Innhold 1. Innledning 2. Innsyn etter offentlighetsloven 3. Innsyn etter forvaltningsloven 4. Innsyn i personregistermateriale og helseopplysninger 5. Yrkesetiske retningslinjer for arkivarer Innledning Både arkivskapende virksomheter (kommunene) og arkivdepot (arkivinstitusjoner) mottar daglig mange forskjellige typer forespørsler om innsyn i ulike typer arkivmateriale. Alt fra pressens forespørsler om tilgang til saker som er til behandling i kommunestyret til skoleeleven som skal skrive oppgave om hjemstedets kirkebygg. Det kan være en tidligere ansatt som skal ha dokumentert pensjonsgivende inntekt eller en person som ønsker informasjon om en vanskelig barndom. Norske forvaltningsregler gir en vid adgang til å gi innsyn og til å la publikum bruke alt kommunalt arkivmateriale, som ikke av en eller annen lovhjemlet grunn er sperret for innsyn i kortere eller lengre perioder. Innsyn i forvaltningens dokumenter er en demokratisk rettighet som skal forvaltes i praksis av alle arkivskapere i kommunen og av kommunens arkivdepot - enten dette er IKAT eller kommunen har en egen depotordning lokalt. Hvordan vi behandler forespørsler har en del å si for om det er reell tilgang til materialet i tråd med regelverkets sentrale målsettinger. Kommuneadministrasjonen plikter å legge forholdene til rette slik at publikum under tilsyn kan gjøre bruk av kommunens arkivmateriale. Samtidig skal en beskytte enkeltpersoners privatliv og sørge for at sensitive opplysninger ikke blir utlevert. Offentlighetslovens hovedprinsipp er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. På den annen side har forvaltningsloven og en rekke særlover bestemmelser om tjenestemennenes taushetsplikt. 1
Kapittel 9 i Arkivhåndboken for offentlig forvaltning, Innsyn i offentlig arkivmateriale og kapittel 9 og 10 i Rettleiar til offentleglova, om Handsaming av innsynskrav samt Klage og andre kontrollordningar, er anbefalt lesning når det gjelder rutiner for praktisering av offentlighet og innsyn i kommunal forvaltning. Innsyn etter offentlighetsloven Informasjon om innsynsrett krav om innsyn Første trinn i å praktisere innsyn etter offentlighetsloven er å legge fram offentlig journal, eller postliste som mange kaller det. Postlista skal være utformet i tråd med bestemmelsene i arkivforskriften, og er i sin helhet åpne for innsyn så lenge taushetsbelagte opplysninger er tilstrekkelig skjermet. Postlister legges som regel ut på Internett hver dag av arkivskapere som har elektronisk sak-/arkivsystem. Kommunene er ikke pålagt å gjøre dette, men det er praktisk i forhold til antall henvendelser fra presse og andre. Postlisten kan også skrives ut på papir, og legges fram på for eksempel kundetorg og bibliotek. 1 Arkivskapere som fører papirbasert journal legger som regel fram postliste kun på forespørsel fordi det er mer tidkrevende å sørge for skjerming av sensitive opplysninger. (Dette gjøres ved å ta kopi av sidene, sladde over eventuelle taushetsbelagte opplysninger, og så ta en ny kopi som så legges fram eller sendes til den som har bedt om det. ) For å redusere omfanget av saksbehandling knyttet til dette, kan man også legge ut alle offentlige saksdokumenter ut på Internett i fulltekst for å imøtekomme allmennhetens behov for innsyn. Etter en periode med relativt mange uhell der sensitive opplysninger er blitt lagt ut har imidlertid både Datatilsynet og andre myndigheter advart mot dette. De fleste kommunene 1 Bestemmelser om hva som ikke skal publiseres på Internett er gitt i offentlegforskrifta 7 2
legger i dag bare ut postlistene og oversender kopi av dokumenter på forespørsel. Både elektronisk og på papir. Flere kommuner har også et eget datasystem til å håndtere innsynsforespørsler som tar utgangspunkt i de publiserte postlistene. Dette forenkler behandlingen noe fordi det kun genereres en e-post som besvares med de aktuelle dokumentene vedlagt. Neste trinn er å ta imot innsynskrav fra journalist eller annen interessert person. De har rett til og kan be om alle dokumenter i en sak. Den som vil bruke innsynsretten etter offentleglova må sette fram krav om innsyn. Dette kan gjøres skriftlig og muntlig, det er ikke knyttet noe formkrav til behandlingen av innsynsforespørsler (jf. 28 første ledd). En kan møte opp personlig, sende brev, e-post, telefaks eller lignende. Man trenger ikke å identifisere seg for vanlige forespørsler, dvs. at man kan sende e-post uten å oppgi navn bare en e-postadresse som dokumentene skal sendes til. Hvis noen møter opp personlig kan man kreve identifikasjon hvis en ellers har rutiner for dette ved besøk i virksomheten 2. Innsynet må gjelde en bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art (jf. 28 andre ledd første punktum). Det vil si at den som krever innsyn må gi en tilstrekkelig presis beskrivelse av saken vedkommende ønsker innsyn i til at virksomheten kan finne fram til den uten at det er urimelig arbeidskrevende. Det kreves ikke at man kjenner til registreringsnummer, dato eller lignende, men en må kunne si hva saken handler om og tidsrommet den er fra slik at man har mulighet til å finne den fram. Er det problemer med dette har virksomheten en viss rettledningsplikt i samsvar med god forvaltningsskikk og forvaltningslovens 11. Kravet om innsyn kan ikke gjelde alle saker om et bestemt tema, for eksempel alle saker om kirkebygg langt tilbake i tid, med mindre en kan identifisere sakene med henvisning til dato, parter eller lignende. Har man ikke teknologi til å søke bakover i tid vil det bli urimelig arbeidskrevende å finne dette fram. 2 Justis- og politidepartementet: Rettleiar til offentleglova, Kap. 9 Handsamings av innsynskrav, s. 161 3
Innsynsretten vil ikke fungere etter hensikten hvis ikke kommunen har sine arkiver i orden. Er postlistene misvisende eller mangelfulle er innsynsretten etter offentleglova en illusjon. Man kan ikke be om innsyn i dokumenter man ikke vet eksistensen av. Spesielt viktig blir det da å opplyse om hvor stor del av kommunens virksomhet man ikke får innsikt i gjennom postlistene, at det også finnes andre systemer for journalføring (for eksempel i fagsystemene), og at deler av administrasjonen har papirbaserte journaler som kan legges fram ved behov. Aktuelle hjelpemidler for å finne fram til arkivmateriale og som bør være tilgjengelig for publikum er: Postlistene Arkivplanens oversikt over arkivserier Arkivlister med oversikt over materialet i bortsettingsarkiv Avleveringslister for deponert materiale som er yngre enn 25 30 år Avleveringslister for avlevert eldre og avsluttet arkiv Katalog over ordnet og registrert eldre og avsluttet arkiv Alt dette kan brukes til identifisere saker og dokumenter allmennheten kan ha interesse av å se. Hvem avgjør innsynskrav? Når det kommer et krav om innsyn må arkivskaper ta stilling til om det skal imøtekommes eller ikke. Innsynskravet skal behandles av den virksomhet som mottar kravet konkret og selvstendig. Alle organ som mottar krav skal på selvstendig grunnlag avgjøre om det skal eller kan gi innsyn i et dokument eller i opplysninger som inngår i virksomhetens arkiv. Så fremt man har dette hos seg. En bør også gi en viss veiledning om hvor dokumentet eller saken er å finne hvis man ikke lengre har den, for eksempel hvis materialet det er snakk om er deponert hos IKAT slik en del kommuner har gjort eller det er en annen virksomhet sitt ansvarsområde. 4
Hvem hos dere som avgjør saken avhenger av hvem som er blitt tildelt myndighet til å gjøre dette. At man vet hvem dette er skal sikres gjennom fastsetting av rutiner og saksbehandlingsregler for slike saker i tråd med forvaltningslovens 17, og hvem som skal behandle hvilke saker bør beskrives i arkivplanen. Saksbehandlingstid Innsynssaker skal avgjøres uten ugrunnet opphold, dvs. så snart som praktisk mulig. Helst samme dag og i hvert fall innen en til tre virkedager. Arbeidskrevende saker som krever undersøkelser, dvs. om det er uklart om innsynet bør imøtekommes eller det er store og mange dokumenter som må gjennomgås, skal også avgjøres så raskt som mulig. Dette skal heller ikke være personavhengig. Dere skal sørge for å ha rutiner for at innsynskrav kan behandles uten at en er avhenging av at enkeltpersoner er til stede. Dette erfarer vi kan være vanskelig å få til, både hos arkivskaper og i arkivdepot. Fordi store deler av arkivmaterialet vi har fått inn fra kommunene er uordnet kan det ta ganske lang tid å finne informasjon fra materialet som er deponert hos IKAT. Tilsvarende er det svært få kommuner som har så god orden i bortsettingsarkivene sine at en forespørsel som gjelder et dokument eller en sak fra noen år tilbake ikke medfører en del timer brukt på leting. Tar en sak lang tid skal en i samsvar med forvaltningsloven ( 11 a andre ledd) og prinsippet om god forvaltningsskikk gi et foreløpig svar der en gjøre rede for årsaken til den lange behandlingstiden, og melde om når en forventer å være ferdig med den. Hvordan skal det gis innsyn? Dere fastsetter selv ut fra hensynet til forvarlig saksbehandling hvordan dokumenter skal gjøres kjent, men retten til kopi enten på papir eller elektronisk er utrykkelig fastslått (jf. offentleglovas 30). Vel og merke hvis det 5
er praktisk mulig i forhold til omfang og størrelse. Unntatt fra dette er dokumenter som en tredjeperson har immaterielle rettigheter til og det vil få økonomiske konsekvenser for tredje part. For eksempel arkitekttegninger eller fotografier. Dette skal man i så fall opplyse om, og det må være en realistisk innvending. Unntatt er også materiale i arkivdepot som er skadet eller kan ta skade av kopiering. Vi må da lage en avskrift, noe som er ganske tidkrevende. Det er lov til å ta betalt når antall kopier til sammen overstiger 100 ark i en sak (kr. 1 per ark og porto) 3. Kvaliteten på kopien skal være god nok til sitt formål, men en kan ikke forvente kostbare fargekopier i stor størrelse like gode som en original særlig ikke hvis dette krever spesialutstyr. Retten til elektronisk kopi gjelder bare for dokument som alt foreligger elektronisk men retten til papirkopi også gjelder for dokument som bare foreligger elektronisk. Kopi kan gis/sendes som vedlegg i e-post eller ved kopiering til diskett eller CD/DVD. Publikum kan ikke kreve å få dokumentene overført til en minnebrikke/minnepenn på grunn av kostnadene (for dyrt). Vi som mottar forespørsler har plikt til å forklare forkortelser, koder og lignende som er brukt i dokumenter, og er bare deler av et dokument offentlig skal det som er unntatt vises gjennom sladding eller blanke felt. Det er ikke lov å redigere et dokument slik at det framstår som fullstendig. Det skal vises hvor opplysninger er tatt ut og hvor det er gjort unntak. Avslag og begrunnelse Selv om forespørsler om innsyn kan fremmes muntlig skal alle avslag være skriftlige, og det skal alltid vises til den bestemmelsen som er grunnlaget for avslaget. Henvisningen skal være helt nøyaktig og presis. Det skal henvises til paragraf, ledd, punktum og bokstad eller nummer i bestemmelsen som er benyttet. Det er ikke nok å vise til en paragraf 4, men i første omgang trenger en ikke å begrunne avslaget ut over dette. Vises det til forskrifter skal 3 jf. offentlegforskrifta 4 4 Justis- og politidepartementet: Rettleiar til offentleglova, Kap. 9 Handsaming av innsynskrav, s. 169 6
henvisningen også i slike tilfeller være helt nøyaktig. Er grunnlaget for avslag 13 i offentleglova om opplysninger underlagt taushetsplikt skal det også henvises til bestemmelsen som pålegger taushetsplikt, og også den skal være helt nøyaktig. For eksempel vil henvisningen for personlige forhold være offentleglova 13 første ledd, jf. forvaltningslovens 13 første ledd nr. 1. I et avslag skal det opplyses om retten til å klage og klagefristen, som er tre uker fra det tidspunkt informasjon om avslag har kommet fram til den som har satt fram kravet om innsyn. Den som har fått avslag har rett til å få en nærmere begrunnelse dersom vedkommende krever det. Et slikt krav må fremmes innen tre uker etter at avslaget er blitt mottatt. Dere må da gi en nærmere skriftlig begrunnelse for avslaget der hensynet som har vært avgjørende for avslaget blir nevnt. Dette skal gis så snart som mulig og senest innen 10 dager etter at kravet om begrunnelse er mottatt. I offentlegforskrifta 9 Unntak for dokument og journaler, heter det at det kan gjøres unntak fra innsyn i dokument i arkivdepot når originaldokumenter er i så dårlig stand at det ikke tåler håndtering eller kopiering, eller arkivordninga gjør det urimelig arbeidskrevende å finne dokumentet eller å sikre at taushetsbelagte eller graderte opplysninger ikke blir levert ut. (Problemet for oss som er arkivdepot er å lokalisere dokumenter som er taushetsbelagte. Særlig gjelder dette perioden 1949 1971. Materialet er innenfor den generelle klausuleringsgrensen på 60 år, men dokumenter unntatt fra offentlighet er ikke merket særskilt før offentlighetsloven kom i 1971. For å gi interesserte innsyn må vi gjennomgå store mengder arkivmateriale. Noe som er enormt tidkrevende. Vi har for eksempel ikke mulighet til å gjennomgå en hel kommunestyrprotokoll fra 1955 når en lesesalsgjest ønsker å bruke den. Vi informerer om at materiale skapt mellom 1949 og 1971-1972 er problematisk og at vi må ha tid på oss for å kunne gi innsyn i dette. Er det ikke mulig må vi avslå og begrunne det med at det er grenser for hvor store ressurser man kan vente at offentlige organ skal bruke 7
på å forsikre seg at man ikke utleverer taushetsbelagte opplysninger. Det man er i tvil, vil det være taushetsplikten som har forkjørsrett. 5 ) Klagesaksbehandling Retten til å klage over krav om innsyn er regulert i offentleglova 32, og det en kan klage på er avgjørelser gjort med hjemmel i denne loven. Det er ellers anledning til å klage over måten innsynet blir gitt på, for eksempel om en ikke får kopi eller utskrift, og om en må betale for kopier eller utskrifter. Avslag om innsyn i journaler kan også påklages, også når årsaken er at virksomheten ikke fører postjournal eller at den er mangelfull. Man kan ikke klage på at innsyn er gitt. Klageretten gjelder alle som har fått vedtak rettet mot seg altså avslag om innsyn i tillegg til andre som har rettslig klageinteresse i saken som presseorganisasjoner. Klagen skal rettes til den som har gjort vedtaket, og innen tre uker etter at underretning om avslaget er mottatt. De som har gjort vedtaket kan da enten gi innsyn eller overføre klagen til klageinstansen som er fylkesmannen for alle kommunale organ. Fylkesmannen kan prøve alle sider ved saken, både rent juridiske vurderinger, for eksempel om dokumentet er omfattet av unntaksforhold og vurderingen av om det skal gis merinnsyn. Har en som har bedt om innsyn ikke fått svar innen 5 arbeidsdager etter at kommunen mottok innsynskravet skal dette regnes som et avslag som kan påklages. Blir dette påklaget skal kommunen selv vurdere saken før den sendes til klageinstansen. Et godt hjelpemiddel vil være et foreløpig svar til den som har henvendt seg og redegjøre for den lange svarfristen. Unntak fra 5 dagersfristen er tilfeller der det er snakk om taushetsbelaget opplysninger, men at kommunen på oppfordring fra den som krever innsyn retter en forespørsel til den eller de som har krav på beskyttelse om nedgradering av opplysningene. Dette vil ta lengre tid enn 5 arbeidsdager. 5 Intervju med Tor Breivik i Arkheion nr. 1/2008, s. 8 8
En klage skal behandles og avgjøres uten ugrunnet opphold, og det er strengere krav til begrunnelse av avgjørelser i klagesaker. Får klageren medhold av fylkesmannen må kommunen rette seg etter dette for å unngå tvangsgjennomføring og eventuelt tvangsmulkt 6. Det er også mulig å klage til sivilombudsmannen, som ikke har myndighet til å treffe bindende vedtak, men som gir en uttalelse det i praksis er vanskelig å la være å rette seg etter. Sivilombudsmannen tar ofte opp prinsippsaker slik som for eksempel spørsmålet om journalføring av innsynssaker. Innsyn etter forvaltningsloven Mens innsynsretten etter offentlighetsloven hovedsakelig er knyttet til allmennhetens behov for og rett til å gjøre seg kjent med hva kommunen foretar og har foretatt seg, er innsynsretten etter forvaltningsloven først og fremst knyttet til materiale som gjelder en selv samt forskere og andres behov for dokumentasjon og informasjon som belyser forhold i samfunnet. Partsinnsyn Både arkivskaper og arkivdepot mottar forespørsler om innsyn i saker som er unntatt fra offentlighet, som for eksempel personalsaker, sosiale saker, pasientjournaler og lignende. De er i utgangspunktet bare åpne for de som er part i saken. Etter forvaltningslovens 13 b og 18 har den som er part i en sak, rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Både mens saken er til behandling og når den er ferdig behandlet. Bakgrunnen for bestemmelse er at den som er part i en sak, har en legitim interesse av å gjøre seg kjent med sakens dokumenter selv om disse inneholder opplysninger som ikke er åpne for allment innsyn. Det finnes imidlertid et omfattende sett av unntak (dokumenter som er utarbeidet for intern saksforberedelse, deler av 6 Justis- og politidepartementet: Rettleiar til offentleglova, kap. 10 Klage og andre kontrollordningar, s.178 9
dokumenter som inneholder råd og veiledning, sikkerhetspolitiske opplysninger, forretningshemmeligheter, opplysninger som det anses som utilrådelig å gi av hensyn til vedkommendes helse eller forhold til personer som står dem nær, opplysninger om andre personers helse eller personlige forhold hvis det ikke er av vesentlig betydning). En part en den person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken direkte gjelder (jf. forvaltningsloven 2). Det er ikke nok å være omtalt eller ha uttalt seg i en sak for å være part. Hvis en mindreårig er part i saken og blir representert av verge, gjelder dette også den mindreårige selv. Retten til innsyn gjelder også etter at det er truffet vedtak i saken. En mindreårig under 15 år skal ikke gjøres kjent med opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Før innsynet blir gitt skal alle dokumenter skal gjennomgås på forhånd for vurdering av om noen av unntaksbestemmelsene skal følges, og for å gjøre en såkalt utilrådelighetsvurdering. Dette skal gjøres av fagpersonell før innsyn gis, ikke arkivpersonalet. Finnes det opplysninger som kan skade personen selv eller forholdet til nærmeste familie kan man avslå innsyn. I tvilstilfeller kan slike opplysninger gis til advokat eller annen fullmektig oppnevnt av den som søker innsyn, som så kan vurdere om opplysningene kan bringes videre, og i tilfelle i hvilken form. Dersom en part nektes innsyn i dokumenter med henvisning til 19 c., skal likevel fullmektigen som hovedregel ha tilgang til disse opplysningene. Fullmektig som ikke er advokat, skal legge frem skriftlig fullmakt. Advokat behøver ikke å legge frem skriftlig fullmakt, med mindre kommunen finner grunn til å kreve det (jf. fvl 12). Når det gjelder helseopplysninger om andre personer nevnt i saken kan man ikke gi innsyn, med mindre vedkommende person(er) selv gir tillatelse. Et eksempel på dette er fødejournaler og fødselsrapporter. Den fødte har rett til innsyn i opplysninger om seg selv (f.eks. mål, vekt, fødselstidspunkt), men ikke i 10
opplysninger om den fødende (f.eks. hvilket nr i rekken dette svangerskapet er). Forvaltningsorganet bestemmer ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig for partene (jf. fvl 20). Har partene krav på å få se deler av et dokument, kan opplysningene gis dem ved utdrag av det dersom kommunen finner det hensiktsmessig. Avskrifter, utskrifter og kopier skal gis vederlagsfritt. Blir anmodning om å få gjøre seg kjent med et bestemt dokument eller opplysning avslått, skal parten gjøres oppmerksom på den bestemmelse som ligger til grunn for avslaget, og opplyses om at det kan påklages. Fylkesmannen er klageinstans når avslaget er truffet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Innsyn for forskere Ved siden av parter i en sak er ulike typer forskere de eneste som har anledning til å søke om innsyn i taushetsbelagt arkivmateriale skapt i kommunene. På visse vilkår kan forskere gis tilgang til materiale som er taushetsbelagt etter forvaltningsloven. Når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser, kan departementet bestemme at et forvaltningsorgan kan eller skal gi opplysninger til bruk for forskning, og at dette kan skjer uten hinder av organets taushetsplikt etter 13 7. Myndighet etter forvaltningslovens 13 d utøves av det enkelte fagdepartement, og denne myndigheten kan ikke delegeres. Unntatt fra dette er blant annet kultur- og kirkedepartementets myndighet som er delegert til Riksarkivaren og en del andre departements delegering til sine direktorater. 8 Kommunale virksomheter og kommunale arkivdepot har altså ikke selv avgjørelsesmyndighet i slike saker, og må derfor fremme disse overfor 7 jf. forvaltningsloven 13 d 8 Jf. forvaltningslovforskriften 8 11
vedkommende fagdepartement. Det er da departementet som avgjør saken og tar stilling til om den også skal legges fra for Rådet for taushetsplikt og forskning. Spørsmålet om adgang vurderes ut fra flere kriterier. Hvor følsomt er materialet? Hva er den forskningsmessige hensikt med bruken av materialet? Hva slags forskningsmessige kompetanse har søkeren? Hvis adgang innvilges settes det ofte vilkår for bruken. Etter forvaltningsloven kan departementet gi bestemmelser om hvem som skal ha ansvar for opplysningene og hvem som skal ha adgang til dem, oppbevaring og tilbakelevering av utlånt materialet, tilintetgjøring av avskrifter, hvorvidt forskere skal ha adgang til å henvende seg til eller innhente nærmere opplysninger om dem det er gitt opplysninger om, og bruken av opplysningene for øvrig. Det er for eksempel vanlig at det kreves at taushetsbelagete opplysninger bare publiseres i anonymisert form. Når en søknad er innvilget og taushetserklæring er undertegnet skal det organ som har materialet gjøre avtale med forskerne om det praktiske opplegget for bruken. Dere anbefales å sørge for å skriftliggjøre regler for forskeres og studenters adgang til å bruke kommunalt arkivmateriale, og dette bør fastsettes i arkivplanen. Alle henvendelser skal foreligge skriftlig. Henvendelsen skal ha vedlagt bekreftelse fra forskningsinstitusjon eller andre som innestår for prosjektet. For studenter skal veileder gi en skriftlig bekreftelse. Henvendelsen skal ha så nøyaktige opplysninger om emnet som ønskes belyst som mulig. I kommunen bør arkivleder eller depotansvarlig være saksbehandler, og forbedrede saken på vegne av rådmannen før det oversendes det eller de aktuelle departement. 12
Når vedtak er gjort av departementet/departementene kan materialet gjøres klart, og skal være gjennomgått på forhånd av arkivleder eller depotansvarlig. Alle som gis innsyn skal undertegne taushetserklæring. Innsyn gis bare ved personlig frammøte. Originalt materiale skal ikke lånes ut eksternt. Det skal bare være tilgjengelig hos organet og i kontrollerte omgivelser, eventuelt kan arkivmateriale i arkivdepot lånes ut til annet arkivdepot etter avtale (for eksempel fra Bardu til IKAT og omvendt). Det skal kontrolleres om betingelsene for kopiering blir fulgt. De skal enten leveres tilbake eller makuleres innen fastsatt frist. Jeg vil påstå at dagens innsynsregler for forskere forhindrer bruk av kommunearkivene som kilder. IKAT er depot for 18 kommuner og er samlokalisert med Statsarkivet i Tromsø. Vi har felles lesesal, og det er ønskelig at våre brukere skal få til gang til det arkivmaterialet det etterspørres om uavhengig av om materialet er skapt i stat eller kommune. Slik situasjonen er i dag kan Statsarkivaren etter fullmakt fra Riksarkivaren beslutte at forskere som kommer til vår lesesal får tilgang til statlige arkiver, mens man for det kommunale arkivmaterialet må søknader sendes til et eller flere departement. Kommunale arkivdepot som best kjenner innholdet i de kommunale arkivene - har ikke myndighet til å gi innsyn for forskere. I tillegg kommer at de enkelte departements håndtering av denne type saker varierer sterkt, og som regel er det lang saksbehandlingstid. Flere vet heller ikke at de har denne myndigheten. Dette legger begrensinger på forskningsprosjekt der man ønsker å bruke kommunalt arkivmateriale. Et godt eksempel er behandlingen av innsynssøknadene til forskningsprosjektet Minoriteter i offentlige arkiver. Det tok utrolig lang tid å få svar, og flere av departementene sendte saken frem og tilbake mellom seg for så å avslå søknaden. Dette første til at undersøkelsesperioden ble kortere for det kommunale arkivmateriale enn for det statlige. På vegne av KAI har LLP sendt brev om disse forholdene tidligere, og nå vil også KS - advokatene ta opp saken med Justis- og politidepartementet som er 13
ansvarlig for forvaltningsloven. Vi har fått informasjon fra Justis- og politidepartementet om at et forslag om endring av forvaltningslovens bestemmelser på dette området vil bli sendt ut i løpet av høsten 2010. Innsyn i personregistermateriale og helseopplysninger Som følge av kravene i det som da het Personregisterloven (1978), har IKAT siden 1999 vært medlemmenes arkivdepot for de såkalte konsesjonspliktige personregistre. På grunn av kravet om sletting i de rammekonsesjoner som tidligere var gitt kommunene, måtte registrene overføres til godkjent arkivinstitusjon, og gis varig bevaring der. Hvis ikke ville registrene i ettertid ikke kunne brukes i forbindelse med saker om rettighetsdokumentasjon og eventuelt til forskning. Da Personopplysningsloven avløste personregisterloven ble ordningen videreført både av hensyn til kommunen/arkivskaper og eier, og den registrerte, for å sikre partsinnsyn og dokumentasjon i tilfelle rettslig tvist. Deponering hos IKAT hindrer ulovlig gjenbruk, men sikrer likevel bevaring som tar hensyn til sikkerhets- og internkontrollbestemmelsene i den nye loven ( 13 og 14). Personopplysningslovens innsynsregler gir tilgang for en begrenset personrekke (den enkelte registrerte selv) til informasjon om et begrenset felt. Den registrerte har rett til innsyn i opplysninger om seg selv. Alle enheter som produserer/har personregistre håndterer dette som en del av sine daglige oppgaver. Innsynsforespørsler som retter seg mot personregistermaterialet går som regel i første omgang rett til den virksomheten som har skapt materialet når det dreier seg om aktuelle saker. For materiale som er gått ut av aktiv bruk og gjelder forhold noe tilbake i tid, kommer forespørselen oftere til servicetorg/kundetorg eller 14
sentraladministrasjonen. Særlig hvis det dreier seg om en form for oppreisning, erstatning eller lignende. For det personregistermaterialet som kommunene har deponert hos IKAT er det utarbeidet egne retningslinjer som ligger på våre nettsider og som alle kommunene har fått tilsendt. Før det gis innsyn i opplysninger om en registrert, kan den behandlingsansvarlige kreve at den registrerte leverer en skriftlig og undertegnet begjæring. Man skal besvare henvendelser om innsyn uten ugrunnet opphold, senest innen 30 dager. Det er ikke adgang til å kreve vederlag for innsyn etter personopplysningsloven. Etter 41 i helsepersonelloven plikter den som yter helsehjelp, å gi innsyn i journalen til den som har krav på det etter reglene i pasientrettighetsloven 5-1. I helseinstitusjoner skal den som har det overordnede ansvaret for journalen etter 39, sørge for at det gis innsyn. I 11 i pasientjournalforskriftenheter det at pasienten eller representant for pasienten, og pårørende har rett til innsyn i journal etter reglene i pasientrettighetsloven 5-1 (jf. helsepersonelloven 41). i 5-1 i lov om pasientrettigheter 5-1 heter det at pasienten har rett til innsyn i journalen sin med bilag og har etter særskilt forespørsel rett til kopi. Pasienten har etter forespørsel rett til en enkel og kortfattet forklaring av faguttrykk eller lignende. Pasienten kan nektes innsyn i opplysninger i journalen dersom dette er påtrengende nødvendig for å hindre fare for liv eller alvorlig helseskade for pasienten selv, eller innsyn er klart utilrådelig av hensyn til personer som står pasienten nær. En representant for pasienten har rett til innsyn i opplysningene som pasienten nektes innsyn i, med mindre representanten anses uskikket for dette. En lege eller advokat kan ikke nektes innsyn, med mindre særlige grunner taler for dette. Reglene i 3-3 og 3-4 om andres rett til informasjon gjelder tilsvarende for innsyn i journal. Nærmeste pårørende har rett til innsyn i journal etter en pasients død, om ikke særlige grunner taler mot dette. 15
Gjenbruk av personregistermaterialet var tidlige strengt regulert i IKATs rammekonsesjon. Nå er vi pålagt å følge forvaltningslovens, personopplysningsloven, helsepersonelloven og pasientrettighetsloven regler. Enhver henvendelse om innsyn må vurderes i forhold til hvilken gruppe som reiser krav om innsyn, hvilke regler om taushetsplikt som gjelder og hvilken adgang til innsyn som reglene gir. De fleste saker er uproblematiske bare formålet blir klart uttrykt. Yrkesetiske retningslinjer for arkivarer På generalforsamlingen i Beijing i september 1996 vedtok den internasjonale arkivorganisasjonen, International Council on Archives (ICA), et sett med yrkesetiske retningslinjer for verdens arkivarer. En norsk oversettelse kom i 1998, og er utgitt som eget hefte i Riksarkivarens skriftserie "Rapporter og retningslinjer". Regelverket er delt inn i 10 grunnregler og hver grunnregel følges av en kommentar. Til sammen utgjør de det internasjonale regelverket, som har som hensikt å etablere en høy etisk standard for arkivyrket. I det internasjonale etiske regelverket for arkivarbeidet, er det skissert en del arbeidsoppgaver som arkivmedarbeiderne skal ivareta ut fra et yrkesetisk perspektiv. I vår sammenhengen er punkt 6 i disse retningslinjene særlig aktuelt. Det heter her at: Arkivarer bør søke å fremme størst mulig tilgjengelighet til alt arkivmateriale og yte upartisk hjelp til alle brukere. 9 I dette ligger det at arkivarer er forpliktet til å: utarbeide både generelle og spesielle framfinningsmidler for alle arkiv i sin varetekt (det vil si gode og oversiktlige lister over inn- og utgående 9 Yrkesetiske retningslinjer for arkivarer, Rapporter og retningslinjer nr. 1, Riksarkivaren 1998 16
post, oversikt over materiale som befinner seg i bortsettingsarkiv, arkivkataloger over eldre og avsluttet arkiv) tilby upartisk rådgivning til alle (hvis en henvendelse er dårlig formulert bør vi hjelpe den det gjelder å klargjøre hva en trenger innsyn i) utnytte tilgjengelige ressurser for å gi et balansert til bud av tjenester (passivt eller aktivt? Gjør vi dette godt nok?) svare høflig og beredvillig på alle rimelige henvendelser, og oppmuntre til en videst mulig bruk av arkivene innenfor de rammer som er gitt av interne regningslinjer, bevaringshensyn, lovverk og andre avtaler (selv når det er person som henvender seg for 20. gang denne uken og vil se lønnsavtaler for tidligere kolleger eller når de skjeller oss ut fordi de ikke får se møtebøker som inneholder saker unntatt offentlighet helt automatisk og uten skjerming selv om de skriver bygdebok og har tidsnød!) kunne gjøre rede for hvilke adgangsbegrensinger som gjelder (viktig å forklare at det ikke er vrang vilje bak manglende innsyn i dokumenter, men regelverk som skal beskytt enkeltpersoner, og gruppers vitale interesser) bruke lang nok tid på å lete etter den informasjon som etterspørres (ordlyden i en del henvendelser IKAT får videresendt fra andre institusjoner, og noen ganger fra arkivskaperne selv, kan tyde på at det ikke er brukt særlig mye tid på å lete etter den informasjon som etterspørres) I følge Gudmund Valderhaug 10 står arkivarer står i en maktposisjon i forhold til den som spør etter dokumentasjon. Arkivaren har makt fordi hun kontrollerer tilgangen til informasjonen som andre ønsker tilgang til. Hun vet mer om arkivmaterialet enn han som spør, hun vet om han kan få bedre svar andre steder, og hun kan velge innenfor visse rammet hvor mye av sin tid og kunnskap hun vil dele med den som spør. 10 Valderhaug, Gudmund: Den rettferdige arkivaren? Innlegg på norsk arkivmøte, 2007 17
De yrkesetiske retningslinjene handler om vår rolleforståelse i forhold til vårt publikum. Vi må være bevisste på og problematisere det faktum at vi står i en maktposisjon i forhold til de som vet lite om arkiv og hva arkivene inneholder. Ved å la være å gi tilstrekkelig informasjon hindrer vi de som ønsker det sin rett til å vite, kunnskap om fortiden eller i verste fall rettferdighet eller oppreisning. Er vi bevisst vår maktposisjon? Får alle den hjelp de trenger? Det er lett å hjelpe mennesker som er hyggelige, har folkeskikk, vet hva de vil ha og forstår at ting kan ta tid. Den erfarne arkivbruker er ingen utfordring i seg selv og det meste går greit. Det er vanskeligere å hjelpe de som ikke forstår kodene i forhold til arkiv, fagterminologien det er ikke alle som vet hva en postliste er, reglene for bestilling av arkivsaker, bestemmelsene om klausulering av materiale og andre forvaltningsregler, de som tror vi kan gjøre unntak fra reglene for dem. Det er vanskelig å håndtere det å bli mistenkt for å skjule opplysninger, gjerne fra personer som er rusa og/eller aggressive enten det er personer som møter opp personlig eller det er over telefon og/eller e-post Det er også en utfordring å høre de vanskelige historiene enkelte har å fortelle om overgrep og maktmisbruk. Vår jobb er å finne dokumentasjon - og gi så mye informasjon om hvordan vi går fram og hva som finnes - til at de som trenger det føler seg trygg på at vi har gjort vårt ytterste som arkivarer. Hos IKAT har vi etter hvert kommet til en slag prioritering av visse typer saker, men vi bruker hele tiden skjønn i forhold til tidsbruk. Tidsbrukt og mulighetene for å finne informasjon diskuteres kontinuerlig. Vår holdning til dette er etter det vi kan se i overensstemmelse med det som er vanlig i de fleste profesjonelle arkivinstitusjonene i Norge. Høyest prioriteres alle saker som gjelder innsyn for parter i en sak. Særlig gjelder dette saker om rettighetsdokumentasjon av ulike slag. Vi prioriterer også høyt og bruker mye tid på saker der arkivskaper selv henvender seg for å få opplysninger som trengs i egen saksbehandling. 18
Vi prioriterer noe lavere spørsmål og undersøkelser på vegne av forskere, studenter og skoleelever, men de er selvfølgelig velkommen til å komme på besøk og selv gå igjennom aktuelt arkivmateriale, men vi opptrer ikke som ubetalte vitenskapelige assistenter. Lavest prioriterer vi henvendelser som er såkalt hobby relaterte. Det vil si forespørsler som gjelder lokalhistorie og slekt. Vi gjør søk, men stiller større krav til at de selv må lete fram opplysninger som ønskes. IKAT prioriterer som sagt saker om rettighetsdokumentasjon høyt. Vi bruker mye ressurser på hver enkelt sak, og gjør ofte flere undersøkelser enn vi strengt tatt er forpliktet til. Vår holdning er at ingen skal være i kontakt med oss og etterpå føle at vi ikke har gjort hva vi kan for å hjelpe dem. Vi sender ikke folk videre uten å være helt sikker på at vi har gjort det vi kan. Slike saker tar lang tid å behandle. Ofte er søkene resultatløse i første omgang, men vi gjør oppmerksom på at informasjon kan dukke opp når materialet er ferdig ordnet og katalogisert. Vi har fått forståelse av at dette er et standpunkt de fleste kommunearkivinstitusjoner i Norge er enige om. For eksempel har de i Bergen byarkiv gjennom årene ytt langt mer hjelp enn det de er pålagt i følge lovverket, men har funnet arbeidsinnsatsen forsvarlig i forhold til kundenes behov 11. Mye av vår service og anledning til å gjøre arkiv tilgjengelig for brukere avhenger av at andre ansatte i samme organisasjon har gjort jobben sin i forhold til å holde arkivene oppdaterte som informasjonsbaser. Det kan være en stor utfordring (som også har en etisk dimensjon) er å få saksbehandlere til å være disiplinerte og lojale mot arkivsystemet og rutinene slik at andre finner den informasjonen man trenger. For eksempel at alle dokumenter i en sak faktisk er blitt journalført - også e-poster og sms. Ledere som ikke tar dette på alvor vil før eller siden bli konfrontert med saker det vil bli vanskelig å håndtere 11 Gjelsten, Karin: Den nye Kjolen.. Om etikk og arkiv basert på erfaringer fra Bergen byarkiv, i Undervegs. Festskrift til Egil Nysæter, s. 87. ABM-media AS 2009 19
og forklare 12. Den etiske utfordringen i forhold til tilgjengelighet ligger da hos ledelsen og saksbehandlerne. En av dagens mest kjente arkivteoretikerne, Eric Ketelaar, har i et foredrag hevdet at dersom en offentlig ansatt (eller hvilken som helst annen administrativt ansatt) som en del av sitt arbeid må klikke syv ganger før de får tilgang til et datasystem sentralt for arkivering, vil han eller hun snart begynne å skape et eget personlige arkiveringssystem. Ved å gjøre dette vil organisasjonens hukommelse bli ytterligere fragmentert, individualisert og sårbar. Den eneste løsningen er i følge ham å ta hensyn til dette når vi utformer arkivsystem og dokumentfangst, og tenke: alt er arkiv. 13 12 Breivik, Tor: Journalføring av e-post, i Arkivråd 1/2006, s. 15 13 Ketelaar, Eric: The Archive as a Time Machine, closing Speech of the DLM-Forum 2002, Barcelona 8. mai 2002 20