Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr RAPPORT NR. 5 / 2016 12.02.2016

Rapport: Avdeling: Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr Landbruksproduksjon Dato: 12.2.2016 Ansvarlig: Bidragsytere: Trine Thanh Ha, Gunn Cecilie T. Hundere og Jon Løyland Stine Margrethe Gulliksen og Carl-Erik Semb Rapport-nr.: 5/2016 Forsidefoto: Rob Veldhuis for Moseng Gård Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 1

Innholdsfortegnelse Innholdsfortegnelse...2 Sammendrag...5 1 Bakgrunn og mandat...6 1.1 Mandat...6 1.2 Bakgrunn for oppdraget...6 1.3 Tolkning av mandatet...7 2 Dagens forvaltningssystem for tilskudd til ammeog melkeku...8 2.1 Hvilke tilskudd gis for ammeog melkekyr?...8 3 Utviklingen i antall dyr, foretak og produksjon...13 3.1 Oversikt antall dyr og foretak med ammekyr- og melkekyr...13 3.2 Besetningsstørrelse i foretak med melkeku og ammeku...14 3.3 Markedssituasjonen for storfekjøtt...16 3.4 Markedssituasjonen for melkeproduksjon...17 3.5 Økonomien i melkeproduksjon og i storfekjøttproduksjon...19 4 Vurdering av dagens system...21 4.1 Endring i tilskuddsfordeling fra og med 32 kyr...21 4.2 Utfordring med krav til kjøttferase?...22 4.3 Vilkår om «vanlig jordbruksproduksjon»...22 5 Modellene...24 5.1 Modell 1: Full harmonisering av husdyrtilskudd og driftstilskudd...24 5.2 Modell 2: Delvis harmonisering...29 5.3 Modell 3: Utjevning av tilskuddsutbetaling ved flere enn 32 kyr...32 5.4 Overgangsperiode mellom ny og gammel modell...37 6 Konsekvenser for forvaltning, kontroll og måloppnåelse...38 2 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

6.1 Konsekvenser for forvaltning og kontroll...38 6.2 Måloppnåelse med de tre ulike modellene...40 7 Vurdering av konsekvenser for bruksstruktur og produksjon...42 7.1 Konsekvenser på kortere sikt...42 7.2 Langsiktige konsekvenser...44 8 Andre tilskuddsordninger som vil bli berørt...47 8.1 Koblingen mellom driftstilskudd for kumelkproduksjon og geitemelkproduksjon...47 8.2 Tilskudd for økologiske kyr...47 8.3 Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv...48 9 Oppsummering...49 9.1 Utfordringer med dagens system...49 9.2 Husdyrtilskudd og driftstilskudd...49 9.3 Tilskudd til avløsning ved ferie og fritid...50 9.4 Modeller for harmonisering av tilskudd til ammeog melkekyr...50 9.5 Forvaltningsmessige effekter...53 9.6 Mulighet for særskilt prioritering av storfekjøttproduksjon...53 9.7 Konsekvenser for bruksstruktur og produksjon...54 Litteraturliste...55 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 3

4 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

Sammendrag Ikke store utfordringer med dagens system Dagens regelverk for produksjons- og avløsertilskudd tillater ikke at foretak gis tilskudd for ammekyr i de tilfeller hvor det er levert/foredlet melk, men ikke nok til at vilkåret om vanlig jordbruksproduksjon for melkeproduksjon er oppfylt. I slike tilfeller gis tilskudd etter satsen for «øvrig storfe», og tilskuddene blir langt lavere enn om det var gitt tilskudd for ammekyr, selv om produksjonen av kjøtt/livdyr ikke avviker fra det som er normalt for ammekuproduksjon. Det kan være grunn til å anta at årsaken til en ikke kan omdefinere melkekyr til ammekyr har sammenheng med at tilskuddene for foretak med ammekyr er høyere enn for melkekyr fra ca. 32 kyr og oppover. Bortsett fra de utfordringene dette medfører, er vurderingen at det er begrensede/få utfordringer med dagens skille mellom melkekyr og ammekyr. Alternative tilskuddsutforminger Tilskuddsmessig harmonisering av melkeog ammekuproduksjon kan tenkes gjennomført fullt ut eller delvis. Kategoriene ammeku og melkeku kan slås sammen til én kategori i produksjonstilskuddsordningen eller så kan tilskuddssatsene gjøres mer like, slik at det er mindre forskjeller i hva man får utbetalt i tilskudd dersom man har ammekyr og dersom man har melkekyr. Økt tilskudd til mindre ammekuprodusenter og store melkeprodusenter Våre analyser viser at slike harmoniseringer av tilskuddsutbetalinger for ammekyr og melkekyr vil føre til at foretak med flere enn 30 ammekyr vil få mindre utbetalt i tilskudd enn det de får i dag, forutsatt uendret budsjettramme. Foretak med færre enn 30 ammekyr vil få det samme eller mer utbetalt i tilskudd. Dette innebærer at en endring i tilskuddsutforming i sterkere grad vil stimulere til små og mellomstore besetninger, enn store besetninger med ammekyr. Sammenlignet med dagens ordning vil foretak med melkekyr generelt få mindre i tilskudd dersom de har færre enn 30 kyr, og mer i tilskudd dersom de har flere enn 30 kyr dersom tilskuddene for melkekyr og ammekyr harmoniseres. Endring av tilskuddsordningene kan gi spesielt store tilskuddsreduksjoner for små produsenter, som også vil få mindre i produksjonstilskudd og mindre tilskudd til avløsning ved ferie og fritid og ved sykdom og fødsel. Mister mulighet til å differensiere virkemidler Dersom man harmoniserer tilskuddene for ammekyr og melkekyr vil dette innebære at man får mindre handlingsrom til å bruke produksjonstilskudd som virkemiddel for å stimulere til økt produksjon av enten kjøtt eller melk. Dette kan bli en utfordring i situasjoner hvor det er ønskelig å stimulere storfekjøttproduksjonen uten at det er behov for tilsvarende stimulering av melkeproduksjonen. Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 5

1 Bakgrunn og mandat 1.1 Mandat I jordbruksoppgjøret 2015 ble partene enige om at Landbruksdirektoratet til jordbruksoppgjøret 2016 skal utrede en harmonisering av tilskuddssatser og -regelverk for produksjonstilskuddene og tilskudd for avløsning ved ferie og fritid for melkeog ammekuproduksjon. I Prop. 127 S (2014 2015) Jordbruksoppgjøret 2015 endringer i statsbudsjettet 2015 mm. heter det: Partene er enige om at Landbruksdirektoratet til jordbruksoppgjøret 2016 skal utrede en harmonisering av tilskuddssatser og -regelverk for produksjonstilskuddene og avløsertilskudd ferie/fritid for melkeog ammekuproduksjon. I utredningen skal Landbruksdirektoratet: vurdere utfordringer med dagens system foreslå alternative tilskuddsmodeller der tilskuddene er harmoniserte, inkl. vurdering av overgangsperiode vurdere utslag av de foreslåtte tilskuddsmodellene vurdere forvaltningsmessige effekter, inkl. tilrettelegging for kontroll vurdere muligheten for særskilt prioritering av spesialisert kjøttfeproduksjon. 1.2 Bakgrunn for oppdraget I Prop. 1 S (2014 2015) blir bakgrunnen for oppdraget om å utrede en harmonisering av tilskuddssatser og -regelverk for produksjonstilskuddene og avløsertilskudd ferie/fritid for melkeog ammekuproduksjon beskrevet. Tilskuddssystemet slik det er i dag gir noen utslag som kan tilsi at en harmonisering av tilskuddene bør utredes. Blant annet gir forskjellen i strukturen i satser og intervaller mellom ammekyr og melkekyr i både tilskudd til husdyr og driftstilskuddene at sum produksjonstilskudd blir høyere for ammekyr enn melkekyr ved 32 eller flere kyr. Det er også slik at produsenter med melkeog ammekuproduksjon med Norsk rødt fe (NRF) får en vesentlig lavere tilskuddstildeling enn jordbruksforetak som har melkeog ammekuproduksjon med kyr av minst 50 prosent kjøttferase. Dette kan gi insentiv til oppsplitting av jordbruksforetak for å oppnå mer tilskudd til ammeku for ammekyr av NRF-rase. En harmonisering av tilskuddene til ammeog melkeku, kan gi mer forutsigbarhet i tilskuddsutmålingen og vil også gjøre det mulig å fjerne kravene til å ha spesielle kjøttferaser for å kunne oppnå tilskuddene (Prop. 1 S (2014 2015)). 6 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

1.3 Tolkning av mandatet I mandatet står det at det skal utredes en harmonisering av tilskuddssatser og -regelverk for produksjonstilskuddene og avløsertilskudd ferie/fritid for melkeog ammekuproduksjon. Landbruksdirektoratet legger i det å harmonisere å skulle i større grad samordne produksjonstilskudd og avløsertilskudd til ferie og fritid til ammeog melkeku. Samordning av tilskuddsordningene vil kunne skje gjennom å behandle ei ku likt i saksbehandling og tilskuddsberegninger uavhengig av om kua er ammeku eller melkeku. Mindre grad av samordning innebærer at kyrne fremdeles blir skilt på om de er ammekyr eller melkekyr, men at tilskuddssatser og intervaller i større grad harmoniseres, slik at det ikke blir store forskjeller i utbetaling dersom man har ammekyr eller melkekyr. Videre i mandatet står det blant annet at en skal vurdere muligheten for særskilt prioritering av spesialisert kjøttfeproduksjon. I dagens tilskuddssystem blir dette blant annet gjort ved at foretak som har ammekyr av spesialisert kjøttferase i tillegg til melkekyr får to driftstilskudd i tillegg til husdyrtilskudd for både melkekyr og ammekyr. I og med at en harmonisering av tilskudd til ammeog melkeku for eksempel kan bety å slå sammen tilskudd til ammeog melkeku, vil muligheten for en slik prioritering falle bort. Landbruksdirektoratet legger derfor til grunn at det er muligheten for særskilt prioritering av storfekjøttproduksjon i både melkeku- og ammekubesetninger som skal vurderes. I denne rapporten er det ikke vurdert hvorvidt endringer i tilskuddsordninger for ammekyr og melkekyr vil gi innvirkning på hvordan tilskuddene notifiseres hos WTO. Dersom det skal gjøres endringer i ordningene, bør det gjøres egne vurderinger om hvorvidt dette kan ha følger for internasjonale forpliktelser. Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 7

2 Dagens forvaltningssystem for tilskudd til ammeog melkeku 2.1 Hvilke tilskudd gis for ammeog melkekyr? Ulike tilskudd bidrar i inntektsdannelsen til foretak med ammeog melkekyr: 1. Produksjonstilskudd Husdyrtilskudd Driftstilskudd til melkeproduksjon Driftstilskudd til spesialisert kjøttfeproduksjon Tilskudd til dyr på beite (minimum 12/16 uker på beite) Tilskudd til dyr på utmarksbeite (minimum 5 uker på beite) Areal- og kulturlandskapstilskudd Tilskudd til økologisk landbruk Tilskudd bevaringsverdige storferaser 2. Pristilskudd Distriktstilskudd kjøtt Distriktstilskudd melk Kvalitetstilskudd til storfe 3. Avløsertilskudd De ulike tilskuddsordningene er innrettet for å fremme ulike landbrukspolitiske målsetninger. Formålet med produksjonstilskuddene er å «bidra til et aktivt og bærekraftig jordbruk innenfor de målsetninger Stortinget har trukket opp». Formålet med pristilskuddene er å «øke inntekter, redusere kostnader og utjevne distriktsforskjeller i produksjon og omsetning av jordbruksprodukter, i tråd med de målsettinger Stortinget har fastsatt». Videre i dette kapittelet vil det bli redegjort for husdyrtilskudd, driftstilskudd og tilskudd til avløsning ved ferie og fritid. 2.1.1 Husdyrtilskudd til melkeku og ammeku Formålet med tilskudd til husdyr er å styrke og jevne ut inntektene til foretak med ulike husdyrproduksjoner og bruksstørrelser i husdyrholdet (Prop. 1 S (2015 2016)). Tilskuddet blir 8 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

beregnet på grunnlag av antall dyr/slakt. Tilskuddssatsene er differensiert ut fra struktur- og distriktsmessige forhold. For ammeog melkeku er tilskuddssatsene differensiert etter struktur. I dagens system utbetales husdyrtilskudd per dyr, og det er ulike satser for melkekyr og ammekyr. Dersom et foretak har både melkekyr og ammekyr får foretaket kun tilskudd for ammeku dersom de har kyr av minst 50 prosent kjøttferase. Dersom de ikke har ammeku av kjøttferase utbetales tilskudd som om de har øvrig storfe. Foretak som har ammekyr og som ikke driver med melkeproduksjon, har ikke krav om rase på ammekyrne. Tabell 1: Tilskudd til husdyr, foreløpige satser i kroner per dyr per år. 2015 2016 Dyreslag (kode i søknad i parentes) Intervall Sats i kr/dyr/år Melkeku (120) 1 16 4 028 17 25 2 072 26 50 1 000 50+ 800 Ammeku (121 evt. 118) 1 50 3 980 51+ 800 Øvrige storfe Alle dyr 800 2.1.2 Driftstilskudd til kumelkproduksjon og til spesialisert storfekjøttproduksjon Formålet med driftstilskudd til kumelkproduksjon er å styrke økonomien i melkeproduksjonen og å jevne ut forskjeller i lønnsomhet mellom foretak av ulik størrelse og mellom bruk i Sør-Norge og Nord-Norge, og mellom Jæren og resten av Sør-Norge. Formålet med driftstilskudd til spesialisert storfekjøttproduksjon er å styrke økonomien i spesialisert kjøttfeproduksjon (Prop. 1 S (2015 2016)). I dagens system er det separate driftstilskudd til melkeproduksjon og til spesialisert storfekjøttproduksjon. Driftstilskuddet til melkeproduksjon gis per ku opp til 5 kyr, men tilskuddet blir redusert dersom man også har geitemelkproduksjon. Driftstilskudd til melkeproduksjon er differensiert geografisk. I våre tilskuddsmodeller som følger i kapittel 5, er dette ikke tatt høyde for i våre beregninger av hvor mye et foretak vil tjene eller tape på en eventuell tilskuddsomlegging. 1 Tabell 2: Driftstilskudd til kumelkproduksjon, foreløpige satser, kroner per foretak, per år. 2015 2016 5 melkekyr 4 melkekyr 3 melkekyr 2 melkekyr 1 melkeku Nordland, Troms og Finnmark 134 000 107 200 80 400 53 600 26 800 Jæren 1 119 000 95 200 71 400 47 600 23 800 Landet for øvrig 126 000 100 800 75 600 50 400 25 200 1 Gjelder kommunene Sandnes, Stavanger, Hå, Klepp, Time, Sola og Randaberg 1 Sats for «landet for øvrig» ligger til grunn. Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 9

Driftstilskudd til spesialisert storfekjøttproduksjon gis per ku fra produksjon med minst 6 kyr, og opp til 40 kyr. Et foretak med både melkeog kjøttfeproduksjon, forutsatt av ammekyrne er av minst 50 prosent kjøttferase, vil kunne få to separate driftstilskudd. Tabell 3: Driftstilskudd til spesialisert storfekjøttproduksjon, foreløpige satser, kroner per foretak, per år. 2015 2016 Sats per foretak, ved 40 eller flere ammekyr Sats per ammeku for foretak som har 6 eller flere og færre enn 40 ammekyr Ammeku 116 000 2 900 2.1.3 Tilskudd til avløsning ved ferie og fritid Formålet med tilskudd til avløsning ved ferie og fritid er å legge til rette for at husdyrbrukere skal kunne ta ferie og få ordnet fritid og hjelp til avlasting gjennom å bidra til finansiering av leie av arbeidskraft. I dagens system utbetales avløsertilskudd på bakgrunn i faktiske kostnader, men med en maksutbetaling basert på antall dyr, ganget med sats. Maksimalt utbetales det i 2015 2016 kroner. 74 200 i avløsertilskudd. Altså vil man med dagens satser kunne få refundert 74 200 kroner hvis man har minst 21 melkekyr eller 76 ammekyr. Tabell 4: Tilskudd til avløsning ved ferie og fritid, foreløpige satser per dyr per år. 2015 2016 Dyreslag (kode i søknad i parentes) Sats kr/dyr Melkeku (120) 3 557 Ammeku (121 evt. 118) 982 Øvrige storfe 593 2.1.4 Fordeling av tilskudd med dagens system Med foreløpige satser gjeldende for avtaleåret 2015 2016 og statistikk fra søknadsomgangen januar 2015, fordeler tilskuddsutbetalingen seg slik som i figur 1 for foretak med melkeku og ammeku. Tilskuddene skissert i figuren er summen av husdyrtilskudd for melkekyr og ammekyr og driftstilskudd for melkeproduksjon og spesialisert kjøttfeproduksjon. I beregningene som legger grunnlag for figur 1, er det ikke tatt med tilskudd som disse foretakene også kan motta for øvrige storfe eller andre dyre- eller tilskuddsgrupper. 10 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

Figur 1: Produksjonstilskudd per foretak fordelt på antall kyr. Tilskuddet består av husdyrtilskudd og driftstilskudd for ammekyr og melkekyr. Beregningene inkluderer tilskudd for øvrig storfe, med en antakelse om at hver ammeku og hver melkeku har 1,7 øvrige storfe. Det vi ser av figur 1 er at der det er foretak som har mellom 1 og 32 kyr, vil foretaket få utbetalt mer dersom de har melkekyr enn ammekyr. Det motsatte vil være tilfellet i besetninger på over 32 kyr. På grunn av struktur i husdyrtilskuddssatsene, jf. tabell 1, som innebærer at man får mer betalt for de første kyrne enn for flere kyr over et visst antall, vil foretak som både har ammekyr og melkekyr få mer utbetalt enn rene ammeku- eller melkekubesetninger. Det samme gjelder for kombinasjonsbesetninger som har mer enn 6 kyr av hver, fordi de da vil ha rett på både driftstilskudd for melk og for kjøtt, jf. tabell 2 og tabell 3. Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 11

Figur 2: Produksjonstilskudd og avløsertilskudd per foretak fordelt på antall kyr. Beregningene inkluderer tilskudd for øvrig storfe, med en antakelse om at hver ammeku og hver melkeku har 1,7 øvrige storfe. Figur 2 viser hvor store tilskudd foretak får ut i fra størrelsen på besetningen dersom vi kun ser på produksjonstilskudd, og dersom vi ser på summen av produksjonstilskudd og avløsertilskudd ved ferie og fritid. Hvis vi ser på summen av produksjonstilskudd og avløsertilskudd vil foretak med opptil 33 kyr få mer i tilskudd hvis de har melkekyr enn ammekyr, men hvis de har ammekyr vil de få mer i tilskudd enn melkeprodusenter dersom de har flere enn 33 dyr. Når vi kun ser på produksjonstilskudd vil dette krysset som tidligere nevnt være ved 32 dyr. Videre i rapporten vil modellene som presenteres være basert på summen av produksjonstilskudd og avløsertilskudd som foretakene kan få utbetalt på bakgrunn av antall melkekyr og ammekyr de disponerer. Som vi ser i figur 2 er tendensene i tilskuddsutbetalingene like uavhengig av om vi ser på de totale tilskuddene og kun produksjonstilskudd. Man vil derfor se de samme effektene ved endringer i tilskuddsordningene uavhengig av hvilke bakgrunnsdata man bruke for å fremstille modellene. Det vil derimot være ulikheter i absolutte tall når det gjelder hvor mye foretakene vil få mindre eller mer i tilskudd dersom det skjer endring i utformingen av ordningene. 12 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

3 Utviklingen i antall dyr, foretak og produksjon Tallene som presenteres nedenfor er basert på statistikk over søknader om og utbetalinger av produksjonstilskudd per 1.1.2015. Der andre kilder er brukt, fremgår dette av teksten. 3.1 Oversikt antall dyr og foretak med ammekyr- og melkekyr Tabell 5 viser at det per 1.1.2015 var omtrent 8 200 foretak som hadde kun melkekyr og omtrent 4 200 foretak som hadde kun ammekyr. I tillegg var det omtrent 660 foretak med både melkekyr og ammekyr. På samme tid var det totalt søkt om tilskudd for omtrent 300 000 kyr, hvorav 70 prosent befant seg i besetninger med kun melkekyr og 22 prosent var i besetninger med kun ammeku. Av kombinasjonsbesetningene, hadde 93 prosent av foretakene ammekyr av kjøttferase. Det var altså en veldig liten andel av foretakene med melkekyr og ammekyr som hadde ammekyr av andre raser enn kjøttferaser. Tabell 5: Antall foretak og dyr i melkeproduksjon og ammekuproduksjon Antall foretak med kun melkekyr 8 165 hvorav antall melkekyr 208 058 Antall foretak med kun ammekyr 4 214 hvorav antall ammekyr 65 011 Antall foretak med både melkekyr og ammekyr 662 hvorav antall ammekyr 6 729 hvorav antall melkekyr 19 554 Antall foretak både melkekyr og ammekyr av kjøttferase 616 hvorav antall ammekyr av kjøttferase 6 483 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 13

3.2 Besetningsstørrelse i foretak med melkeku og ammeku Figur 3 viser hvor mange foretak som per 1.1.2015 hadde besetninger med kyr av ulike størrelser. Figuren viser hvordan det er svært få foretak som har besetninger bestående av flere enn 80 dyr. Når vi ser på kurven for antall foretak med ammekyr per besetningsstørrelse, ser vi at det er en tydelig overvekt av foretak med 6 ammekyr. Dette kan ha sammenheng med at man ikke får driftstilskudd for spesialisert kjøttproduksjon før man har minst 6 ammekyr, jf. tabell 3. For bruk med melkekyr er det flest foretak som har 16 melkekyr. Dette samsvarer med at husdyrtilskuddet for melkekyr er, som vist i tabell 1, størst for de første 16 kyrne. Figuren viser også at majoriteten av melkebesetningene har mellom 10 og 26 kyr. Figur 3: Antall foretak med ulike besetningsstørrelser. Per 1.1. 2015 14 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

3.2.1 Utvikling i besetningsstørrelse i foretak med melkekyr og ammekyr 1999 2014 Tabell 6 viser at antall jordbruksbedrifter med melkekyr er redusert med 60 prosent samtidig som antall melkekyr har blitt redusert med 28 prosent. Antall melkekyr per jordbruksbedrift har økt fra 13,8 i 1999 til 24,6 i 2014. Det har vært en kraftig reduksjon i antall jordbruksbedrifter i de minste størrelsesgruppene. Samtidig har antall melkebruk med mellom 40 og 69 melkekyr økt i perioden. Tabell 6: Antall jordbruksbedrifter med melkeku etter besetningsstørrelse Årlig %-vis endring Besetnings-størrelse 1999 2005 2010 2013 2014* 89-90 99-10 10--14 < 10 6 047 2 749 1 262 946 911-6,3-13,3-7,8 % 27 17 11 10 10 10-19 13 180 8 937 5 166 3 820 3 561-1,1-8,2-8,7 % 58 56 46 40 39 20-39 3 264 3 799 3 736 3 380 3 212 2,4 1,2-3,7 % 14 24 34 36 35 40-69 153 361 853 1 156 1 205 1,1 16,9 9,0 % 1 2 8 12 13 >70 15 44 163 199 208 0,0 24,2 6,3 % 0 0 1 2 2 Antall j.bedr 22 659 15 890 11 130 9 501 9 097-2,5-6,3-4,9 1000 melkekyr 313 265 238 229 224-0,8-2,4-1,6 Melkekyr per j.bedr. 13,8 16,7 21,4 24,1 24,6 1,7 4,1 3,5 *Foreløpige tall 1) Samdrifter er med som en jordbruksbedrift Kilde: Budsjettnemnda i jordbruket: Resultatkontroll for gjennomføring av landbrukspolitikken (10.4.2015) (SSB) Tabell 7 viser at det gjennom hele perioden har vært flest jordbruksbedrifter med færre enn 10 ammekyr, men at andelen er stadig synkende, fra 78 prosent i 1999 til 43 prosent i 2014. Antallet foretak med ammekyr har blitt jevnt redusert i perioden 1999 2014. Samtidig har antall ammekyr økt, slik at gjennomsnittsbesetningen har gått opp fra 6,7 til 15,4 ammekyr. I 2014 hadde 43 prosent av jordbruksbedriftene med ammeku besetningstørrelser på mellom 1- og10 ammekyr og 31 prosent av foretakene mellom 10 og 19 kyr. 20 prosent av foretakene med ammekyr hadde besetningsstørrelser på 20-39 kyr. 7 prosent av foretakene hadde mellom 40 og 70 kyr i 2014. Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 15

Tabell 7: Antall jordbruksbedrifter med ammeku etter besetningsstørrelse Årlig %-vis endring Besetningsstørrelse 1999 2005 2010 2013 2014* 99-10 10--14 < 10 4 266 3 097 2 572 2 278 2 114-4,5-4,8 % 78 59 49 45 43 10-19 872 1 385 1 479 1 512 1 517 4,9 0,6 % 16 26 28 30 31 20-39 284 630 903 987 976 11,1 2,0 % 5 12 17 19 20 40-69 35 113 227 254 278 18,5 5,2 % 1 2 4 5 6 >70 7 9 22 35 36 11,0 13,1 % 0 0 0 1 1 Antall j.bedr 5 464 5 234 5 203 5 066 4 921-0,4-1,4 1000 ammekyr 37 56 70 75 76 6,0 2,1 Ammekyr per j.bedr. 6,7 10,6 13,4 14,8 15,4 6,5 3,5 *Foreløpige tall. Kilde: Budsjettnemnda i jordbruket: Resultatkontroll for gjennomføring av landbrukspolitikken (10.04.2015) (SSB) 3.3 Markedssituasjonen for storfekjøtt Figur 4 viser at i perioden 2000 2014 har leveransen av storfekjøtt til slakt jevnt over holdt seg på mellom 80 og 90 000 tonn. Unntakene er i 2012 og i 2014, da levert storfekjøtt til slakt sank til under 80 000 tonn. Fra 2003 fram til i dag har det vært en svak nedgang i produksjonen av storfekjøtt. Den underliggende driveren er nedgang i antall melkekyr som ikke er blitt kompensert med tilsvarende økning av ammekyr over tid. I motsetning til på kylling og gris, har ikke norsk produksjon av storfe fulgt utviklingen i etterspørselen, slik at norskandelen er blitt lavere over tid. Samtidig med at storfekjøttproduksjonen har sunket, har det vært økt etterspørsel. Det ville derfor ikke vært nok norsk storfekjøtt om melkekupopulasjonen og produksjonen hadde vært stabil. De siste årene har andelen av storfe av kjøttferase i totalslaktet økt. 16 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

Figur 4: Utvikling i tonn levert storfekjøtt til slakt, i perioden 2000 2014. Kilde: Leveransedatabasen for slakt, Landbruksdirektoratet Nortura Totalmarked for kjøtt og egg sine prognoser 2 viser at det trolig vil bli et samlet importbehov i 2016 på 21 700 tonn som utgjør ca. 21 prosent av totalmarkedet. Produksjonen av storfekjøtt er prognosert å øke med 3 prosent sammenlignet med 2015. Det skyldes i hovedsak at det ventes større slakting av ku og okse, mens det forventes kun en mindre økning i slaktevektene. Siste prognose fra Totalmarked viste at per januar 2016 var det anslått at ammekubestanden var forventet å øke med om lag 3 500 dyr i 2016, mens melkekubestanden prognoseres ned med 6 000 dyr i løpet av året. Engrossalget var forventet å bli på nivå med 2015. 3.4 Markedssituasjonen for melkeproduksjon Figur 5 viser at melkeleveransen har vært relativ stabil de siste 15 årene. Dette til tross for at det har vært en betydelig nedgang i antall jordbruksbedrifter og antall kyr. Dette skyldes delvis en strukturendring hos norske foretak med melkeproduksjon. Hvor antall kyr per foretak i snitt har økt, jf. tabell 6. Samtidig har ytelse per ku økt, og fettinnholdet og proteininnholdet i melka har økt. De siste årene har det vært en nedadgående trend i forbruk av drikkemelk i Norge, mens forbruk av ost og yoghurt har økt. Samtidig som det har vært befolkningsvekst i Norge har matvanene til nordmenn 2 http://totalmarked.nortura.no/prognose/category13590.html Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 17

endret seg, og per capita drikkes det mindre melk, men spises mer ost og yoghurt. Ost og yoghurt er meieriprodukter som det stadig importeres mer av. 3 Figur 5: Meierileveranse av kumelk (1 000 liter) i perioden 2000 2015. Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket. Jordbrukets totalregnskap 1959 2015. I 2015 ble det levert 1 536 mill. liter kumelk til norske meierier. Dette var en økning fra året før på 27 mill. liter. Prognoser fra Tine Råvare anslår at produksjonen vil gå litt ned i 2016. 4 I 2015 utarbeidet sittende regjering en melding om globalisering og handel hvor det blant annet ble lagt fram at all eksportstøtte skal avvikles i løpet av 2019. 5 Under WTO-møtet i Nairobi i desember 2015 ble det også besluttet at eksportsubsidier i norsk landbruk skal avvikles innen fem år. 6 En slik avvikling vil ramme eksport av norsk ost, som målt i liter melk har utgjort omtrent 8 prosent av norsk produksjon av melk de siste årene. Dersom ikke denne melka kan avsettes i andre markeder, vil dette innebære at det vil bli en overproduksjon av melk hvis ikke produksjonen reduseres tilsvarende. 3 http://www.melk.no/ 4 http://www.tine.no/presserom/om-tine-gruppa/prognoser-kumelk 5 https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-29-20142015/id2413532/ 6 https://www.slf.dep.no/no/internasjonal-handel/eksport/eksporttilskudd/wto-fjerner-eksportst%c3%b8tten 18 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

3.5 Økonomien i melkeproduksjon og i storfekjøttproduksjon 3.5.1 Økonomien for foretak med melkeproduksjon Budsjettnemnda for jordbrukets beregninger viser at for referansebrukene var vederlag til arbeid og kapital per årsverk i 2015 for referansebruket med 25 melkekyr på 375 900 kroner. I perioden 2013 2015 var det en økning på 23,3 prosent. Figur 6 viser at i melkeproduksjonen (referansebruk nr 01, melk og storfeslakt, 25 årskyr. Landet, 313 bruk) utgjør tilskudd 7 31 prosent av samlet inntekt til foretaket. Driftstilskuddet til melkeproduksjon står for 6 prosent av samlet inntekt, mens husdyrtilskuddet står for 6 prosent. Tallene fra Budsjettnemnda for jordbruket viser at andelen tilskuddene utgjør av de totale inntektene, reduseres med økende besetningsstørrelse. For de mindre melkebrukene (referansebruk nr 12, melk og storfeslakt (de 1/3 minste melkebrukene), 14 årskyr. Landet, 105 bruk), utgjør tilskuddet 41 prosent av de totale inntektene. For større melkekubesetninger (referansebruk nr 13, melk og storfeslakt (de 1/3 største melkebrukene), 38 årskyr. Landet, 105 bruk), utgjør tilskuddene 26 prosent av de totale inntektene. Figur 6: Referansebruk nr 01. Melk og storfeslakt, 25 årskyr. Landet, 313 bruk. Inntekter i produksjonen og tilskuddenes andel av de totale inntektene. 7 Kategorien «diverse tilskudd» består av blant annet av tilskudd til avløsning ved ferie og fritid samt avløsning ved sykdom og fødsel mv. og RMP. Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 19

3.5.2 Økonomien i kjøttproduksjon i melkebesetninger Det kan være mindre lønnsomt med kjøttproduksjon sammenliknet med melkeproduksjon for melkekubesetningene. Noen velger derfor å selge framfôringsdyrene til fordel for melkekyr, selv om dette medfører at de må kjøpe større melkekvote. De viktigste begrensningene i kjøttproduksjon i melkebesetninger er tilgang på grovfôrareal og båsplasser, og at produsentene prioriterer melk på begge disse ressursene pga. lønnsomhet (Hageberg et al., 2014). 3.5.3 Økonomien for foretak med ammeku Budsjettnemnda for jordbrukets beregninger viser at for referansebrukene var vederlag til arbeid og kapital per årsverk i 2015 for foretak med 30 ammekyr på 288 100 kroner. I perioden 2013 2015 var det en økning 22 prosent. Figur 7 viser at for bruk med spesialisert storfekjøttproduksjonen, her ammeku, (referansebruk nr. 08, storfeslakt/ammeku, 30 ammekyr. Landet, 54 bruk) utgjør tilskuddene 45 prosent av inntektene. Husdyrtilskuddet står for 12 prosent av de totale inntektene, mens driftstilskudd til kjøttfeproduksjon står for 6 prosent. Figur 7: Referansebruk nr. 08. Storfeslakt/ ammeku, 30 ammekyr. Landet, 54 bruk. Inntekter i produksjonen og tilskuddenes andel av de totale inntektene. I vurderingen av driftsøkonomi i spesialisert storfekjøttproduksjon må en ta hensyn til at det er stor variasjon i driftsoppleggene fra bruk til bruk. I ammekuproduksjonen er det mange raser og krysningsopplegg. I tillegg varierer intensiteten i framfôringen av okseslakt til slaktemodenhet. 20 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

4 Vurdering av dagens system Tilskuddssystemet slik det er i dag gir noen utslag som kan tilsi at en harmonisering av tilskuddene bør utredes. Blant annet gir forskjellen i strukturen i satser og intervaller mellom ammekyr og melkekyr i både tilskudd til husdyr og driftstilskuddene at sum produksjonstilskudd blir høyere for foretak med ammekyr enn melkekyr fra og med 32 kyr. Det er også slik at produsenter med melkekyr og ammekyr av NRF-rase får en vesentlig lavere tilskuddstildeling enn produsenter med melkekyr av NRF-rase og ammekyr som er av minst 50 prosent kjøttferase. I det følgende kapittelet blir det redegjort for disse utfordringene, samt vurdert hvordan dagens tilskuddssystem er å forvalte for øvrig. I sammenheng med vurderingene har Landbruksdirektoratet tatt kontakt med fylkesmennene for å få deres oppfatning av hvorvidt dagens ordning har skapt utfordringer i forvaltningsarbeidet. I tillegg har Kukontrollen og Storfekjøttkontrollen gitt innspill til om ordningen har skapt utfordringer for foretak som driver med melkeproduksjon og som også vurderer å starte med spesialisert kjøttfeproduksjon. Videre i kapittel 5 7 blir det lagt fram flere alternative modeller til hvordan man kan løse disse utfordringene. 4.1 Endring i tilskuddsfordeling fra og med 32 kyr Forskjellen i strukturen i dagens satser og intervaller mellom ammekyr og melkekyr i både tilskudd til husdyr og driftstilskuddene gjør at sum produksjonstilskudd blir høyere for ammekyr enn melkekyr ved 32 kyr eller flere (se figur 1). 23 prosent av foretakene med kun melkekyr har besetninger med mer enn 32 kyr, mens kun 10 prosent av foretakene med kun ammekyr har mer enn 32 kyr. Etter dagens regelverk kan ikke ei ku som har vært i melkeproduksjon omdefineres fra melkeku til ammeku, så lenge foretaket driver med melkeproduksjon. I slike tilfeller, der melkeproduksjonen ikke tilfredsstiller kravene til vanlig jordbruksproduksjon, får dyrene tilskudd som øvrig storfe. Dette innebærer et vesentlig tap i tilskudd sammenliknet med om dyrene hadde fått tilskudd som ammeku. I noen av disse tilfellene vil det kunne være rimelig at besetninger som ikke fyller kravene til vanlig jordbruksproduksjon som melkeproduksjon, kan gis tilskudd som ammekyr. I og med at det uansett ligger et vilkår om at kyr må ha kalvet i løpet av de siste 15 måneder, vil slike kyr i de fleste situasjoner tilfredsstille kjøttproduksjonsintensjonen for ammekyr, og dermed oppfylle vilkåret om vanlig jordbruksproduksjon med tanke på storfekjøttproduksjon (ammeku). Dette taler for at regelverket bør åpne for omklassifisering fra melkeku til ammeku. Men det vanskeliggjøres av at tilskuddssatsene i dag er bygd opp slik at foretak med besetninger med mer enn 32 kyr, vil få mer tilskudd dersom melkekyrne omklassifiseres til ammekyr. For å unngå at en slik omklassifisering vil gi et en stor økning i tilskudd, vil det være gunstig om tilskuddssatsene harmoniseres. På den andre siden bidrar dagens strukturprofil på husdyrtilskudd til ammekuproduksjon at det er gunstig å ha flere ammekyr. Slik sett er strukturprofilen for ammekyr ved 32 kyr eller mer muligens med på å stimulere til at ammekuprodusentene vil bli større, og dermed til økt kjøttproduksjon. Samtidig vil en harmonisering kunne være utfordrende dersom en samordner, i den grad at en fjerner mulighetene for å prioritere enten kjøtt- eller melkeproduksjon gjennom innretningen av produksjonstilskuddene. En harmonisering kan også være uheldig med tanke på at driftsformen til melkeproduksjon og kjøttproduksjon er så ulik at det vil være naturlig at disse har ulik økonomisk støtte. Melkeproduksjonen er en mye mer arbeidsintensiv produksjon enn kjøttproduksjonen. I melkeproduksjonen er investeringskostnadene også mye høyere enn i kjøttproduksjonen, ettersom man trenger maskiner for å håndtere melka som produseres. Disse momentene må veies opp mot eventuelle forvaltningsmessige fordeler ved en harmonisering av tilskuddene. Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 21

4.2 Utfordring med krav til kjøttferase? Produsenter med melkekyr og ammekyr av NRF får en vesentlig lavere tilskuddstildeling enn jordbruksforetak som har melkeproduksjon i tillegg til ammekuproduksjon basert på kyr av minst 50 prosent kjøttferase. Dette kan muligens gi insentiv til oppsplitting av jordbruksforetak for å oppnå mer tilskudd til ammeku for ammekyr av NRF-rase. I tillegg kan rasekravet være til hinder for at melkebruk med NRF ikke velger å drive med ammekuproduksjon med NRF som tilleggsnæring. Krav til kjøttferase til foretak med både ammekyr og melkekyr som ønsker å få to driftstilskudd og husdyrtilskudd er så vidt Landbruksdirektoratet kan se, ikke en tilskuddsutforming det hefter store forvaltningsproblemer ved. På bakgrunn av en forespørsel til fylkesmennene har vi også fått en generell tilbakemelding om at dette er et krav det ikke er utfordrende for forvaltningen å håndheve. Også uttalelser innhentet fra Kukontrollen og Storfekjøttkontrollen indikerer at dette kravet ikke er noen vesentlig hindring for melkeprodusenter som ønsker å drive ammekuproduksjon i tillegg. Oppsplitting av jordbruksforetak for å oppnå mer tilskudd vil alltid kunne være en utfordring, ikke bare spesifikt i ammekuproduksjon og melkeproduksjon. Rasekravet har kunnet motvirke en oppsplitting, fordi en med ammekyr av kjøttferase i tillegg til melkeproduksjon med NRF har fått to husdyrtilskudd og driftstilskudd, tilsvarende det en ville ha fått ved oppsplitting til to foretak. Rasekravet er også effektivt i kontrollsammenheng, for å kunne kontrollere om dyret blir brukt i ammekuproduksjon, eller melkeproduksjon. Samtidig kan det være at rasekravet i noen grad er til hinder for å utnytte synergimulighetene på melkebruket, og videre til å bidra til å øke produksjonen av norsk storfekjøtt. En harmonisering av tilskudd til ammeog melkeku vil kunne gjøre at rasekravet kan falle bort, og at produsentene dermed står mer fritt i sin utforming av produksjonen. 4.3 Vilkår om «vanlig jordbruksproduksjon» I produksjonstilskuddsregelverket er det et grunnleggende vilkår at søker faktisk driver en reell jordbruksproduksjon. Forskriften har derfor et grunnvilkår om «vanlig jordbruksproduksjon». I fastsettelsesbrevet til produksjonstilskuddforskriften, som ble fastsatt i 2014, ble kravet om vanlig jordbruksproduksjon, knyttet til melkeproduksjon, konkretisert som et krav til at melkeleveransen bør ligge på minst halvparten av gjennomsnittsavdrått per årsku på landsbasis for å kunne karakteriseres som «vanlig». Minimumskravet skulle bidra til at grunnvilkåret i større grad enn tidligere ville bli vurdert. I fastsettelsesbrevet presiserte Landbruks- og matdepartementet (LMD) noen vilkår innenfor enkelte produksjonstyper, herunder tilskudd til storfe: LMD viser til at klare krav til kalvingsintervaller er ment å bidra til mer forutsigbare rammer for hvilke produksjoner som kan få tilskudd, og at det er grunn til å tro at spørsmålet om «vanlig jordbruksproduksjon» sjeldnere vil komme på spissen for disse produksjonene. Det vises til at for melkeproduksjon kan det likevel tenkes tilfeller der snittleveransen per melkeku er så lav at det ikke kan anses å være vanlig jordbruksproduksjon. Det vises til at leveranse som ligger på under halvparten av gjennomsnittsavdrått per årsku på landsbasis (ca. 7 200 liter) i utgangspunktet vanskelig kunne karakteriseres som «vanlig». I samme fastsettelsesbrev står det om ammekuproduksjonen at det er salg av kjøtt og livdyr som er inntektsgrunnlaget. Hos noen foretak kan inntekten hovedsakelig skrive seg fra livdyrsalg, mens det er levert en mindre mengde kjøtt. Det vil også være store variasjoner i antall kilo levert kjøtt ettersom foretaket slakter kalver eller storfe. På bakgrunn av dette er det vanskelig å oppstille konkrete holdepunkter til produksjonskrav, utover kalvingskravet. Det som imidlertid må vurderes er om omsetningen står i samsvar med det dyretall det er søkt tilskudd for. 22 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

Landbruksdirektoratet har inntrykk av at konkretiseringen av vilkåret om «vanlig jordbruksproduksjon» på de ulike produksjonene, herunder melkeproduksjon, har gjort at kommunene i større grad enn tidligere vurderer oppfyllelsen av grunnvilkåret i sin behandling av søknadene. Landbruksdirektoratet har fått tilbakemelding fra fylkesmennene om at klare definisjoner, som kravet til kalvingsintervall og til melkeleveranse, gjør at de ser få utfordringer med å forvalte denne delen av regelverket. Samtidig peker noen av fylkesmennene på at slik kravet om vanlig jordbruksproduksjon er lagt opp i dag vil det kunne være utfordrende for et foretak å ha kyr som veksler mellom å være melkeog ammeku, fordi gjennomsnittsavdrått for melkeproduksjon kan bli for lav. Bortfall av slik krav vil kunne gjøre det lettere for foretakene å i større grad innrette produksjonen slik de vil, og for eksempel ha kyr som veksler mellom å være melkeog ammeku. Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 23

5 Modellene I dette kapitlet presenteres 3 ulike modeller som viser alternative tilskuddsutforminger til dagens ordning. Modellene som er presentert er delt opp i ulike grader av harmonisering, hvorav modell 1 viser full harmonisering, hvor produksjonene ikke skilles på noen måte. I modell 2 er det kun en delvis harmonisering hvor man beholder en viss mulighet for å skille produksjonene, og dermed prioritere enten melkeproduksjon eller kjøttproduksjon. Siste modell, modell 3, skisseres et forslag som tar sikte på å jevne ut tilskuddsutbetalingen mellom foretak som har mer enn 32 ammeog/eller melkekyr. Ellers vil modellen skille mellom produksjonene som før. Under hver beskrivelse av modellene presenteres også virkningene av endringene i utformingen av tilskuddsutbetalingen. For å kunne sammenligne effektene av endringer i de ulike tilskuddsmodellene ser vi på hvor stor effekt en endring i tilskuddsmodellen vil ha for foretak med færre enn 30 kyr og flere enn 30 kyr. I tillegg beskrives det hvordan endring i satser og satsstruktur kan brukes til å regulere prioritering mellom kjøtt- og melkeproduksjon. Forutsetninger og begrensninger i modellene Beregningene under er basert på statistikk fra søknadsomgangen januar 2015. Antall melkekyr og antall ammekyr er hentet rett fra statistikken. I tillegg er tilskudd for øvrige storfe tatt med i beregningene. Det er gjort en antakelse om at det i besetningene er 1,7 øvrige storfe per melkeku og per ammeku. Disse anslagene er gjort på bakgrunn av statistikken, men brukes i stedet for faktisk antall øvrige storfe i det enkelte foretak, for tydelig å kunne framstille trekkene i de ulike modellene. De samme forutsetningene har blitt lagt til grunn i alle beregninger, både for å vise tilskuddsutmåling i dagens modell samt de nye modellene. Forutsetningene er at tilskuddene som inkluderes er husdyrtilskudd, driftstilskudd for melkeproduksjon og for spesialisert kjøttproduksjon og tilskudd for avløsning ved ferie og fritid for besetninger med melkekyr og ammekyr. Det tas ikke hensyn til at flere foretak også har andre produksjoner, men det ligger som nevnt en antakelse til grunn om at besetningene har 1,7 øvrige storfe per melkeku og per ammeku. Med disse forutsetningene vil tilskuddsutbetalingen bli omtrent like stor for alle modellene. I tilskuddsutformingen til driftstilskudd for kumelkproduksjon er tilskuddene differensierte ut i fra beliggenheten til foretaket. I modellene som følger er dette ikke hensyntatt for å kunne generalisere og vise de overordnede trekkene i utformingen av modellene. Ved en eventuell omlegging fra dagens tilskuddssystem til en av modellene, vil allikevel tilskuddssatsene kunne være geografisk differensiert. 5.1 Modell 1: Full harmonisering av husdyrtilskudd og driftstilskudd 5.1.1 Beskrivelse av modellen I modell 1 slår en sammen kategoriene melkeku og ammeku til én kategori: ku. Tilskudd vil bli utbetalt slik at det bare utbetales et tilskudd per ku, uavhengig av om det blir produsert melk eller kjøtt. Det vil fremdeles være et krav om kalving de siste 15 månedene for at kua skal regnes som ku fremfor øvrig storfe. Budsjettet til driftstilskuddene til melkeog ammeku vil inngå i et felles husdyrtilskudd. I tillegg vil det være én felles sats for beregning av maksimalt tilskudd for avløsning ved ferie og fritid. 24 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

I modell 1 har vi skissert en strukturprofil med ett intervall mer enn vi finner i dagens tilskuddssatser. Det ekstra intervallet er tatt inn for å kunne skissere et harmonisert tilskudd som ikke avviker for mye fra eksisterende tilskudd til melkeprodusenter, spesielt i intervallet 1-6 kyr, (pga. driftstilskudd for melk, jf. delkapittel 2.1). Tabell 8: Satser for husdyrtilskudd til alle kyr (melkekyr og ammekyr). Modell 1 Fra Til Harmonisert husdyrtilskudd 1 6 20 000 7 16 4 000 17 25 3 100 26 50 2 700 51 51+ 800 Tabell 9: Tilskudd til avløsning ved ferie og fritid, satser per ku (melkeku og ammeku) per år. Modell 1 Dyreslag Sats kr/dyr Ku som har kalvet i løpet av de 15 månedene før registreringsdato 2 400 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 25

5.1.2 Endring i utbetaling som følge av modell 1 Figur 8: Tilskuddsutbetaling per bruk fordelt på størrelse på besetning, modell 1 Modell 1 vil i stor grad bety en omfordeling av tilskudd mellom produksjoner og besetningsstørrelser. Som en kan se av figur 8 vil et harmonisert tilskudd til ku i intervallet 1-30 dyr legge seg en del over dagens tilskudd til ammekyr, og litt under dagens tilskudd til melkekyr. I snitt vil ammekuprodusentene tjene omtrent 67 800 kroner på en slik modell i intervallet 1-30 dyr, mens foretak med melkeproduksjon i snitt vil tape omtrent 35 500 kroner. For foretak som har over 30 kyr vil en slik omlegging av tilskudd føre til at rene ammekuprodusenter vil tape i snitt 38 100 kroner i tilskudd sammenlignet med dagens tilskuddssystem. Rene melkeprodusenter vil tjene i snitt 9 400 kroner dersom de har mer enn 30 kyr. For de som har både ammeog melkeku i dag, vil tilskuddsutbetalingen med denne modellen være vesentlig lavere for de fleste foretak, uavhengig av intervall. I snitt vil disse produsentene tape 57 100 kroner hver. Det er imidlertid stor spredning i tapet. Et fåtall foretak vil få mer utbetalt med modell 1, mens foretaket som vil tape mest vil tape 250 000 kroner. Foretakene som vil få utbetalt mer vil få utbetalt mer fordi det per i dag er krav om at ammekyrne i kombinasjonsbesetninger er av storferase, men med en harmonisert tilskuddsmodell vil dette kravet falle bort. Foretakene som tjener mest på ny modell vil få 63 000 kroner mer med modell 1. 26 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

Figur 9: Differanse mellom dagens tilskuddsutbetaling og utbetaling med modell 1 for foretak med melkekyr, ammekyr og kombinasjonsbesetninger Som man ser i figur 9 og tabell 10, vil en stor andel av rene melkeprodusenter få utbetalt mellom 20 000 60 000 kroner mindre med modell 1 enn med dagens modell, mens den største andelen av foretak med kun ammekyr vil tjene mellom 60 000 100 000 kroner på en slik endring. De fleste foretakene med kombinert produksjon vil tape mellom 20 000 60 000 kroner, men her er det en større fordeling i størrelsen på tapet enn for foretak som bare har melkekyr eller bare ammekyr. Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 27

Tabell 10: Antall foretak som taper/tjener på endring fra dagens tilskuddsmodell til modell 1, sortert på type produksjon og størrelse på tap/gevinst Bare melkeku Bare ammeku Kombinert produksjon Alle foretak (Totalt) Tap 160 000 + - - 30 30 140 000-160 000 - - 16 16 120 000-140 000 - - 21 21 100 000-120 000 - - 27 27 80 000-100 000 - - 40 40 60 000-80 000 - - 73 73 40 000-60 000 3 029 276 200 3 505 20 000-40 000 2 273 95 158 2 526 0-20 000 1 417 96 57 1 570 0 - - - - Gevinst 0-20 000 647 257 39 943 20 000-40 000 799 305-1 104 40 000-60 000-395 - 395 60 000-80 000-1 421 1 1 422 80 000-100 000-1 369-1 369 100 000-120 000 - - - - 120 000-140 000 - - - - 140 000-160 000 - - - - 160 000 + - - - - 5.1.3 Alternativ utforming av modell 1 I modell 1 i eksemplet over er satsstrukturen omtrent som i dagens ordning for melkekyr. Den eneste forskjellen er at det første intervallet for satsene er delt i to, slik at utbetaling av produksjonstilskudd til melkeprodusenter ikke avviker så mye fra dagens ordning. Dermed kan man som nevnt kompensere for at melkeprodusenter ikke får driftstilskudd for melkeproduksjon gjennom denne modellen. Dette fører imidlertid til at små produsenter med ammekyr får en mye større tilskuddsutbetaling enn de ville ha fått med dagens modell. Gjennom å endre satsstruktur og størrelsen på satsene vil man kunne endre størrelsen på støtten til melkeog kjøttprodusenter. Men handlingsrommet her er minimalt dersom det ikke skjer noen store endringer i bevilgningen til ordningene, jf. figur 8. 28 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr

5.2 Modell 2: Delvis harmonisering 5.2.1 Beskrivelse av modellen I modell 2 slår en sammen kategoriene ammeog melkeku til kategorien; ku. Dermed har modellen et husdyrtilskudd til ku, med strukturdifferensiering, og én felles tilskuddssats for avløsning ved ferie og fritid. I tillegg er det i tilskuddsutformingen i modellen lagt opp til å ha kun ett driftstilskudd, som utbetales basert på mengde levert melk. Leverte mengder melk er statistikk som Landbruksdirektoratet selv har oversikt over gjennom leveransedatabasen. Landbruksdirektoratet kan dermed utbetale driftstilskudd på bakgrunn av statistikk som er tilgjengelig internt. Siden driftstilskuddet for melk utbetales med bakgrunn i leverte mengder melk er det gjort en antakelse om at ei ku i snitt leverer 6 645 liter melk i året. 8 Med det som utgangspunkt har det blitt brukt søknadsstatistikk fra Landbruksdirektoratet for å se hvilke foretak som har nok kyr til å nå opp til kravene til melkeleveranser for å få utbetalt driftstilskudd for melkeproduksjon. Dette er satt som forutsetninger for beregninger i denne modellen, men melkeleveransene kan settes til andre nivåer dersom dette er ønskelig. Tabell 11: Satser for husdyrtilskudd til alle kyr (melkekyr og ammekyr). Modell 2 Fra Til Husdyrtilskudd 1 16 8 550 17 25 3 600 26 50 1 800 51 51+ 800 Tabell 12: Driftstilskudd for melkeproduksjon. Modell 2 Liter melk (Antall kyr) Driftstilskudd melk 6 645 (1) 10 000 13 290 (2) 20 000 19 935 (3) 30 000 26 580 (4) 40 000 33 225 (5) 50 000 Tabell 13: Tilskudd til avløsning ved ferie og fritid, satser per ku (melkeku og ammeku) per år. Modell 2 Dyreslag Sats kr/dyr Ku som har kalvet i løpet av de 15 månedene før registreringsdato 2 400 8 Per 1.1. 2015 var det søkt om tilskudd for 227 131 melkekyr. I 2014 ble det totalt levert til meieri og foredlet lokalt 1 509 288 291 liter melk. Dette gir en snittytelse på 6 645 liter per ku. Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr 29

5.2.2 Endring i utbetaling som følge av modell 2 Figur 10: Tilskuddsutbetaling ved dagens tilskuddssystem og ved modell 2 Figur 10 viser hvordan foretak med kyr, men uten melkeleveranser får utbetalt tilsvarende den røde, nederste linja. Foretak som leverer melk får utbetalt tilsvarende den røde, øverste linja. Gjennom denne modellen kan man harmonisere definisjonen av kyr i søknadsprosessen, og likevel prioritere melke- eller kjøttproduksjon. Prioriteringen kan endres ved å endre størrelsen på driftstilskuddet og husdyrtilskuddet. Hvis man øker driftstilskuddet må man redusere husdyrtilskuddet dersom bevilgningen er gitt. Dersom man gjør dette øker gapet mellom tilskudd til foretak med melkeproduksjon og foretak uten. Dette vil tilsvare et økt gap mellom de røde linjene i figur 10, som innebærer at melkeprodusenter får større tilskuddsutbetaling enn kjøttprodusenter. Et stort gap vil innebære en favorisering av melkeproduksjon, mens et mindre gap vil favorisere kjøttproduksjon. Modell 2 vil som modell 1 i stor grad innebære en omfordeling av tilskudd mellom produksjoner og besetningsstørrelser. I snitt vil foretak med under 30 kyr få 15 300 kroner mindre enn i dagens system dersom de kun driver med melkeproduksjon, mens foretak som har mellom 21 og 30 melkekyr vil få fra 1 300 til 14 100 kroner mer i tilskudd. Foretak med under 30 ammekyr vil i snitt få 27 700 kroner mer. Foretak med flere enn 30 kyr vil i snitt få 24 500 kroner mer dersom de kun har melkekyr og 71 400 kroner mindre dersom de kun har ammekyr. Også her vil foretak med både ammekyr og melkekyr få en lavere tilskuddsutbetaling enn med dagens system, og større foretak vil få en større reduksjon enn mindre foretak. 30 Utredning av harmonisering av tilskudd til melkeog ammekyr