Vedtak i klagesak som gjeld dispensasjon til flytebøyer i Flåm, Aurland kommune

Sakshandsamar: Jorunn Fosse Fidjestøl Vår dato Vår referanse Telefon: 57643156 11.11.2015 2015/354-423.1 E-post: fmsfjfi@fylkesmannen.no Dykkar dato Dykkar referanse Mottakarar etter liste Vedtak i klagesak som gjeld dispensasjon til flytebøyer i Flåm, Aurland kommune Vi viser til oversending frå Aurland kommune dagsett 26.05.2015, som gjeld klage på vedtak frå kommunestyret dagsett 19.03.2015, sak 014/15. Det er klaga innan fristen, og vilkåra for å handsame saka er oppfylte. Vedtak Fylkesmannen tek klagen frå Aurland Hamnevesen KF på den inste bøya til følgje, og vi gjer om kommunestyret sitt vedtak dagsett 19.03.2015, sak 014/15, slik at det vert gitt dispensasjon til den inste bøya. Fylkesmannen tek ikkje klagen på den ytste bøya til følgje, og vi stadfestar kommunestyret sitt vedtak dagsett 19.03.2015, sak 014/15, slik at det vert gitt dispensasjon til den ytste bøya. Samandrag Saka gjeld dispensasjon til etablering av to flytebøyer i strid med kommuneplanen. Den inste bøya har fått avslag på dispensasjon i kommunen, og Aurland Hamnevesen KF har klaga på avslaget. Den ytste bøya har fått dispensasjon, og det er fleire som har klaga på dispensasjonen. Bøyene vart sette ut før det vart søkt om naudsynte løyve etter plan- og bygningslova. Dette kan gje kommunen grunn til å reagere etter regelverket i lova. Men i seg sjølv påverkar ikkje den ulovlege etableringa vurderinga av søknadene om dispensasjon til å ha bøyene ståande, i noka retning. Fylkesmannen har i vedtaket presisert at vurderingstemaet i samband med dispensasjonen er kva verknad bøyene i seg sjølv og bruken av desse vil få. Bøyene har ikkje betydning for kva slag eller kor mange skip som legg til kaien eller ankrar opp i Flåm. Eventuelle negative verknader av cruisetrafikk i Flåm vert ikkje vektlagt i vurderinga, fordi dette må regulerast på anna vis. Dispensasjon til bøyene har ikkje samanheng med planane om ein eventuell SeaWalk i Flåm, då eventuell etablering av SeaWalk må gjennom ein reguleringsprosess. Den inste bøya skal ikkje brukast til å fortøye skip som ligg til anker i fjorden, berre til skip som ligg ved cruisekaien. Bøya vil ikkje endre på korleis skipa ligg ved kaien. Skipa som er fortøyde i bøya vil såleis ikkje kome på tvers av straumen frå Flåmselvi eller kome nærmare friområdet på Neset enn før. Fylkesmannen har konkludert med at omsynet til smolt, laks og aure ikkje er til hinder for dispensasjonen, med vekt på sakkyndig fråsegn om kva verknader bøyene vil få. Vi har Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: 57 64 30 00 Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: 57 65 33 02 Telefon: 57 64 30 00 www.fylkesmannen.no/sfj Org.nr 974 763 907 Telefaks: 57 82 17 77

2/13 konkludert med at vilkåra for dispensasjon er til stades for den inste bøya. I vurderinga er det lagt særskilt vekt på omsynet til tryggleiken ved fortøying av skip. Den ytste bøya gjer at ankringsposisjonane ser ut til å verta noko endra, men skipa vil framleis liggje innanfor ankringsområdet, i tråd med kommuneplanen. Fylkesmannen har konkludert med at vilkåra for dispensasjon er til stades for den ytste bøya. Fylkesmannen er oppteken av at sjøtryggleiken vert teken på alvor, og viser til at opplysningane i saka gjev grunn til å tru at også andre tryggleikstiltak enn bøyene må vurderast i Flåm. Fylkesmannen oppmodar Aurland kommune til raskt å komme i gang med områderegulering for Flåm, slik at kommunen på grunnlag av heilskaplege vurderingar kan ta styring med og bidra til ei berekraftig utvikling for Flåm. Bakgrunn for saka I 2014 vart det etablert to flytebøyer i farvatnet ved Flåm utan at det var søkt om løyve etter plan- og bygningslova. Kommunen konkluderte med at tiltaka var søknadspliktige og følgde opp saka som ei ulovlegheitssak med varsel om pålegg om retting og varsel om brotsgebyr. Tiltakshavaren fekk høve til å søkje om dispensasjon til etablering av flytebøyene. Arkitekt Jarle Sandvik søkte 19.09.2014 på vegner av Aurland Hamnevesen KF om dispensasjon for etablering av to flytebøyer i Flåm. I seg sjølv påverkar ikkje den ulovlege etableringa vurderinga av søknadene om dispensasjon til å ha bøyene ståande, i noka retning. Området der flytebøyene er plasserte, er sett av til LNF-område i sjø og vassdrag i kommuneplanen, vedteken 18.06.2009. Arealet mellom dei to bøyene er sett av til ankringsområde, men bøyene ligg utanfor området på begge sider. Tiltaka er i strid med arealføremålet i kommuneplanen og krev difor at det vert gjeve dispensasjon frå kommuneplanen. Sjølve cruisekaien er omfatta av reguleringsplan for nedre Fretheim vedteken 25.10.2001, og arealet rundt cruisekaien avsett til trafikkområde i sjø, hamn/seglingslei. Den inste bøya er lokalisert utanfor reguleringsområdet. Den inste bøya er plassert ca. 70 meter frå land, og ca. 85 meter frå munninga av Flåmselvi, i område som er sett av til LNF-område i kommuneplanen. Bøya skal nyttast til ei sikrare fortøying av dei største skipa, på over 280 meter, som legg til ved cruisekaia i Flåm. Ifølgje kommunen stod skip av denne storleiken for transporten av 46 prosent av cruiseskipsgjestene som kom til Flåm i 2014. Den inste bøya skal ikkje brukast til å fortøye skip som ligg til anker ute i farvatnet, det vil seie at den inste bøya ikkje medfører at skip som ligg til anker i fjorden vil dragast nærmare friluftsområdet. Den ytste flytebøya ved Fretheimsgrunna skal nyttast til sikrare fortøying av skip som ligg til anker. Det går fram av saka at den ytste bøya vert etablert for å få til tryggare ankring når to skip ligg til anker. Tanken er at det eine skipet skal ankre noko nærmare land enn den vanlege ankringsplassen, og det andre skipet skal ankre og akterfortøye til bøya. Fortøying i bøya skal hindre at skipet roterer rundt sitt eige anker. Flåmselvi er eit nasjonalt laksevassdrag. I samband med utgreiing av ein flytekai (seawalk) i same området som den inste bøya ligg i, har Rådgivende biologer AS utarbeidd ei konsekvensutgreiing for laks og sjøaure frå 2013. Tiltakshavaren har lagt denne ved som

3/13 grunnlag for søknaden, og det er seinare henta inn ei særskilt fråsegn om bøyene frå same selskapet, dagsett 08.04.2015. Det er i tillegg lagt ved saka ein minirapport frå NINA om etablering av cruisekai i Vik. Dispensasjonssøknaden vart sendt på høyring til regionale og statlege styresmakter i brev dagsett 30.09.2014. Miljøvernavdelinga hjå Fylkesmannen og Kystverket har kome med fråsegn i saka. Miljøvernavdelinga har rådd frå dispensasjon til den inste bøya, og Kystverket rår til dispensasjon for den inste bøya. Ingen av styresmaktene har rådd frå dispensasjon til den ytste bøya. Etter nabovarsel kom det inn merknader frå fleire aktørar; John Håland, Harald Sjursen, Interessegruppa for friområdet på Neset i Flåm, Fretheim Fjordhytter og Flåm elveeigarlag. Alle desse har gjeve negative fråsegner til dispensasjonane. Den 01.12.2014 i sak 063/14 gjorde Utval for plan og utvikling vedtak om dispensasjon til begge bøyene. Mindretalet nytta seg av mindretalsanke, som førte til at saka vart lagt fram for avgjerd i Kommunestyret. Kommunestyret vedtok dispensasjon for begge bøyene 18.12.2014 i sak 081/14. Det kom inn klager frå Interessegruppa for friområdet Neset i Flåm, Harald Sjursen, John Håland, Flåm elveeigarlag og Fretheim Fjordhytter, dagsette 21.01.2015 og 24.01.2015. Aurland Hamnevesen KF kommenterte klagene i brev dagsett 13.02.2015. Kommunestyret vedtok 19.03.2015, sak 014/15 med 9 mot 8 stemmer å ta klagen delvis til følgje, slik at det ikkje vart gjeve dispensasjon for etablering av den inste flytebøya, medan den ytste bøya fekk dispensasjon. Frå Aurland Hamnevesen KF kom det klage dagsett 09.04.2015 på kommunestyret sitt vedtak i sak 014/15, av 19.03.2015. Dei andre klagarane opprettheldt sine klager på vedtaket om dispensasjon til den ytste bøya. Harald Sjursen, Sue og Anders Fretheim, Flåm elveeigarlag og John Håland har i brev dagsette 20.04.2015, 26.04.2015, 25.04.2015 og 27.04.2015 kome med kommentarar til klagen. Kommunestyret handsama klage frå Aurland Hamnevesen KF i møte 21.05.2015, i sak 014/15. I møte vart to av kommunestyremedlemmane som også sit i styret i Aurland Hamnevesen KF, med 9 mot 7 stemmer, erklært ugilde. Med 10 mot 6 stemmer vedtok kommunestyret å ikkje ta klagen frå Aurland Hamnevesen KF til følgje, og sende saka til Fylkesmannen 26.05.2015 for endeleg avgjerd. Merknader frå klagarane som ikkje ønskjer bøyer Etter nabovarsel kom det inn merknader frå fleire aktørar; John Håland, Harald Sjursen, Interessegruppa for friområdet på Neset i Flåm, Fretheim Fjordhytter og Flåm elveeigarlag. Desse klaga også på dispensasjonen og fleire kom med kommentarar i klageomgangen. I korte trekk vert det hevda at den inste bøya vil true eit verna fiskevassdrag og ei akklimatiseringssone for smolt. Det vert også vist til den generelle miljøbelastninga og belastninga elles som følgje av cruisetrafikken, med støy, røyk, menneskemengder, trafikk, og det vert hevda at infrastrukturen i Flåm er sprengd.

4/13 Det vert hevda at bøyene er visuell forsøpling og at dei verkar negativt for turistar som har overnattingsstad i Flåm. Det vert vidare hevda at bøyene verkar uheldig på bruken av friluftsområdet fordi båtane kjem nærmare friområdet enn før. Det vert hevda at ved eventuelt trossebrot kan trossene bli slengt innover land og såleis forårsake skade. Vi viser til saksdokumenta for fullstendige fråsegner. Merknader frå Aurland Hamnevesen KF, som ønskjer begge bøyene Aurland hamnevesen KF har i brev av 29.07.2014 til kommunen og i klagen sin dagsett 09.04.2015 gjort greie for behovet for bøyene. Problemstillingane er også utdjupa og forklart av Norconsult i notat dagsett 14.10.2014 og 22.06.2015. Det ligg også ved eit referat frå møte mellom tiltakshavaren og leverandøren av bøyene 29.04.2014, der fleire losar deltok for å gje faglege råd. Hamnevesenet viser til at det er brei semje om at Flåm skal vere ei cruisehamn. Dei viser vidare til at føremålet med etablering av bøyene ikkje er å auke talet på besøkande cruisepassasjerar, men å auke tryggleiken i hamneområdet for den eksisterande cruisetrafikken i Flåm. Tiltaka tek likevel omsyn til at tendensen går mot at ein større del av anløpa er med større skip og færre anløp med mindre skip. Tryggleiksproblemet i samband med fortøying av store skip og ankring ute på fjorden, har ifølgje hamnevesenet fleire gongar vorte påpeika av losar og kapteinar på skipa. Hamnevesenet viser til at dei som ansvarlege for tryggleiken i kommunen sitt sjøareal, jf. hamne- og farvasslova, 9, har teke tak i problemet. Hamnevesenet viser til at den inste flytebøya skal sikre skip som ligg til kai slik at ein oppnår tilstrekkeleg tryggleik mot skadar på liv, helse og materielle verdiar. Større skip vil med dagens pullertar få ei asymmetrisk fortøying, som kan medføre risiko for trossebrot. Den ytste bøya skal trygge fortøyinga, spesielt når to skip ligg til anker i fjorden. Mellom anna skal ho hindre at skip roterer rundt sitt eige anker. Hamnevesenet hevdar at bøyene i høgste grad gjeld omsynet til helse, miljø og tryggleik. Aurland Hamnevesen KF peikar på at bøyene ligg utanfor området som er sett av til friområde på Neset i Flåm. Regelverk Fylkesmannen er delegert mynde til å avgjere klager som gjeld enkeltvedtak etter plan- og bygningslova, sjå plan- og bygningsloven 1-9 femte ledd og rundskriv T-2/09 frå Klima- og miljødepartementet. Vi skal som klageinstans sjå til at kommunen under handsaminga av saka har følgt dei lovene, forskriftene og sakshandsamingsreglane som gjeld på området. Fylkesmannen kan under klagehandsaminga prøve alle sider ved vedtaket, også dei skjønnsmessige vurderingane som kommunen har gjort, jf. forvaltningslova 34. Ved prøving av det kommunale skjønnet skal Fylkesmannen leggje vekt på omsynet til det lokale sjølvstyret. Det går fram av plan- og bygningslova 11-6 at kommuneplanen er bindande for nye eller utviding av eksisterande tiltak. Tiltak i strid med plan eller føresegner i plan- og

5/13 bygningslova, kan berre godkjennast dersom det samstundes vert gjeve dispensasjon frå føresegna tiltaket strid mot, jf. plan- og bygningslova kapittel 19. Med heimel i plan- og bygningslova 19-2 kan kommunen dispensere frå føresegner gjevne i eller i medhald av plan- og bygningslova. Kommunen kan ikkje dispensere dersom omsyna bak føresegna det vert dispensert frå, eller omsyna i formålsføresegna i lova, vert sett vesentleg til side. I tillegg må fordelane ved å dispensere vere klart større enn ulempene etter ei samla vurdering. Det skal leggjast særleg vekt på dispensasjonen sine konsekvensar for helse, miljø og tryggleik. Vilkåra i plan- og bygningslova 19-2 er rettslege vurderingstema, ikkje eit kommunalt skjønn. Det er derfor ikkje høve til å leggje nemneverdig vekt på omsynet til det lokale sjølvstyret. Dispensasjon krev grunngjeven søknad. Etter forvaltningspraksis skal grunngjevinga for å dispensere vere spesiell og gjelde særleg for tiltaket, og kommunen skal ikkje dispensere ut frå meir generelle vurderingar. Ved dispensasjon frå planar og tiltaksforbodet i strandsona skal kommunen leggje særleg vekt på statlege og regionale rammer og mål. Kommunen bør heller ikkje dispensere frå planar eller forbodet i plan- og bygningslova 1-8 når regionale eller statlege sektorstyresmakter har gjeve negativ fråsegn til dispensasjonssøknaden. Fylkesmannen si vurdering Saka gjeld dispensasjon til etablering av flytebøyer i strid med kommuneplanen. Det er to klager som skal handsamast. Den inste bøya har fått avslag på dispensasjon, og Aurland Hamnevesen KF har klaga på avslaget. Den ytste bøya har fått dispensasjon, og klagarane som ikkje ønskjer bøyer, har klaga på dispensasjonen. Vi finn grunn til å presisere kva tiltak og kva verknader som skal vurderast. Vurderingstemaet i samband med dispensasjonen, er kva verknad bøyene i seg sjølv og bruken av desse vil få, og kva verknad ei eventuell endring av fortøyingsmønsteret som følgje av bøyene vil få. Bøyene har ikkje betydning for kva slag eller kor mange skip som legg til kaien i Flåm. Fylkesmannen vil difor ikkje leggje vekt på moment som relaterer seg til verknadene av eksisterande og eventuell auka cruisetrafikk til Flåm generelt sett, sidan dette ikkje vert direkte påverka av sjølve dispensasjonen. Som nemnt har det ikkje vekt i noka retning, at bøyene vart sette ut utan at det vart søkt om dispensasjon på førehand. Ulovleg etablering kan følgjast opp uavhengig av vurderinga av søknadene om dispensasjon. Kommunen har avklart at dispensasjon for plassering av den inste bøya ikkje vil opne opp for plassering av SeaWalk på same plass, då plassering av ein eventuell SeaWalk må gjennom ein omfattande reguleringsprosess. Det er også avklart at den inste bøya ikkje skal brukast til å fortøye skip som ligg til anker i fjorden. Ved fortøying til bøya skal skipa ligge ved kaien sør-aust for bøya, og dei vil såleis ikkje strekkje seg lenger enn til osen, og dei vil heller ikkje kome nærmare friområdet på Neset enn før. Når det gjeld merknader om utslepp av reinsa kloakk (gråvatn) og kjemikaliar frå skip, viser kommunen til at MARPOL-konvensjonen set forbod mot utslepp av reinsa kloakk (gråvatn) nærmare land enn 3 nautiske mil og ureinsa kloakk nærmare enn 12 nautiske mil frå land. Utslepp av gråvatn vert i alle høve ikkje påverka av dispensasjonen og er ikkje relevant for saka. Utgangspunktet er at kommunen skal regulere byggeaktiviteten gjennom plan for å få ei

6/13 heilskapleg vurdering av arealbruken i kommunen. Gjennom grundige planprosessar skal kommunen sikre at offentlege og private standpunkt kjem fram, slik at planar for arealdisponeringa vert fastlagde på eit best mogleg grunnlag. I planleggingsprosessen må ulike interesser, fordelar og ulemper, vegast mot kvarandre. Dette vil ofte innebere at gjennomføringa av planane får negative konsekvensar for enkelte. Det følgjer av lovforarbeida, jf. ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.19 s. 242, at det ikkje skal vere kurant å gje dispensasjon etter plan- og bygningslova 19-2. Dispensasjon kan ifølgje 19-2 andre ledd «ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsene det blir dispensert fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» Den inste bøya Den inste bøya flyt i vassoverflata ca. 70 meter frå land, og ca. 85 meter frå munninga av Flåmselvi, i LNF-området. Forankringane er festa i botnen på to stader inne i ankringsområdet som er avmerka i kommuneplanen. Den inste bøya skal nyttast til å sikre fortøyinga til dei største skipa som ligg ved kaien i Flåm, det vil seie skip som er lengre enn 280-290 meter. Til fortøyinga vert det brukt ein 18 fots (5,55 m) arbeidsbåt som dreg ut trossene og festar dei til kroken på bøya. Tilsvarande slakkar skipet trossene ved avgang og trossa vert då løyst frå kroken. Operasjonen tek ca. fem minutt kvar gong. Særskilt om den inste bøya sine verknader for laks, sjøaure og smolt Fleire merknader og klagepunkt tek opp kva verknad bøyene kan få for det marine miljøet ved utløpet av Flåmselvi, og særskilt for bestanden av laks og sjøaure. Dette momentet har vore særskilt vurdert etter naturmangfaldlova. I saka ligg Rådgivende Biologer AS si vurdering av tiltaket dagsett 08.04.2015 og same selskapet si meir inngåande konsekvensutgreiing for seawalk i Flåm frå 2013. Kommunen har også lagt ved minirapport utarbeidd av Norsk institutt for naturforskning (NINA) om effektar av bygging av cruisekai i Vik. Miljøvernavdelinga hjå Fylkesmannen har i brev dagsett 28.10.2014 rådd frå å gje dispensasjon til den inste bøya og rådd til å finne ei alternativ løysing/plassering som i større grad tek omsyn til laks og sjøaure. Fråsegna tek høgde for at bøya kan kome til å endre mønsteret med omsyn til kva trafikk som vil vere utanfor elveosen, og at bøya kan bli brukt til ankring av skip slik at fleire skip dermed vil komme nærmare elveosen. I denne fråsegna har miljøvernavdelinga lagt vekt på motstridande resultat i dei nemnde rapportane, og konkludert med at føre-var prinsippet i naturmangfaldlova 9 må leggjast til grunn i vurderinga av dispensasjonen. Høyringsbrevet frå kommunen dagsett 30.09.2014 ber for så vidt også om ei slik vurdering som Fylkesmannen her har gjort. Kommunen skreiv følgjande: «Det er i dag stor usemje blant forskarar når det gjeld effekten av cruise/båt trafikk har på laksebestanden. Tiltaka kan ha effekt, men fisken kan også tilpasse seg og finne andre vegar. Om eit slikt tiltak vil ha ein bestandseffekt er også usikkert. Eit viktig spørsmål er kva effekt den aktiviteten som er i dag i Flåm, har for bestanden og atferda til villaksen. Mest truleg har den totale aktiviteten i Flåm ein effekt. Generelt meiner rådmannen at dette er det forska for lite på, og det er slik sett vanskeleg å konkludere. Vi viser til vedlagt <<NINA minirapport 142>> som vart utarbeidd i samband med planlegging av cruisekai i Vikjabukti i Vik kommune. Sjølv om dette var i Vik kommune, og omhandla etablering av ein cruisekai, vurderar vi at rapporten kan vera aktuell å sjå i samanheng med

7/13 flytebøyene i Flåm. I rapporten vart det frarådd å etablere cruisekai nært opp til elvemunninga. Dette er omsyn som vil bli vurderte i vurderinga etter naturmangfaldlova i handsaminga av søknaden.» Her verkar det noko uklart kva problemstilling kommunen vil ha fråsegn om. Det er seinare i saka betre tydeleggjort at den inste bøya berre skal brukast til fortøying av skip som ligg ved cruisekaien i Flåm, og at ho såleis ikkje vil påverke trafikkmengd eller plassering av skip i fjorden. Det vil seie at både plassering av skipa og samla trafikkbelastning vert den same med og utan bøye, bortsett frå sjølve operasjonen med å feste trosser til bøya. Minirapporten frå NINA konkluderer med at ein cruisekai nær elveutløpet i Vik der skipet ville liggje på tvers av elveutløpet, kunne påverke bestandane av laks og sjøaure negativt. Grunnen er at utvandrande smolt kan bli pressa mot land på grunn av endringar i straumtilhøve, både som følgje av bygging av kaien og skip som ligg på tvers av elvestraumen. Når smolten vert pressa nærmare land, vert han hardare beita på og bestanden minkar. Oppvandring av laks og sjøaure kan også bli forseinka på grunn av forstyrringar under skipsanløp. Den eine alternative lokaliseringa av kai i Vik vart difor rådd frå av NINA. Problemstillinga som er drøfta for Vik, er om ein cruisekai plassert nær elveutløp, og skip som ligg til kai på tvers av elvestraumen, kan påverke smolten/laksen/sjøauren negativt. I saka i Flåm skal det ikkje vurderast om cruisekaien er rett plassert, eller om det skal liggje skip til kai i Flåm eller ikkje. Cruisekaien i Flåm er etablert, og eventuelle negative effektar av kaien og skipa som fortøyer der har for laks, aure og smolt, er ikkje tema for dispensasjonsvurderinga, sidan dispensasjonen ikkje påverkar korleis skipa vil liggje samanlikna med før. I alle høve ligg heller ikkje skipa til kai i Flåm slik at dei kan påverke elvestraumen på same måte som det frårådde alternativet i Vik. Dette gjeld også med omsyn til rapporten om ein SeaWalk, der retning på skipet var eit moment som vart vektlagt i vurderingane. Vi har konkludert med at minirapporten frå NINA ikkje kan nyttast til å vurdere det konkrete spørsmålet om dispensasjon til bøyene i Flåm. På eit seinare tidspunkt i saka er det innhenta ei fråsegn frå Rådgivende Biologer AS dagsett 08.04.2015, og denne vurderer særskilt verknaden den inste bøya vil ha for utvandrande smolt og oppvandrande anadrom fisk i Flåm. Denne fråsegna er etter Fylkesmannen si meining mest relevant i vurderinga av dispensasjon til sjølve bøya: «Vi kan ikke se at det foreligger noen studier av hvordan enkeltbøyer påvirker utvandringen av smolt. Enkeltbøyer nær utløp av anadrome vassdrag er derimot et vanlig fenomen og det er ikke forventet at slike vil påvirke utvandringen av smolt fra, eller oppvandringen av gytefisk til Flåmselva. Gytefisktellinger fra 2014 da det ble talt nesten 300 gytelaks i elven, er med på å underbygge antakelsen om at bøyen ikke er til hinder for oppvandringen av fisk til Flåmselva. Det er forventet at det vil være fra 100 til 120 anløp av cruise-skip til kaien i Flåm årlig. Smoltutvandringen for laks og sjøaure er primært i mai og utvandringen foregår stort sett om natten. Anløp av skip foregår på dagtid. Det kan ikke helt utelukkes at enkelte utvandrende smolt kan bli forstyrret av fortøyningsaktivitet i utløpet av Flåmselva. Aktiviteten vil foregå fra 2 til 4 ganger per dag i en periode på ca. 5 minutter hver gang (totalt 10-20 minutter hver dag), totalt ca. 1 % av tiden. Det meste av smolten vi gå om natten og ikke bli påvirket av denne aktiviteten. Om påvirkningen på smolten er av en slik karakter at det vil gi redusert overlevelse pga. økt beitepress er svært usikkert, men at dette i så fall bare vil ramme en liten andel av den påvirkede smolten er sannsynlig. Mange andre anadrome vassdrag munner ut i småbåthavner, uten at dette ser ut til å gi redusert overlevelse på laks der. Alt i alt virker tiltaket med bøye i utløpet av Flåmselva og noe økt aktivitet i forbindelse med fortøyning å være av en slik karakter at det ikke er forventet å gi nevneverdige negative konsekvenser for utvandrende smolt eller oppvandrende anadrom fisk.»

8/13 For meir inngåande skildringar og vurderingar av tilhøva i Flåm, sjå same selskapet si konsekvensutredning for laks og sjøaure vedrørande flytekai i Flåm. Fylkesmannen har etter vurdering av rapportane konkludert med at dei har ulike føresetnader for vurderingane sine, og at dette forklarer kvifor konklusjonane i Vik og Flåm kjem ut ulikt. Vi kan ikkje sjå at dei kjem med motstridande vurderingar av verknader av sjølve bøya. Vi har som følgje av dei faglege vurderingane, konkludert med at kunnskapsgrunnlaget er godt nok til å vurdere verknadene av sjølve bøya. Vi vil såleis leggje konklusjonen i Rådgivende Biologer si fråsegn til grunn i vår vurdering av dispensasjonsvilkåra. Særskilt om tryggleiksomsynet Det skal ifølgje plan- og bygningslova 19-2 tredje ledd leggjast særleg vekt på kva konsekvensar dispensasjon har for helse, miljø og tryggleik. Det er sagt i førearbeida til plan- og bygningslova at omsynet ikkje berre kan leggjast til grunn for å nekte dispensasjon, men også at det kan leggjast vekt på som grunngjeving for å gje dispensasjon. Dette følgjer av ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s 139: «Flere har pekt på at det ved dispensasjon må legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Dette er fulgt opp i forslaget. Det innebærer at en må være varsom med å gi dispensasjon som svekker disse interessene. Samtidig åpner det for at slike hensyn i spesielle tilfeller kan være med å begrunne at en dispensasjon bør gis.» Norconsult har i sine notat forklart korleis bøya påverkar tryggleiken ved fortøying. Når lengre skip fortøyer ved kaien i Flåm, vert det usymmetrisk fortøying. Dette gjev stor belastning på trossene når vinden kjem på tvers av kai og skip, og medfører risiko for trossebrot. Trossebrot kan føre til forskyving av skipet, noko som kan medføre fare for liv, helse og materielle verdiar. Norconsult viser til ei konkret hending i Bergen der trossebrot førte til forskyving av skipet og til at landgangen datt i vatnet. Når det gjeld plassering av fortøyingspunkt, er alternative løysingar vurderte. Det går fram av notatet frå Norconsult at heile landområdet mellom elveosen og Flåm sentrum er maksimalt utnytta med omsyn til plassering av fortøyingspunkt. Det er mellom anna laga ein «odde» for å unngå at fortøyingspunkt måtte etablerast på den andre sida av elva. Hamnevesenet, kommunen og Norconsult har i møte 03.06.2015 drøfta flytting av den inste bøya 50 meter lengre ut, slik at ho kan ligge i området som i kommuneplanen er markert som ankringsområde. Det går fram av Norconsult sitt notat at dersom bøya vert flytta 50 meter lengre ut til ankringsområdet, vil det medføre at ein del skip ikkje har lange nok trosser til å nytte seg av bøya. For effekten av fortøyinga vil det også ha betydning at bøya vert flytta 50 meter ut. Trossene får med dette eit lengre spenn og vert mindre effektive, og dette kan føre til større belastningar på dei andre trossene, i tillegg til at dei kjem meir i vegen for anna aktivitet i hamnebassenget. Konklusjonen til Norconsult er at bruken av bøye blir vanskelegare og mindre eigna dersom bøya vert flytta 50 meter lenger ut. I brev av 15.10.2015 har Kystverket uttalt seg særskilt om den inste bøya, og har sagt følgjande: «Kystverket ønsker å ta i bruk indre fortøyingsbøye som ligg i elvemunningen, og støtter uttale frå Norconsult, at bøya bør ligge der som den ligg nå. Bøya bør ikkje flyttast lengre vekk. Bøya har til no ikkje vore brukt, slik at ein er ikkje heilt sikker på korleis den ligg når trossene er stramma opp. Utviklinga dei siste åra har vist at det vert fleire og fleire skip med lengde over 300 meter. Denne bøya vil verte brukt på dei aller største fartøya som går til Flåm. Ved å ta i bruk denne bøya vil fortøying av desse skipa verte mykje sikrare. I Flåm har ein mange gonger erfart varierande vindforhold, det er ikkje

9/13 uvanleg at vinden kan auke frå nesten stille til opp mot 30-50 knop i løpet av kort tid. Då er det viktig at skipet er skikkelig fortøyd.... På grunn av utforminga av akterskipet på passasjerskipa vil alle trossene komme ut heilt akterut på skipet, samt at ein kan sende nokre trosser frå starbord side heilt akterut. Ved å sette ut 2-3 trosser frå akterut på skipet til bøya som ligg i elvemunningen, ville fortøyinga verta styrka betrakteleg.» Fylkesmannen har ut frå dei faglege vurderingane og konkludert med at bøya vil betre tryggleiken vesentleg ved fortøying av store skip ved kaien i Flåm. Det er lagt vekt på at tiltakshavaren har vurdert, men ikkje funne alternative plasseringar av bøya som kan gje tilsvarande tryggleik ved fortøying. Vurdering av vilkåra for dispensasjon Det må avgjerast om ein dispensasjon til etablering av den inste bøya set omsyna bak arealformålet LNF-område i sjø og vassdrag vesentleg til side. Det følgjer av kommuneplanen sin tekstdel punkt 3.1.5 og av kartutsnittet for Flåm at det i fjorden er sett av område for ankring og farleier. Kommunen har såleis brukt kommuneplanen som eit verkty for å styre sjøtrafikken slik at arealkonfliktane og risikoen i samband med sjøtrafikken vert minst mogleg. I reguleringsplan for nedre Fretheim, vedteken 25.10.2001, er cruisekaien etablert, og arealet rundt cruisekaien avsett til trafikkområde i sjø, hamn/seglingslei. Utviklinga i cruisetrafikken har no generert behov for ytterlegare tiltak med omsyn til fortøying i Flåm, som denne reguleringsplanen, og heller ikkje kommuneplanen, har teke høgde for. Verken kommuneplanen eller reguleringsplanen er til hinder for at cruiseskip legg til ved kaien i Flåm. Den inste bøya i seg sjølv inneber ikkje nokon auka bruk av området, utover den aktiviteten som er naudsynt for å feste trosser frå skipet i bøya. Det vil etter Fylkesmannen si meining vere uheldig dersom anløp av cruiseskip, som er ein akseptert og lovleg aktivitet i tråd med planverket, ikkje kan gjennomførast på den måten som best tek vare på liv, helse og materielle verdiar. Vi har over konkludert med at bøya ikkje vil få nemneverdige konsekvensar for smolt, laks eller aure, det vil seie at dette momentet ikkje set planføremålet til vesentleg side. Det at ein sikrar fortøying ved kai, minskar risikoen for miljøskade som følgje av ulukker, noko som må vere i samsvar med omsyna bak planen. Vi kan ikkje sjå at bøya har stor verknad for annan bruk av området. Det er klarlagt at bøya ikkje kjem i konflikt med området som i kommuneplanen er sett av til friluftsområde. Bøya er heller ikkje i seg sjølv i vesentleg grad til hinder for annan aktivitet i området når det ikkje er fortøydd skip som ligg ved kaien. Etter dette har vi konkludert med at omsynet bak planføremålet ikkje er sett vesentleg til side. Vidare vert det spørsmål om fordelane ved å gje dispensasjon til den inste bøya er klart større enn ulempene. Vi har over konkludert med at den inste bøya ikkje vil få nemneverdige konsekvensar for laks, aure og smolt ved Flåmselvi, sidan ho ikkje vil føre til endring i trafikkmønsteret til cruiseskipa. Dette får difor ikkje stor vekt som ulempe i ei totalvurdering.

10/13 Det er frå motstandarar av bøya peika på at eit eventuelt trossebrot frå ei bøye i osen vil vere til fare for folk både på land og i sjøen, av di trossa kan bli slengt inn over land. Kommunen har opplyst om at ved eventuelt trossebrot vil trossa bli slynga utover fjorden, og ikkje inn over land. Dette vert difor ikkje vektlagt som ei ulempe med tiltaket. Ei anna ulempe som det er vist til, er at bøya i seg sjølv er visuell forsøpling, og representerer eit innslag som er estetisk uheldig i eit LNF-område. Dette verkar mellom anna negativt for turistar som har overnattingsstad i Flåm. Dette tel som ei ulempe i heilskapsvurderinga. Det som utgjer fordelen med tiltaket, er tryggleiksomsynet, som er gjort greie for ovanfor. Fylkesmannen vurderer det slik at omsynet til tryggleik, liv og helse må vege vesentleg tyngre som fordel enn dei ulempene som tiltaket medfører. Når faglege vurderingar viser at eit tiltak vil betre tryggleiken vesentleg, må dette kunne grunngje ein dispensasjon frå planen, når tidsaspektet tilseier at det vil gå for lang tid å få endra planen. Vi har etter dette konkludert med at vilkåra for dispensasjon er til stades for den inste bøya. Ifølgje plan- og bygningslova 19-2 «kan» ein gje dispensasjon dersom vilkåra er til stades, men ein kan også ut frå skjønn nekte dispensasjon. I dei tilfella kommunen sjølv har kome til at dei ikkje vil gje dispensasjon, er det sjeldan at fylkesmannen overprøver kommunen si avgjerd i klagesaker. Omsynet til det kommunale sjølvstyret får rett nok mindre vekt når det er snakk om ei avgjerd som er teken etter eit knapt fleirtal, som her. Likevel er Fylkesmannen samd med kommunen i at «føre var-prinsippet» er viktig. På andre sida meiner vi at den presiserande fråsegna frå Rådgivende Biologer AS, viser at det er lite truleg at bøya i seg sjølv eller aktivitetar med fortøying i bøya, har nemneverdige konsekvensar for smolten. Fylkesmannen har ut frå dette vurdert tryggleiksomsynet som så tungtvegande at vi har konkludert med å overprøve kommunen si avgjerd, slik at det likevel vert gitt dispensasjon til tiltaket. Den ytste bøya Det går fram av referat frå møte av 29.04.2014 mellom tiltakshavaren, leverandøren av bøyene og losane at den ytste bøya vert etablert for å få til tryggare ankring når to skip ligg til anker. Tanken er at det eine skipet skal ankre noko nærmare land enn den vanlege ankringsplassen, og det andre skipet skal ankre og akterfortøye til bøya. Skipet som fortøyer til bøya unngår då å rotere rundt sitt eige anker. Fylkesmannen finn grunn til å presisere at det ikkje er bøya eller dispensasjonen til denne som avgjer kor mange skip som skal liggje til anker i Flåm. Bøya har såleis ikkje noko påverknad på trafikkmengda. Særskilt om tryggleiksomsynet Som nemnt tidlegare i vedtaket, skal det leggjast særleg vekt på kva konsekvensar dispensasjonen får for helse, miljø og tryggleik. Kystverket har i fråsegn dagsett 06.11.2014 sagt følgjande: «Sjøtrafikken som i dag går til Flåm tilseier at det er behov for gode ankringsplasser og fortøyingsløysingar. Fortøyingsbøyer kan på generelt grunnlag vera til hinder for ankring av fartøy, men vil og kunne utgjere eit godt alternativ til ankring. Ved utlegging av fortøyingsbøyer vil ein og kunne auke sikkerheita og kapasiteten i hamna, forutsatt at bøyene er godt plassert og dimensjonert, egna for den aktuelle trafikken. Både Kystverket sine losar og skipa har utrykt ønskje om sikrare forhold for skip i Flåm. Kystverkets vurdering er at ein med dei nye bøyene er usikker på om alle utfordringane med å ha to skip til ankers er løyst, men at ein vonar situasjonen vil verta betre.»

11/13 Vi forstår dei faglege vurderingane og Kystverket si fråsegn slik at bøyene vil vere eit tryggingstiltak for å betra situasjonen i Flåm. I samband med omsynet til tryggleiken, har vi registrert at Kystverket er usikre på om den ytste bøya i seg sjølv er nok til å løyse tryggleiksutfordringane med å ha to skip til anker i fjorden, og vi knyter nokre kommentarar til dette, sjølv om det ikkje har direkte betydning for dispensasjonsvurderinga. Av referat frå møte den 29.04.2014 går det fram at losane har peika på at bøya i seg sjølv ikkje er nok til å sikre trygg ankring dersom to skip skal ligge til anker i Flåm. Losane viste i møtet til at sjølve fortøyingsoperasjonen kan vere utfordrande med tanke på tryggleiken til mannskapet i trossebåten. Det vart stilt spørsmål ved om trossebåten kan handtere ein slik operasjon, og det vart nemnt at båten bør utstyrast slik at han kan hjelpe skipet/losen med å posisjonere skipet. Det vart vidare sagt i møtet at den ytste bøya også medfører utfordringar knytt til tryggleiken og til manøvreringsrommet for skip som skal til og frå kaien. Det vart frå losane si side peika på at dagar med vind representerer stor fare, då skipa er svært utsette for vindkrefter på grunn av stort vindareal. Losane peika på fleire moment som bør takast omsyn til, særskilt når det gjeld risikoen vinden representerer. Losane meinte i møtet at det bør lagast ein plan for dagane med to fartøy til ankers, med posisjon, innkomst- og avgangstid. Vi viser til referatet for fullstendige merknader. Det tryggingstiltaket som Kystverket sjølv har rådd til for Flåm, er sprenging av Fretheimsgrunna. Av Kystverkets handlingsprogram 2014-2023 s. 46 går det fram at Fretheimsgrunna i Flåm, der bøya skal festast, er planlagd sprengt, med oppstart i perioden 2018-2023: «Cruisefartøy som anløper Flåm benytter særlig to ankringsområder (ytre og indre). Fretheimsgrunnen jernstang som ligger mellom ankringsområdene, står på en -3 meters grunne og begrenser ankringsmulighetene vesentlig. Ved Flåm kan det ligge opp mot 3 cruisefartøy om gangen i sesongen. Det planlegges å sprenge ned Fretheimsgrunnen til -14 meter for å gi bedre ankringsforhold.» Sprenging av grunna der bøya er festa vert rekna som det mest effektive for å betre situasjonen i Flåm. Det vil likevel ta noko tid før dette tiltaket vert sett i verk, og difor er bøya eit tiltak som kan betre tryggleiken i mellomtida. Samanliknar ein med Geiranger, som også er ei cruisehamn med liknande utfordringar som Flåm, er det for Geiranger fastsett forskrift om tilvising av plass til oppankring og fortøyning i Geirangerfjorden, Møre og Romsdal. Vidare vert det kvart år fastsett ei ankeranvisning for Geiranger til bruk for losane. Denne inneheld retningsliner for ankring i Geirangerfjorden, i tillegg til at ho gir same type oversikt og informasjon som også Aurland Hamnevesen KF sine nettsider gjer. Fylkesmannen ber Aurland kommune vere merksam på at den ytste bøya åleine ikkje løyser tryggleiksutfordringane når skip ligg til anker i Flåm. Vurdering av vilkåra for dispensasjon Det må vurderast om dispensasjonen til den ytste bøya set omsyna bak planføremålet LNFområde i sjø og vassdrag vesentleg til side. Bøya vert etablert for å betre tryggleiken for skip som ankrar i ankringsområda utanfor Flåm. Fortøying i bøya fører til at skipet vil ligge innanfor det som i sjøen er sett av til ankringsområde. Det er ikkje kome inn fråsegner frå fagstyresmaktene med avgjerande merknadar til plasseringa av den ytste bøya.

12/13 Det går fram av tekstedelen for kommuneplanen punkt 3.1.5 og av kartutsnittet for Flåm at det i fjorden er sett av område for ankring og farleier. Kommunen har såleis brukt kommuneplanen som eit verkty for å styre oppankring av skipa slik at arealkonfliktane og risikoen i samband med sjøtrafikken vert minst mogleg. Det har i seinare tid vist seg å auke tryggleiken for bruken av ankringsområda gjennom at ei bøye kan festast i Fretheimsgrunna. Det er i samsvar med kommuneplanen at cruiseskipa ankrar opp innanfor dei fastsette ankringsområda i Flåm. Det vil etter Fylkesmannen si oppfatning vere uheldig dersom ein akseptert og lovleg aktivitet som er i tråd med planverket, ikkje kan gjennomførast på den måten som best tek vare på liv, helse og materielle verdiar. Det er ikkje vist til at det er omsynet til andre interesser som har grunngjeve at området ikkje er sett av til ankringsområde. Det er sannsynleg dette området ikkje er fastsett til ankringsområde fordi sjølve Fretheimsgrunna hindrar at skipa kan ankre på denne lokaliteten. Vi kan etter dette ikkje sjå at tiltaket set intensjonane bak planføremålet vesentleg til side. Vidare vert det spørsmål om fordelane ved å gje dispensasjon til den ytste bøya er klart større enn ulempene. Ei ulempe som er framheva er at båtane kjem nærmare friområdet etter at bøyene er tekne i bruk. Dette har innverknad på trivsel og aktivitetar i fjorden. Ankring av så store skip inneber ei estetisk ulempe, der skipa fyller mykje av fjorden og såleis tek mykje av utsikta mot fjorden og naturen. Ankringa vil like fullt framleis gå føre seg i område som er sett av til ankring i kommuneplanen. Ankring i heile ankringsområdet har i prinsippet vore lovleg uavhengig av dispensasjonen. At skipa i nokre høve endrar posisjonar innanfor ankringsområdet, vil difor ikkje telje som ei ulempe som dispensasjonen medfører. Det som utgjer fordelen med tiltaket, er tryggleiksomsynet, som er gjort greie for over. Fylkesmannen vurderer det også for den ytste bøya slik at omsynet til tryggleik, liv og helse må vega vesentleg tyngre som fordel enn dei eventuelle ulempene som tiltaket medfører. Når faglege vurderingar viser at eit tiltak vil betre tryggleiken, må dette kunne grunngje ein dispensasjon frå planen, når tidsaspektet tilseier at det vil gå for lang tid å få endra planen. Vi har etter dette konkludert med at vilkåra for dispensasjon er til stades for den ytste bøya. Generelle kommentarar Fylkesmannen ønskjer å kome med nokre generelle kommentarar i samband med vedtaket. Det er særs viktig at tryggleiken for skipstrafikken i Flåm vert ivareteken, då ulukker til sjøs, i tillegg til den openberre risikoen for personskade, også er ein alvorleg miljørisiko. Fylkesmannen oppmodar om at Aurland kommune og Aurland Hamnevesen KF arbeider systematisk for å halde risikoen for ulukker på sjøen på eit minimum, i tråd med faglege råd som vert gitt. Fylkesmannen ser av saka at fleire gjev uttrykk for stor uro kring trafikkbelastninga for Flåm, både i sjøen og på land. I tillegg til at mange er urolege for kva verknader trafikken har for laks, sjøaure og smolt, vert Flåm opplevd som kaotisk i turistsesongen, og fleire aktørar i saka ber om fortgang i prosessen med områderegulering og ROS-analyse for Flåm.

13/13 Fylkesmannen er oppteken av at Flåm som eit særs verdifullt område og attraktivt turistmål skal planleggje og styre aktiviteten ut frå det som gagnar samfunnet og miljøet i Flåm, samstundes som at turisme, reiseliv og infrastruktur knytt til dette vert ivareteke. Det er ikkje opplagt at det er Flåm som skal tilpasse seg pågangen frå cruisenæringa. Det er viktig at kommunen gjennom planlegging tek styring med kor mykje trafikk hamna toler ut frå ei heilskapleg vurdering av tryggleiken og verknadene for Flåm som bygd og samfunn. Kommunen har i si saksutgreiing sagt at områderegulering for Flåm sentrum skal setjast i gang i 2015. Vi oppmodar Aurland kommune til raskt å komme i gang med områdereguleringa for Flåm sentrum som skal utgreie dei ulike problemstillingane og utfordringane i området. Slik kan kommunen ut frå heilskaplege vurderingar ta styringa og bidra til ei berekraftig utvikling for framtida til beste for tilreisande og fastbuande i Flåm. Vedtak Fylkesmannen tek klagen frå Aurland Hamnevesen KF på den inste bøya til følgje, og vi gjer om kommunestyret sitt vedtak dagsett 19.03.2015, sak 014/15, slik at det vert gitt dispensasjon til den inste bøya. Fylkesmannen tek ikkje klagen på den ytste bøya til følgje, og vi stadfestar kommunestyret sitt vedtak dagsett 19.03.2015, sak 014/15, slik at det vert gitt dispensasjon til den ytste bøya. Vedtaket er endeleg og kan ikkje klagast på, jf. forvaltningslova 28 tredje ledd. Med helsing Gunnar O. Hæreid ass. fylkesmann Anne Kristin Eitungjerde juridisk sjef Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikkje underskrift. Mottakarliste: Arkitekt Jarle Sandvik Postboks 55 5741 AURLAND Aurland Hamnevesen KF v/ John Johnsen 5743 FLÅM Flåm Elveeigarlag v/ Anders Fretheim 5743 FLÅM Fretheim Fjordhytter 5743 FLÅM Harald Sjursen Nedre Brekkevegen 48 5743 FLÅM Interessegruppa for friområdet på Neset i Flåm v/ Marte T. Håland 5743 FLÅM John Håland Nedre Brekkeveien 22 5743 FLÅM Kopi per e-post: Kystverket Vest Elektronisk kopi: Aurland kommune