Bamble kommune Handlingsrom Gjennomgang av kommuneøkonomien i 2 med sikte på mulig resultatforbedring RAPPORT 1.2.13
Oppdragsgiver: Bamble kommune ved rådmannen Rapport nr.: 7999 Rapportens tittel: Ansvarlig konsulent: Kvalitetssikret av: Handlingsrom Kaare Granheim Odd Helgesen Dato: 1.2.13 2
Kostnadsgjennomgang Bamble kommune Innhold Innhold 1 SAMMENDRAG 9 1.1 INNLEDNING 9 1.2 NØKKELTALL OG DRIFTSRESULTATET 9 1.3 ADMINISTRASJON, STYRING OG FELLESUTGIFTER 1 1.4 GRUNNSKOLESEKTOREN 1 1.5 BARNEHAGER 1.6 HELSE 1.7 PLEIE- OG OMSORGSTJENESTENE 1.8 SOSIALE TJENESTER 12 1.9 BARNEVERN 13 1.1 KIRKE OG KULTUR 13 1. KIRKEN 13 1.12 TEKNISKE TJENESTER, BOLIG OG NÆRING 13 1.12.1 Kulturminne, natur- og nærmiljø 13 1.12.2 Vann avløp og renovasjon 14 1.12.3 Brann og feiing 14 1.12.4 Samferdsel 14 1.12.5 Bolig 14 1.12.6 Tilrettelegging og bistand til næringslivet 14 1.13 OPPSUMMERING OG VURDERING 14 1.13.1 Effekt tilpasning til de andre kommunenes kostnadsnivå 14 2 INNLEDNING 19 2.1 BAKGRUNN 19 2.2 METODE 2 2.2.1 Analysens oppbygging 21 3 NØKKELTALL 22 3.1 KOMMUNENES UTGIFTSBEHOV 22 3.2 DRIFTSUTGIFTENE OG DRIFTSINNTEKTENE 24 3.3 DRIFTSRESULTAT 26 3.4 LÅNEDEKNINGSGRAD 29 3.5 AVSKRIVNINGER 3 3.6 BEHOV FOR FORBEDRINGER I DRIFTEN 31 4 ADMINISTRASJON, POLITISK STYRING OG FELLESUTGIFTER 33 4.1 DEFINISJON OG AVGRENSNINGER 33 4.2 NETTOUTGIFTER TIL ADMINISTRASJON OG POLITISK LEDELSE PR. INNBYGGER 34 4.3 UTVIKLING OVER TID 36 4.4 BETYDNINGEN AV AKTIVITETSNIVÅ OG KOMMUNESTØRRELSE 37 4.4.1 Forskjeller i størrelse 37 4.4.2 Netto driftsutgifter pr. innbygger justert for aktivitetsnivå og kommunestørrelse 39 4.5 ANDELENE TIL ADMINISTRASJON REGNET BRUTTO, NETTO OG SOM ANDEL AV LØNN 4 4.6 ANSATTE I KOMMUNEADMINISTRASJONEN 4 4.6.1 Administrative stillinger pr. innbygger 4 4.6.2 Sammenhengen mellom samlet bemanning og administrativ bemanning 42 3
4.6.3 Sammenhengen kommunestørrelse, samlet bemanning og administrativ bemanning 43 4.6.4 Administrative andeler stillinger og lønnsutgifter 44 4.6.5 Sammenlikning av kommunens administrative stillinger 45 4.6.6 IKT, innkjøp og administrasjon av eventuell kommunal bestillerenhet 46 4.6.7 Post/arkiv. Servicetorg/resepsjon/sentralbord. Hustrykkeri 46 4.6.8 Organisasjonsutvikling og informasjon 46 4.6.9 Stabs- og støttetjenester til bestemte tjenesteområder 47 4.6.1 Andre stillinger 47 4.6. Merkantil støtte og økonomistøtte i skoler, sykehjem og hjemmetjenesten 47 4.6.12 Administrative årsverk pr. 1. innbyggere til de ulike administrative funksjonene 48 4.7 OPPSUMMERING OG KONKLUSJON 48 5 GRUNNSKOLESEKTOREN 49 5.1 NETTO UTGIFTER PR. ELEV GRUNNSKOLE OG SFO 49 5.2 NETTO UTGIFTER PR. INNBYGGER OPPLÆRING FOR VOKSNE 52 5.3 UNDERVISNING 53 5.3.1 Undervisningskvalitet 53 5.3.2 Kostnadsnivå 56 5.3.3 Elever pr. årsverk 57 5.3.4 Elever med spesielle behov 6 5.3.5 Oppsummering undervisning inkludert spesialundervisning 62 5.4 VOKSENOPPLÆRING 62 5.5 SFO 64 5.5.1 Andel elever som bruker SFO 64 5.5.2 Kostnader pr. SFO bruker 66 5.5.3 Foreldrebetaling 67 5.5.4 Oppsummering SFO 67 5.6 UNDERVISNINGSLOKALER 67 5.7 UNDERVISNING SAMLET OPPSUMMERING 69 6 BARNEHAGER 7 6.1 NETTO DRIFTSUTGIFTER PR. BARN 1 5 ÅR 7 6.2 DEKNINGSGRAD OG OPPHOLDSTID 73 6.2.1 Bruttoutgifter pr. kommunale bruker 77 6.2.2 Tilbud til barn med spesielle behov 79 6.2.3 Produktivitet i driften av de kommunale barnehagene 8 6.2.4 Barnehagestørrelse 82 6.3 TILSKUDD TIL PRIVATE BARNEHAGER 83 6.4 FORELDREBETALING 84 6.5 OPPSUMMERING BARNEHAGER 85 7 HELSE 86 7.1 TJENESTER SOM INNGÅR I OMRÅDET HELSE I KOSTRA 86 7.2 KOMMUNENES BEHOV FOR HELSETJENESTER 86 7.3 PRIORITERING 87 7.4 ÅRSVERK KOMMUNEHELSETJENESTEN 88 7.5 DRIFTSUTGIFTENE FORDELT PÅ ULIKE TJENESTEOMRÅDER 89 7.6 OPPSUMMERING 91 8 PLEIE- OG OMSORG 92 4
Kostnadsgjennomgang Bamble kommune 8.1 TJENESTENE SOM INNGÅR I ANALYSEN 92 8.1.1 Om bruken av IPLOS data 93 8.2 BEHOV FOR PLEIE OG OMSORGSTJENESTER 93 8.3 PRIORITERING AV PLEIE OG OMSORGSTILBUDET 95 8.4 UTVIKLINGEN I NETTO UTGIFTSNIVÅ FRA 26-2 97 8.5 STRUKTUREN I TILBUDET STYRKEFORHOLDET MELLOM KJERNETJENESTER TIL HJEMMEBOENDE OG INSTITUSJONSOMSORG 98 8.6 RESSURSKREVENDE TJENESTER BETYDNING FOR KJERNETJENESTER I HJEMMET 1 8.7 PRODUKTIVITET I TJENESTEN SAMLET SETT 11 8.7.1 Brukeres bistandsbehov 11 8.8 DEKNINGSGRAD - TJENESTENE SAMLET SETT 12 8.8.1 Tilgjengelighet og bruken av plasser med døgnbemanning 15 8.8.2 Tidsbegrenset opphold 16 8.9 PRODUKTIVITET I INSTITUSJONSOMSORGEN 17 8.9.1 Brutto driftsutgifter pr. kommunal plass 17 8.9.2 Netto driftsutgifter pr. plass 18 8.1 KJØP AV TJENESTER FRA ANDRE 19 8. PRODUKTIVITET INNENFOR KJERNETJENESTER I HJEMMET 8..1 Driftskostnader pr. bruker 8..2 Dekningsgrader i de hjemmebaserte tjenestene 1 8..3 Behovet for hjelp i hjemmetjenesten 2 8..4 Omfang av tilbudte tjenester 3 8.12 TILBUDET TIL FUNKSJONSHEMMEDE OG PSYKISK SYKE 4 8.13 ANDEL UTGIFTSDEKNING - BRUKERBETALING 122 8.14 OM KVALITET ELLER STANDARD 123 8.14.1 Leger og fysioterapeuter på sykehjem 123 8.15 OPPSUMMERING 124 9 SOSIALE TJENESTER 126 9.1 KOMMUNENES BEHOV FOR SOSIALE TJENESTER 126 9.2 NETTO UTGIFTER 126 9.2.1 Netto driftsutgifter pr. innbygger og pr. korrigerte innbygger 126 9.2.2 Netto driftsutgifter pr. område 127 9.3 PRODUKTIVITET 128 9.3.1 Årsverk i forhold til innbyggertall 129 9.3.2 Brutto driftsutgifter pr. bruker 129 9.4 ANDEL INNBYGGERE SOM MOTTAR SOSIALHJELP 131 9.5 UTBETALINGSNIVÅ OG STØNADSPERIODE 131 9.6 UTVIKLING OVER TID 132 9.7 POTENSIALET FOR INNSPARINGER 134 9.8 OPPSUMMERING 135 1 BARNEVERN 136 1.1 TJENESTER SOM INNGÅR I OMRÅDET BARNEVERN I KOSTRA 136 1.2 KOMMUNENES BEHOV FOR BARNEVERNTJENESTER 136 1.3 PRIORITERINGER NETTO DRIFTSUTGIFTER 137 1.3.1 Pr. innbygger og pr. justert innbygger 137 1.3.2 Pr. barnevernsklient 138 1.4 PRODUKTIVITET 139 1.4.1 Brutto driftsutgifter pr. barn med undersøkelse eller tiltak 139 1.4.2 Antall årsverk 14 1.5 DEKNINGSGRADER 141 1.5.1 Dekningsgrader for barn med tiltak 141 5
1.6 UTVIKLING OVER TID 143 1.7 KVALITET 143 1.7.1 Saksbehandlingstid 143 1.7.2 Klienter med plan 144 1.8 OPPSUMMERING 145 KULTUR OG KIRKE 146.1 KULTUR 146.1.1 Musikk- og kulturskolen 147.2 KIRKE 148 12 TEKNISKE TJENESTER ETC. 151 12.1 KULTURMINNE, NATUR- OG NÆRMILJØ 151 12.1.1 Definisjoner og avgrensning 151 12.1.2 Aktivitetsnivå 152 12.2 VANN, AVLØP OG RENOVASJON 154 12.3 BRANN- OG ULYKKEVERN 156 13 SAMFERDSEL 159 13.1 PRIORITERINGER 159 13.2 PRODUKTIVITET 16 13.3 KOSTNADER KORRIGERT FOR BRUKEN AV VEIEN 161 13.4 OPPSUMMERING 163 14 BOLIG 164 15 TILRETTELEGGING OG BISTAND TIL NÆRINGSLIVET 167 6
Kostnadsgjennomgang Bamble kommune Forord Denne rapporten er laget for Bamble kommune ved rådmannen. Spørsmålet er om kommunen driver effektivt nok. Denne analysen viser kostnadsbildet for kommunen i forhold til relevante kommuner. Sammenligningskommunene er kommuner som driver rimeligere på ett eller flere områder. Vi har dessuten ønsket å benytte kommuner som ligner Bamble ved at de har industritradisjoner, ligger nær et regionalt sentrum og ikke er veldig ulike med hensyn til størrelse. De fleste driver svært rimelig. Man må derfor være litt forsiktig med å tro at kostnadsbildet i disse kommunene uten videre kan kopieres. Arbeidet er utført i samarbeid med kommunen, men først og fremst basert på kommunens egne KOSTRA tall slik de er rapportert. En korrekturutgave er drøftet på to møter med økonomisjefen, ledere og budsjettmedarbeidere. Vi har mottatt forklaringer og utfyllende kommentarer som delvis er innarbeidet i den endelige versjonen. Arbeidet er utført av Kaare Granheim og Odd Helgesen med førstnevnte som prosjektleder og sistnevnte med ansvar for kvalitetssikring. Sandvika, 1. februar 213 Agenda Kaupang AS 7
8
Kostnadsgjennomgang Bamble kommune 1 Sammendrag 1.1 Innledning Denne rapporten tar sikte på å vise om det finns et handlingsrom i Bamble kommunens økonomi som innebærer at man kan frigjøre midler. Spørsmålet er dernest hvor mye Bamble bør forbedre situasjonen fra 2 for å ha det nødvendige handlingsrom for å møte fremtiden mer offensivt. Rapporten går ikke inn på løsningene, men indikerer hva som kan tilsi at innsparinger er mulig og kommer med forslag om hvor store innsparinger som kan være aktuelle for de ulike tjenestene. Agenda Kaupangs oppdrag har vært å gi kommunen en uavhengig analyse av kommunens prioriteringer og produktivitet. Målet er å vise at man kan gjøre endringer uten å endre de politiske prioriteringene av de ulike tjenestene. Analysene bygger i all hovedsak på data som er tilgjengelig i KOSTRA. Nøkkeltall for 2 er benyttet som grunnlag for de gjennomførte analysene og vurderingene. Utviklingsforløpene de siste årene er trukket inn for å være sikre på at observasjonene er en del av et mønster og ikke styrt av en enkelt hendelse. Etter avtale med oppdragsgiver er Bamble sammenlignet med Nome, Vestre Toten, Sande, Mandal, Os og Malvik samt gjennomsnittet for kommunegruppe 8 i KOSTRA. Vi har dessuten trukket inn andre kommuner der det synes relevant og sammenlignet med alle landets kommuner når det gjelder de store tjenestene. Alle nettoutgifter pr. innbygger er korrigert for tjenestebehov i den enkelte kommune før sammenligning. 1.2 Nøkkeltall og driftsresultatet For Bamble kommune viser gjennomgangen følgende: Innbyggernes tjenestebehov for kommunale tjenester er beregnet å være 95 % av gjennomsnittet i Norge. Sammenligningskommunene har et utgiftsbehov som varierer fra 96 % i Os til 17,8 % i Nome. Gjennomsnittet i gruppe 8 ligger på 1 % av landsgjennomsnittet. Det er spesielt behovet for barnehage og sosial hjelp som trekker behovet ned og behovet for grunnskole som trekker behovet opp. Elevtallet er imidlertid på vei ned. Kommunens relativt gode inntekter sammenlignet med de andre kommunene tilsier at kommunen har råd til et utgiftsnivå på tjenestene som ligger noe over gjennomsnittet i sammenligningskommunene og gruppegjennomsnittet, men lavere enn i Nome som har enda høyere inntekter. Kommunen har hatt en liten nedgang i befolkningen gjennom flere år. Det kan bety at kommunen ikke trenger et driftsoverskudd som er fullt så stort som i gjennomsnittskommunen. På den andre siden bør kommunen heller ikke ha like stor gjeld pr. innbygger når det ikke blir flere å dele på ved nedbetaling. Driftsresultatet regnet etter avskrivninger og finansutgifter er negativt. Vår vurdering er at kommunen ut fra resultatet i 2 bør ta sikte på å forbedre driften med minimum ca. 32 millioner kroner sammenliknet med 21-nivået for å skaffe balanse i driften og rom til nødvendige investeringer og normal fornyelse. Det er mulig at driften faktisk er enda litt mer anstrengt enn tallene skulle tilsi etter som kommunen har ferdigstilt en del store prosjekter, men ikke ferdigstilt regnskapene slik at disse byggene ikke inngår i grunnlaget for beregning av avskrivninger. Vi har derfor også vist hvordan man kan fordele en innsparing på 9
43 mill. kr mellom tjenestene uten å påvirke den politiske prioriteringen i særlig grad. For de ulike tjenesteområdene har vi oppsummert sammenligningene som omtalt nedenfor. 1.3 Administrasjon, styring og fellesutgifter Etter vår vurdering har Bamble forholdsvis store utgifter til administrasjon. Dette gjelder uansett beregningsmåte: Kroner pr. innbygger Andel av brutto driftsutgifter Andel av netto driftsutgifter Andel av lønn Kommunen har likevel forholdsvis store utgifter til administrasjon sammenlignet med gjennomsnittet i kommunegruppe 8. Kopiering av gjennomsnittet i gruppen ville gitt en innsparing på ca.,4 mill. kr. Fire av sammenligningskommunene bruker enda mindre. Vi har korrigert for størrelse og aktivitet. Tre av sammenligningskommunene bruker mindre etter korreksjon for kommunestørrelse. Vestre Toten bruker mer. Utgiftene er store uansett om vi vi teller administrasjonsandeler av kommunens brutto utgifter eller nettoutgifter. Man kan ellers merke seg at Bamble bruker ca. kr 3 mindre pr. innbygger enn gjennomsnittet i gruppe 8 til politisk styring og kontroll. Tre kommuner bruker mer og tre kommuner bruker mindre enn Bamble til denne oppgaven. Det viser seg at Bamble driver forholdsvis dyr administrasjon også om vi sammenligner med alle landets kommuner med mellom 7 og 17 innbyggere i sammenligningen. 1.4 Grunnskolesektoren Gjennomgangen av grunnskolesektoren viser følgende: Bamble har store utgifter pr. barn i alderen 6-15 år til undervisningsformål uansett om vi sammenligner med de andre kommunene eller med kommunegruppe 8. Bamble bruker kr16 39,- mer enn Mandal som er billigst, og kr 5681,- mer enn gjennomsnitt for gruppe 8. Utgiftene har økt relativt mer enn i noen av sammenligningskommunene fra 28 til 2. Kommunen bruker kr 16 398 pr. elev i lokaler. Gjennomsnittet i gruppe 8 er kr 15 667. Her er det store variasjoner mellom kommunene, men det kan henge sammen med både historisk utvikling ag organisering/regnskapsførsel. Det koster mer å drive små skoler enn store skoler. Bamble har middels store skoler sammenlignet med de andre kommunene med gjennomsnittlig 245 elever pr. skole. Tre av skolene er kombinerte skoler. En sammenligning med alle landets kommuner viser at Bamble driver ca. kr 2 dyrere pr. elev enn skolestørrelsen skulle tilsi også om vi tar hensyn til at kommunen har en større andel kombinerte skoler. Det utgjør ca. 1,6 mill. kr. Kommunens kostnader til skyss er kr 1 83 pr. elev. I de andre kommunene varierer disse utgiftene fra kr 424 til kr 2 4. 1
Kostnadsgjennomgang Bamble kommune Nasjonale prøver for 2 viste at Bamble scoret 2,95 på en skala fra 1-5. Dette er femte best blant kommunene. Ingen scoret dårligere i perioden 28-2. Det kan se ut til at Bamble har oppnådd en betydelig forbedring siste år. Bamble kommune bruker kr 4 571 pr. elev til SFO. De andre kommunene bruker fra kr 1 155 i Malvik til kr 6 274 i Vestre Toten. Gjennomsnittet i gruppe 8 er kr 3 334. 1.5 Barnehager Bamble bruker kr 5 5 pr. innbygger til barnehageformål. Bare en av sammenligningskommunene bruker mindre. Korrigert for antall barn og andre faktorer er det bare to kommuner, Nome og Os, som bruker mer. Bamble bruker noen få kroner mer enn gjennomsnittskommunen i gruppe 8. Bamble har den laveste dekningsgraden. Andel barn med barnehageplass er kun 71,1 %. Det er ingen av de andre kommunene som har lavere andel. 42,9 % av barna går i kommunal barnehage. To av de andre kommunene har høyere kommunal andel. 88 % av barna i barnehage har oppholdstid over 33 timer. To kommuner har mindre andel med lang oppholdstid. Produktiviteten i de kommunale barnehagene er svært god i forhold til sammenligningskommunene. Bare en kommune har flere oppholdstimer pr. årsverk. Tre kommuner har likevel lavere timekostnad pr. oppholdstime. Barnehagene er ganske store. Kostnadene pr. barnehagetime ligger på gjennomsnittet for kommunale barnehager i hele landet korrigert for størrelse. 21,7 % av barna får ekstra ressurser til styrket barnehagetilbud. Ingen av de andre kommunene har så stor andel. Gjennomsnittet i gruppe er 13,2 %. Alt i alt synes barnehagene å være drevet rimelig, men arealkostnadene er store. Selv om det finnes mange kommuner som driver betydelig rimeligere, er det ingen av sammenligningskommunene som driver rimeligere pr. korrigert oppholdstime. Utfordringene nå er at etterspørselen har økt. Tilskuddene fra staten øker ikke. Kommune må derfor drive uten stor økning i utgiftene. 1.6 Helse Bamble kommune har netto driftsutgifter til kommunale helsetjenester som ligger over gjennomsnittet i gruppe 8 og høyere enn 6 sammenligningskommuner. Antall legeårsverk er lavere enn for gjennomsnittet i gruppe 8 og fire av sammenligningskommunene. Bamble har desidert høyest antall fysioterapiårsverk. ¾ deler av kostnadene går til diagnose og behandling. Det er vanlig. Den forebyggende tjenesten er middels eller litt moderat i omfang sammenlignet med de andre kommunene. 1.7 Pleie- og omsorgstjenestene Bamble kommune har et behov for pleie- og omsorgstjenester som ligger på 94,8 % av landsgjennomsnittet. KOSTRA-dataene viser at Bambles utgifter til pleie- og omsorg er større enn i noen av de andre kommunene inklusive Nome som har større samlede inntekter og 23.5 %
større enn gjennomsnittet i gruppe 8. Det er bare Mandal og Nome som ligger over gruppegjennomsnittet. Tallene viser at Bamble kan spare fra 17,6 til 4,1 mill. kr ved å kopiere de andre kommunene. Kommunen bruker forholdsvis liten andel av utgiftene til drift av institusjonsplasser. Kommunen har likevel ganske stor dekning av plasser og boliger med døgnbemanning alt i alt, men mange av plassene brukes av yngre brukere. Det er ingen av de andre kommunene som bruker så mye til hjemmetjenesten. En forholdsvis stor del av utgiftene i hjemmetjenesten, kr 1 477 pr. innbygger, går til egenandel for tunge brukere selv om tilskuddet fra staten er større enn i noen av de andre kommunene. Tre av de andre kommunene bruker mer egne midler, men Bamble har en liten andel PU brukere over 16 år. En detaljert gjennomgang av utgiftene knyttet til funksjonshemmede indikerer ikke at denne tjenesten er spesielt dyr. Den må likevel også bidra en del til at kommunen kan oppnå de foreslåtte sparemål. Kostnaden pr. bruker ligger på kr 379, som er kr 53 mer enn i noen av de andre kommunene og kr 52 mer enn gjennomsnittet for gruppe 8. Det er ingen av de andre kommunene som bruker så mye til den øvrige hjemmetjenesten. Andelen som mottar tjenester i de ulike aldersgruppene avviker ikke mye fra det som ellers er vanlig, men Bamble gir tjenester til litt færre eldre 8+ enn gjennomsnittet for kommunene i gruppe 8 og litt flere i gruppen <67 år. Lav dekningsgrad for institusjonstjenester kan føre til at en del av hjemmetjenesten blir langt dyrere enn nødvendig etter som tidsbruken blir for deler av tjenesten kan bli lite effektiv. Betalingen fra brukerne er svært lav. Stor andel korttidsplasser kan være en del av forklaringen. Ingen av de andre kommunene har lavere betalingsandeler. Kjøp av plasser utenfor kommunen synes ikke å ha noen betydning. Vår oppfatning av kostnadene for omsorgstjenestene er at det bør være mulig å drive god omsorg rimeligere. Det er ønskelig med flere institusjonsplasser eller døgnbemannede boliger, men organiseringen og tjenestevolum bør gjennomgås nøye. Nye plasser i institusjon betyr ikke flere ansatte alt i alt. Det bør også føre til betydelig økning i betalingen fra brukerne. Effektivisering av hjemmetjenestene medfører mange tiltak og tett samarbeid om løsningene. 1.8 Sosiale tjenester Bamble kommune har de høyeste utgiftene til sosialtjenesten blant sammenligningskommunene før og etter korrigering for behovet. Bamble gir en komplett tjeneste. Utbetaling av sosial hjelp representerer likevel en relativt stor andel av utgiftene. Utgiftene til sosialtjenesten i Bamble har ikke økt mye siden 28, men det er bare Nome som har større utgifter. Sosialtjenesten i Bamble kommune hadde følgende kjennetegn ut fra KOSTRA-dataene i 2: Sammensatt og komplett tjeneste Ganske stor andel klienter pr. 1 innbygger Beskjeden bemanning Høye kostnader pr. bruker Store utbetalinger pr. måned 12
Kostnadsgjennomgang Bamble kommune Lang varighet for utbetaling av sosial hjelp 1.9 Barnevern Bamble kommune har en forholdsvis rimelig barnevernstjeneste. To kommuner bruker mindre. Utgiftene har vokst i takt med gruppegjennomsnittet siden 28. Kjennetegn ved tjenesten i 2er; Ganske lave utgifter i alt Lave utgifter pr. barneverklient Stor andel brukere Lave utgifter pr. barn utenfor hjemmet Svært god skår på både plan og behandlingstid Inntrykket av barnevernet alt i alt er dermed svært godt. 1.1 Kirke og kultur Bamble kommune bruker mer til kultur enn alle de øvrige kommunene i utvalget. Sande kommune bruker nesten like mye. Om hvert enkelt område kan vi supplere med følgende kommentarer: Utgiftene til bibliotek og er middels høye, men det er bare to kommuner som bruker mer Utgiftene til kino, museer og kunstformidling er svært små Utgiftene til idrettsformål er beskjedne Utgiftene til kulturskolen, her kalt musikk og kulturskoler er knapt middels store Utgiftene til aktivitetstilbudet til barn og unge er svært store Utgifter til idrett og kulturbygg er forholdsvis store Utgiftene til andre kulturaktiviteter er forholdsvis store Bamble bruker alt i alt ca. 4,9 mill. kr mer til kulturformål enn gjennomsnittet i gruppe 8. 1. Kirken Kommunen har fire kirker og seks kirkegårder. Bamble kommune bruker kr 619 pr. innbygger til kirkelige formål og kr 67 til andre religiøse formål. Gjennomsnittet i gruppe 8 er henholdsvis kr 51 og kr 37. Det er bare Nome som bruker mer enn Bamble av sammenligningskommunene. 1.12 Tekniske tjenester, bolig og næring 1.12.1 Kulturminne, natur- og nærmiljø Bamble bruker kr 341 til rekreasjon i tettsted, friluftsliv og kulturminnevern. De andre kommunene bruker fra kr 94 til kr 42. Gruppegjennomsnittet ligger på kr 248. Bamble bruker ca. kr 64 pr. innbygger til planleggingsformål. De andre kommunene bruker fra ca. kr 34 ca. kr 82. Gruppegjennomsnittet er ca. kr 6. Inntektene fra byggesaksbehandling er kr 378 pr. innbygger. De andre kommunene har inntekter fra kr 17 til kr 584 pr. innbygger. Gjennomsnitt i gruppe 8 er kr 483. 13
Bamble bruker mer en de noen av de andre kommunene til bygge- og delesaker. Gebyrnivåene skiller seg ikke vesentlig fra gjennomsnittet. Bamble mottar kr 183 byggesaker pr. 1 innbyggere. Gjennomsnittet i gruppe 8 er kr 194. Det vil ikke være urimelig med en netto innsparing på området. 1.12.2 Vann avløp og renovasjon Bamble kommune har ikke mulighet til å forbedre sin økonomi gjennom økning av inntekter for VAR-tjenestene. Gebyrene for vann og avløp er så høye at gebyrene trolig må settes ned. 1.12.3 Brann og feiing Bamble har forholdsvis lave utgifter til brann og ulykkevern. Det er i utgiftene til brannvesen (beredskap mot brann og ulykker) som betyr mest for utgiftene. Fire kommuner bruker mindre, men Bamble driver rimeligere enn gruppe 8. Sammenligningene er likevel vanskelig etter som det stilles krav til beredskap i forhold til tettstedenes størrelse mv. 1.12.4 Samferdsel Bamble har lave netto driftsutgifter til veier og gangveier med miljøtiltak, med kr 692 pr. innbygger. De andre kommunene bruker til dels like mye til kommunale Bamble bruker mindre pr. meter vei enn gjennomsnittet for relevante kommuner på Sør- og Østlandet. 1.12.5 Bolig Kommunen har ikke utgifter boligformål. En del av sammenligningskommunene har store netto driftsinntekter. Det er ikke sikkert at tallene er helt sammenlignbare etter som de fleste kommunene holder finansieringsutgiftene utenfor, men det virker rimelig å ha netto driftsoverskudd. 1.12.6 Næringsformål og tilrettelegging og bistand til næringslivet Bamble bruker ca. kr 364 pr. innbygger til næringsformål inklusive tilrettelagt arbeid og landbrukskontor. To av de andre kommunene bruker mer. 1.13 Oppsummering og vurdering 1.13.1 Effekt tilpasning til de andre kommunenes kostnadsnivå Vi skal til slutt se nærmere på hvordan kostnadsnivået i Bamble ville blitt om man hadde lagt seg på samme standard og produktivitetsnivå som i sammenligningskommunene. I beregningene har vi kopiert hver av de andre kommunenes prioritering og anvendt på den på befolkningssammensetning og det beregnede behovet som finnes i Bamble kommune. Resultatet er vist i figur 1-1. 14
Mill. kr Kostnadsgjennomgang Bamble kommune Endring i kostnader hvis kommunen har samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene pr. relevant innbygger Behov for undervisning ut fra ulike kriterier pr. "delsektor" 6 4 2-2 -4-6 -8-1 -12-14 -16 Vestre Toten Nome Sande Mandal Os Malvik Gruppe 8 Administrasjon og styring -12,2 1, -7,2 -,3 -,5-12,6 -,4 Tekniske formål ekskl. VAR 8,8-2,4-4,1 1,7-16,5 3,7-5,6 Sosialtjeneste og barnevern -,9-13,3-9,9-12,7-21,7-21,5-8,4 Helse 8,9-1,9-6,, -3,9-3,5-3,1 Pleie og omsorg -18,6-34,6-4,1-17,6-29, -35,9-23,1 Kirke og kultur 2,6-7,4-1,7-5,2-23,3-6,3-7,5 Undervisningsformål 3,3 -,4-2,4-3, -33,4-27,3 -,6 Barnehage sektoren 13,9-5,2 -,4-8,5 8, 8,4 6,2 Figur 1-1 Endringer i kommunens netto driftsutgifter ved kopiering av utgiftsnivået i referansegruppen. Figuren viser at i forhold til de kommunene vi har valgt ut, bruker Bamble kommune forholdsvis lite ressurser til barnehageformål. Tre kommuner bruker likevel mindre. Hovedinntrykket at Bamble bruker mer enn sammenligningskommunene på de fleste områdene. De største og mest entydige forskjellene finner vi for pleie og omsorg der ingen driver dyrere, innen undervisning der 5 av 6 driver rimeligere, innen administrasjon der 5 av 6 driver rimeligere. Figuren viser at alle sammenligningskommunene driver rimeligere innen sosialtjeneste og barnevern samlet. I forhold til de kommunene som driver billigst er det store besparelser innen sosialtjenesten, men ikke innen barnevern. 5 av 6 kommuner driver en del rimeligere kultur og kirke. Det er bare Os som bruker mye mindre ressurser. Når det gjelder tekniske tjenester med videre er det store forskjeller fra tjeneste til tjeneste. Brannvesen er forholdsvis rimelig drevet. Det samme gjelder samferdsel. Fysisk planlegging og rekreasjon synes å være forholdsvis dyrt drevet. Næringsutvikling og tilrettelegging er forholdsvis dyr. Vi har nedenfor sett nærmere på hvor mye kommunen hadde spart dersom man hadde kopiert den rimeligste kommunen tjeneste for tjeneste. 15
Tabell 1-1 Hovedformål Teoretisk beregning av innsparingspotensial driftsutgiftsnivå ved bruk billigste løsning fra en av de 7 kommunene og eller gjennomsnittet i gruppe 8som forbilde Delformål Netto kost pr just. innb. (1 kr) Bamble Bruker minst Kommune, bruker minst Bamble Antall akt innb. 2) Behov per innbygger Pr. akt innb (1 kr) Innsparing, bruker minst Delformål (Vi har sett bort fra en bokført inntekt knyttet til kulturelle aktiviteter i Os kommune i beregningen) Totalt (mill kr) Vi ser av tabellen at Bamble kommune rent teoretisk kunne ha spart 161,2 mill. kroner dersom den kopierte den billigste sammenligningskommunen på hvert enkelt tjenesteområde. Det er selvsagt verken mulig eller tilrådelig. Vi har beregnet at kommunen har behov for å avlaste driften med ca. 32 mill. kr for å ha en sunn og robust økonomi. Det er 19,8 % av det teoretiske potensialet. Vår erfaring er at man kan spare opptil 25 % av det beregnede potensialet i løpet av to-tre år dersom det er stor politisk enighet om det. 25 % er kr 4,3 mill. kr. Man må regne med å bruke noe tid mer tid dersom det medfører strukturelle tiltak. Det må dessuten regne med at det krever en del investeringer. Kommune har allerede vedtatt å øke lånegjelden med mer enn 1 mill. kr Det kan være en brukbar ide å se hva som kreves for å oppnå besparelser på 43 mill. kr i driften. Vi har nedenfor vist en tabell der vi har beregnet mulig innsparing på 43 mill. kr pro rata i forhold til billigste løsning. Dernest har vi vist hva vi vil anbefale når vi tar hensyn til de funnene som er gjort med hensyn til behov og tjeneste struktur, kostnadsnivå og betaling for tjenestene samt vår erfaring med omstillinger i andre kommuner. Tilslutt i tabellen har vi vist vår forslag dersom man setter målet til vårt beregnede behov på kr 32 mill. i forhold til driften i 2. Hovedformål Barnehage sektoren Barnehageformål 1,1 91,17 Mandal 775 8,84 6,9 Undervisning inkl spes undervisning 78,7 67,1 Mandal 1721,6 19, Undervisningsf Gr skole for voksne 1),31 -,2 Malvik 1416,33 4,6 ormål SFO 4,57 1,16 Malvik 678 3,42 2,3 37,4 Lokaler 16,4 9,74 Os 1721 6,66,5 Kirke og kultur Kultur 1,76 1,24 Os 1416,52 7,3 Kirke,69,38 Os 1416,31 4,3,7 Pleie og omsorg 14,53,53 Sande 1416 95 % 2,84 4,1 Helse 1,95 1,52 Sande 1416 12 %,43 6,1 Sosial inkl intro. 4,29 2,2 Os 1416 88 % 1,83 25,9 Barnevern 1,14,97 Os 1416 1 %,17 2,4 Administrasjon og styring 4,46 3,54 Malvik 1416 98 %,89 12,6 Vann, avløp og renovasjon -,59 -,59 Bamble 1416, Brann- og ulykkesvern,54,42 Os 1416,12 1,7 Fysisk planlegging med mer,6,19 Os 1416,42 5,9 Tekniske formål Samferdsel,68,61 Os 1416,6,9 18,3 Bolig -,2 -,39 Sande 1416,37 5,3 Tilrettelegging/bistand, næringsliv,36,4 Nome 1416,32 4,6 Totalt 161,2 16
Kostnadsgjennomgang Bamble kommune Tabell 1-2 Mulig anvendelse av innsparingspotensialet etter pro rata beregning og vare vurderinger Hovedformål Delformål Netto kost pr just. innb. (1 kr) 43, Forslag Alt forslag 25 % Bamble Bruker minst Agenda Agenda innsparing Barnehage sektoren Barnehageformål 1,1 91,17 1,8 3, 2, Undervisning inkl spes undervisning 78,7 67,1 5,1 6, 4, Undervisningsf Gr skole for voksne 1),31 -,2 1,2 1,5 1, ormål SFO 4,57 1,16,6,6,6 Lokaler 16,4 9,74 3,1 2, 1,5 Kirke og kultur Kultur 1,76 1,24 2, 2, 1,5 Kirke,69,38 1,2,8,5 Pleie og omsorg 14,53,53 1,7,5 1,5 Helse 1,95 1,52 1,6 1,,5 Sosial inkl intro. 4,29 2,2 6,9 5, 4, Barnevern 1,14,97,6,, Administrasjon og styring 4,46 3,54 3,4 3, 2,7 Vann, avløp og renovasjon -,59 -,59 Brann- og ulykkesvern,54,42,5,3,3 Tekniske formål Fysisk planlegging med mer,6,19 1,6 1,7,7 Samferdsel,68,61,2,, Bolig -,2 -,39 1,4 3, 1,5 Tilrettelegging/bistand, næringsliv,36,4 1,2 1,6,7 Totalt 43, 43, 32, Vi antar at det vil ta ca. 2-3 år å gjennomføre endringene. Noe kan allerede være gjort i 212 budsjettet. Når det gjelder andre tjenester kan utgiftene ha gått opp. Det gjelder barnehage der det er blitt flere plasser. Forslaget innebærer derfor en først og fremst en reduksjon i kostnadsnivået. Lavere energikostnader kan være et slikt prosjekt. For en del tjenester vil tiltakene bare innebære at man øker utgiftene langsommere enn veksten i befolkningen som betjenes. For andre kan det bety prisjusteringer til brukerne. For PLO kan det innebære strukturelle endringer og endringer i planer og turnuser. Hovedideen er at man reduserer utgiftene innen hjemmetjeneste for eldre og PU-tjenester. Det kan bety revurdering av hele tildelingspraksisen for hjemmehjelp og hjemmesykepleie. Det kan også bety annen organisering av brukere og ansatte i hjemmetjenesten. Åpning av nye institusjonsplasser er en rimelig anledning til slik gjennomgang i og med at brukere flyttes fra en del av tjenesten til en annen. Ansatte kan følge brukerne. For områder som boligdrift, planlegging, kart og byggesaksbehandling kan det bli spørsmål om gebyrendringer. Her kan det være noen juridiske og kontraktsmessige hindringer for rask gjennomføring av enkelte tiltak. Ut fra erfaringer med private innsparingsprogrammer, vil det være sannsynlig med investeringer og omstruktureringskostnader i størrelsesorden 5 mill. kr for å gjennomføre nødvendige innsparinger. Kommunene pleier ikke å bruke så mye for å nå målene. Det kan representere et problem. Man kan heller ikke legge ned virksomhetsområder som man definerer som utenfor kjerneområdet, slik som i privat virksomhet gjør. 43 mill. kr er tross alt ikke mer enn 4,8 % av brutto driftsutgifter og 32 mill. kr er bare 3,6 % av brutto produksjonen. Sammenligner man med privat virksomhet representerer ikke dette noen stor omstilling. Det som er et problem er at selv disse små endringene vil berøre mange ansatte og brukere av tjenestene. Prosessene er derfor viktige og 17
ganske krevende. Det er viktig å finne omforente løsninger. I motsetning til privat virksomhet kan man ikke legge ned store deler av virksomheten. En nullvekst i befolkningen, slik man har opplevd i Bamble, kan kanskje oppfattes som ubetydelig. Det kan være riktig når man snakker om boligmarked og slike spørsmål. De endringene som foregår i alderssammensetningen i en kommune uten vekst er derimot ganske dramatiske. Nullvekst i en befolkning som tidligere har hatt vekst betyr store endringer i den aldersmessige sammensetningen over tid og det betyr stor vekst i enkelte aldersgrupper og stor nedgang i andre. Barnetallene går ned og eldrebefolkningen vokser. Det fremgår av figuren nedenfor som viser endringene i behovet for tjenester. Det forutsettes at befolkningen alt i alt vil øke med ca. 2 % på 1 år i MMMM alternativet som her er lagt til grunn. 12 5 15 Beregnet behov for tjenester. 212 = 1 Bamble Grunnskole Barnehage Pleie og omsorg Befolkning totalt 1 95 9 85 8 22 27 212 217 222 Figur 1-2 Forventet behovsutvikling for de ulike store tjenestene i Bamble ut fra befolkningsframskrivingen til SSB (MMMM) Av figuren ser vi at barnetallene i grunnskolen var 2 % større for bare 7 år siden. Det teoretiske behovet for barnehager er redusert med 1 % på 1 år. Behovet for omsorg har økt med 13 prosentpoeng regnet bakover fra 22 til 212 og det vil øke betydelig, (2 % på 8 år) i årene fremover. Dette gir store muligheter for forbedringer og effektivisering samtidig som det betyr at behovsveksten er finansiert. Bildet som er tegnet betyr at det ikke er så vanskelig å redusere utgiftene i forhold til behovet innen omsorgen som innen undervisningen. Innen undervisning må man regne med redusert aktivitet i tillegg til redusert utgiftsnivå. Dersom man hadde en riktig skolestruktur for 1 år siden er den sannsynligvis helt uøkonomisk i med dagens barnetall og dagens befolkningsfordeling. Dette må man gå inn i så raskt som mulig og med stor tyngde politisk og administrativt. 18
Kostnadsgjennomgang Bamble kommune Som det fremgår av befolkningsframskrivingen er det helt uaktuelt å løse økonomtilpasningen ved bruk av ostehøvelprinsippet. Vi vil derfor anbefale at man legger opp til en stor dugnad der ansatte, leder og politisk ledelse engasjerer seg. 2 Innledning 2.1 Bakgrunn Bamble kommune har engasjert Agenda Kaupang 1 for å gjennomgå den kommunale driften for å få svar på hvor stort handlingsrom det er i kommunens driftsøkonomi. Bamble kommune hadde ved inngangen til 2 ca. 14 1 innbyggere. Folketallet har gått ned med,3 % på 12 år. Det bor 5 personer pr. km 2. Den gjennomsnittlige veksten i kommunene i gruppe 8 som er SSBs gruppe for Bamble, er 9,9 %. Gjennomsnittlig befolkningstetthet i gruppen er 18,7 personer pr. km 2. Bamble kommune er en del av Grenland. Kommunen er nabokommune til Porsgrunn som har vært arbeidsmarkedssenter i en stor region. Skien er fylkeshovedstad med administrasjon og sykehus. Bamble er selv en industrikommune. Kommunen har lang kystlinje og et betydelig antall fritidsboliger. Man kan dessuten se spor av en tradisjon der Bamble var kommune på andre siden av fjorden før det ble bygget bro der man kunne bo rimelig og der boligmarkedet bare var delvis integrert i Grenlandsregionens. Den regionale rollen er ni i stor grad definert av at kommunen er del av en region med nesten 122 innbygger er fordelt på følgende kommuner: Tabell 2-1 Befolkning i Grenland Kommune Befolkning 1.1 2 212 814 Bamble 14142 1416 819 Nome 6648 6579 85 Porsgrunn 32892 35219 86 Skien 49592 5259 8 Siljan 2269 2432 815 Kragerø 1656 171 Grenland 6199 121555 Kommunen er sammen med 33 andre kommuner definert av SSB som Mellomstore kommuner med lave bundne kostnader pr. innbygger, middels frie disponible inntekter. Kommunene som inngår i gruppen er vist i tabellen nedenfor: Tabell 2-2 Kommunene i SSBs kommunegruppe 8 124 Askim 815 Kragerø 142 Sogndal 136 Rygge 94 Grimstad 1432 Førde 2 Vestby 13 Farsund 1515 Herøy 214 Ås 114 Vennesla 1621 Ørland 1 I resten av rapporten referert til som vi, siden rapporten i sin helhet er utarbeidet av konsulenten og står for konsulentens regning. 19
215 Frogn 21 Time 1719 Levanger 234 Gjerdrum 27 Randaberg 1721 Verdal 623 Modum 3 Strand 1824 Vefsn 627 Røyken 1221 Stord 72 Holmestrand 1256 Meland 814 Bamble 1263 Lindås Når vi referer til gruppe 8 så er det gjennomsnittstall for denne gruppen av kommuner vi viser til. Vi har tidligere gjort større eller mindre analyser for ganske mange av dem. 2.2 Metode Vurderingen av den kommunale driften er basert på sammenlikninger med andre kommuner i år 2. Sammenlikningstallene er i all hovedsak hentet fra KOSTRAnøkkeltall. Vi har imidlertid tilført sammenlikningstallene en tilleggsverdi ved at vi også tar hensyn til at kommunene ikke har likt behov for kommunale tjenester. Dette er i mange tilfeller svært avgjørende for å kunne sammenlikne kommunene på likt grunnlag. Ved valg av sammenligningskommuner har vi lagt vekt på å finne kommuner som har noe å lære bort ved at de driver rimeligere enn Bamble. Vi har lett etter kommuner som er om lag like store og/eller har en tilsvarende rolle i sin region. Noen av kommunene er trukket inn etter som de er kjent for Bamble gjennom tidligere samarbeid og eller sammenligninger. I denne fasen går vi ikke detaljert inn på forbildekommunenes løsninger. I neste fase av arbeidet kan det være aktuelt å studere en eller flere kommuner med lave kostnader mer detaljert med sikte på å finne fram til hva som eventuelt kan inspirere til endringer av Bamble kommunes praksis. Sammenligningskommuner ble valgt ut etter forslag fra konsulenten med justeringer foretatt sammen med rådmannen og øvrige prosjektledelse. Kommunene, befolkningsstørrelse, vekst og befolkning pr. km 2 fremgår av tabellen nedenfor. Tabell 2-3 Oversikt over referansekommunene Kommune Befolkning 1.1 Vekst 2-212 Innbygger pr. 2 212 km2 areal K gruppe 814 Bamble 14142 1416 -,3 % 5, 8 819 Nome 6648 6579-1, % 16,9 12 1663 Malvik 132 12785 14,8 % 78,8 7 12 Mandal 13316 15149 13,8 % 71,4 1 529 Vestre Toten 1365 12928-1, % 55,8 8 1243 Os (Hord.) 13896 17726 27,6 % 132,3 7 713 Sande (Vestf.) 7377 868 17,7 % 49,7 1 Gruppe 8 31884 35534 9,9 % 18,7 8 Av tabellen ser vi at sammenligningskommunene er nabokommuner til større regionale sentrumskommune. De har fra 6 6 til 17 7 innbyggere. Veksten er forholdsvis moderat for alle så nær som for Os kommune utenfor Bergen. Antall innbyggere pr. kvm. varierer fra 6,9 i Nome til 132,3 i Os. Bamble kommunene har fått redusert befolkningen med,3 %. De andre har fått endret befolkningen fra -1 % i Vestre Toten til +27,6 % i Os. 2