Vrakpant og vrakpantavgift Har vrakpanten betydning for utskifting av bilparken?

NOTAT Arkiv nr.: EB/361 Dato: april 2013 Vrakpant og vrakpantavgift Har vrakpanten betydning for utskifting av bilparken? Norsk Petroleumsinstitutt, Postboks 7190 Majorstuen, N-0307 Oslo Besøksadresse: Næringslivets Hus, Middelthunsgate 27 Tlf. + 47 23 08 88 00 E-post: adm@np.no Web: www.np.no Org. nr: 960 498 704

Innhold Sammendrag... 3 Er vrakpanten tilstrekkelig høy?... 3 Vil økt vrakpant gi fornyet bilpark?... 3 Mulige virkemidler... 3 Begrunnelsen for vrakpant og vrakpantavgift... 4 Problemstillinger... 4 Noen utviklingstrekk... 4 Utvikling i vrakpant og -avgift... 4 Biler innlevert mot pant... 5 Er vrakpanten tilstrekkelig høy?... 7 Tidligere analyse... 7 Oppdatert analyse... 8 Prisjustering av vrakpanten... 9 Vil økt vrakpant gi fornyet bilpark?... 9 Midlertidig økt vrakpant... 9 Kraftig og permanent heving av vrakpanten... 11 Økning av vrakpant og antall vrakede biler i 2013... 12 Vrakpant som klimatiltak... 13 Mulige virkemidler... 13 Differensiert årsavgift... 14 Periodisk kjøretøykontroll... 14 Litteraturliste... 15 Vedlegg 1: Datagrunnlag... 17 Vedlegg 2: Regresjonsanalyse... 19 Litt generelt om ecm-modellen... 19 Modell for antall vrakede biler... 19 Statistiske tester... 20 2 / 22

Sammendrag Når en bil leveres til godkjent oppsamlingsplass, utbetales en vrakpant. NP mener at vrakpanten nå er tilstrekkelig høy til at utrangerte biler blir levert inn. Men økt vrakpant, midlertidig eller permanent, er ikke et effektivt virkemiddel for å fornye bilparken. Strengere tekniske krav eller høyere årsavgift på eldre biler vil sannsynligvis bidra til raskere utskifting. Ved innlevering av utrangert bil utbetales en vrakpant, og systemet finansieres ved en vrakpantavgift ved kjøp av ny bil. I notatet drøftes to problemstillinger: Er vrakpanten er tilstrekkelig høy til å sikre at utrangerte biler leveres inn? Kan vrakpanten brukes til å få eldre biler ut av trafikken og bidra til fornying av bilparken? Er vrakpanten tilstrekkelig høy? I 1997 gjennomførte Econ en statistisk analyse og en spørreundersøkelse til fylkesmennenes miljøvernavdelinger og konkluderte med at det ikke var nødvendig å heve vrakpanten. En oppdatering av den statistiske analysen viser at fra 1997 til 2012 ble 99,4 % av antall netto avregistrerte biler levert inn mot vrakpant. I perioden som Econ så på, var tilsvarende tall 88 %. Det ser imidlertid ut til at antall innleverte vrak reduseres noe når det er flere år siden vrakpanten er prisjustert. NPs konklusjon er at vrakpanten nå ligger på et riktig nivå, men vrakpanten bør prisjusteres jevnlig. Vil økt vrakpant gi fornyet bilpark? Den sterke og midlertidig økningen i vrakpanten i 1996 ga en kraftig økning i antall innleverte biler, men effekten på bilparken var kortvarig. Tiltaket var ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt. En kortsiktig økt vrakpant i 2008 for eldre dieselbiler ga ikke effekt av betydning. Dersom vrakpanten økes permanent, vil prisen på nye biler øke tilsvarende for å finansiere ordningen. Også prisen på brukte biler vil øke tilsvarende fordi både kjøper og selger vet hvor stor vrakpanten er. Økt pant gir derfor ingen grunn til å levere bilen til vraking tidligere. En økning av vrakpanten kun for eldre biler vil ha samme effekt som over og derfor ikke øke utskiftingstakten. Men en slik ordning vil kunne få en negativ effekt: Dersom vrakpanten for en 18 år gammel bil er 3 000 kroner, men blir 20 000 kroner dersom eieren beholder den i 2 år til, vil det bli interessant å beholde bilen lenger. Aldersbestemt høy vrakpant vil derfor kunne øke gjennomsnittsalderen i bilparken. Det vil også gjøre det vanskeligere for dem som skal kjøpe bruktbil for første gang. NP mener derfor at en betydelig og permanent økning i vrakpanten i liten grad vil påvirke alderen på bilparken: Vi vil ikke få økt utskifting av gamle biler med nye. En regresjonsanalyse bekrefter at økt vrakpant kun har kortsiktig effekt det avgjørende er hvor mange gamle biler som finnes. Mulige virkemidler Dersom myndighetene ønsker kortere levetid på bilparken, kan dette stimuleres ved en betydelig økning i økt årsavgift for eldre biler, eller ved å stille strengere tekniske krav til biler for at de skal godkjennes i EU-kontrollen. Særlig økt årsavgift på eldre biler vil ha negative fordelingseffekter. Det er heller ikke gitt at en eldre bil er trafikkfarlig. Strengere tekniske krav kan lettere forsvares da det dette tiltaket er direkte rettet mot trafikksikkerhet. 3 / 22

Begrunnelsen for vrakpant og vrakpantavgift I 1978 ble det innført en vrakpantordning 1 for person og varebiler biler under 3500 kg. Hensikten med systemet er å stimulere bileiere til å levere inn utrangerte biler til godkjent oppsamlingsplass slik at bilen kan tas hånd om på en forsvarlig måte. Ordningen har gradvis blitt utvidet og gjelder nå også kombinerte biler, campingbiler og minibusser over 3500 kg. Når en eier leverer inn bilen, utbetales en vrakpant. Systemet finansieres ved innkreving av en vrakpantavgift som betales sammen med engangsavgiften ved første gangs registrering her i landet. Utbetaling av vrakpant skal over tid være lik inntektene fra vrakpantavgiften. I 2007 fikk bilimportørene ansvaret for innsamlingsordningen, men staten administrerer fortsatt innkreving av avgift og utbetaling av pant. Problemstillinger Det er i hovedsak to problemstillinger knyttet til vrakpantavgiften: Er vrakpanten er tilstrekkelig høy til å sikre at utrangerte biler leveres inn slik at de ikke utgjør et miljøproblem? Kan vrakpanten brukes til å få eldre, mer forurensende og mindre trafikksikre biler ut av trafikken og bidra til fornying av bilparken? Først skal vi kort se på utviklingen i vrakpantordningen. Noen utviklingstrekk Utvikling i vrakpant og -avgift Vrakpanten og -avgiften har vært økt med ujevne mellomrom. Det er gjort to forsøk med midlertidig økning i vrakpanten: For 1996 ble vrakpanten økt til 6000 kroner og for 2008 ble den økt til 5000 kroner, men da kun for om lag 30 tusen eldre dieselbiler. Utviklingen er vist i tabell 1. Tabell 1. Utviklingen i vrakpantavgift og vrakpant Dato Vrakpantavgift Vrakpant Kommentar 1978 450 500 Ordningen innføres 3. mai for person- og varebiler 1980 550 575 1986 700 1000 1991 Utvidet til å gjelde kombinerte biler og beltemotorsykler 1993 Utvidet til å omfatte campingbiler under 3500 kg 1994 900 1000 kombinerte biler, campingbiler og minibusser over 3500 kg innlemmet 1996 6000 Midlertidig økningen i vrakpanten, gjaldt kun 1996 1999 1200 1500 2001 1300 1500 2008 1300 1500/ 5000 Vrakpanten på 5000 kr. ble begrenset til eldre dieselkjøretøy om lag 30 000 kjøretøy. 2012 1700 2000 Økningen tilsvarte generell prisvekst siden forrige økning. 1.1.13 2000 2500 Økt for å gi økt motivasjon til innlevering til oppsamlingsplass 1.7.13 2400 3000 Samme begrunnelse som over 1 St. prp. 104 for 1977-78 og St. prp. nr. 148 (1976-77): 4 / 22

Prosent Biler innlevert mot pant Figur 1 viser at antall biler som er levert inn mot pant, grovt sett lå relativt stabilt i første halvdel av 90-tallet. I 1996 ble det et betydelig hopp fordi vrakpanten ble økt kraftig bare for dette året. På 2000- tallet har antall biler ligget relativt stabilt i underkant av 100 tusen biler. I 2011 og 2012 var det en økning i antall biler som ble vraket. Foreløpige tall for 2013 viser en betydelig økning i totalt antall kjøretøy vraket mot pant; fra 121 628 i 2012 til 156 522 i 2013. Disse tallene omfatter også andre kjøretøy enn person- og varebiler, men dette utgjør bare en mindre del (om lag 4 tusen kjøretøy i 2012). I det følgende ser vi bort fra de foreløpige tallene for 2013, vi kommer tilbake til 2013 i eget avsnitt. 250000 Figur 1. Antall biler vraket mot pant 200000 150000 100000 Personbiler Varebiler 50000 0 Kilde: OFV og SSB Figur 2 viser hvor stor andel av bilparken som vrakes, målt i prosent. Andelen svinger noe, men lå i begynnelsen på 90-tallet i underkant av 4 %, mens den på 2000 tallet lå i underkant av 5 %. I 2009 og 2010 lå andelen under 4 %, for så å øke i 2011. Andelen ble litt redusert i 2012. 14 Figur 2. Andel av bilparken som er vraket 12 10 8 6 4 2 0 Personbiler Varebiler Kilde: OFV og SSB 5 / 22

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Prosent Antall år Som figur 3 viser, har gjennomsnittsalderen ved vraking økt i perioden fra 1985 til 2011: For personbiler fra 14 til 19 år, for varebiler fra 13 til 16 år. Fra 2011 til 2012 sank gjennomsnittsalderen litt igjen, men ligger omtrent på nivå med årene før. Med økonomisk vekst og synkende realpris på bil (se figur 5) ville en kanskje ventet en raskere utskifting av bilparken. En sannsynlig forklaring er at bilene har blitt bedre og mer solide og varer derfor lenger 25 Figur 3. Gjennomsnittlig alder ved vraking 20 15 10 Personbiler Varebiler 5 0 Figur 4 viser at antall biler som vrakes, er en ganske stabil andel av bilbestanden som er 16 år eller eldre. Andelen ligger rundt 20 %. Unntaket her er 1996, da andelen 80 %. Dette viser at antall eldre biler har mye å si for hvor mange biler som vrakes. Øker antall eldre biler, øker også antallet som vrakes. 100 Figur 4. Andel vrakede person og varebiler av bestanden som er 16 år og eldre 80 60 40 20 0 Kilde: SSB og OFV 6 / 22

Prisindeks 120 Figur 5 Realpris på bil. 1998=100 100 80 60 40 20 0 Kilde: SSB Er vrakpanten tilstrekkelig høy? Tidligere analyse I Econ (1997) er det gjort en analyse av vrakpantordningen, herunder om størrelsen på vrakpanten er tilstrekkelig høy til å sikre at utrangerte biler faktisk blir innlevert til oppsamlingsplassene. Econ tok utgangspunkt i tilgjengelig datagrunnlag. Problemet er at det ikke finnes data for antall utrangerte biler, bare hvor mange som blir levert inn til vraking mot pant. Det er derfor ikke mulig å tallfeste nøyaktig hvor mange vrak som leveres inn i forhold til antall biler som varig utrangeres. Metoden som Econ valgte, er å beregne netto avregistrering i løpet av et år og sammenlikne dette med antall vrakede biler. Med netto avregistrering menes biler som er avregistrert i løpet av året og som fortsatt er avregistrert ved overgangen til nytt år. I beregningen tas det utgangspunkt i at: Endring i bilbeholdningen per år = Førstegangsregistrerte biler samme år - netto avregistrering Det finnes data for bilbestand og førstegangsregistrerte biler (nye biler pluss bruktbilimport). Dermed kan antall netto avregistrerte biler ved utgangen av året beregnes. Netto avregistrering gir imidlertid ikke et korrekt tall på hvor mange vrak som oppstår i ett år. Biler som avregistreres, settes f.eks. på lager hos bruktbilselgere ett år og registreres på nytt neste år. Men over tid vil sannsynligvis slike midlertidige avregistreringer og gjenregistreringer tilnærmet nulle seg ut. Econ pekte imidlertid på flere årsaker til at netto avregistrering vil ligge høyere enn antall vrakede biler; som at biler kan stå avregistrert i flere år, at biler stjeles og forsvinner ut av landet eller ved forsikringssvindel. Econs analyse viste at i perioden 1980 til 1996 har, med få unntak, netto avregistrerte person- og varebiler ligget noe over vrakingen av biler. I perioden 1985 til 1987 lå netto avregistreringer høyt relativt til vrakingen antakeligvis på grunn av at høyt nybilsalg førte til mange midlertidige avregistreringer. I 1996 lå vrakingen som følge av den midlertidige økningen i vrakpanten høyt i forhold til 7 / 22

Antall netto avregistreringer. I det året ble det også levert inn biler som hadde stått avregistrert lenge. For perioden under ett utgjorde antall innleverte vrak 88 % av netto avregistreringer. Econ påpekte at selv om en relativt stor andel av de netto avregistrerte bilene ikke leveres til vraking, betyr ikke dette at utrangerte kjøretøy utgjør et miljøproblem: Eierne vil ofte oppbevare bilene på en forsvarlig måte. Men for å få et bedre svar på om en her hadde et miljøproblem, gjennomførte Econ en spørreundersøkelse til et utvalg av fylkesmennenes miljøvernavdelinger Undersøkelsen viste at det, med få unntak, ikke var noe miljøproblem med hensatte vrak. I enkelte kommuner stod det den gang noen gamle vrak, særlig på folks eiendommer. Econ pekte her på er at en del av disse vrakene ble avregistrert før vrakpantordningen ble innført og hadde derfor ikke rett til vrakpant. I slike tilfeller hadde man gode erfaringer med lokale opprydningsaksjoner. Econ konkluderte med at det ikke synes nødvendig å heve vrakpanten og at lokale opprydningsaksjoner antakelig er det beste virkemiddelet for å redusere problemer i enkelte lokale områder. Oppdatert analyse Som Econ har vi sammenliknet netto avregistreringer med antall vrakede biler, da begrenset til personbiler. Resultatet fremgår av figur 5, ref. tabell 2 i vedlegget. Perioden fram til 1996 viser tilsvarende utvikling som den Econ fant: I perioden 1985 til 1995 var levert inn langt færre biler til vraking enn netto avregistrering av antall personbiler. På grunn av ekstraordinær vrakpant i 1996 ble det dette året vraket langt flere biler enn de som ble avregistrert. Mange av disse bilene var imidlertid avregistrert tidligere enn 1996 og tilfredsstilte derfor ikke kravene til å få høy vrakpant. (Vi kommer tilbake til erfaringene med høy vrakpant i 1996.) For perioden 1985 til 2012 utgjorde antall innleverte vrak 96,8 % av netto av-registreringer. Dersom vi antar at en gjennom den ekstraordinære vrakingen i 1996 fikk samlet inn alle utestående vrak, kan vi anta at perioden 1997 til 2012 viser hvordan vrakpantordningen nå fungerer. I denne perioden er 99,4 % av antall netto avregistrerte biler levert inn mot vrakpant. Figur 6. Netto avregistrering minus vrakede personbiler 50000 40000 30000 20000 10000 0-10000 19851987198919911993 1995199719992001200320052007 20092011-20000 -30000-40000 -50000 Kilde OFV, SSB og egne beregninger 8 / 22

Ut fra Econs tidligere konklusjoner og den høye innleveringsprosenten i perioden 1997-2011, ser det ut til at panteordningene fungerer etter hensikten. Det ser ikke ut til å være nødvendig å heve vrakpanten for å sikre at bilvrak ikke leveres inn til godkjent oppryddingsplasser. Prisjustering av vrakpanten Som det framgår av tabell 1, er vrakpanten prisjustert med relativt lange intervaller; i 1986, 1999 og i 2012. Det er først ved økningen i 2013 at vrakpanten i realverdi har ligget over nivået i 1978. Spørsmålet er om den sjelden prisjusteringen gir mindre insentiv til å levere inn utrangerte biler; særlig for de som har lang vei til oppsamlingsplass. Hvis prisjustering har effekt, vil vi anta at det året vrakpanten økes, økes antall biler levert til vraking Vi ser her bort fra midlertidige økninger i vrakpanten, som vi kommer tilbake til. I 1986 økte antall innleverte person og varebiler med 28 tusen fra året før, for deretter å ligge på et høyere, men avtakende nivå fram til 1996. I 1999 økt også antall innleveringer i forhold til året før og holdt seg på et høyere og til dels stigende nivå. I 1999 var også andelen vrakede biler i forhold til antall eldre biler høyere enn årene før og etter. Samtidig ble EU-kontrollen innført med strengere tekniske krav til kjøretøy. EU-kontrollen kan ha medført at flere biler ble vraket fordi det ville bli for dyrt å gjennomføre pålagte reparasjoner. Antall innleveringer falt i 2009 og 2010. I 2011 ble det gjennomført kampanjer som ga en betydelig økningen i innleveringene igjen, på nesten 20 tusen biler. Økningen i vrakpanten i 2012 opprettholdt samme nivå 2 på antall innleverte biler. Men sett i forhold til antall eldre biler, sank andelen som ble vraket. På denne bakgrunn er det rimelig å anta at selv om nivået ser ut til å ligge på et riktig nivå nå, vil en langt oftere prisjustering av vrakpanten bidra til jevnere innlevering av utrangerte biler. Vil økt vrakpant gi fornyet bilpark? I debatten har flere tatt til orde for å øke vrakpanten for å få en raskere utskifting av bilparken. Begrunnelsen er at dersom vi får skiftet ut de eldste bilene med nye, vil bilparken bli sikrere og utslippene gå ned. En slik økning i vrakpanten kan enten være midlertidig eller permanent. Midlertidig økt vrakpant En midlertidig økning i vrakpanten må komme uventet. Dersom forbrukeren venter en kraftig økning i vrakpanten vil det i seg selv kunne redusere vrakingen fram mot den forventede øningen. Debatten om økning i vrakpanten kan i seg selv skape slike forventninger. Det er gjennomført to midlertidige økninger i vrakpanten; i 1996 og i 2008. Erfaringene med økt vrakpant i 1996 I 1996 ble det innført et tillegg på 5 000 kroner til den ordinære vrakpanten. Betingelsene for å motta dette tillegget var blant annet at motorvognavgiften for 1995 var betalt og at bilen var mer enn 10 år gammel. Begrunnelsen for tiltaket var at det i Norge var mange gamle biler sammenliknet med andre europeiske land. 2 Autoretur (2013) 9 / 22

Resultatet ble en umiddelbar økning i antall vrakte biler, med en mindre vraking i de to neste årene. Av de 229 tusen som ble levert til vraking, tilfredsstilte 52 tusen ikke kravene for ordningen og mottok derfor bare tusen kroner i pant. TØI 3 påpeker at disse bilene neppe hadde blitt levert inn dersom bileierne hadde forstått utformingen av ordningen riktig. Mesteparten av disse bilene var sannsynligvis gamle og avregistrert før 1996. Som figur 3 foran viser, var gjennomsnittsalderen på de innleverte bilene i samme størrelse som året før og etter. Gjennomsnittsalderen for personbilparken falt med et halvt år, fra 10,4 til 9,9. Deretter har gjennomsnittsalderen steget litt; i 2012 var den 10,5 år. (Kilde OFV). I følge Finansdepartementet 4 kostet ordningen om lag en milliard kroner. En evaluering av tiltaket gjennomført av Transportøkonomisk Institutt (TØI) 5, viste imidlertid at miljøeffekten var forbigående og at effekten var liten i forhold til kostnadene. Tiltaket var samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Som figur 7 viser, medførte vrakpanten en kortvarig reduksjon i antall registrerte biler, men størrelsen på bilparken tok seg raskt opp igjen. Det er ikke gitt at en slik økning vil få like stor effekt i dag. Det skyldes at vrakpantsystemet har eksistert lenge, og det finnes få biler som ikke er omfattet av systemet. Videre er det ingen ting som tyder på at det står mange utrangerte biler rundt omkring i landet. Som vist foran, er det i perioden 1997-2012 innlevert 99,4 % av netto avregistrerte personbiler. 2900000 Figur 7. Person-, vare- og komibiler. Antall 2700000 2500000 2300000 2100000 1900000 1700000 1500000 Kilde: OFV 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Erfaringer med høyere vrakpant for utvalgte kjøretøygrupper I 2008 ble vrakpanten for eldre dieselkjøretøy under 7 500 kg økt til 5 000 kr. Ordningen omfattet om lag 30 000 kjøretøy. Målet var å redusere antall biler med høye utslipp av partikler og NO X. 3 Jean-Hansen (1997) 4 Finansdepartementet (2003), se også Simonsen (1998) 5 Jean-Hansen (1997) og Sætermo mfl. (1997) 10 / 22

Vi har ikke tilgang på statistikk som viser utviklingen i antall biler i målgruppen for ordningen. Tabell 2 viser bare den generelle utviklingen. Det ble i 2008 en svak økning i antall biler vraket mot pant i forhold til årene før og etter. Men antallet er i samme størrelsesorden som i 2006. I statsbudsjettet for 2009 konkluderer Finansdepartementet med at de foreløpige tallene indikerte kun en svak økning av antall biler vraket mot pant. Ordningen ble ikke videreført i 2009. I brev til Stortinget skrev miljøvernministeren at forhøyd vrakpant for de eldste bilene var et lite målrettet klimatiltak. Det skyltes blant annet at produksjonen av en bil utgjør 15 20 % av de totale CO2-utslippen fra bilen. Det ble påpekt at påvirkningen av hvilke biler som ble kjøpt, var et langt mer effektivt klimatiltak 6. Tabell 2. Biler vrakt mot pant År Personbiler Varebiler Antall Andel av bestanden, % Gjennomsnittalder, år Antall Andel av bestanden. % Gjennomsnittalder, år 2006 98359 4,7 19 6965 2,1 15,5 2007 93193 4,3 18,9 6692 1,8 15,3 2008 98552 4,5 18,7 8601 2,3 15,5 2009 87137 3,9 18,5 7360 1,9 14,9 2010 90758 3,9 18,4 7904 2 14,9 Kilde: OFV En slik målrettet kampanje for å fjerne biler som gir høye lokale utslipp, som bensinbiler uten katalysator, kan ha effekt på luftkvaliteten. For å få effekt må en i tillegg til høy vrakpant også ha en omfattende og målrettet informasjonsvirksomhet. Konklusjon Erfaringene viser at en kraftig kortsiktig økning i vrakpanten kan gi økt vraking, men effekten er kortsiktig. Tiltaket er ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt. Kraftig og permanent heving av vrakpanten Det er flere som har tatt til orde for å øke vrakpanten kraftig og permanent. Flere bilorganisasjoner har foreslått en generell økning til fem tusen kroner 7. Enkelte partier har foreslått beløp i størrelsesorden 20 tusen kroner 8 for eldre biler. Aldersgrense for å få økt vrakpant varierer: 10, 15 eller 20 år. Hensikten er å sikre at biler vrakes tidligere og nybilsalget økes, slik at vi får en fornyelse av bilparken. Tanken er at dette vil gjøre bilbestanden mer trafikksikker og at utslippene reduseres. I det følgende skal vi begrense problemstillingen til om økt vrakpant fører til økt vraking av gamle biler og hvordan nybilsalget blir påvirket. Dersom vrakpanten økes permanent til 5 000 kroner, vil prisen på alle biler automatisk stige tilsvarende, enten den selges som ny, brukt eller leveres til vraking. Vrakpantavgiften på nye biler vil sannsynligvis øke for å finansiere ordningen. Økt pris på ny bil vil kunne dempe etterspørselen, om 6 Innst. S. nr. 281 (2008 2009) 7 NAF mfl. (2013) 8 Innst. S. nr. 281 (2008 2009) 11 / 22

enn marginalt. Ved salg av brukt bil vil både kjøper og selger vite at bilen vil gi 5 000 kroner i vrakpant. Dermed gir økningen i vrakpanten automatisk en tilsvarende prisøkning på bruktbil: Den økte vrakpanten vil i hovedsak bli lagt til bilens tidligere markedspris, kanskje med unntak av et fratrekk for rentetapet i bilens forventede levetid. Man taper kun rentene ved å utsette vraking av bil. Så lenge bilen har en positiv bruksverdi og passerer EU-kontrollen uten for store reparasjonskostnader, gir økt pant derfor ingen grunn til å levere bilen til vraking tidligere. I forslaget fra bilorganisasjonene 9 foreslås det riktignok at staten skal finansiere kostandene ved å øke vrakpanten fra 2 500 til 5 000 kroner. NP ser dette som lite sannsynlig. Dersom organisasjonene får gjennomslag, vil høyere vrakpant ikke føre til økt vrakpantavgift, og nye biler blir ikke dyrere. Men prisen på eldre biler vil bli påvirket som diskutert foran: En eldre bil får økt verdi fordi kjøper og selger vil vite at når bilen vrakes, økes utbetalt vrakpant. Tilsvarende gjelder ved økning av vrakpanten til for eksempel 20 000 kroner. Alle biler stiger tilvarende i pris. Vrakingen av en bil vil derfor ikke lette finansieringen av en nyere bil. Etterspørselen etter nye biler dempes fordi vrakpantavgiften må økes tilsvarende. En så høy vrakpremie vil kunne gjøre det vanskeligere for mange førstegangskjøpere av bil, og de vil kunne bli tvunget til å kjøpe en eldre bil enn de ellers ville gjort. En slik høy vrakpant vil dermed ha uheldige fordelingseffekter. På den annen side er det mulig at lånemulighetene justeres tilsvarende: Sikkerheten ved å låne for å finansiere vrakpanten vil jo være høy bilen vil jo uansett ha en restverdi på 20 000 kroner ved vraking. En økning av vrakpremien til 20 000 kroner kun for eldre biler, vil ha de samme effektene, selv om økningen i vrakpantavgiften ilagt nye biler vil avhenge av hvor mange biler som får høy vrakpant. Men ordningen vil kunne få en negativ effekt: Dersom vrakpanten for en 18 år gammel bil er 3 000 kroner, men blir 20 000 kroner når den blir 20 år, vil det bli interessant å beholde bilen lenger. Aldersbestemt høy vrakpant vil derfor kunne øke gjennomsnittsalderen i bilparken. Konklusjon En betydelig og permanent økning i vrakpanten vil i liten grad påvirke tilpasningen. Vi vil ikke få økt utskifting av gamle biler med nye. Økning av vrakpant og antall vrakede biler i 2013 Som tidligere nevnt, økte vrakpanten fra 2000 kr i 2012 til 3000 kr i løpet av 2013. Samtidig økte antall vrakede biler, fra122 tusen i 2012 til 157 tusen i 2013. Det kan da se ut som høyere vrakpant økte vrakingen betydelig. Det kan ha hatt en effekt, men langt viktigere er det nok at antall eldre biler økte betydelig. I 2012 var 102 tusen flere personbiler i aldere 16 år og eldre enn i 2009. Årsaken til denne økningen er at bilsalget økte i perioden 1996 til 1999, som følge av den høye vrakpanten i 1996. 9 NAF mfl. (2013) 12 / 22

For å teste hvor stor betydning pantebeløp og antall biler eldre enn 16 år har å si for antall vrakede biler, har vi beregnet en funksjon der etterspørselen etter å vrake bilen er avhengig av vrakpant og bestanden av person- og varebiler som er 16 år eller eldre. Denne funksjonen forklarer 97 % av variasjonene i antall innleverte biler mot pant. På kort sikt gir 10 % økning i vrakpanten 3 % økning i antall innleverte vrak. Vrakpanten er ikke signifikant på lang sikt. En økning i vrakpanten har altså bare en kortsiktig virkning. 10 % økning i biler som er 16 år eller eldre, gir 8 % økning i antall vrakede biler. På lang sikt er effekten 9 %. Vel 80 % av endringen skjer første året. Vrakpant som klimatiltak TØI har analysert vrakpant som klimatiltak 10. Utgangspunktet er at nye biler har mindre forbruk per mil enn gamle. Problemstillingen er om en midlertidig eller varig økning i vrakpanten er et effektivt virkemiddel til en raskere utskifting av bilparken slik at utslippene går ned. Analysen er gjennomført med en bilgenerasjonsmodell (BIG), der en klassifiserer bilparken etter alder/modellår, egenvekt og drivstofftype. Det er laget to referansebaner med ulike forutsetninger om nybilsalget og to beregninger der vrakpremien økes kraftig, men midlertidig (kun i 2015). Konklusjonene er at en midlertidig økt vrakpant ikke er effektivt klimatiltak. TØI sier at konklusjonen er rimelig robust. Analysen viser at en midlertidig økt vrakpremie føre til: Økt vraking; men det er særlig mindre bensinbiler som vil bli vraket. Disse bilene har ikke så store utslipp per km. Økt nybilsalg, men samtidig vil kjørelengden på de nye bilene øke i forhold til de gamle. Det er ikke gitt at det de nye bilene som kjøpes er små. Større biler kan gi større utslipp. Bilbestanden vil først gå ned, men i løpet av få år vil den være like stor som den ellers ville vært. Gjennomsnittsalderen vil først gå ned, men så øke igjen til tidligere nivå. Økt vrakpremie vil derfor bare gi en midlertidig forbedring i bilparkens gjennomsnittlige CO 2 - utslipp. Det gjennomsnittlige utslippet fra personbiler vil i noen få år bli to til fire gram lavere pr km enn det ellers ville ha vært. Deretter vil utslipp per km øke, blant annet fordi antatt kjørelengde blir større. Utslippene ved økt produksjon av biler som skyldes ordningen bør med i regnestykket. En varig forhøyet vrakpant vil ha enda mindre virkninger enn en midlertidig. Fordi markedsverdien til hver enkelt bil øker tilsvarende. Permanent økning i vrakpremien vil derfor ikke noe vesentlig insentiv til forsert utskifting av bilparken, og effekten vil være neglisjerbar. Mulige virkemidler Dersom myndighetene ønsker å fjerne flere av de eldre bilene, er, som vist, ikke økt vrakpant et effektivt virkemiddel. Men det er to virkemidler som kan brukes: Enten å differensiere årsavgiften etter alder eller å stille strengere teknisk krav til bilene ved EU-kontroll. 10 Fridstrøm mfl. (2013) 13 / 22

Differensiert årsavgift En mulighet er å la årsavgiften øke med bilens alder. Jo høyere årsavgiften er, jo større blir insentivet til å levere inn en gammel bil. For å oppnå hensikten må sannsynligvis avgiften være sterkt progressiv. En slik utforming av avgiften vil imidlertid virke uheldig på inntektsfordelingene: Det er bileiere med lavere inntekt som ikke har råd til nyere bil, som må betale høy årsavgift. Dermed kan de miste muligheten til å ha bil. Dessuten vil en progressiv årsavgift ikke skille mellom biler som er godt og dårlig vedlikeholdt. Periodisk kjøretøykontroll En mer treffsikker måte å sikre at forurensende og mindre trafikksikre biler tas ut av trafikken på, kan være å stille strengere tekniske krav til kjøretøyene. I 1998 ble det innført periodisk kjøretøykontroll, eller EU-kontroll, der det stilles krav med hensyn til trafikksikkerhet, utslipp og støy. Dermed sikres en viss minimumsstandard på bilparken. Det er grunn til å tro at EU-kontrollen har ført til økt vraking av biler. I Finansdepartementet (2003) påpekes det at ". antall vrakede person- og varebiler de fire første årene etter innføringen av EØS-kontroll (1998-2001) lå om lag 50 pst. over antallet i de fire årene før den midlertidige hevingen av vrakpanten (1992-1996)." Antall vrakete biler har siden holdt seg på eller over dette nivået. Også andelen vrakete biler av totalbestanden fikk et hopp ved innføringen av kjøretøykontrollen. I perioden 1998-2011 har i gjennomsnitt 4,6 % av personbilene blitt vraket mot pant, mens andelen i perioden 1985 1995 var på 3,7 % (4,3 % dersom en også tar med 1996 og 1997). Men samtidig er det verd å merke seg at gjennomsnittsalderen på personbiler ved vraking har økt; fra 14 år i 1985 til 19 år i 2011. En forklaring her er sannsynligvis at kvaliteten på bilparken har gått opp og at bilene har lengre teknisk levetid. Dersom myndighetene ikke er fornøyd med den tekniske tilstanden på gamle biler, kan en løsning være å stille ytterligere krav til den tekniske standarden, noe som vil føre til at det er de minst trafikksikre bilene blir tatt ut av trafikken. Vi har ikke vurdert om EU-regelverket åpner for strengere nasjonale krav. 14 / 22

Litteraturliste Autoretur (2013) Hentet februar 2013 fra http://www.autoretur.no/artikkel/økt-vrakpantvirker!/10006643.php Econ (1997) Evaluering av pante- og returordninger for bilvrak. Utarbeidet for Statens forurensningstilsyn Rapport 100/1997 Finansdepartementet (2003): Bilavgifter. Rapport fra en arbeidsgruppe. Avgitt til Finansdepartementet 30. april 2003 Fridstrøm mfl.(2013) Lasse, Østli, Vegard og Johansen, Kjell Werner Vrakpant som klimatiltak. TØI rapport 1292/2013 Innst. S. nr. 281 (2008 2009): Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om representantforslag fra stortingsrepresentantene Jan Tore Sanner, Svein Flåtten, Linda C. Hofstad Helleland og Peter Skovholt Gitmark om å etablere en ordning som fremmer en raskere utskifting av de eldste og mest forurensende bilene. Jean-Hansen (1997) Viggo: Virkninger av å innføre vrakpremie biler i 1996. TØI-notat 1079/1997. Sætermo mfl. (1997) Inger-Anne F., Killi, Marit, Hovi Inger Beate, Ryntveit, Anne Kirsti: Virkninger av midlertidig økning av vrakpanten. Forprosjekt. TØI-notat 1064/1997 NAF (2011) Norske bilavgifter - NAFs innspill til et helhetlig avgiftssystem. Oslo februar 2011 NAF mfl. (2013), BIL og NBF: Norske bilavgifter fram mot 2020. Oslo 20. februar 2013 NP (2011) Etterspørsel etter drivstoff til bruk i lette biler. Regresjonsberegninger Oslo, oktober 2011 OFV: Bil og vei. Statistikk. Diverse årganger. Opplysningsrådet for Veitrafikken AS. Oslo Simonsen (1998) Jesper; statssekretær i Miljøverndepartementet: Bil-demontørenes plass i miljøpolitikken. Innlegg på NBLs landsmøte Stavanger 20. mars 1998 (http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/regjeringen-bondevik-i/md/taler-og-artikler-arkivert-individuelt/1998/bil-demontorenes_plass_i_miljopolitikken.html?id=262302 ) St prp nr 104 (1977-78): Iverksettelse av oppsamlingssystem for bilvrak. Oslo. St prp nr 148 (1976-77): Etablering av et landsomfattende system for disponering av bilvrak og annet metallskrap. Oslo. TAD (2013) Avgiftshistorie 2013 Oslo 16.01.2013 http://www.toll.no/upload/dokumenter/annen_informasjon/avgiftshistorie%202013endelig.pdf 15 / 22

Diverse statsbudsjetteter: Finansdepartementet: St.prop 1/Prop. 1 S Skatter og avgifter (diverse årganger) Miljøverndepartementet: Statsbudsjettet (St.prop. 1/Prop. 1 S for Miljøverndepartementet) 16 / 22

Vedlegg 1: Datagrunnlag Tabell 1 Biler vraket mot pant Antall Prosent av bestanden Gjennomsnittsalder, år Personbiler Varebiler Personbiler Varebiler Personbiler Varebiler 1985 50600 2856 3,4 2,2 14 13 1986 77722 4334 4,9 3,0 14 13 1987 71335 3987 4,4 2,5 14 13 1988 69946 4212 4,3 2,6 14 13 1989 63224 4044 3,9 2,4 15 13 1990 51854 3306 3,2 2 16 13 1991 51623 3101 3,2 1,9 15 13 1992 53741 3155 3,3 1,9 16 14 1993 55168 3129 3,4 1,9 17 14 1994 53339 3035 3,2 1,7 17 14 1995 60857 3528 3,7 1,9 17 14 1996 211311 12188 12,7 6,5 17,4 14,5 1997 42152 2930 2,4 1,5 17,4 14,2 1998 76221 4224 4,3 2 17,3 14,2 1999 91941 5525 5,1 2,5 17,5 14,6 2000 89677 5960 4,8 2,6 17,6 15 2001 90734 5986 4,8 2,4 17,8 15,4 2002 99522 6976 5,2 2,7 18 15,7 2003 95224 7117 4,9 2,7 18,4 16 2004 101915 6965 5,2 2,5 18,6 16 2005 95589 6455 4,7 2,1 18,9 16 2006 98359 6965 4,7 2,1 19 15,5 2007 93193 6692 4,3 1,8 18,9 15,3 2008 98552 8601 4,5 2,3 18,7 15,5 2009 87137 7360 3,9 1,9 18,5 14,9 2010 90758 7904 3,9 2 18,4 14,9 2011 107787 9733 4,6 2,4 19,2 16,2 2012 107373 10205 4,4 2,4 18,1 15 Kilde: OFV fram til 1998, deretter SSB 17 / 22

Tabell 2 Netto avregistrering og innleverte personbiler mot vrakpant. Antall Førstegangsregistrert Endret Netto Innlevert ny brukt beholdning avregistrering vrak 1985 159079 5891 84244 80726 50600 1986 167352 8533 78241 97644 77722 1987 115097 4084 30942 88239 71335 1988 67822 2823-1187 71832 69946 1989 54892 2055-9276 66223 63224 1990 64860 1807 363 66304 51854 1991 53382 1733 1586 53529 51623 1992 59539 2112 4815 56836 53741 1993 60822 3168 13650 50340 55168 1994 85067 6247 20590 70724 53339 1995 90502 7377 30986 66893 60857 1996 124994 21840-23417 170251 211311 1997 127733 26881 96754 57860 42152 1998 117976 23028 28403 112601 76221 1999 101278 22533 27238 96573 91941 2000 97378 28502 38287 87593 89677 2001 91916 28032 20933 99015 90734 2002 88721 33502 26837 95386 99522 2003 89920 29600 33850 85670 95224 2004 115645 27633 44305 98973 101915 2005 109907 30043 50992 88958 95589 2006 109164 32990 55971 86183 98359 2007 129195 33356 70642 91909 93193 2008 110617 27218 42211 95624 98552 2009 98675 25105 45051 78729 87137 2010 127754 29014 62133 94635 90758 2011 138345 27069 64882 100532 107787 2012 137967 30556 63508 105015 107373 Kilde: OFV og egne beregninger 18 / 22

Vedlegg 2: Regresjonsanalyse I dette vedlegget dokumenteres regresjonsanalysen der antall vrakede biler mot pant antas å være en funksjon av vrakpanten (år t) og antall gamle biler (16 år eller eldre) ved inngangen til år t, dvs. år t-1. For å unngå problemer med såkalte ikke-stasjonære variable, som er et vanlig problem i analyser av tidsserier, brukes en "kointegrasjons"-metode eller en ecm-modell (error correction model). Modellutformingen, testing mv. er nærmere drøftet i NP (2011) 11. Her gjennomgås kun spesifisering av modellen og estimeringsresultatene, samt helt kort resultatet av de statistiske testene. Litt generelt om ecm-modellen En ecm-modell kan spesifiseres som: (1) Δy t = αδx t λ[y t-1 β 0 β 1 x t-1 ] + u t Δ angir at variabelen er på tilvekstform, y angir den endogene variabelen, mens x er en enkelt eksogen variabel eller en vektor med eksogene variabler. α måler korttidsvirkningen(e) endringer i x har på y, mens β 1 måler langtidseffekten(e). Variablene er på logaritmisk form, og da vil α og β 1 være elastisiteter på henholdsvis kort og lang sikt. Uttrykket i hakeparentesen angir det langsiktige likevektsforholdet. λ er error-correction-koeffisienten som angir hvor hurtig tilpasningsraten til den langsiktige likevekten skjer etter en kortsiktig endring i en eksogen variabel i en gitt periode. λ skal ligge mellom 0 og -1. Dersom λ er lik -0,7, vil det si at 70 % av avviket fra likevekten i en periode rettes opp i neste. Oppretting til langsiktig likevekt vil da gå raskt. Dersom λ er -0,2, vil bare 20 % av ulikevekten rettes opp i påfølgende periode; det tar tid å komme tilbake til en likevektssituasjon. For å estimere modellen løser vi opp hakeparentesen.: (4) Δy t = λβ 0 + αδx t λy t-1 + λβ 1 x t-1 + u t Den langsiktige elastisiteten finner vi ved å dividere den estimerte koeffisienten foran x t-1 med λ. Modell for antall vrakede biler Modellen er spesifisert som: v t = -0,357+ 0,825 b t + 0,313 p t 0,832[v t-1-0,918b t-1 ] + 0,560δ (0,270) (2,439) (3,191) (-6,052) (2,804) der v = antall person- og varebiler levert mot pant p = vrakpant b = antall person- og varebiler 16 år eller eldre δ = dummyvariabel, se teksten under T-statistikken er angitt i parentes under variablene. Med unntak av konstantleddet er alle variable signifikant forskjellig fra null. 11 NP (2011) Etterspørsel etter drivstoff til bruk i lette biler. Regresjonsberegninger Oslo, oktober 2011 19 / 22

R 2 er lik 0,974, det vil si at funksjonen forklarer 97 % av variasjonene i antall innleverte biler mot pant. Korreksjonskoeffisienten λ viser at 83 % av avviket fra likevekten i en periode rettes opp i neste. Det vil altså si at det går kun litt over ett år før antall innleverte biler faller tilbake til den langsiktige likevektsbanen etter en endring i antall gamle biler. Dette er en rask tilpasning, som indikerer at innleveringen av biler ikke påvirkes nevneverdig av kortsiktige effekter. Størrelsen på panten er bare signifikant på kort sikt. Antall gamle biler er signifikant både på kort og lang sikt. Statistiske tester Forutsetninger for å bruke ecm-metoden Forutsetningene for å kunne bruke en ecm-modell er at første-differansene er stasjonære og at dataene kointegrerer. For å teste om dataene er stasjonære brukes Dickey-Fuller testen (DF), med konstantledd. H 0 : dataene er ikke-stasjonære, mot H 1 : dataene er stasjonære. Den estimerte t-verdien i testen kan ikke sammenliknes med vanlig t-verdi fordi det under null-hypotesen forutsettes at dataene er ikke-stasjonære. Dersom t-verdien er større enn -3, er dataene ikke-stasjonære. Test om dataene er stasjonære. Estimerte t-verdier 1.diff 2.diff Vrakede biler -4,256-8,359 Gamle biler -2,037-4,252 Pant -5,083-7,063 Vi ser her at tidsserien for gamle biler ikke er stasjonær, men har rot (1). Vrakede biler og pant er begge stasjonære både som tidsseriedata og i førstedifferansen. Dataene koinegrerer dersom λ i (1) er signifikant. Som det framgår seinere, er denne variabelen signifikant. Forutsetninger om restleddet Det er fem forutsetninger om restleddet som må være oppfylt, for at minste kvadraters metode skal gi forventningsrette estimater med minst varians og at hypotesetestene mht. de estimerte parameterne skal være valide. I estimeringen brukes i hovedsak Excel. 1. Forventning til restleddet skal være lik null: E(ε t ) = 0 Siden regresjonslikningen har et konstantledd, vil gjennomsnittet av restleddet bli lik null. Forutsetningen er i utgangspunktet oppfylt. 2. Variansen er konstant og endelig: var(ε t ) = σ < - homoskedastisitet 20 / 22