som en del av byggesaken. Oppgaven med avtaleforhandlingene ble derfor lagt til eiendomsavdelingen i kommunen. Anlegget var ennå ikke ferdig da Skien Fritidspark KF ble opprettet. Daværende rådmann opplyser at en fortsatt så leieavtalen som en del av byggesaken, selv om det egentlig var foretakets sak. Ansvaret for avslutningen av byggeprosjektet og også avtalesaken ble derfor fortsatt liggende i kommunens eiendomsavdeling. Representanter fra Skien Fritidspark KF deltok imidlertid i avtaleforhandlingene etter opprettelsen av foretaket. Da eiendomssjefen i kommunen fratrådte i april 2008 forelå det et nesten ferdig avtaleutkast om gjensidig leieforhold og driftstjenester. Kun enkeltspørsmål knyttet til drift/servering gjenstod. Avtalemappen ble på det tidspunktet overlevert fra daværende eiendomssjef i kommunen til Fritidsparken. Overleveringen av saksdokumentene ble ikke journalført verken hos kommunen eller Skien Fritidspark KF. Avtalesaken stod på styrets dagsorden i mars 2008, men saken ble utsatt til styremøte i april 2008. Saken ble ikke satt opp til behandling på styremøte i april 2008. Av protokollen fra styremøte i juni 2008 går det fram at administrasjonen i Skien Fritidspark KF informerte styret om at avtaleprosessen nærmet seg en avslutning. 3 Ernst & Young på oppdrag fra Skien kommune (3. mai 2005). 8

Avtalesaken kom fra fylkeskommunen til Skien Fritidspark KF i oktober 2008. Styret i Skien Fritidspark KF vedtok i styremøte 13.10.08 å sende saken til bystyret med anbefaling om å vedta avtaleutkastet. Fritidsparkens innstilling ble lagt frem for bystyret av ordfører i desember 2008, jf. bystyresak 174/08. Bystyret vedtok å utsette saken i påvente av at «administrasjonen fremlegger en nærmere avklaring mht fastsettelse av husleien». Flere vi har snakket med mener at det på et tidspunkt skal ha kommet et signert avtaleutkast tilbake fra fylkeskommunen. Dette dokumentet er i så fall ikke journalført og arkivert. I forbindelse med dette skal det ha oppstått en diskusjon om hvem som skulle signere avtalen for Skien kommune. Vår vurdering Skien Fritidspark KF ble opprettet for å drifte og videreutvikle fritidsparken, jf. foretakets vedtekter og kommuneloven 61. Det er vårt inntrykk at oppfatningen i bystyret var at avtalesaken fortsatt lå hos rådmann også etter at foretaket var opprettet. Også kommunens administrasjon mente at avtalen var nært knyttet til byggeprosjektet, og at ansvaret derfor fortsatt lå under rådmannen. Kommunens administrasjon og Skien Fritidspark KF arbeidet sammen om avtaleforhandlingene i perioden 2007-2008. Vi kan ikke se at denne arbeidsdelingen forsinket prosessen med avtalen, og vi har ingen merknad til håndteringen av fremdriften i avtaleprosessen verken i kommunens administrasjon eller i Skien Fritidspark KF i 2007-2008. Skien Fritidspark KF behandlet avtalen i sitt styre høsten 2008, og sendte avtalen til godkjenning i bystyret. Spørsmålet om styrets myndighet og representasjon kommer derfor ikke på spissen, verken når det gjelder gjennomføring av arbeidet eller signering av avtalen. Vi vil likevel knytte noen merknader til spørsmålet om styrets myndighet. Styret i et kommunalt foretak har ifølge kommuneloven myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, forutsetningsvis innenfor kommunens økonomiplan, jf. kommuneloven 67 nr. 1. Etter vår vurdering er det mye som taler for at oppgaven med avtaleforhandlingene om leie og drift av lokaler som foretaket skal forvalte er en sak «som gjelder foretaket og dets virksomhet», jf. kommuneloven 67 nr. 1. Dermed kreves det etter kommuneloven en spesifikk avgrensning fra bystyrets side, dersom styret i Skien Fritidspark KF ikke skulle ha ansvar for denne oppgaven og myndighet til å treffe avgjørelsene. Det var ikke formulert slike begrensninger i styrets myndighet i foretakets vedtekter eller i 9

bystyrets vedtak om opprettelsen. Ut fra debatten i bystyret ved opprettelsen av foretaket, framstår det som at det var delte meninger i bystyret om hvor omfattende myndighet styret skulle ha. Styret kunne ikke signere avtalen, i og med at den går ut over rammene for økonomiplanperioden. 3.4 Oppfølging av bystyrets vedtak 174/08 Bystyret var ikke fornøyd med innholdet i avtaleutkastet som styret i Skien Fritidspark KF tilrådde, og vedtok i sak 174/08 (i desember 2008) å utsette saken i påvente av at «administrasjonen fremlegger en nærmere klargjøring mht fastsettelse av husleien». Bystyret satte ikke noen frist for dette arbeidet. Bystyrets vedtak i sak 174/08 ble ikke gjennomført, og det var ikke noen utvikling i avtalesaken i 2009. Daværende rådmann opplyser at man var i stuss om hva som egentlig skulle utredes. I april 2009 utarbeidet tidligere eiendomssjef, som da hadde fratrådt og var innleid konsulent, et notat om rammene for samarbeidsprosjektet, avtaleutkastets innhold og en vurdering av mulige endringsbehov og -muligheter. Notatet ble utarbeidet fordi ledelsen i kommunen ønsket å ha en oversikt over eiendomssjefens befatning med saken. Vår vurdering Etter vår vurdering er det nærliggende å forstå bystyrets vedtak i sak 174/08 slik at bystyret fra desember 2008 plasserte ansvaret for sakens framdrift hos rådmannen. Dersom rådmannen var usikker på oppdraget fra bystyret, burde han etter vår vurdering ha tatt initiativ til å få avklart med bystyret hvordan vedtaket skulle forstås. Bystyrets vedtak ble ikke gjennomført. 3.5 Håndtering av avtalesaken i 2010 I februar 2010 la ordfører fram en sak om avtalen for bystyret, jf. sak 2/10. Saken var ikke forberedt av administrasjonen. Forslaget fra ordfører var at ordfører i samråd med gruppelederne og rådmannen skulle gjennomgå foreliggende forslag til leieavtale. Formålet med gjennomgangen skulle være å stadfeste, eventuelt å foreslå endringer i utkastet, som kunne drøftes med Telemark fylkeskommune. Ny sak skulle forelegges bystyret så snart det er mulig. 10

Bystyret vedtok ikke ordførers forslag, men vedtok i stedet at også styret i Skien Fritidspark KF skulle delta i denne gjennomgangen. I følge ordlyden i vedtaket skulle styret og ordføreren i samråd med gruppelederne og rådmannen gjennomføre dette arbeidet. Det ble ikke gjort noe felles arbeid i regi av styret i Skien Fritidspark KF eller ordfører etter dette bystyrevedtaket. Daværende ordfører mener at vedtaket også legger ansvar til rådmann. Videre oppfattet han at bystyret ønsket at ordfører skulle tone ned sitt engasjement. Han tok derfor ikke noe initiativ til videre arbeid. Det ble informert om bystyresak 2/10 i styremøte i Skien Fritidspark KF 15.2.2010, jf. protokoll fra styresak 14/10 Eventuelt. På dette tidspunktet var det skifte av både styreleder og daglig leder i foretaket. Styreleder i denne perioden opplyser at fokus for styret var de gjenstående byggearbeidene og leiekontrakten. I tillegg var saken om spiseriet og mangel på kontorplass for administrasjonen sentrale saker for styret. I perioden etter bystyremøtet i februar (bystyresak 2/10) skal det ha foregått en prosess mellom fylkeskommunen og styret i Skien Fritidspark KF og rådmannen om reforhandling av avtalen. I styremøte 19.03.2010 i styresak 20/10 vedtok styret i Skien Fritidspark KF forslag til endringer i avtalen. Styreleder i perioden 2010-2014 opplyser at det var vanlig praksis at alle styrereferater ble sendt til ordfører og rådmann, og at det ble sendt særskilt melding om vedtak som skulle behandles av bystyret. Vi har ikke dokumentasjon av at dette vedtaket ble sendt over til bystyret. Tre måneder senere, i juni 2010 kom et nytt tema inn i avtalesaken, ved at styret i Skien Fritidspark KF vedtok å be ordfører om å iverksette forhandlinger med fylkeskommunen om endringer i avtalen vedrørende spiseriet (sak 33/10). Skien Fritidspark KF oversendte dette vedtaket til daværende ordfører ved brev 30.6.2010 (ikke journalført). Status i avtalesaken var tema i styremøte 20.09.2010, jf. styresak 39/10. Det framgår av protokollen at foreløpig svar fra ordfører var at det ble vurdert å hente inn ekstern bistand, og at rådmann hadde fått ansvaret for videre framdrift. Det går ikke fram av protokollen hvem som gav denne informasjonen til styret, og ingen av de vi har snakket med kan huske det. Denne informasjonen er ukjent for daværende rådmann. 11

Vår vurdering Ordlyden i bystyrets vedtak 2/10 plasserer etter vår vurdering et operasjonelt ansvar likestilt, hos styret i Skien Fritidspark KF og hos ordfører. En slik ansvarsdeling kan i seg selv skape uklarhet om hvem som skal ta initiativ til videre arbeid. Ordlyden i vedtaket tyder på at disse to aktørene i fellesskap skulle samrå seg med gruppelederne og rådmann, slik at rådmannens ordinære gjennomføringsansvar etter kommuneloven 23 nr. 2 ble satt til side. Etter vår vurdering tilsier ordlyden ikke at rådmannen hadde ansvaret for å ta initiativ til gjennomføringen av vedtak 2/10. Vi har derfor ingen merknad til at rådmannen ikke tok initiativ til gjennomføringen av dette vedtaket. Verken styret eller ordfører tok initiativ til samhandling seg imellom eller til å samrå seg med gruppelederne og rådmann. Styret i Skien Fritidspark KF håndterte saken på ved å gi innspill til avtaleprosessen. Det er ikke dokumentert hvordan dette ble formidlet. Skien Fritidspark KF burde hatt bedre rutiner for å dokumentere kommunikasjonen med bystyret og kommunens administrasjon. 3.6 Håndtering av avtalesaken i 2011-2012 Avtalesaken ble ikke behandlet i bystyret før i mars 2011, i forbindelse med at styret i Skien Fritidspark KF bad bystyret om tilslutning til ombygging til spiseriutsalg og administrasjonslokaler. Bystyret vedtok i sak 25/11 å gi sin tilslutning til ombyggingen, under forutsetning blant annet av at leieavtale med Telemark fylkeskommune er ferdig fremforhandlet og vedtatt av bystyret før arbeidet kan igangsettes. Vi har fått opplyst at etter bystyrevedtak 25/11 gjorde rådmann og fylkeskommunen en avtalegjennomgang for å se på muligheter for endring av avtaledokumentet. Resultatet av denne gjennomgangen skal ha blitt referert i styremøte i Skien Fritidspark KF 17.08.2011. Saken er ikke referert i styreprotokollen. Etter styremøtet skal enkelte styremedlemmer ha tatt opp ulike spørsmål knyttet til avtalesituasjonen både med administrasjonen i Skien Fritidspark KF, rådmannen og daværende ordfører. I samråd mellom ordfører og rådmann ble det opprettet en administrativ arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen bestod i hovedsak av personer som ikke hadde jobbet med avtalen tidligere. Arbeidsgruppen ble administrativt innkalt til møte ved epost 26.08.2011. Oppdraget var å utarbeide et notat til ordfører om avtalesituasjonen. Notatet skulle kunne danne grunnlag for en bystyresak, og frist for leveranse var 21.9.2011. Notatet ble levert og dannet grunnlaget for en orientering fra ordfører til siste bystyremøte i valgperioden, 29.9.2011. I notatet gir administrasjonen 12

alternativer for videre forhandlinger om avtalen. Ordfører redegjorde for saken i bystyremøte 29.9.2011. Bystyret vedtok at det foreliggende avtaleutkastet skulle sluttforhandles etter en drøfting mellom ordfører og gruppelederne, og at endelig avtaleutkast skulle behandles av bystyret innen utgangen av 2011. jf. bystyresak 126/11. Etter valget 2011 Etter valget skjedde det ikke noe mer i saken før i slutten av november. Da ble det klart at det var misforståelser mellom ny ordfører og rådmann om hvor saken lå; politikerne ventet på administrasjonen, mens administrasjonen ventet på at ordfører og gruppelederne skulle drøfte forslaget, jf. bystyrets vedtak 126/11. I desember 2011 avtalte ordfører møte med gruppelederne. I dette møtet ble det oppnevnt et forhandlingsutvalg. Forhandlingsutvalget fikk sitt mandat etter møtet mellom ordfører og gruppelederne. På grunn av sykdom i fylkeskommunen ble forhandlingene først startet opp i november 2012. Avtale med fylkeskommunen ble signert av fylkesrådmann og ordfører i Skien kommune henholdsvis i mai og juni 2014. 4 Årsaksforhold rundt faktureringen Før utbyggingen av Skien Fritidspark og før det kommunale foretaket ble opprettet, var anleggene ved Skien fritidspark en del av kulturavdelingen i Skien kommune. Forvaltningen av disse lokalene ble overført fra kommunen v/ kulturavdelingen til det kommunale foretaket da det startet i 2007. Overgangsperioden fra Skienshallen til Skien Fritidspark Telemark fylkeskommune var leietaker i den gamle Fritidsparken (Skienshallen). Deler av arealene i Skienshallen var i bruk/ble leid ut gjennom hele byggeprosessen. Noe ble revet, og nytt ble bygd opp. Fylkeskommunen ble fakturert etter den gamle ordningen, med endringer/reduksjon i forhold til hva som var revet og ikke lenger i bruk, og økning/gjensidig fakturering i samsvar med foreliggende utkast til leieavtale etter hvert som de nye arealene ble tatt i bruk av begge parter. Det ble ikke inngått noen formalisert leieavtale for denne overgangsperioden. Da de nye og rehabiliterte byggene var ferdige i 2008 var det fortsatt ikke kommet i stand en signert avtale om leie av de nye lokalene og om driftstjenester. Skien Fritidspark KF og Telemark fylkeskommune fortsatte fakturering av hverandre i 13

samsvar med det avtaleutkastet som forelå. Det ble i tillegg inngått avtaler om fakturering av strøm og energi, som skulle avregnes senere (det var ikke mulig å måle de ulike parters konkrete forbruk). Likviditetsbehov Skien Fritidspark KF ble etablert uten startkapital, og hadde løpende utgifter. Man hadde kassakreditt og fikk jevnlig lån fra kommunen for å drive. Fritidsparken opplyser at situasjonen likevel var slik at betaling av fakturaer stadig måtte holdes igjen, fordi lønnsutbetalinger eller andre store fakturaer hadde prioritet. Derfor var det særs viktig for Skien Fritidspark KF å få inn leieinntektene fra den ene store leietakeren i Fritidsparken. Budsjettforutsetning Daværende rådmann opplyser at han ble informert av kultursjefen om faktureringsordningen. Forventede leieinntekter var med som grunnlag for bystyrets behandling av foretakets budsjett for 2007. Risiko og skriftlighet? Skien Fritidspark KF oppfattet situasjonen slik, at det forelå et avtaleutkast som det var arbeidet med siden 2004, der leiebeløpene hadde vært uendret, og at en kun ventet på signering. Økonomiansvarlig ved fritidsparken opplyser at det var samtaler med fylkeskommunen v/skolen med spørsmål om hvordan en skulle håndtere situasjonen. Dette ble også drøftet med daværende daglig leder. Fritidsparken og fylkeskommunen ble enige om å fakturere i henhold til de summene som stod i avtaleutkastet, både på energiforbruk, leie og vaktmestertjenester. De var enige om å fakturere og anse det som a kontobeløp, og korrigere opp eller ned når endelig avtale forelå og sluttkostnadene for bygget var avklart. Man antok at signert avtale ville foreligge om kort tid, og så ingen fare i ordningen. Ordningen med a kontofakturering og eventuelle forbehold om senere avregning ble ikke skriftliggjort, og vi har ikke informasjon om faktureringsordningen ble rapportert til bystyret. 5 Anbefalinger I etterpåklokskapens lys er det mulig å hente ut erfaringer som kan bidra til læring. Mye av det vi har sett på i denne undersøkelsen ligger langt tilbake i tid, og forholdene i kommunen kan ha endret seg. Noen erfaringer har læringsverdi for tilsvarende saker 14