Sogn regionråd PPT-organisering i Sogn Oppsummering og tilråding frå prosjektleiar Bakgrunn Den 10. juni 2011 bad rådmannsgruppa i Sogn regionråd om å få utarbeidd ei skisse til eit prosjekt/ tiltak som kunne hjelpe kommunane med å redusere omfanget i bruk av spesialundervisning og sjå på forholdet mellom tilpassa opplæring og spesialundervisning. Desse utfordringane vert no arbeidd med i to prosjekt: 1. Eit nytt langsiktig program frå 2013 2021: System for styrka læring. Her blir det i regi av eit nytt programstyre arbeidd med kompetanseutvikling, kulturar, omdømme, prosess- og systemisk arbeid. 2. Strukturarbeid knytt til pp-tenesta i Sogn. Først eit forprosjekt i 2013 og deretter eit hovudprosjekt om felles pp-teneste i Sogn. Dei ni kommunane i Sogn regionråd har i dag 5 organisatoriske løysingar. Å slå dei saman i ein felles organisasjon er ikkje eit mål i seg sjølv. Men vi trur at ein på denne måten kan gi kommunane best mogleg kunnskaps- og avgjerdsgrunnlag for politiske- og administrative leiingsprosessar. Kommunestyra i Aurland, Lærdal, Sogndal, Luster, Leikanger og Vik har gjeve Sogn regionråd oppgåva med å gjennomføre dette hovudprosjektet. Prosess, medverknad og utforming Hovudprosjektet stør seg både på prosessar og funn i forprosjektet så vel som trendar i tida. Det er mykje utviklings- og endringsarbeid som må gjerast uavhengig av struktur, samstundes som kommunane har ei stor utfordring i rolla som barnehage- og skuleeigar. I hovudprosjektet har vi lagt stor vinn på kunnskapsutvikling og medverknad. Prosessrettleiar frå Deloitte, Wiggo Hustad, har utarbeidd ein fagleg rapport; PPT i Sogn Underlag til organisasjonsvurdering, til bruk for styringsgruppa og politisk leiing i kommunane. Dette arbeidet er utforma i samskaping med skule- og barnehageeigar, leiarar og tilsette frå pp-kontora i Sogn, Statped Vest, Høgskulen i Sogn og Fjordane og Utdanningsdirektoratet. Rapporten tek utgangspunkt i pp-tenesta sitt arbeid på fylgjande område: Tilgjengeleg teneste, Førebyggjande teneste, Tidleg innsats og Kompetanse. Deloitte har gjennomført ei Questback undersøking, samt at vi har henta inn eit omfattande sett med relevant data frå kommunane. Intervjua, questback og datainnsamlinga dannar grunnlag for rapporten.
Rapporten vart handsama i styringsgruppa 4. februar 2015, og prosjektleiar si tilråding byggjer på oppsummeringane frå dette møtet og funn og innhald i rapporten. Juridisk grunnlag og organisering (Sjå vedlegg 1 til tilråding). Lovgrunnlaget for pp-tenesta er heimla i Opplæringslova 5-6 Pedagogisk- psykologisk teneste: Kvar kommune og kvar fylkeskommune skal ha ei pedagogisk-psykologisk teneste. Den pedagogiskpsykologiske tenesta i ein kommune kan organiserast i samarbeid med andre kommunar eller med fylkeskommunen. Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov. Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det. Departementet kan gi forskrifter om dei andre oppgåvene til tenesta. Eigarkompetanse og endrings- og Materialet som til no er henta inn, viser at det er naudsynt å streka under skuleeigar sitt ansvar for at den sakkunnige vurderinga gir eit forsvarleg grunnlag for å handsama saker om spesialundervisning og fatte enkeltvedtak. Det vil såleis alltid vera eit behov for skulefagleg kompetanse og leiarerfaring som eit lovfesta krav over skulenivået. (Jfr. opplæringslova 13-1 fjerde ledd som krev at kommunen skal ha skulefagleg kompetanse i den delen av skuleadministrasjonen som er over skulenivå. ) Krava til skulefagleg kompetanse omfattar både kunnskap om pedagogikk og om regelverket for skulen. Det er ikkje krav om spesiell utdanning. Realkompetanse er tilstrekkeleg til å oppfylla lovkravet. Etter prosjektleiar si vurdering, og med bakgrunn i problemstillingane i rapporten, er det naturleg at den som kan/skal instruere pp-tenesta sjølv må ha skulefagleg erfaring og kompetanse, samt leiarerfaring frå skule- eller barnehageområdet. Rapporten til Deloitte avdekkjer tydeleg dette behovet i den kommunale eigarskapen. (Sjå tilråding s. 12-14 i rapporten). Materiale som er lagt fram peikar tydeleg på at dei største utfordringane i samhandlinga mellom kommunen som skuleeigar og pp-tenesta, har sitt utspring i kommunen si organisering av denne samhandlinga. For å få ein god struktur på dette vil me peike på verdien det ligg i å arbeide ut eit årshjul og ein plan for samhandling bygd opp etter modell frå «Rettleiaren til opplæringslova om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning». (Utarbeidd av Utdanningsdirektoratet 2010). Dette er kanskje det største og viktigaste arbeidet som kommunane må starte opp snarast dersom ein skal kunne fylgje opp funna frå rapporten. Formal- og realkompetanse i rolla som skuleeigar er ikkje nok i seg sjølv. Slik det både går fram av lovteksten, forprosjektet og prosjektrapporten til Wiggo Hustad så er det eit kontinuerleg og vedvarande behov for endrings- og. Dette gjeld både i pp-kontora og hjå skuleeigar så vel som hjå skuleleiar. Men skuleeigar har, også som eigar eller kjøper av pedagogisk-psykologiske tenester, eit overordna ansvar for å endre og utvikle barnehagane, skulane, pp-tenesta og den kommunale organisasjonen. Målet må vere at barna, elevane, foreldra, 2
dei tilsette og kommunane har ei teneste som leverer ein høg og aktiv grad av skuleeigarskap, kombinert med ei høg grad av utviklings- og endringskompetanse. Dei funn me kan peike på i rapporten (side 12-14) viser tydeleg at det er behov for å samle kompetansen i pp-kontora på ein slik måte at ein styrkjer og byggjer ut tenestene til eit «fellesskap». Me må skape kompetansenettverk som sikrar faglege fellesskap og som gjer arbeidsmiljøet attraktivt. Det må leggjast ein brei kompetanse i botnen av pp-tenesta, og deretter spisse kompetansen på spesielle fagområde som då kan nyttast i heile regionen vår. Slik situasjonen er i dag har kommunane ulik grad av styring. Me opplever den kontinuerlege auken i spesialundervisninga som ei utfordring på individnivå men som har si løysing på systemnivå. Dette er eit systematisk kvalitetsarbeid som kommuneleiinga må ta ansvar for og organiser. Arenaene er etablert, og det er innanfor desse rammene kommunane må arbeide; 1. Barnehage- og skuleregion Sogn. 2. Styrarnettverket 3. Rektornettverket 4. Programstyret for styrka læring I alle desse fora viser det seg at pp-leiarskapet er fråværande. Dette er både eit paradoks og eit tankekors. Kommunestyret som skuleeigar må ha kontinuerleg dialog og kontroll med pp-tenesta. Leiarane, dei tilsette og dei tillitsvalde ynskjer i stor grad sterkare dialog med administrativ- og politisk skuleeigar. Dette gjeld uavhengig av organisasjonsform. Når det gjeld skuleutvikling er 13-10 i opplæringslova truleg den paragrafen kommunane har arbeidd mest med dei seinaste åra. 13-10 pålegg kommunane å utarbeide eit forsvarleg system for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling. Det heiter vidare i 13-10 at: Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa, knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. Den årlege rapporten skal drøftast av skoleeigar dvs. kommunestyret, fylkestinget og den øvste leiinga ved dei private grunnskolane. Det sentrale ordet her er drøftast. Å ta rapporten til orientering eller til vitande er ikkje nok. I vårt materiale kjem det fram at pp-tenesta ikkje har plass i desse årlege drøftingane. Det vil difor vere føremålstenlig å bruke dei etablerte regionale møteplassane som arenaer for kunnskaps- og kvalitetsutvikling og styring i nær dialog med kommunalsjef, rektor og styrar i tillegg til årleg drøfting av status i kommunestyra. Tabellen/grafen nedanfor tek føre seg; eigar-, endrings- og. Dette er eit viktig instrument i ein dialog mellom ulike aktørar i eit samspel. Nyttar me denne modellen på kommunane i regionen, vil me sjå at dei fordeler seg på nær sagt alle kompetanseområda, men ingen av dei har ein markant retning mot «høg eigarkompetanse og høg endrings- og». Dette må det vera eit mål å arbeide mot når me no gjer eit løft for ei større felles PP-teneste for regionen. 3
Høg eigarkompetanse Høg eigarkompetanse Eigarkompetanse Låg endrings- og Låg eigarkompetanse Låg endrings- og Høg endrings- og Låg eigarkompetanse Høg endrings- og Med Eigarkompetanse meiner vi høg eller låg grad av eigenskap kommunane har til å kle rolla som støttande, utviklande, rettleiande, styrande, koordinerande og initiativtakande som eigar. Dette vil me sjå att som fokus på system, organisasjon, struktur. Og i tenesteproduksjon og forvaltning av lov og regelverk. Med Endrings- og meiner vi høg eller låg kompetanse til å drive utviklings- og endringsarbeid. Dette kjem til uttrykk gjennom arbeid med, kompetanse, prosessarbeid, medskaping, endringa av kulturar, omdømmebygging og kollektivt utviklingsarbeid. Dette er eit leiaransvar og eit teamarbeid som krev kompetanse og erfaring i tillegg til tid til leiing. Hovudfunn og sentrale moment Endrings- og - Det er viktig å presisere at vi i ei ny organisering treng alle som no er tilsette i pp-tenestene. Totalt er dette om lag 7,6 årsverk. Dette vil bli «ryggraden» i ei ny organisering. Målsetjinga med prosjektet er å styrke tenestene og gjere den meir framtidsretta og stabil. I tillegg å skape eit kompetansemiljø som rekrutterer godt og er stabilt over tid. Vidare at ein kan nytta ut spisskompetanse på tvers av kommunane. - PP-tenesta er ei kompetansekrevjande teneste med kontinuerlege utviklingsbehov. Difor vil det vera naturleg å plassere den så nær opp til Høgskulen som mogeleg. På denne måten vil ein kunne styrkje Høgskulen i sitt utdanningsperspektiv, og kommunane i sitt kompetanseperspektiv. Kombinerte stillingar vil truleg vera attraktive både i eit utdanningsperspektiv og eit «behandlande» perspektiv. Dette vil alltid vera ein vinn-vinn situasjon for alle kommunar så vel som for høgskulen og studentane ved den. - Skal regionen samla sett byggje kompetanse som skuleeigar, må me utvide grensene til å spenne om fleire einingar (helst alle), med modell etter arbeidet som er gjennomført i System for Styrka læring. Dei små kommunane i regionen kan gjennom eit utviklingsarbeid, leia av ei større pp-tenesta, nyte godt av kompetanse som er utvikla i andre kommunar. - Vidare kan ein få betre struktur / tydelegare profil i kommunane og skulane i regionen med det førebyggjande arbeidet og tidleg innsats, dersom ein har ei større teneste. 4
- For å få dette til må det leggjast ei formell organisering og leiing i botn av tenesta. Det må vera skulefagleg kompetanse med leiarerfaring både i pp-tenesta og i kommuneleiinga. Ein må utvikle og betre den administrative og økonomiske støtta til styringa av skuledrifta. - Vi treng ressursar/midlane som har fastare og meir oversiktlege rammer over tid innanfor oppvekstsektoren, slik at ein tidleg i prosessen kan ta stilling til vekting mellom tilpassa opplæring og spesialundervisning. For å lukkast med dette må ein gjere endringar innan for kommunal organisering, organisering av barnehage og skule, og endring av strukturar i støttesystema frå pp-tenestene. Tilråding frå prosjektleiar. Me treng ei meir tilrettelagt og stabil pp-teneste med tydeleg planmessig tilnærming til spesialundervisning der ein aktivt gjennomfører vurderingar og tiltak før ein melder opp barn, elevar og lærekandidatar til tenesta. Me ynskjer ei pp-teneste som er tydeleg forankra i ei fagleg og politisk ramme. Ei teneste som styrkjer samhandlinga mellom kommunane, og skaper størst mogeleg likeverd og lik handsaming for elevar som seinare i opplæringsløpet skal takast opp i den vidaregåande skulen. Tenesta må i størst mogeleg grad vera gjennomgåande. I arbeidet fram mot denne tilrådinga har prosjektleiar utarbeidd notat om ulike organisasjonsmodellar. I desse modellane har ein sett på : 1. Vertskommunemodellen i kommunelova 28b. 2. Sogn og Fjordane fylkeskommune eig tenesta som i dag, og sel tenester til deltakarkommunane. 3. Interkommunalt selskap (IKS) heimla i kommunelova 27. Etter ei samla vurdering i styringsgruppa rår ein til at det vert oppretta ei pp-teneste etter vertskommunemodellen i kommunelova 28b. Dette går fram av referatet frå styringsgruppa i møte 4. mars 2015 der det heiter: For fylkeskommunen er kvalitet på tenesta det avgjerande og ikkje om dei eig eller kjøper teneste. Dei deltek heller ikkje som eigar i interkommunalt selskap. Styringsgruppa ynskjer samarbeid/felles teneste med flest mogeleg kommunar og fylkeskommunen. Dette vil gi god kompetanse, stor breidde i fagkompetanse og vil sikra god kontinuitet i tenesta. Luster kommune ynskjer primært eit interkommunalt selskap (IKS). IKS vil gje likeverdige partar. Dei andre fem kommunane vurderer vertskommune som den mest aktuelle organisasjonsmodellen. Eit vertskommunesamarbeid må vera tydeleg på eigarskap slik at partane opplever likeverdig deltaking. 5
A. Organisering: Dei deltakande kommunane Lærdal, Aurland, Luster, Sogndal, Leikanger og Vik ynskjer å etablera ei felles pp-teneste og at fylkeskommunen vert med i samarbeidet. Sogndal kommune vert vertskommune for felles PP-teneste. Ein må i opprettinga av kontoret ta omsyn til behovet for kjøp av tenester frå Sogn og Fjordane fylkeskommune, og at det vert oppretta ein samarbeidsavtale med pp-kontoret i Årdal. B. Samarbeid: Samarbeidet blir organisert som administrativt vertskommunesamarbeid i samsvar med 28b i kommunelova. PPT gir tilråding til deltakarkommunane i enkeltsaker. Vedtaket blir fatta i den enkelte kommune. Vertskommunen vil få budsjettansvar og arbeidsgjevaransvar for dei tilsette ved felles pp-teneste. Det vert kravd leiarkompetanse og fagkompetanse i den nye pp-tenesta, og at vertskommunen skal fylle krava til skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivået. Samarbeidet skal bidra til å skapa eit større fagmiljø og gjennom val av vertskommunemodellen få ei meir effektiv styringsform, samt å styrka felles forståing av systemarbeidet. C. Finansiering: Dei samla driftsutgiftene av kontoret (løn og sosiale utgifter, kontorutgifter, reise, kurs/opplæring, mv) blir fordelte etter tal born 0-16 år i deltakarkommunane. Viser her til vedlegg om avtale for vertskommunesamarbeid, og budsjett og dimensjonering av stillingane i tenesta og drifta av tenesta. Ut ifrå tal årsverk som i dag leverer tenester til dei seks kommunane Aurland, Leikanger, Luster, Lærdal, Sogndal og Vik 1, vert det lagt til grunn at omfanget av årsverk til felles pp-teneste for desse kommunane er omlag 8 årsverk. D. Utviding av tenestene: Kommunane som har vedteke å vera med i hovudprosjektet tek stilling til ein samarbeidsavtale. Dei andre kommunane i Sogn regionråd kan slutta seg til ordninga på eit seinare tidspunkt eller kjøpe tenester frå vertskommunen. Sogn og Fjordane fylkeskommune kan gjera det same om dei ikkje vel å vera med på ordninga frå den blir etablert. Det vil vera eit behov for å innlemma/utvida pp-tenesta med Høgskulen i Sogn og Fjordane (HISF) på eit seinare tidspunkt. Dette kan gjelde både kompetanse knytt til stillingsheimlar og kontorplassering. Planlegging/forhandlingar om dette vert ført vidare mellom vertskommunen og HSF. Sogndal 17. april 2015 Gunnar Stundal -prosjektleiar- 1 PPT Indre Sogn: 3,5 årsverk (leverer 1 årsverk til Lærdal), Aurland kjøper 1 årsverk frå Voss, Luster PPT har 2,6 årsverk, Sogndalsregionen har 6,25 årsverk (Leikanger 0,75 årsverk, Sogndal 2 årsverk, Vik 1 årsverk og Sogn og Fjordane fylkeskommune 2,5 årsverk). 6
Vedlegg 1 Juridisk grunnlag og organisering (Sjå vedlegg til tilråding). Lovgrunnlaget for pp-tenesta er heimla i Opplæringslova 5-6 Pedagogisk- psykologisk teneste: Kvar kommune og kvar fylkeskommune skal ha ei pedagogisk-psykologisk teneste. Den pedagogiskpsykologiske tenesta i ein kommune kan organiserast i samarbeid med andre kommunar eller med fylkeskommunen. Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov. Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det. Departementet kan gi forskrifter om dei andre oppgåvene til tenesta. Kompetanseutvikling, organisasjonsutvikling og sakkunnig utgreiing heng altså tett saman. Om sakkunnig vurdering heiter dei i 5-3: Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning etter 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter 5-7, skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast. Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til: - eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbodet - lærevanskar hjå eleven og andre særlege forhold som er viktige for opplæringa - realistiske opplæringsmål for eleven - om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet - kva for opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod. Kunnskapsdepartementet skriv vidare i utdjuping til lovteksten at: - PP-tenesta høyrer inn under allmenne organisasjons- og instruksjonskompetansen til kommunen og fylkeskommunen. Det betyr at kommunen / fylkeskommunen kan påleggja pp-tenesta andre oppgåver i tillegg til dei lovheimla. - Sjølv om pp-tenesta organisatorisk og økonomisk høyrer inn under kommunen/ fylkeskommunen, kan ikkje pp-tenesta instruerast om kva som skal vera konklusjonen i dei sakkunnige vurderingane. PP-tenesta skal vera fagleg uavhengig. Sakkunnig vurdering skal alltid vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør gjevast. - Samla sett er kompetansekravet til pp-tenesta stort. Alle tilsette må ha erfaring og/eller kompetanse frå grunnskulen og den vidaregåande skulen. Dei skal gi skulen og barnehagen råd om opplæring og fagleg støtte og må difor sjølve kjenne skulen sine pedagogiske utfordringar som eleven vil kunne møte. Dersom pp-tenesta ikkje har fagkompetanse i ei sak, må tenesta hente inn delutgreiingar utanfrå, td. frå det statlege spesialpedagogiske støttesystemet, barne- og ungdomspsykiatrien, medisinske institusjonar eller frå andre aktuelle tenester. I einskilde saker vil det og vera naturleg å samarbeida med barnevern tenesta og/eller helsetenesta. 7