Sakshandsamar: Jorunn Fosse Fidjestøl Vår dato Vår referanse Telefon: 57643156 17.12.2015 2015/3315-423.1 E-post: fmsfjfi@fylkesmannen.no Dykkar dato Dykkar referanse Roy og Karen Berge Vetelsvegen 31 5354 STRAUME Vedtak i klagesak om dispensasjon til oppføring av bustad, carport og tilkomstveg på gbnr. 36/1099 Foldnes, Fjell kommune Fylkesmannen er i brev av 23.09.2015 frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet oppnemnt som settefylkesmann for å avgjere to klagesaker, høvesvis om byggeløyve for hus og carport, og for etablering av tilkomstveg. Det er klaga innan fristen, og vilkåra for å handsame saka er oppfylte. Fylkesmannen tek klagene til følgje, og vi gjer om Fjell kommune sine vedtak dagsett 29.05.2015 om dispensasjon til tilkomstveg, oppføring av hus og carport, slik at det ikkje vert gitt dispensasjon til tiltaka. Bakgrunn for saka Fjell kommune gav i 2013, i sak KPU. 176/13, dispensasjon til frådeling til bustadtomt på Foldnes. Den nye tomta er eigd av Roy og Karen Berge, og har gbnr. 36/1099. IEC-HUS AS søkte 18.02.2015 om bygging av veg på gbnr. 6/331, og 20.02.2015 om dispensasjon for oppføring av bustad med carport på eigedomen gbnr. 36/1099 på Foldnes i Fjell kommune. Tiltakshavarar er Roy og Karen Berge. Vegen er meint som tilkomstveg til bustaden det er søkt om. Bustaden har eit bruksareal på 307 m 2 (inkl. garasje BRA 30 m 2 ). Samla bebygd areal utgjer 230,5 m 2. Det aktuelle arealet er avsett til LNF-formål i kommuneplanen, vedteken 14.04.2011. Vegen strekkjer seg ca. 12 meter inn i LNF-området og fram til bustadtomta, som ligg inne i LNF-området. Kommunen gav løyve til oppføring av bustad med carport i delegert vedtak DPU.15/178 den 18.03.2015. Den 19.03.2015 i sak DPU. 15/186 gav kommunen løyve til bygging av veg. Desse sakene vart ikkje behandla som dispensasjonar. Fjell kommune såg at det var gjort feil i desse sakene då Fylkesmannen i Hordaland i ei anna sak oppheva eit byggeløyve som var gitt utan dispensasjonsvurdering, etter at det først var gitt dispensasjon til frådeling. Ansvarleg søkjar vart informert om feilen og beden om å søkje om dispensasjon. Søknader om dispensasjon til tiltaka vart mottekne den 27.04.2015. Kommunen oppheva 29.05.2015 vedtaka dagsett 19.03.2015 og 20.02.2015. Samstundes gav kommunen dispensasjon til tiltaka. Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: 57 64 30 00 Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: 57 65 33 02 Telefon: 57 64 30 00 www.fylkesmannen.no/sfj Org.nr 974 763 907 Telefaks: 57 82 17 77
2/7 Fylkesmannen i Hordaland klaga på dispensasjonane 17.06.2015, og Hans Fredrik Marthiniussen klaga på vedtaka 23.06.2015. Fjell kommune ved Komité for plan og utvikling avgjorde i møte 25.08.2015 at kommunen ikkje ville ta klagene til følgje, og sende klagene 13.09.2015 til Fylkesmannen i Hordaland. Kommunal- og moderniseringsdepartementet oppnemnde i brev av 23.09.2015 Fylkesmannen i Sogn og Fjordane som settefylkesmann i saka. Regelverk Vi skal som klageinstans sjå til at kommunen under handsaminga av saka har følgt dei lovene, forskriftene og sakshandsamingsreglane som gjeld på området. Fylkesmannen kan under klagehandsaminga prøve alle sider ved vedtaket, også dei skjønnsmessige vurderingane som kommunen har gjort, jf. forvaltningslova 34. Ved prøving av det kommunale skjønnet skal Fylkesmannen leggje vekt på omsynet til det lokale sjølvstyret. Det er partar eller andre med rettsleg klageinteresse som har klagerett. Det følgjer av forvaltningslova 2, første ledd, bokstav e at ein part er ein «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken elles direkte gjelder». Sivilombodsmannen har uttalt seg generelt om rettsleg klageinteresse, i sak 2007/474 og i sak 2010/1406 : Sivilombodsmannen uttalte i sak 2007/474: «Det må vurderes om det forelå en aktuell interesse og om hun hadde en tilstrekkelig grad av tilknytning og nærhet til saken. Dette vil bero på en konkret vurdering av om hun ble berørt av vedtaket og om vedtaket hadde faktiske virkninger for henne. Tradisjonelt har man i praksis vært nokså liberal med hensyn til hvilke interesser som i plan- og bygningslovgivningen kan gi klagerett.» I sak 2010/1406 vart det mellom anna sagt følgjande: «Uttrykket «rettslig klageinteresse» antyder at det kreves en viss faktisk og saklig tilknytning til saken... Spørsmålet om rettslig klageinteresse i denne saken må på samme måte som ved løsningen av spørsmålet om søksmålsinteresse løses ut fra en helhetsvurdering,.. Spørsmålet er om bompengevedtaket berører hytteeierforeningen på en slik måte at det er rimelig og naturlig at de får adgang til å klage,..» Det går fram av plan- og bygningslova 11-6 at kommuneplanen er bindande for nye eller utviding av eksisterande tiltak. I LNF-område er det ikkje tillate med frådeling eller bygging utanom til landbruksføremål eller næringsverksemd basert på bruket sine ressursar, jf. planog bygningslova 11-7 nr. 5 bokstav a. Tiltak i strid med plan eller føresegner i plan- og bygningslova, kan berre godkjennast dersom det samstundes vert gjeve dispensasjon frå føresegna tiltaket strid mot, jf. plan- og bygningslova kapittel 19. Med heimel i plan- og bygningslova 19-2 kan kommunen dispensere frå føresegner gjevne i eller i medhald av plan- og bygningslova. Kommunen kan ikkje dispensere dersom omsyna bak føresegna det vert dispensert frå, eller omsyna i formålsføresegna i lova, vert sett vesentleg til side. I tillegg må fordelane ved å dispensere vere klart større enn ulempene etter ei samla vurdering. Vilkåra i plan- og bygningslova 19-2 er rettslege vurderingstema,
3/7 ikkje eit kommunalt skjønn. Det er derfor ikkje høve til å leggje nemneverdig vekt på omsynet til det lokale sjølvstyret. Dispensasjon krev grunngjeven søknad. Etter forvaltningspraksis skal grunngjevinga for å dispensere vere spesiell og gjelde særleg for tiltaket, og kommunen skal ikkje dispensere ut frå meir generelle vurderingar. Ved dispensasjon frå planar og tiltaksforbodet i strandsona skal kommunen leggje særleg vekt på statlege og regionale rammer og mål. Kommunen bør heller ikkje dispensere frå planar eller forbodet i plan- og bygningslova 1-8 når regionale eller statlege sektorstyresmakter har gjeve negativ fråsegn til dispensasjonssøknaden. Forvaltningslova gjeld med dei særlege føresegnene som er gjevne i plan- og bygningslova, jf. plan- og bygningslova 1-9. Fylkesmannen si vurdering Klagene er komne inn til Fylkesmannen som to saker, men på grunn av at dei er nært knytte til kvarandre, har vi handsama klagene på vedtaka om veg og om oppføring av hus og carport samla. Det er frå tiltakshavaren si side bede om synfaring i saka. Fylkesmannen har vurdert spørsmålet om synfaring, og konkludert med at saksdokumenta og gode kartverkty gjer at det ikkje er nødvendig med synfaring for å opplyse saka ytterlegare. Nærleiken til regulert område, korleis området ser ut, eller kor tilgjengeleg det er, har ikkje fått avgjerande betydning for resultatet i saka. Det vert hevda at Marthiniussen ikkje har klagerett, fordi han ikkje er part eller har rettsleg klageinteresse i saka, jf. forvaltningslova 28. Marthiniussen er i utgangspunktet ikkje part i saka, sidan vedtaket ikkje rettar seg mot han eller gjeld han direkte, jf. forvaltningslova 2, første ledd, bokstav e. Når det gjeld dispensasjonen til veg i LNF-området, så er Marthiniussen nabo til eigedomen gbnr. 36/331 der ein ønskjer å leggje tilkomstvegen. Vegstubben i LNF-området vil ikkje passere eigedomsgrensa til Marthiniussen nærmare enn ca. 50-60 meter i luftlinje, og vil såleis ikkje ha særskilt innverknad på hans eigedom. Marthiniussen har fått nabovarsel og har protestert på tiltaket. Det følgjer av juridisk litteratur at naboar og tverrbuarar som har protestert på tiltaket, skal reknast som partar i saka. Det er hevda at Marthiniussen har sagt frå seg klageretten på vegen ved ein klausul som står i skøytet han har skrive under på. Dette vert eit privatrettsleg forhold som Fylkesmannen ikkje tek stilling til. Vi har difor konkludert med at Marthiniussen har klagerett når det gjeld vegen. Marthiniussen er ikkje nabo eller tverrbuar til den frådelte tomta, gbnr. 36/1099, jf. at planog bygningslova til samanlikning krev varsling av naboar og tverrbuarar før innsending av dispensasjon- og byggesøknad. Med ein avstand på 70 meter mellom eigedomen til Marthiniussen og gbnr. 36/1099, kan vi ikkje sjå at bygging av huset vil påverke han i større grad enn det vil påverke alle andre i området som ikkje er naboar eller tverrbuarar. Likevel har han klagerett på vegen, og vedtaka som gjeld veg og hus er nært tilknytte. Vi har difor falle ned på at Marthiniussen har rettsleg interesse i saka, og at han dermed får klagerett. Reelt sett får ikkje dette noko sjølvstendig betydning for saka, sidan Fylkesmannen i Hordaland sin klage uansett vert handsama.
4/7 Ifølgje forvaltningslova 34 andre ledd kan klageinstansen «vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham». Det vil seie at sjølv om klagen frå Marthiniussen ikkje vart formelt handsama, ville Fylkesmannen, i handsaminga av den andre klagen, ha høve til å ta opp forhold som er trekt fram i klagen hans. Det er som nemnt over vist til skøyte med tinglyst klausul om veg og framtidig bygging i det aktuelle området. Slike klausular har betydning i vurderinga av det privatrettslege forholdet mellom avtalepartane. Når det gjeld forholdet mellom slike klausular og kommuneplanen, så følgjer det av plan- og bygningslova 11-6 at kommuneplanen er bindande for nye eller utviding av eksisterande tiltak. I denne samanhengen vil ikkje ein slik tinglyst klausul ha nokon betydning for byggestyresmaktene si vurdering i ei frådelings- eller byggesak. Utgangspunktet er at kommunen skal regulere byggeaktiviteten gjennom plan for å få ei heilskapleg vurdering av bruken av områda i kommunen. Det følgjer av lovførearbeida, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.19 s. 242, at det ikkje skal vere kurant å gje dispensasjon etter 19-2. Dispensasjon kan ifølgje 19-2 andre ledd kun gjevast dersom omsyna bak føresegnene det vert dispensert frå, ikkje vert vesentleg tilsidesette. I tillegg krevst det at fordelane ved tiltaket er klart større enn ulempene etter ei samla vurdering. På søknadstidspunktet gjaldt kommuneplanens arealdel, vedteken 14.04.2011. Etter dette er revidert kommuneplan vedteken 18.06.2015. Det er gjeldande kommuneplan på søknadstidspunktet som skal leggjast til grunn, men innhaldet i ein revidert kommuneplan som kjem i ettertid, kan vere moment som talar for eller mot dispensasjon. Spørsmålet vert om omsyna bak planen og arealføremålet vert vesentleg tilsidesett. Det aktuelle området er sett av til Landbruk-, natur- og friluftsområde (LNF). Når eit område vert sett av til LNF-område, ligg det i dette eit byggeforbod, og det einaste unntaket frå dette er bygningar til landbruksformål. Eit forbod som følgjer av arealformålet er like bindande som eit tiltaksforbod som følgjer av lova, og skal handhevast som del av planen. Det krevst difor dispensasjon frå planen for å kunne iverksette tiltak i LNF-område. I tillegg er det aktuelle området klassifisert som viktig LNF-naturområde, og det følgjer av retningsline c i planføresegnene punkt 3.5.1 at «[v]iktige LNF-naturområde er vist med eigen skravur i plankartet. Føremålet skal sikre levande og samanhengande natur- og kulturlandskap ut over kommuneplanen si formelle tidsramme.» I denne saka var området utlagt til LNF-område, og dette er ikkje endra i den nye kommuneplanen vedteken 18.06.2015, sjølv om tiltaket då var kjent hjå kommunen. Sidan den frådelte eigedomen ligg ved eit vassdrag, vil ikkje tiltaksforbodet i plan- og bygningslova 1-8 andre ledd vere aktuelt. Plan- og bygningslova 1-8 første ledd slår likevel fast at «I 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser.» Kommunen har følgt dette opp, og i kommuneplanen frå 2011 har kommunen sett som retningsline e til pkt. 3.5.1 at «Langs vatn og vassdrag bør 25 metersbeltet i hovudsak sikrast for allmenne interesser, utan tiltak av privatiserande karakter»
5/7 I seinare planprosess og revisjon av kommuneplanen i 2015, har kommunen ikkje løyst opp i dette kravet, men gjort planen strengare, ved å fastsette byggegrense mot vassdrag på 30 meter som ei bindande føresegn, jf. kommuneplanen sine føresegner 23, byggjegrense langs sjø og vassdrag. Eigedomen ligg i det alt vesentlege innanfor desse grensene for bygging langs vatnet. Ein dispensasjon bryt med desse retningslinene, og føresegna i revidert plan legg opp til endå strengare praksis langs vassdrag. Såleis bygger seinare revisjon opp under og styrkar omsyna som talar mot inngrep langs vassdraga i kommunen. Kommunen har allereie gjennom kommuneplanen differensiert mellom område som bør bevarast mot ytterlegare arealinngrep, og område som er eigna for utbygging. Vi kjem til at ein dispensasjon for bygging er i strid med den kommunale differensieringa, og undergrev kommuneplanen som styringsdokument og informasjonsgrunnlag på dette punktet. Vi har difor konkludert med at dispensasjon vil setje omsyna bak planføremålet vesentleg til side. For ordens skuld har vi også gjort ei vurdering av om fordelane med tiltaket er klart større enn ulempene. Fordelen tiltaket utgjer for tiltakshavaren, skal ikkje leggjast særleg vekt på i ei dispensasjonsvurdering. I vurderinga av om fordelane med tiltaket er klart større enn ulempene, bør det kunne påvisast konkrete arealmessige fordelar, utover den konkrete eigedomen, for å kunne dispensere. Det er hevda at det vil vere passasje til friluftsområdet i ein breidde på 8-10 meter ved vatnet og i tillegg vil det vere passasje bak tomta. Tilgjenge til friluftsområdet er ifølgje tiltakshavaren difor sikra. Vidare vert det vist til at det utgjer ein fordel med tiltaket at ein gjer området meir tilgjengeleg for ålmenta. At området vert tilgjengeleg, kan vere positivt, men dette kunne i prinsippet gjerast uavhengig av tiltaket. Det vil difor ikkje få stor vekt som ein fordel med tiltaket i dispensasjonsvurderinga. Tiltakshavaren meiner det bør takast omsyn til at tiltaket ligg nært inntil regulert bustadområde, og at det såleis kan sjåast på som ein del av fortettinga i dette området. Det er rett at avstanden til regulert område er liten, men dette i seg sjølv er ikkje eit moment som gjev grunnlag for dispensasjon. Hovudpoenget er her at kommunen i sin plan etter ein demokratisk prosess har fastsett grensa mellom byggeområde og LNF-område, og i tillegg lagt til at det er eit viktig LNF-naturområde. Det er kommunen som har bestemt, også i den siste revisjonen av kommuneplanen, at dette området skal vere eit viktig LNF-naturområde, og at det er lagt ei omsynssone for grønnstruktur her. Eit inngrep her inneber at ein tillet tiltak i eit nytt, urørt område, og inneber såleis det motsette av fortetting. Det at tiltaket ligg nært eit byggeområde, vil difor ikkje telje som ein fordel med tiltaket. I høve til dispensasjonsvurderinga vil presedensverknaden vere stor dersom det blir gjeve dispensasjon, ved at det då vert opna opp for fleire dispensasjonar i same område. Fylkesmannen har etter dette konkludert med at fordelane ikkje vert rekna som klart større enn ulempene ved tiltaket. Fylkesmannen kan etter ei samla vurdering av opplysningane i saka ikkje finne at det ligg føre rettsleg grunnlag for å gje dispensasjon etter plan- og bygningslova 19-2.
6/7 Det må likevel stillast spørsmål ved om tiltakshavaren her hadde ei rettkomen forventning om å få løyve, sidan dispensasjon til frådeling allereie var gitt utan at han vart påklaga. Kommunen har vist til eit svar frå departementet som er å finne på Kommunal- og moderniseringsdepartementet sine nettsider, på eit spørsmål om bygging og frådeling: «Det følgjer av lova at deling og bygging er skilde saker som blir handsama og avgjorde etter eigne søknadar og dels eigne reglar, jf pbl 20-1. Ein vil først peike på at søknadar om deling, bygging og dispensasjon kan bli fremja og avgjorde samstundes. Dersom det først berre vert søkt om og gjeve løyve (dispensasjon) til deling for byggetomt i eit LNF-område er det klårt at ein seinare søknad om bygging også må bli avgjord ved dispensasjon. Dersom byggesøknaden likevel kjem kort tid etter deling og tilhøva ikkje er endra vil det med omsyn til dispensasjon vere mykje av samme vurderinga. Det må kunne gje grunnlag for ei forenkla handsaming av den siste dispensasjonen sidan vurderingane i stor grad er dei same. Det går fram av plan- og bygningslova 21-9 at eit løyve gjeld i 3 år..» Departementet viser her til at deling og bygging er skilde saker, men at desse kan avgjerast samstundes. Her har tiltakshavaren fått løyve til frådeling, og dette løyvet står enno ved lag. Sjølv om kommunen har eit visst høve til å gjere ei forenkla dispensasjonsvurdering av byggesaka når ho kjem kort tid etter frådelingssaka, er byggjeløyvet eit sjølvstendig enkeltvedtak som kan klagast på etter forvaltningslova. Tiltakshavaren er såleis ikkje verna mot ei klagehandsaming i byggesaka sjølv om dispensasjon til frådeling er gitt. Vi ser det som uheldig at klagen frå Fylkesmannen i Hordaland først kom i byggesaka. Dette ikkje minst fordi det var klart at frådelinga var til bustadformål, noko som gjer det naturleg at tiltakshavaren får ei forventning om same konklusjon i byggesaka. Like fullt, når det er klaga på vedtaket må vi i handsaminga av klagen vurdere om det er rettsleg grunnlag for å gje dispensasjon. Dispensasjonsvurderinga er som nemnt tidlegare ei rettsleg vurdering av om vilkåra for dispensasjon er til stades. Dersom det er gitt dispensasjon utan at vilkåra for dette er til stades i frådelingssaka, har vi ikkje høve til å late ei tidlegare urett vurdering få avgjerande betydning for vårt klagevedtak. Tiltakshavaren har stilt spørsmål ved om klagen, som kan ha hatt grunnlag i ein utypisk praksis frå Fylkesmannen i Hordaland, no kan ha blitt ei «prestisjesak» for klagaren. Det er hevda at fylkesmannen forskjellsbehandlar når det gjeld kva vedtak det vert klaga på, og det er vist til ei anna sak i Fjell kommune. Fylkesmannen i Hordaland har forklart skilnadene i dei to sakene i brev frå oktober 2015. Slik vi vurderer saka, er ikkje vilkåra for dispensasjon til stades i denne saka, og dersom det ved ein feil ikkje er klaga på tidlegare frådelingsvedtak, kan dette ikkje få avgjerande innverknad på den rettslege vurderinga av om det kan gjevast dispensasjon i byggesaka. Grunngjevinga frå klagen frå Fylkesmannen i Hordaland, er slik vi ser det, heilt i tråd med generell fylkesmannspraksis. Vi har difor ikkje kommentarar til at Fylkesmannen i Hordaland på førespurnad har valt å oppretthalde klagen. Vedtak Fylkesmannen tek klagene til følgje, og vi gjer om Fjell kommune sine vedtak dagsett 29.05.2015 om dispensasjon til tilkomstveg, oppføring av hus og carport, slik at det ikkje vert gitt dispensasjon til tiltaka.
7/7 Vedtaket er endeleg og kan ikkje klagast på, jf. forvaltningslova 28 tredje ledd. Med helsing Gunnar O. Hæreid ass. Fylkesmann Anne Kristin Eitungjerde juridisk sjef Brevet er godkjent elektronisk og har difor ikkje underskrift. Kopi til: Hans Fredrik Marthinussen Gullfjellvegen 18B 5354 STRAUME IEC-HUS AS Smålonane 2 5353 STRAUME Fagjuristene Strandgaten 209 5004 BERGEN Elektronisk kopi til: Fylkesmannen i Hordaland Kopi per e-post: Fjell kommune