Indre Helgeland KOMMUNEREVISJON Grane Hattfjelldal Hemnes Nesna Rana Vefsn Organisasjonsnr.: 975 805 980 Medlem av Norges Kommunerevisorforbund FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT OM GJENNOMFØRING AV POLITISKE VEDTAK I VEFSN KOMMUNE INKLUSIV NÆRINGSBYGG ØYA August 2009 Hovedkontor Vefsn Avdelingskontor Rana Skjervgt. 43 Rådhuset Nordahl Griegsgt. 2-4 Postboks 27 Postboks 173 8651 MOSJØEN 8622 MO I RANA Tlf: 75 10 11 40 Tlf: 75 14 54 27 Faks: 75 10 11 41 Faks: 75 14 54 21 E-post: aksel.sivertsen@vefsn.kommune.no E-post: revisjon@rana.kommune.no Web: http:/www.vefsn.kommune.no/ihk.htm 1
INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG 0.1 Formål, bakgrunn og metode s. 1 0.2 Problemstillinger s. 1 0.3 Revisjonskriterier s. 1 0.4 Konklusjon s. 1 0.5 Anbefalinger s. 2 1. INNLEDNING 1.1 Hjemmel for forvaltningsrevisjon s. 3 1.2 Bakgrunn for forvaltningsrevisjonsprosjektet s. 3 2. FORMÅL OG PROBLEMSTILLING 2.1 Formål s. 3 2.2 Problemstillinger s. 3 3. REVISJONSKRITERIER s. 4 4. METODE OG FREMGANGSMÅTE s. 4 5. AVGRENSNINGER 5.1 Innholdsmessig avgrensning s. 5 5.2 Tidsmessig avgrensning s. 6 5.3 Utvalgsstørrelse s. 6 6. KVALITETSSIKRING s. 6 7. HAR KOMMUNEN RUTINER 7.1 Fastsettelse av revisjonskriterier s. 7 7.2 Etablert tilfredsstillende rutine for rapportering av avvik? 7.2.1 Beskrivelse av fakta s. 7 7.2.2 Vurdering s. 9 7.2.3 Konklusjon s. 10 7.3 Næringsbygg på Øya 7.3.1 Fakta s. 10 7.3.2 Revisjonens funn og vurderinger vedrørende estetikk s. 13 7.3.3 Konklusjon s. 15 8. KONKLUSJONER s. 15 9. ANBEFALINGER s. 15 2
0. SAMMENDRAG 0.1 Formål, bakgrunn og metode: Indre Helgeland kommunerevisjon (IHK) har etter bestilling fra kontrollutvalget gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt vedrørende om politiske vedtak blir fulgt opp av administrasjon i Vefsn kommune. Som en del av prosjektet inngikk det å se nærmere på oppføring av nytt næringsbygg som leies av Statens vegvesen på Øya, til høyre for Øybrua. I tillegg er det i ettertid kommet ønske fra kontrollutvalget om å se på grøntanlegget mellom Vefsna og Alcoa Mosjøen Anode. Formålet med prosjektet er å sette fokus på hva kommunen har av rutiner for oppfølging av vedtak i politiske organer blir iverksatt og utført, med spesielt fokus på nevnte byggesak. Rapporten bygger på fakta innhentet både via skriftlig og muntlig henvendelse til rådmannen, samt intervjuer av relevante personer. Vi har også gjennomgått vedtak for enkelte utvalgte områder. De fakta som på denne måten er fremkommet er så analysert og vurdert opp mot revisjonskriteriene. På bakgrunn av våre vurderinger har vi til slutt trukket konklusjoner og gitt anbefalinger. 0.2 Problemstillinger: Følgende problemstillinger er definert: 1. Er det etablert tilfredsstillende rutiner for rapportering av avvik i gjennomføring av vedtak? 2. Eventuelt, fungerer rutinene som forutsatt? Videre vil det bli undersøkt om eksempelvis et vedtak om oppføring av bygg hensyntar føringer av bygg som er vedtatt av overordnende organer. Med det forstås lover, forskrifter og reglement utarbeidet av kommunen. Dette leder til den tredje problemstillingen som følger av bestillingen: 3. Følges lover, forskrifter og kommunalt regelverk og kommunestyrevedtak ved oppføring av bygg og anlegg? 0.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene bygger på ovenstående problemstillinger. Videre bygger de på lover, Statens Byggteknisk etats estetikkbestemmelser, kommunens reglementer og retningslinjer. 0.4 Konklusjon Etter det IHK kommer frem til i sitt arbeid følger rådmannen opp politiske vedtak i kommunen. Det formelle vedrørende saksbehandling og vedtak på næringsbygg på Øya følger også opp det arbeidet som politikere og administrasjon har lagt opp til. I fremtiden vil det bli et politisk spørsmål om kommunen bør utarbeide klarere retningslinjer vedrørende estetisk utforming. Det inngår likevel i dag som en sentral del av kommunens planleggingsarbeid og vurderingstema i den respektive byggesak. 3
0.5 Anbefalinger IHKs anbefaling er følgende: - fortsatt gi revisjonen og KU underretning om vedtak som ikke er gjennomført eller ikke kan gjennomføres, jfr. KU-forskriften 4 angående KUs tilsynsansvar med hele kommunens forvaltning. - å vurdere om det bør utarbeides skriftlige retningslinjer for estetisk utforming av bygg. 4
1. INNLEDNING 1.1 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Kommunens virksomhet skal i følge kommuneloven 78 og forskrift om revisjon kapitel 3 være gjenstand for forvaltningsrevisjon. Dette innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Formålet med forvaltningsrevisjonen er å bidra til: - Økt produktivitet, effektivitet og måloppnåelse for kommunen. - At kommunal virksomhet drives i samsvar med regelverket. - Å skaffe fram informasjon som gir grunnlag for kommunestyrets og kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen. 1.2 Bakgrunnen for forvaltningsrevisjonsprosjektet Indre Helgeland kommunerevisjon (IHK) har etter bestilling fra kontrollutvalget i Vefsn kommune gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt for å kartlegge om politiske vedtak blir gjennomført av administrasjonen i kommunen. Bakgrunn for bestillingen bygger på om vedtak som gjøres av politikerne blir fulgt opp. Spesielt skal fokus rettes mot estetikk innenfor oppføring av bygg hvor det konkret i bestillingen henvises til det nye næringsbygget som leies av Statens vegvesen på Øya, til høyre for Øybrua, jfr. vedlegg 1. I tillegg vil grøntareal mellom Vefsna og Alcoa Norway ANS Mosjøen Anode (Alcoa Mosjøen Anode) bli drøftet etter ønske fra kontrollutvalget (KU). Forvaltningsrevisjonsprosjektet fremkom i ikke som en del av overordnet analyse av kommunen, og hvor planen ble vedtatt av kommunestyret 14/12-05. Den er en tilleggsbestilling fra kontrollutvalget. 2. FORMÅL OG PROBLEMSTILLING 2.1 Formål Formålet med prosjektet er å sette fokus på om kommunen har rutiner for oppfølging av at vedtak i politiske organer blir iverksatt og utført, med spesielt fokus på byggesaker. 2.2 Problemstillinger Følgende problemstillinger er definert: 1. Er det etablert tilfredsstillende rutiner for rapportering av avvik i gjennomføring av vedtak? 2. Eventuelt, fungerer rutinene som forutsatt? Videre vil det bli undersøkt om eksempelvis et vedtak om oppføring av bygg hensyntar føringer av bygg som er vedtatt av overordnende organer. Med det forstås lover, forskrifter og reglement utarbeidet av kommunen. Dette leder til den tredje problemstillingen som følger av bestillingen: 3. Følges lover, forskrifter og kommunalt regelverk ved oppføring av bygg og anlegg? 5
3. REVISJONSKRITERIER I henhold til Revisjonsforskriftens 7 skal det etableres revisjonskriterier for det enkelte prosjekt. Det er kriterier vi vurderer fakta opp mot for å kunne besvare prosjektets problemstillinger. Kriteriene er et viktig grunnlag for de analyser og vurderinger vi foretar, konklusjonene som trekkes og for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Revisjonskriterier med bakgrunn i lov- og regelverk: - Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25.09.1992 nr. 107, kommuneloven, - Plan- og bygningsloven av 14.06.1985, - Statens Byggtekniske etats estetikkbestemmelser i plan- og bygningsloven, Rundskriv H- 7/97. Kommunens interne reglementer og retningslinjer : - Reglement for Vefsn kommunestyre, vedtatt av kommunestyret 4/5-1994, - Reglement for Vefsn formannskap, vedtatt av kommunestyret 4/5-94 og oppdatert 14/10-2002, - Sjekkliste ved forhåndskonferanse/saksbehandling. For å besvare problemstillingene overfor skrev IHK et brev til rådmannen vedrørende kommunens arbeid med å sikre at vedtak blir fulgt opp, med påfølgende spørsmål, jfr. vedlegg 2. 4. METODE OG FREMGANGSMÅTE Prosjektet er lagt opp etter Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) sin standard for forvaltningsrevisjon RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt. Standarden fastsetter normer og gir veiledning vedrørende forvaltningsrevisjon organisert som egne prosjekter, med en beskrivelse av omfanget av oppgaven og veiledning i hvordan forvaltningsrevisjon kan planlegges, gjennomføres og rapporteres. Rapporten bygger på fakta innhentet både via skriftlig og muntlig henvendelse til Vefsn kommune. Vi har videre gjennomgått vedtak i kommunestyret og formannskapet. De fakta som på denne måten er fremkommet er så analysert og vurdert opp mot revisjonskriteriene. På bakgrunn av våre vurderinger har vi til slutt trukket konklusjoner og gitt anbefalinger. I denne forvaltningsrevisjonsrapporten har IHK brukt deler av en forvaltningsrevisjonsrapport avsluttet i juni 2007 for Vefsn kommune, kalt Gjennomføring og rapportering av vedtak i politiske organer i Vefsn kommune. Den ble enstemmig vedtatt i kommunestyre 3/10-07. Grunnen er den store graden av likhet mellom disse to forvaltningsrevisjonsrapportene, noe som også har dannet grunnlag i rådmannens svar til revisjonen vedrørende kommunens rutiner fra saksbehandlingen frem til vedtak og deretter gjennomføring av vedtaket. Dette kommer vi tilbake til. 6
5. AVGRENSNINGER 5.1 Innholdsmessig avgrensning I bestillingen ber KU revisjonen (jfr. vedlegg 1): 1. kartlegge om det er etablert tilfredsstillende rutine for rapportering av avvik i gjennomføringen av vedtak, og om en eventuell rutine fungerer som forutsatt, 2. foreta stikkprøvetesting fra hvert av kommunens tjenesteområder for å etterprøve om rutiner for gjennomføring av vedtak fungerer. I kommentar til punkt 1 tilføyes det i bestillingen at dersom slik rutine er etablert, bes denne bli beskrevet for KU. I kommentar til punkt 2 bestemmer IHK selv hvor mange stikkprøver som skal tas, og fra hvilke politiske organer stikkprøvene skal hentes. Spesielt i bestillingens del 2 var det i tillegg et ønske å få testet ut gjennomføringen av vedtaket om oppføring av næringsbygg på Øya. I realiteten er det to ulike bestillinger KU kommer med, henholdsvis ei bestilling om rutiner og fungerer for gjennomføring av vedtak. Den andre går på et konkret byggverk og grunnlaget for at vedtaket er blitt slik det er. Avgrensning mot rutiner for rapportering av avvik IHK har i 2007 gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt om gjennomføring og rapportering av vedtak i politiske organer i Vefsn kommune. Den var oppe og enstemmig vedtatt i kommunestyret 3/10-2007. Vår konklusjon var da at dette området ble fulgt opp i kommunen. Vi kom med en anbefaling som dreide seg om følgende: å gi revisjonen og KU underretning om vedtak som ikke er gjennomført eller kan gjennomføres, jfr. KU-forskriften 4 angående Kus tilsynsansvar med hele kommunens forvaltning. Resultatet av forvaltningsrevisjonsprosjektet ga ingen indikasjoner på svakheter i arbeidet. Avgrensning mot næringsbygg I den andre delen av forvaltningsrevisjonsprosjektet blir IHK av KU bedt om å ta stikkprøver (jfr. vedlegg 1): som tester ut gjennomføringen av vedtak om oppføring av næringsbygg på Øya (til høyre for Øybrua). 7
Bestillingen har også en del krav som må være oppfylt. I følge bestillingen må den: avdekke helheten og de faktiske realiteter. Med helheten menes eksempelvis at et vedtak om oppføring av bygg, også må testes ut i forhold til at vedtaket hensyntar føringer for oppføring av bygg som er vedtatt av overordnede organer (det må anses som ikke tilfredsstillende saksbehandling dersom det ikke vises til slike føringer/vedtak i den respektive saken som behandles). Med faktiske realiteter menes eksempelvis at det ikke er tilstrekkelig å godta saksbehandlers uttalelse om gjennomføringen revisjonen må med selvsyn konstatere om eksempelvis takvinkel, bygningsareal, avstand til grenser og lignende er som vedtatt. Det er med andre ord ei meget konkret bestilling IHK har mottatt fra kontrollutvalget. Med dette som utgangspunkt vil IHK bruke næringsbygget på Øya som grunnlag for å se om kommunen følger opp eventuelle lover, forskrifter og eget utarbeid reglement på området. Etter ønske fra KU vil arbeidet med grøntareal mellom Vefsna og Alcoa Mosjøen Anode også bli nærmere undersøkt. 5.2 Tidsmessig avgrensning Forvaltningsrevisjonsprosjektet vil ta for seg årene 2006-2008 for forhold som gjelder byggesaker. Vi antar at de fleste av vedtakene vil være iverksatt i dag. 5.3 Utvalgsstørrelse Liknende prosjekter er også gjennomført i Grane og Hattfjelldal kommune. Vår erfaring viser at den beste måten å undersøke om vedtak følges opp i kommunen er å ta for seg hver enkelt saksbehandler og gjennomgå hver enkelt av sakene vedkommende har gjennomført. I Vefsn kommune ble hele 25 av rundt 60 saksbehandleres arbeid på området undersøkt. Alle er for øvrig anonymisert. 6. KVALITETSSIKRING Fakta kommet fram gjennom samtaler vil naturligvis være påvirket av intervjuobjektets personlige oppfatning av saken. Opplysningene er imidlertid verifisert og komplettert ved en gjennomgang av dokumentasjon i saksmapper. IHK har brukt ressurser for å sikre seg at de data vi presenterer er riktig. Dette har skjedd gjennom å bruke saksdokumenter som vi har analysert og kontrollert. 8
7. HAR KOMMUNEN RUTINER SOM SIKRER AT VEDTAK I DE ULIKE POLITISKE ORGANER BLIR IVERKSATT OG FULGT OPP? 7.1 Fastsettelse av revisjonskriterier Kommunelovens 23, nr. 2 sier følgende vedrørende administrasjonssjefens oppgaver og myndighet: Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Dette leder til følgende revisjonskriterie: - Rådmannen skal påse at vedtak blir iverksatt og fulgt opp. I det følgende vil IHK undersøke rutiner og praksis rundt iverksettelse og oppfølging av politiske vedtak i kommunen. Som vi så av kriteriet over, er det rådmannen som på ulike områder skal påse at vedtak blir iverksatt og fulgt opp. Dette danner grunnlag for det videre arbeidet med forvaltningsrevisjonsprosjektet. IHK vil i fortsettelsen dele forvaltningsrevisjonsprosjektet inn i to deler i forhold til bestillingen. Det er: - kartlegging om det er etablert tilfredsstillende rutine for rapportering av avvik i gjennomføring av vedtak, og teste ut om eventuell rutine fungerer som forutsatt, jfr. kapittel 7.2, - gjennomgang av alt arbeid omkring næringsbygget på Øya, med tillegg av grønt areal langs Vefsna og Alcoa Mosjøen Anode, jfr. kapittel 7.3. 7.2 Etablert tilfredsstillende rutine for rapportering av avvik? 7.2.1 Beskrivelse av fakta Som nevnt i kapittel 5 ovenfor gjennomførte IHK deler av et liknende forvaltningsrevisjonsprosjektet i 2007 i rapporten om Gjennomføring og rapportering av vedtak i politiske organer i Vefsn kommune. Her ble det foretatt en beskrivelse av de rutinene og systemene som rådmann har satt i verk for å ivareta disse oppgavene gjennomgått med hensyn til kommunens elektroniske saksbehandlingssystem, kommunens saksbehandlingsregler og det interne kvalitetssikringssystemet. I det følgende vil det bli en kort gjennomgang av rådmannens rutiner og rapportering av avvik som fremkommer i IHK sin forespørsel i forbindelse med dette prosjektet, jfr. vedlegg 3. Svar fra rådmann vedrørende rutiner og rapportering av avvik 9
I brevet til Vefsn kommune ved rådmannen stilte IHK rådmannen spørsmål om kommunen fører register vedrørende oppfølging av politiske vedtak i kommunestyre eller formannskap og hvor vi finner dette registret. Svaret vi fikk var følgende, jfr. vedlegg 3, tredje spørsmål med svar: Lister har hittil blitt ført i den grad kommunalsjefene, økonomi- og personalsjef rapporterer til rådmannen og rådmannen videre til formannskap og kommunestyre. Det er uklart om listene finnes på Kontor 2000. Det arbeides nå med et system i Kontor 2000 hvor slike lister skal føres. Rådmannen vurderer rapporteringen i henhold til disse listene sammen med øvrig tertialrapportering. Om det finnes politiske vedtak som eventuelt ikke er fulgt opp av rådmannen svarer han følgende, jfr. vedlegg 3, fjerde spørsmål og svar: I den grad rådmannen kjenner til er det ingen vedtak som ikke blir gjennomført/effektuert, men uforutsette grunner; for eksempel nye utredninger, uforutsette forhold som dukker opp, uforutsette økonomiske uttellinger osv. I de tilfeller saker blir forsinket tas dette opp med politisk myndighet. Videre fremkommer det, jfr. vedlegg 3, femte spørsmål og svar: Rådmannen blir muntlig informert i ledermøte av kommunalsjefene, økonomi- og personalsjef om hva som er gjort for å følge opp vedtakene. Har rådmannen et system for å evaluere at vedtak som er gjort av politikere blir fulgt slik politikerne vedtok? Hvis ikke, blir politikerne informert om dette? Rådmannen svarer følgende, jfr. vedlegg 3, sjette spørsmål og svar: Rådmannen har hittil utført slik evaluering ved å etterspørre vedtaket og vurdere om dette er i henhold til det politikerne vedtok. Hvis rådmannen er av den oppfatning at vedtaket ikke er i overensstemmelse med det politikerne vedtok noe jeg ikke kan erindre har skjedd i de 14 månedene jeg har hatt stillingen skal politikerne informeres. Stikkprøvetesting fra hvert av kommunens tjenesteområder IHK gjennomførte i 2007 et forvaltningsrevisjonsprosjekt om Gjennomføring og rapportering av vedtak i politiske organer i Vefsn kommune. Den var oppe i kommunestyret 3/10-07. I forvaltningsrevisjonsrapporten ble det da tatt stikkprøver fra ti saksbehandlere for å undersøke at ikke saker ble liggende til saksbehandler, gjennomført åtte stikkprøver fra om vedtak i kommunestyret ble fulgt opp, tatt ni stikkprøver om vedtak i formannskapet ble fulgt opp og i tillegg ble det undersøkt om vedtak i budsjettet ble fulgt opp. Konklusjonen fra IHK var at: Vefsn kommune har rutiner for å sikre at vedtak i de ulike folkevalgte organer blir iverksatt og fulgt opp. Kommunens reglement vedrørende saksbehandling frem til politisk behandling og deretter behandling etter at vedtak er gjennomført, er i de undersøkeler IHK har gjennomført 10
funnet i orden. Ingen saker eller vedtak er funnet glemt av kommunen. Undersøkelser av saksbehandlingsarbeidet som ble gjennomført viser at saksbehandlingen fungerer slik den skal i følge lover, forskrifter og internt reglement. Også konklusjon vedrørende oppfølging av budsjettvedtak ble funnet i orden. Den eneste anbefalingen IHK ga kommunen var å gi revisjonen og KU underretning om vedtak som ikke er gjennomført eller kan gjennomføres, jfr. KU-forskriften 4 angående KUs tilsynsansvar med hele kommunens forvaltning. Som følge av dette ble det i samråd med revisjonsdirektøren denne gang besluttet å gjennomføre en konkret stikkprøveundersøkelse for å konstatere kommunen generelt sett fortsatt like bra følger opp og gjennomfører vedtak. Det ble besluttet å ta utgangspunkt i saksbehandlerne til kommunestyret i kommunen for å undersøke om saker var avglemt, eller ikke ble gjennomført slik at de kom opp i kommunestyret. IHK gikk gjennom saker som har vært i kommunestyret. 25 saksbehandlere som utarbeider saker for kommunestyret ble undersøkt, jfr. vedlegg 4. Disse dannet grunnlaget for de videre undersøkelsene. 7.2.2 Vurdering Rådmannen har gjennomført fullført saksbehandling ved å ha delegert sitt ansvar for at politiske vedtak blir iverksatt, til saksbehandlerne. Ved å bruke K2000 som et hjelpemiddel i saksbehandlingen, har man en sikkerhet for at alle saker har en navngitt saksbehandler med ansvar for saksutredning, iverksettelse og oppfølging. Inntil saken er avsluttet vil den dermed komme fram på saksbehandlerens liste over uavsluttede saker. En journalpost (dokument) som ikke er avskrevet, vil komme fram på saksbehandlers restanseliste over ubesvarte journalposter. I teorien kan man derfor være trygg på at ingen saker eller dokumenter blir borte underveis, men at saken står på lista hos en saksbehandler inntil den er effektuert og det er gitt beskjed til arkivet om at journalposten kan avsluttes. Saksbehandlersystemet K2000 synes derfor å være et egnet hjelpemiddel for å sikre at alle vedtak blir iverksatt. Hvor godt dette systemet fungerer, avhenger imidlertid av hvordan K2000 brukes. En korrekt bruk av systemet vil både gi saksbehandlerne et godt utgangspunkt til å forberede sakene og senere iverksette dem, og forenkle oppfølgingen i ettertid. K2000 er tenkt brukt som oppfølgingssystem for politiske saker. Da er man avhengig av at avsluttede saker kommer med på restanselista. Av hensyn til saksbehandlernes oversikt over egne ubesvarte henvendelser og ikke avsluttede saker, mener vi at det er en fordel at alle saker som er endelig avsluttet også blir borte fra restanselistene. Vi har videre forståelse for det praktiske i å ha enkelte gjennomgangssaker som ikke er avsluttet før året er omme. 11
Har kvalitetssikring medført at vedtak ikke er blitt iverksatt? Med erfaring fra liknede undersøkelser har IHK besluttet at den mest effektive måten å undersøke om vedtak ble fulgt opp og gjennomført av administrasjonen, var ved å ta for seg de enkelte saksbehandlerne som utreder saker til kommunestyret. I alt 25 saksbehandlere og deres saker til kommunestyret og videre oppfølging ble undersøkt. Sammen med kommunearkivar ble alle sakene de har utarbeidet i 2008 kontrollert. IHK fant ingen indikasjoner på at saker blir liggende til saksbehandler uten at de blir ført frem til politisk behandling. Heller ikke fant IHK i det samme arbeidet noen indikasjoner på at saker som har vært oppe i kommunestyret i ettertid ble liggende til den enkelte saksbehandler. Etter at saker er vedtatt blir sakene fulgt opp av administrasjonen og gjennomført. En svakhet som kom frem i undersøkelsene var at for åtte av de undersøkte saksbehandlerne var det saker som skulle ha skiftet status fra B (uavsluttede saker) til A (avsluttede saker). Saksbehandlerne har ikke gitt sakene korrekt status i saksbehandlingssystemet når sakene er avsluttet. Anbefalingen som ble gitt i forbindelse med forvaltningsrevisjonsprosjektet i 2007 var at IHK ba kommunen å gi revisjonen og KU underretning om vedtak som ikke er gjennomført eller kan gjennomføres, er oppfylt. Revisjonen og KU har ikke mottatt noen slike saker fra administrasjonen, heller ikke fant IHK i dette arbeidet indikasjoner på slike saker som skulle ha vært informert og orientert til revisjonen og KU. 7.2.3 Konklusjon IHK har ingen indikasjoner på at gjennomføring av politiske vedtak ikke gjennomføres på en god måte i kommunen. Gjennom både dette arbeidet, den foregående forvaltningsrevisjonsrapporten gjennomført i 2007, men også det kontinuerlige arbeidet som revisjonen gjør på dette området viser derimot at rådmannen gjør et godt arbeid på området. Videre har IHK ingen indikasjoner på at rådmannen ikke følger opp KUs anbefaling om vedtak som ikke er gjennomført eller kan gjennomføres. 7.3 Næringsbygg på Øya 7.3.1 Fakta I det følgende vil IHK gjennomgå den andre delen av bestillingen. Den omhandler oppføring av næringsbygg som leies av Statens vegvesen på Øya. Innledningsvis vil vi gjennomgå deler av lover, rundskriv og samtaler for å klargjøre grunnlaget for våre vurderinger. Plan og bygningslovens 2, 1. ledd Stortingets endring av plan- og bygningsloven i mai 1995 fastslo at estetiske hensyn skal vektlegges sterkere i plan- og byggesaksbehandling. Dette medførte at det blant annet ble laget et Rundskriv H-7/97, Estetikkbestemmelser i plan og bygningsloven. Men det er ikke definert en statlig 12
standard for god byggeskikk. Det må foretas en analyse i den enkelte kommune for å avklare hva som kjennetegner god byggeskikk på det enkelte sted. Plan- og bygningsloven (PBL) 2, 1. ledd ble endret og lyder: Planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser, utbygging, samt å sikre estetiske hensyn. Endringen er vist i kursiv. Endringen gjelder både fylkesplaner, konsekvensutredninger, oversiktsplaner (kommuneplanens arealdel og kommunedelsplaner) og detaljplaner (regulerings- og bebyggelsesplaner). De etiske vurderinger som gjøres i den enkelte plan- og byggesak bør synliggjøres i beskrivelsen eller saksframlegget til saken. Dette kan for eksempel gjøres under et eget avsnitt estetisk kvalitet. Temaer som bør vurderes i en slik beskrivelse vil variere fra sak til sak. Plan og bygningsloven 20-1, 1. ledd, samt rundskriv H-7/97 Som en del av kommuneplanleggingen fremkommer det i PBL 20-1, 1. ledd at: Kommunen skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. I Rundskriv H-7/97 kapittel 1.2 vises det til at: Når estetikk benyttes i plan- og bygningsloven er dette særlig knyttet til de visuelle kvaliteter i byggverk og fysiske omgivelser. Videre viser IHK til Rundskriv H-7/97, punkt 2.2 hvor det fremgår: De estetiske vurderinger som gjøres i den enkelte plan- og byggesak bør synliggjøres i beskrivelsen eller saksframlegget til denne saken. Dette kan for eksempel gjøres under et eget avsnitt estetisk kvalitet. Med utgangspunkt i kommuneplanens arealdel/kommunedelplan bør det ut fra en estetisk vurdering avklares om at (jfr. Rundskriv H-7/97 punkt 4.2): 1) Lokalisering av nye byggeområder i forhold til overordnet landskapstruktur (for eksempel topografi, elver, vegetasjon). 2) Ønsket overordnet utbyggingsmønster innenfor byggeområdene (sammenstilling av forskjellige virksomheter/bygingstyper som for eksempel nærings-, kultur- og boligbebyggelse). På spørsmål om dette gjennomføres i Vefsn kommune svarer rådmann ved kommunalsjef for samfunnsutvikling følgende i samtaler: Estetikk blir hensyntatt i enhver sak. Konkret vises det til saken 83/07 side 58 av 60 nede på siden hvor det står og videre; bygget slik det er. Dette blir vurdert, det hele dreier seg om skjønnsutøvelse, og det er viktig og det brukes tid på det. Vi har for øvrig opp gjennom årene flere eksempler i saksbehandlingen hvor administrasjonen har hatt et strengere syn på hva som er estetisk enn hva som det politiske beslutningsorganet har 13
vedtatt, så slik det alltid vil være i saker hvor det skal utøves skjønn så vil øyet som ser bli utslagsgivende for det enkelte resultat. Noen ganger er dette en vesentlig del av saksbehandlingen, andre ganger mindre vesentlig, avhengig av sak. Det vises også til et eksempel med sak i planutvalget nr. 81/08 (jour.nr. 08, 2134-4) hvor det er et eget avsnitt i saken. I denne saken var estetikk avgjørende for vedtaket. Fagleder bygg, Gunnar Valla, har for øvrig en sjekkliste som han bruker i slike saker. I Rundskriv H-7/97 punkt 3.1, som omhandler PBL 20-1 fremgår det følgende med hensyn til mål vedrørende estetiske spørsmål: Kommunene skal derfor som et ledd i kommuneplanleggingen fastlegge mål når det gjelder estetiske spørsmål på linje med økonomi, sosiale forhold og kultur som grunnlag for sektorens planlegging. Gjennomføres dette i Vefsn kommune? I samtaler med kommunalsjef samfunnsutvikling sier følgende til dette: I kommuneplanleggingen gjøres det. Det vises til bestemmelser, Delplan Mosjøen sentrum vedtatt i kommunestyret 23/5-07, sak 66/07. Der er det mye som går på dette, blant annet byggeskikk, estetikk med mer. Dette er oppe i alle reguleringsplaner vedrørende høyde på bygg etc. I samråd med kommunalsjef samfunnsutvikling ble disse opplysningene komplimentert i samtaler med fagleder bygg i kommunen. Han sier følgende: Sammen går vi gjennom Sjekkliste ved Forhåndskonferanse/saksbehandling (forhåndskonferanse er et møte mellom utbygger og kommunen). I møtet går utbygger og kommunen gjennom lista (men noen ganger kan også utbygger ha en egen liste). Dette for å ikke glemme bort ting. Den ble utarbeidet rundt 2001-2002 og er endret i ettertid. Plan- og bygningslovens 74, nr. 2, Skjønnhetsparagrafen Bestemmelser til arealplaner og juridisk bindende retningslinjer til PBL 74, nr. 2 kan angi hvordan estetisk kvalitet skal sikres. Når det gjelder byggesaksdelen av loven er til estetikk regulert i PBL 74, nr. 2. Men en utbygging vil selvfølgelig også måtte være i samsvar med bindende planbestemmelser om estetikk som er gitt spesielt for utbyggingsområdet. Lovens 74, nr. 2 tar for seg planløsning og utseende. Her fremgår det at: Kommunen skal se til at ethvert arbeid som omfattes av loven, blir planlagt og utført slik at det etter kommunens skjønn tilfredsstiller rimelig skjønnhetshensyn både i seg selv og i forhold til omgivelsene. Tiltak etter denne lov skal ha en god estetisk utforming i samsvar med tiltakets funksjon og med respekt for naturgitte og bygde omgivelser. Skjemmende farger er ikke tillatt og kan kreves endret. Kommunen kan utarbeide retningslinjer for estetisk utforming av tiltak etter loven. I samme lovs andre avsnitt står det: Kommunen kan utarbeide retningslinjer for estetisk utforming av tiltak etter loven. 14
Har Vefsn kommune utarbeid slike retningslinjer? Kommunalsjef samfunnsutvikling svarer følgende på spørsmålet: Vefsn kommune har ikke utarbeidet slike retningslinjer. Grunnen er at kommunen ikke har hatt arkitektfaglig kompetanse etter at sivilarkitekten sluttet i år 2000. Siden har det ikke vært prioritert. Men det forsikres at det gjennomføres god kvalitet på saksbehandlingen likevel. Slike retningslinjer som det her er snakk om må bli generelle. Depatementet har utarbeidet generelle retningslinjer på området, de blir brukt av kommunen gjennom blant annet fagleder bygg, Gunnar Valla. Forøvrig, i reguleringsbestemmelser blir estetikk tatt inn (for eksempel om utelagring, takvinkler, etc.). Videre skriver kommunalsjef samfunnsutvikling følgende i en senere henvendelse til revisjonen: Departementet har utarbeidet generelle retningslinjer på området, de blir brukt av kommunen ved saksbehandling i plan- og byggesaker. For øvrig, i de fleste reguleringsplaner er estetikk forsøkt ivaretatt i bestemmelsene til planen (for eksempel vedr. utelagring, krav til grøntområde, takvinkler, byggvolum etc.). 7.3.2 Revisjonens funn og vurderinger vedrørende estetikk Vefsn kommuner utfører løpende kommuneplanlegging hvor også estetiske hensyn blir ivaretatt, jfr. PBL 20-1. Dette er oppe i alle reguleringsplaner vedrørende bygg og liknende. I tillegg har kommunen utarbeidet en sjekkliste hvor dette også blir gjennomgått i forhåndskonferansen. Retningslinjer Vefsn kommune har ikke utarbeidet egne retningslinjer for estetisk utforming av tiltak, slik PBL 74 nr. 2 siste ledd åpner opp for. Et slikt arbeid var påtenkt, men da kommunens arkitekt avsluttet sitt arbeid i kommunen i år 2000 og ikke ble erstattet av liknende kompetanse, ble arbeidet utsatt. Det er ikke tatt opp i ettertid. Utarbeiding av formingsveiledere vil gjøre det lettere for både utbyggere og kommunen. Men selv om den ikke har blitt utarbeidet i kommunen, betyr ikke det at det er fritt frem på grunn av manglende konkrete retningslinjer. Utbygger er pliktig til å sørge for at estetikk er ivaretatt i byggeprosjekter, og kan dermed ikke bare henvise til at tiltaket ligger innenfor reguleringsbestemmelsene. Vurdering av estetikk i hver enkelt byggesak Skjønnhetsparagrafen er lite konkret og kan ikke forvaltes på annen måte enn ved skjønnutøvelse fra kommunale myndigheter. Kommunen er nødt til å foreta en konkret vurdering av estetikk i hver enkelt byggesak, jfr. PBL 74 nr. 2. Estetikk vil slikt sett alltid være en vurderingssak. Det er derfor viktig at eventuelt avslag hjemlet i 74, nr. 2 er godt begrunnet. Næringsbygg på Øya For næringsbygget på Øya som disponeres av Statens vegvesen og biltilsynet har IHK kontrollert at den formelle saksgangen er riktig. Dette ble gjort ved å gå gjennom søknader som er sendt ulike instanser før og under arbeidets utførelse, jfr. litteratur og kildehenvisninger bak. 15
En gjennomgang av søknadene viser at Nordland Teknikk Mosjøen AS, som er ansvarlig for gjennomføring av byggingen, har utført de formelle prosesser som kreves. Videre viser undersøkelser at selskap som er involvert i fremdriften av arbeidet også har vært med i arbeidet med å gjennomføre det formelle som skal gjøres ved nybygg. Når det gjelder det estetisk ved nevnte næringsbygg må helheten blant annet sees sammen med plassering, nærliggende bygg, andre næringsbygg på Øya i tillegg til de kommunalt utarbeide retningslinjer som er utarbeidet på området. Når kommunen ikke har utarbeidet noen klare retningslinjer med hensynt til estetikk må det bli et vurderingsspørsmål om estetikk er i forhold til de krav og ønsker politikerne har for kommunen. Det formelle er i orden. Næringsbygg; selvsyn konstatere at takvinkel, bygningsareal, avstand til grense IHK finner det lite formålstjenlig og nyttig å gjennomføre et formelt besøk for å konstatere om takvinkel, bygningsareal, avstand til grenser og lignende er som vedtatt. Revisjonen forholder seg til kommunens saksbehandler som understreke at byggherren har holdt seg innenfor de vedtatte reguleringsplaner og at bygget er satt opp etter godkjente tegninger. Grøntanlegg mellom Vefsna og Alcoa Mosjøen Anode I et senere møte i KU var det et ønske om å trekke frem også arbeidet omkring uteanlegget langs Alcoa Mosjøen Anode og Vefsna. Ved åpningen av Alcoa Mosjøen Anode sa ordføreren i sin tale at Vefsn kommunes gave til selskapet skulle være faglig bistand fra kommunegartneren ved planlegging og opparbeidelse av grøntareal mot elva/fjorden. Gaven består i at kommunens gartner kan bistå i planleggingsfasen, gi forslag til utforming, delta på møter og bistå under anleggsarbeidene, samt eventuelt å delta som rådgiver i kontakten mot konsulenter og entreprenører. Sist i møte 6. februar 2009 ble det holdt et møte mellom Vefsn kommune og Alcoa Mosjøen Anode. Hovedmålet med møtet var å finne en arbeidsform som inkluderer ressurser også fra Vefsn kommune i arbeidet med å prosjektere og bygge grøntanlegget mellom Vefsna og selskapet. I møte ble konkrete problemstillinger og planer drøftet mellom partene. I det videre arbeidet vil partene utarbeider milepælplan for prosjektet. I dette arbeidet vil estetikk være fremtredene for utvikling av grøntarealet. Ordførerens gave blir etter det IHK greier å dokumentere, gjennomført slik intensjonen var. Per i dag har selskapet fått inn anbudene, men det er foreløpig ikke tatt noen endelig avgjørelse om hvem som får oppdragene. Utover det ordføreren måtte ha uttalt om temaet om grøntanlegget har IHK ikke kunne finne politiske vedtak som omhandler spørsmålet. Vi har ikke funnet å kunne anvende ordførerens utsagn som gyldig revisjonskrierium. IHK finner det likevel riktig å vise til overfor hva som er uttalt muntlig. 16
7.3.3 Konklusjon Alle de formelle prosesser er riktig gjennomført vedrørende nevnte næringsbygg. Bygget kan virke praktisk og tilrettelagt for det arbeidet som det skal betjene. Om selve bygget er fint eller mindre fint kan ikke revisjonen ta stilling til. Vefsn kommune hensyntar estetikk i enhver sak i følge kommunalsjef samfunnsutvikling. IHK har ikke funnet indikasjoner på at dette ikke er riktig. Fagleder bygg har for øvrig en sjekkliste som brukes i slike saker. I kommuneplanleggingen fastlegges mål når det gjelder estetiske spørsmål. Kommunen har ikke utarbeidet retningslinjer for estetisk utforming av tiltak etter loven. De er at de har vært uten arkitektfaglig kompetanse etter at sivilarkitekten sluttet i 2000. Det bør vurderes om det skal utarbeides retningslinjer for slik utforming. Kommunen har ikke utarbeidet noen klare retningslinjer vedrørende estetikk for noen utbyggingsprosjekter. Næringsbygget på Øya er bygget på de premisser som følger av lover, rundskriv og ulike vedtatte planer for slike bygg i kommunen. Fremdriften i grøntanlegget langs Alcoa Mosjøen Anode er foreløpig ikke satt i verk. Det gjennomføres møter og det foretas planlegging av det arbeidet som skal gjøres langs elva. 8. KONKLUSJONER Etter det IHK kommer frem til i sitt arbeid følger rådmannen opp politiske vedtak i kommunen. Det formelle vedrørende saksbehandling og vedtak på næringsbygg på Øya følger også opp det arbeidet som politikere og administrasjon har lagt opp til. I fremtiden vil det bli et politisk spørsmål om kommunen bør utarbeide klarere retningslinjer vedrørende estetisk utforming. Det inngår likevel i dag som en sentral del av kommunens planleggingsarbeid. Hva angår grøntanlegg er ikke temaet beskrevet i politiske vedtak. 9. ANBEFALINGER IHKs anbefaling er følgende: - anbefalingen gjelder fortsatt å gi revisjonen og KU underretning om vedtak som ikke er gjennomført eller kan gjennomføres, jfr. KU-forskriften 4 angående KUs tilsynsansvar med hele kommunens forvaltning. - å vurdere om det bør utarbeides skriftlige retningslinjer for estetisk utforming. 17
LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985, nr. 77 Forskrift 24/6-2003 om saksbehandling og kontroll i byggesaker Statens byggteknisk etat, Rundskriv H-7/97 om estetikk Kommunal- og regionaldepartementet, om endringer av estetikkbestemmelser i plan- og bygningsloven Sjekkliste ved forhåndskonferanse/saksbehandling 78-0515C Vefsn kommune, nybygg/kontorbygg (Statens vegvesen, Øya), godkjenning fasadetegninger, 20/5-08 Vefsn kommunes gave til Mosjøen Anode ved åpning av fabrikken av 17/11-07 Foreningen til Mosjøen forskjønnelse (Byforeningen), notat Mosjøen Elvepromenade Alcoa Mosjøen, referat første byggemøte Grøntanlegg av 6/2-09 For næringsbygg Statens vegvesen på Øya Statens bygningsteknisk etat, godkjent foretak, Toft Arkitekter AS Statens bygningsteknisk etat, godkjent foretak Entreprenør Team AS Sentral godkjenning for Nordland Teknikk Mosjøen AS Søknad om ansvarsrett kontrollplan av 24/8-07 Gjenpart av nabovarsel av 24/8-07 Kvittering for babovarsel av 24/8-07 Opplysninger om tiltakets ytre rammer og bygningsspesifikasjon av 24/8-07 Situasjonsplan, Mosjøen veistasjon, av 24/08-07 Søknad om tillatelse til tiltak av 25/8-07 Kontrollerklæring av 25/10-07 Søknad om endring av tillatelse av 25/10-07 Søknad om igangsettelse av 29/10-07 Igangsettelsestillatelse for tekniske anlegg, 20/5-08 Søknad om brukstillatelse, utleiebygg Statens vegvesen Mosjøen, 20/1-09 Vefsn kommune, ferdigattest etter PBL 99 nr. 1, 20/1-09 18
Vedlegg 4: Undersøkelse vedrørende oppfølging i kommunestyret Dette er et vedlegg for å dokumentere hvor vi har hentet de enkelte undersøkelsene fra. Stikkprøven gjelder oppfølging av vedtak i kommunestyre. Når det står ingenting er funnet, betyr det at vedkommende har fremmet saken for kommunestyret. Sakene i kommunestyret er undersøkt og videre tiltak er satt i verk. Imidlertid skal saksbehandler når en sak er avsluttet endre statusen på saken i saksbehandlersystemet, fra B, Det er der svakhetene nedenfor er funnet. Navn/saksbehandler Arbeidsområde Funn Anonym Tj.område oppvekst Ingenting er funnet. Men 4 saker burde endret status fra B, Anonym Tj.område oppvekst Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område oppvekst Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Men 1 sak burde endret status fra B, Anonym Personalavdeling Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Sakene funnet i orden, men 2 saker burde endret staturs fra B, Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Personalavdeling Ingenting er funnet. Alt er i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Men en sak burde endret status fra B, Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Men en sak burde vært slettet. Den ble ikke noe av. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt er i orden. Anonym Tj.område omsorg Ingenting er funnet. Men en sak burde endret status fra B, Anonym Tj.område omsorg Ingenting er funnet. Men 4 saker burde endret status fra B, Anonym Tj.område omsorg Ingenting er funnet. Anonym Økonomiavdeling Ingenting er funnet. Men 2 saker burde endret status fra B, Anonym Økonomiavdeling Ingenting er funnet. Alt i orden. Anonym Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. 19
Vedlegg 4: Undersøkelse vedrørende oppfølging i kommunestyret Dette er et vedlegg for å dokumentere hvor vi har hentet de enkelte undersøkelsene fra. Stikkprøven gjelder oppfølging av vedtak i kommunestyre. Når det står ingenting er funnet, betyr det at vedkommende har fremmet saken for kommunestyret. Sakene i kommunestyret er undersøkt og videre tiltak er satt i verk. Imidlertid skal saksbehandler når en sak er avsluttet endre statusen på saken i saksbehandlersystemet, fra B, Det er der svakhetene nedenfor er funnet. Navn/saksbehandler Arbeidsområde Funn Trine Fåkvam Tj.område oppvekst Ingenting er funnet. Men 4 saker burde endret status fra B, Guro Volden Tj.område oppvekst Ingenting er funnet. Alt i orden. Gerd Lind Tj.område oppvekst Ingenting er funnet. Alt i orden. Brynjulf Brun-Svendsen Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Harald Hoel Hammer Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Trond Kaggerud Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Børge S. Johnsen Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Gunnar Valla Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Aud Juliussen Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Wibeke Johansen Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Atle Lien Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Men 1 sak burde endret status fra B, Kari Bjørnli Personalavdeling Ingenting er funnet. Alt i orden. Sverre Stokka Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Rigmor J. Leknes Tj.område samfunnsutv. Sakene funnet i orden, men 2 saker burde endret staturs fra B, Edd R. Olsen Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. Leif M. Aas Personalavdeling Ingenting er funnet. Alt er i orden. John P. Garnes Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Men en sak burde endret status fra B, Irene Bergsnev Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Men en sak burde vært slettet. Den ble ikke noe av. Ragna Berg Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt er i orden. Astrid Evjen Tj.område omsorg Ingenting er funnet. Men en sak burde endret status fra B, John-Arvid Heggen Tj.område omsorg Ingenting er funnet. Men 4 saker burde endret status fra B, Lill-Inger Reinfjell Tj.område omsorg Ingenting er funnet. Stein Langmo Økonomiavdeling Ingenting er funnet. Men 2 saker burde endret status fra B, Asle Gammelli Økonomiavdeling Ingenting er funnet. Alt i orden. Asle Tveiti Tj.område samfunnsutv. Ingenting er funnet. Alt i orden. 20