RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2010. Økonomistyring i byggeprosjekter HAMMERFEST KOMMUNE

RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2010 Økonomistyring i byggeprosjekter HAMMERFEST KOMMUNE

INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG... 1 0.1 FORMÅLET MED PROSJEKTET... 1 0.2 REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER... 1 0.3 ANBEFALINGER... 2 1. INNLEDNING... 3 1.1 PROSJEKTETS BAKGRUNN OG FORMÅL... 3 1.1.1 Bakgrunn... 3 1.1.2 Formål... 3 1.2 PROBLEMSTILLINGER... 4 1.3 REVISJONSKRITERIER... 4 1.3.1 Kilder til kriterier... 4 1.4 METODE... 5 1.4.1 Avgrensing... 5 1.4.2 Datainnsamling... 5 1.4.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet... 5 2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER... 6 2.1 DEFINISJONER... 6 2.2 BYGGEPROSJEKTENE... 6 2.2.1 Fjordtun skole... 6 2.2.2 Arktisk kultursenter... 7 2.3 TIDLIGERE FORVALTNINGSREVISJON PÅ BYGGEPROSJEKTER... 7 3. PROSJEKTORGANISERING... 8 3.1 REVISJONSKRITERIER... 8 3.2 DATA... 8 3.2.1 Fjordtun skole... 9 3.2.2 Arktisk Kultursenter... 10 3.3 VURDERINGER... 11 3.4 KONKLUSJON... 12 4. ØKONOMIOPPFØLGING... 13 4.1 REVISJONSKRITERIER... 13 4.2 DATA... 13 Fjordtun skole... 13 Arktisk kultursenter... 14 4.3 VURDERINGER... 15 4.4 KONKLUSJON... 16 5. ENDRINGSMELDINGER... 17 5.1 REVISJONSKRITERIER... 17 5.2 DATA... 17 Fjordtun skole... 17 Arktisk kultursenter... 18 5.3 VURDERING... 19 5.4 KONKLUSJON... 19 6. RAPPORTERING... 20 6.1 REVISJONSKRITERIER... 20 6.2 DATA... 20 Fjordtun skole... 20 Arktisk kultursenter... 21 6.3 VURDERING... 21 6.4 KONKLUSJON... 22 7. KONKLUSJONER... 22

8. AVSLUTTENDE KOMMENTARER... 23 9. ANBEFALINGER... 23 VEDLEGG 1: RÅDMANNENS KOMMENTARER... 24 VEDLEGG 2: KOMMUNESTYRETS VEDTAK 14.2.2008... 26 VEDLEGG 3: TIDLIGERE FORVALTNINGSREVISJON PÅ BYGGEPROSJEKTER... 27

0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Formålet med dette prosjektet har vært å undersøke om Hammerfest kommune hadde tilfredsstillende økonomisk styring og oppfølging av byggeprosjektene Fjordtun skole og Arktisk kultursenter, og eventuelt komme med forslag til forbedringer. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Har byggeprosjektene vært underlagt en tilfredsstillende økonomisk styring og oppfølging? Byggeprosjektene har ikke vært underlagt en tilfredsstillende økonomisk styring og oppfølging. Dette begrunnes med uklar prosjektorganisering, manglende system for økonomistyring, herunder manglende byggeregnskap, og mangelfull rapportering. Har byggeprosjektene hatt en hensiktsmessig prosjektorganisering, hvor ansvar og myndighet har vært tilstrekkelig avklart? Byggeprosjektene har ikke hatt en hensiktsmessig prosjektorganisering ut fra de kriteriene som her er satt. Ved utbyggingen av Fjordtun skole var rollen som byggeleder og prosjektleder lagt til samme person, og ved byggingen av Arktisk kultursenter var tilnærmet samme ansvar og myndighet lagt til både byggherreombud og prosjektleder. Ansvar og myndighet har ikke vært avklart og dokumentert. Det foreligger ikke noen beskrivelse av de ulike aktørenes ansvar og myndighet ut over det som står om prosjektleder i byggeprosjektrutinen. Har byggeprosjektene hatt tilfredsstillende økonomioppfølging, herunder føring av byggeregnskap og oversikt over merkostnader i forhold til prosjektreserver? Byggeprosjektene har ikke hatt en tilfredsstillende økonomioppfølging. Det ble ikke etablert et system for økonomistyring, det ble ikke ført byggeregnskap, samt at tillegg og endringer, som gikk ut over kostnadsrammen, ble godkjent før det var bevilget ekstra midler til prosjektet. Det har vært jevnlig gjennomgang av økonomistatus i prosjektene, basert på akkumulerte kostnader av utfakturert og godkjente (ferdigprisede) tillegg og endringer, men dette har ikke gitt styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendig handling. Det ble heller ikke reagert tidsnok da det ble klart at kostnadsrammene ikke ville holde. Har det vært en tilfredsstillende håndtering av endringsmeldinger og tilleggsarbeid i byggeprosjektene? Det har i hovedsak vært en tilfredsstillende håndtering av endringsmeldinger i de to undersøkte byggeprosjektene, når det gjelder kravene til skriftlighet, prising før godkjennelse og signatur fra prosjektleder. Håndteringen av økonomioppfølging og rapportering i tilknytning til endringsmeldingene har imidlertid ikke vært tilfredsstillende. Har det vært en akseptabel rapportering i byggeprosjektene? Det har ikke vært en akseptabel rapportering i de to byggeprosjektene. Når det gjelder Fjordtun skole var kostnadsoverskridelsen kjent for rådmannen og saken burde vært tatt til kommunestyret tidligere. Når det gjelder Arktisk kultursenter var det rapporteringen fra byggeprosjektavdelingen til rådmannen som sviktet. 1

0.3 Anbefalinger Ansvar og myndighet i byggeprosjekter bør avklares og dokumenteres Det bør innføres rutiner for systematisk økonomioppfølging, herunder føring av byggeregnskap Det bør rapporteres rutinemessig til administrativ og politisk ledelse i henhold til byggeprosjektrutinen, og øyeblikkelig ved fare for overskridelser av bevilget prosjektramme 2

1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål 1.1.1 Bakgrunn Bakgrunnen for dette prosjektet er kommunestyrets vedtak ved behandling av overskridelsene ved byggeprosjektene Fjordtun skole og Arktisk Kultursenter. Kommunestyret behandlet saken om kostnadsoverskridelsene ved de to byggeprosjektene den 14.2.2008 (sak 09/08). I saksframlegget ble kommunestyret gjort oppmerksom på at byggprosjektet ved Fjordtun skole var overskredet med 15,05 mill.kr og Arktisk Kultursenter med 8,061 mill.kr. Kommunestyret bevilget midler til å dekke overskridelsene i de to nevnte byggeprosjektene, og vedtok flere tiltak for å bedre økonomistyringen i framtidige utbyggingsprosjekter. Samtidig vedtok kommunestyret å be kontrollutvalget om å bestille to forvaltningsrevisjonsprosjekter i tilknytning til overskridelsene ved de to utbyggingsprosjektene. Vedtaket lød som følger: 1 Kommunestyret ber kontrollutvalget snarest prioritere i prosjekt plan, og bestille følgende to prosjekt: Fjordtun skole og Arktisk Kultursenter fra Vest Finnmark kommunerevisjon. Tidligere vedtatt konklusjon i gjennomført prosjekt på (forprosjekt) AKS legges til grunn for det videre arbeidet: Revisjonen bes vurdere bruken av prosjektreserver, aksept av merkostnader ut over bevilgning og rapportering til administrativ og politisk organ. Fjordtun skole: Kontrollutvalget bes også bestille prosjekt på alle merkostnadene ved det totale byggeprosjektet, inklusiv strakstiltakene. Ved behandling av kommunestyrets bestilling i kontrollutvalget ble det foreslått å slå sammen undersøkelsene av de to byggeprosjektene til et forvaltningsrevisjonsprosjekt, og revisjonen ble bedt om å komme med forslag til avgrensinger i henhold til kommestyrets vedtak. Kommunestyret vedtok kontrollutvalgets innstilling i Plan for forvaltningsrevisjon 2008 2010 den 19.6.2008 (sak 57/08). Det framgår av planen at en undersøkelse vedrørende kostnadsoverskridelser ved byggeprosjekter skal være ett av fire prioriterte områder for forvaltningsrevisjon i perioden. Kontrollutvalget vedtok avgrensing og problemstillinger for undersøkelsen i møte den 9.9.2009 (sak17/09). 1.1.2 Formål Formålet med prosjektet har vært å undersøke om Hammerfest kommune hadde tilfredsstillende økonomistyring av de to byggeprosjektene, og eventuelt komme med forslag til forbedringer. 1 For å lese hele vedtaket, se vedlegg 2 3

1.2 Problemstillinger Har byggeprosjektene vært underlagt en tilfredsstillende økonomisk styring og oppfølging? 1. Har byggeprosjektene hatt en hensiktsmessig prosjektorganisering, hvor ansvar og myndighet har vært tilstrekkelig avklart? 2. Har byggeprosjektene hatt tilfredsstillende økonomioppfølging, herunder føring av byggeregnskap og oversikt over merkostnader i forhold til prosjektreserver? 3. Har det vært en tilfredsstillende håndtering av endringsmeldinger og tilleggsarbeid i byggeprosjektene? 4. Har det vært en akseptabel rapportering i byggeprosjektene? 1.3 Revisjonskriterier 1.3.1 Kilder til kriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som gjelder på det reviderte området, og som innsamlede data skal vurderes opp mot. I denne undersøkelsen er revisjonskriteriene utledet fra følgende kilder: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) av 1.1.1993 Forskrift om årsbudsjett (i kommuner og fylkeskommuner) av 15.12.2000 Kommuneloven har bestemmelser om årsbudsjettets bindende virkning for underordnede organer, og rådmannens plikt til å gi melding til kommunestyret ved endringer ( 47). Det gjelder både i forhold til driftsdelen og investeringsdelen. Bestemmelsene er utdypet i forskrift om årsbudsjett. Rutine for kommunale byggeprosjekt Hammerfest kommune vedtatt 30.3.2006 Rutine for kommunale byggeprosjekter ble gjort gjeldende fra 1.4.2006, og erstatter Instruks for plan- og byggekomiteen for Hammerfest kommune fra 1997. Rutine for kommunale byggeprosjekter er gjort gjeldende for alle byggeprosjekter med en investeringsramme over 4 millioner kroner, og har blant annet bestemmelser om politisk godkjenning, organisering av byggeprosjekter, økonomistyring og rapportering. NS-ISO 10006: 2003 Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter ISO (the International Organization for Standardization) er et verdensomspennende forbund av nasjonale standardiseringsorganer. ISO 10006 gir veiledning om kvalitetsstyring i prosjekter 2 i forhold til blant annet prosjektets organisasjonsstruktur, økonomistyring, informasjonsstyring og håndtering av risiko i prosjekter. NS 3430 Alminnelige kontraktsbestemmelser om utførelse av bygg- og anleggsarbeider Norsk standard 3430 regulerer kontraktsforhold mellom entreprenøren og byggherren og mellom entreprenøren og underentreprenører. Vi har særlig sett på bestemmelsene om byggemøter og endringer. 2 Et prosjekt er en entydig prosess som består av en samling koordinerte og styrte aktiviteter med start og ferdigdato, og som man påtar seg for å oppnå et mål som stemmer overens med spesifikke krav, inkludert begrensninger i tid, kostnader og ressurser. Prosjektstyring er planlegging, organisering, overvåking, regulering og rapportering av alle sider ved et prosjekt (definisjoner fra ISO 10006) 4

NS 3431 Alminnelige kontraktsbestemmelser for totalentrepriser Norsk standard 3431 regulerer kontraktsforhold mellom totalentreprenøren og byggherren og tilsvarende mellom totalentreprenøren og underentreprenører. Vi har særlig sett på bestemmelsene om byggherremøter og om byggherrens rett til å pålegge totalentreprenøren endringer i utførelsen. Kriteriene vil bli mer konkret utledet i forhold til problemstilling under hvert kapittel. 1.4 Metode 1.4.1 Avgrensing Undersøkelsen er avgrenset til de to byggeprosjektene Fjordtun skole og Arktisk Kultursenter, med hovedfokus på byggeperioden. Faktabeskrivelser og vurderinger er videre avgrenset til forhold som har med økonomisk styring og oppfølging i byggeprosjektene å gjøre. 1.4.2 Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingene i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har hovedsakelig vært intervju og dokumentanalyse. Det er foretatt intervju med rådgiver ved byggeprosjektavdelingen Knut Bjørkum, som har vært prosjektleder for begge byggeprosjektene, og kultursjef Gerd Hagen, som var prosjektleder for Arktisk Kultursenter under prosjekteringsperioden og brukerkoordinator under utbyggingsfasen. Vi har også hatt en samtale med leder for byggeprosjektavdelingen Alf Sakshaug. Aktuelle dokumenter har vært sakspapirer og protokoller fra formannskapets og kommunestyrets behandling av byggeprosjektene, tertialrapporter og årsrapporter, rutinen for kommunale byggeprosjekter (jf. kap. 1.3.2), referat fra byggherremøter ved Arktisk Kultursenter, byggemøter og møter i plan og byggekomiteen ved Fjordtun skole, samt dokumentasjon på endringsmeldinger ved begge byggeprosjektene. I tillegg har vi sett på regnskapsdata fra byggeprosjektene. 1.4.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene, ved at vi har relevant og tilstrekkelig informasjon. Det er likevel viktig å være klar over at opplysningene i rapporten representerer et utvalg av fakta. Vi har ikke sett på alle sider ved de undersøkte byggeprosjektene, men bare undersøkt forhold som angår de oppsatte problemstillingene. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved kvalitetssikring av faktaopplysningene som er framkommet fra dokumenter, og ved at informantene har fått anledning til å uttale seg om faktaopplysninger som er framkommet i intervju. Tilliten til analyseresultatene er styrket ved at det er samsvar mellom data som er framkommet i dokumenter og i ulike intervju. 5

2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER 2.1 Definisjoner 3 Byggherre Kontraktspart (enhver fysisk eller juridisk person) som skal ha utført det bygge- og anleggsarbeid som kontrakten omfatter Prosjektleder Enhver fysisk eller juridisk person som sørger for prosjektering og/eller gjennomføring og/eller kontroll med oppførelsen av bygget på byggherres vegne Entreprenør Kontraktspart som har påtatt seg utførelsen av det bygg- og anleggsarbeid som kontrakten omfatter Delt entreprise Byggherre inngår mange kontrakter med sideentreprenører for ulike fagtjenester og leveranser. Delentreprenørene inngår så eventuelle kontrakter med underentreprenører. Totalentreprise Et bygge- eller anleggsarbeid der entreprenøren i sin avtale med byggherren påtar seg både prosjektering og utførelse. Totalentreprenør Kontraktspart som har tatt på seg prosjekteringen og utførelsen, av en del av et bygg- eller anleggsarbeid som omfattes av totalentreprenørens kontrakt med byggherren Underentreprenør Entreprenør som har påtatt seg utførelsen, eller prosjekteringen og utførelsen, av en del av det bygg- eller anleggsarbeid som omfattes av totalentreprenørens kontrakt med byggherren 2.2 Byggeprosjektene 2.2.1 Fjordtun skole I forbindelse med behandlingen av budsjett for 2004 vedtok kommunestyret i Hammerfest utbyggingen av Fjordtun skole med en investeringsramme på 83,4 mill.kr. I mai 2005 ble det lagt fram og vedtatt et forprosjekt med en kostnadsramme på 110,6 mill.kr. Prosjektet var vedtatt bygd som en delt entreprise, og det ble gjennomført ni anbudskonkurranser i løpet av 2005 og 2006. 4 Kommunestyret godkjente i desember 2006 kostnadsoverslaget for Fjordtun skole med en samlet kostnad på 118,3 mill.kr (14.12.06 Sak 087/06 Budsjett 2007- Økonomiplan 2007-2010). I februar 2008 behandlet kommunestyret overskridelsen ved byggeprosjektet og bevilget 15 mill.kr til dekning av påløpte merutgifter. Sluttsummen på prosjektet ble 134 mill.kr. Bevilget KS 14.12.2006 (sak 87/06) Tilleggsbevilgning KS 14.2.2008 (sak 9/08) Sluttsum 118,3 mill.kr kr 15 050 000 (totalt 133,35 mill.kr) 134 mill.kr 5 3 Kilder: Byggherreforskriften av 21.4.1995, NS 3430 og NS 3441 4 Konkurransen for inventar og utstyr ble gjennomført i 2007 5 Jf. årsmelding 2008 6

2.2.2 Arktisk kultursenter Kommunestyret i Hammerfest vedtok i november 2005 å bygge Arktisk kultursenter innenfor en kostnadsramme på 187 mill.kr. Prosjektet ble besluttet gjennomført som en totalentreprise, og anbudskonkurransen ble gjennomført i august 2006. Bare en aktør levert tilbud, konkurransen ble avlyst, og det ble inngått forhandlinger med aktøren som hadde levert tilbud. På bakgrunn av forhandlingsresultatet godkjente kommunestyret i oktober 2006 en samlet prosjektkostnad på kr 256 688 296 inklusive en reserve på 6 prosent. I februar 2008 behandlet kommunestyret overskridelsen ved byggeprosjektet og ga en tilleggsbevilgning på 13 mill.kr. Sluttsummen på byggeprosjektet ble på 275 mill.kr. Bevilget KS 12.10.2006 (sak 60/06) Tilleggsbevilgning 14.2.2008 (sak 9/08) Sluttsum kr 256 688 296 kr 13 000 000 (totalt 269 700 000) 271 mill 6 / 275 mill 7 2.3 Tidligere forvaltningsrevisjon på byggeprosjekter Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS gjennomførte i 2006 en forvaltningsrevisjon der formålet var å undersøke den administrative og politiske behandlingen av byggeprosjektene Arktisk Kultursenter og Breilia skole, og forsøke å finne mulige forklaringer på hvorfor kostnadsrammene måtte utvides i forhold til opprinnelige rammer. På tidspunktet for undersøkelsen var Breilia skole under gjennomføring, og Arktisk kultursenter i prosjekteringsfasen. Rapporten Kostnadsrammer på byggeprosjekt ble behandlet i kontrollutvalget 12. september 2006 og i kommunestyret 28. september 2006. Kommunestyrets vedtak ble fulgt opp ved behandling i kontrollutvalget 6. juni 2008 og kommunestyret 19. juni 2008 (se vedlegg 3). 6 Jf. årsmelding 2008 7 Opplysninger i intervju september 2009 7

3. PROSJEKTORGANISERING 3.1 Revisjonskriterier Av Rutine for kommunale byggeprosjekt (heretter kalt byggeprosjektrutinen) går det fram hvordan organiseringen skal være ved henholdsvis totalentreprise og delt entreprise, hvilke aktiviteter som hører inn under de ulike fasene i byggeprosjektet og hvilke aktører som skal delta i de ulike fasene. I alle byggeprosjekter skal det være en prosjektleder som har ansvar for økonomioppfølging og for å lede framdriften i prosjektet, samt en premissleverandør fra brukerne. Ved totalentreprise er hovedaktørene i utbyggingsfasen prosjektleder og totalentreprenør. Ved delt entreprise skal det være en prosjektleder og en byggeleder for de ulike entreprenørene. I NS-ISO 10006 brukes begrepene initiativtakerorganisasjonen, om den organisasjonen som beslutter å sette i gang prosjektet, og prosjektorganisasjonen, om de som gjennomfører prosjektet. 8 I denne undersøkelsen må initiativtakerorganisasjonen forstås som kommunestyret, og prosjektorganisasjonen som prosjektleder, representant(er) for brukerne og representanter for de kontraherte prosjekterende og utførende slik det er beskrevet i byggeprosjektrutinen. Det heter i NS-ISO 10006 at prosjektorganisasjonen må etableres i overensstemmelse med initiativtakerorganisasjonens myndighet og krav. Det er også slått fast at tildeling av ansvar og myndighet i prosjektorganisasjonen bør utarbeides og dokumenteres, og at det bør identifiseres hvem som er ansvarlig for at et system for kvalitetsstyring etableres. 9 Det framgår av både NS 3430 og NS 3431 at det skal avholdes møter mellom byggherren og entreprenøren. I henhold til NS 3430 innkaller byggherren til byggemøter og i henhold til NS 3431 er det totalentreprenøren som innkaller til byggherremøter. I begge tilfeller gjelder at partene skal være representert med deltakere som har fullmakt til å avgjøre ordinære saker på dagsorden, og at det skal føres referat fra møtene. I byggemøter etter NS 3430 føres protokoll normalt av byggherrens representant (prosjektleder), og i byggherremøter etter NS 3431 føres referat normalt av totalentreprenørens representant. Ut fra ovenstående har vi utledet følgende krav og forventninger (revisjonskriterier): Prosjektorganisasjonen bør være hensiktsmessig ut fra valg av entrepriseform Prosjektorganisasjonen må være etablert i overensstemmelse med initiativtakerorganisasjonens (kommunestyrets) myndighet og krav Ansvar og myndighet i prosjektorganisasjonen må avklares og dokumenteres Det skal avholdes møter mellom byggherren og entreprenøren, og det skal skrives referat fra møtene. 3.2 Data Hammerfest kommune har fra høsten 2006 hatt en egen byggeprosjektavdeling organisert i stab under rådmannen. Avdelingen består av en byggeprosjektsjef og en rådgiver/prosjektleder. Byggeprosjektsjef er også prosjektleder for definerte enkeltprosjekter. Stabsavdelingen ivaretar kommunens byggherreansvar i alle byggeprosjekter. 8 NS-ISO 10006: 2003 kap.4.12. 9 NS-ISO 10006: 2003 kap.6.2.2 8

Byggeprosjektavdelingen ble opprettet som et resultat av Rutine for kommunale byggeprosjekt (byggeprosjektrutinen) som ble vedtatt av kommunestyret i mars 2006. 10 Samtidig ble den tidligere plan- og byggekomiteen nedlagt. I saksutredningen, som ble lagt fram sammen med den nye byggeprosjektrutinen, ble forslaget om ny organisering begrunnet med ønsket om bedre styring med byggeprosjekter og ønsket om å profesjonalisere byggeledelsen og tydeliggjøre ansvaret for gjennomføringen. 3.2.1 Fjordtun skole Fra februar 2003 til mai 2006 ble byggherreansvaret for byggeprosjektet Fjordtun skole ivaretatt av en plan- og byggekomité (heretter kalt byggekomiteen) i henhold til tidligere instruks. 11 Byggekomiteen gjennomførte cirka 20 møter før den ble nedlagt etter vedtak om ny byggeprosjektrutine. Byggekomiteen ble ledet av rektor ved Fjordtun skole, og bestod for øvrig av sektorleder for skole og oppvekst (som var sekretær) og prosjektleder (fra teknisk drift). For øvrig møtte en representant for de ansatte og en fra FAU. Andre ble innkalt etter behov. Referater fra møtene viser at temaene som gikk igjen i byggekomiteen var framdrift av prosjektet og prosjektets økonomiske status. Etter at byggekomiteen ble lagt ned ble byggeprosjektet overført til byggeprosjektavdelingen under samme prosjektleder. 12 Prosjektleder fungerte også som byggeleder i prosjektet. Byggekomiteen diskuterte i juni 2005 (17.6.05 - sak 20/05) hvilket ansvar og hvilke oppgaver som skulle tillegges prosjektleder, og hvorvidt prosjekt- og byggeleder skulle være et ordinært medlem av plan- og byggekomiteen. Prosjektleder ble bedt om å utrede saken til neste møte i byggekomiteen. Neste møte (16.9.05) ble imidlertid saken utsatt (sak 24/05) fordi den ikke var utredet. Saken ble på nytt tatt opp i januar 2006 (27.1.06 sak 4/06), og prosjektleder ble på nytt bedt om utarbeide en oversikt over oppgaver og ansvarsområder for prosjektleder og byggeleder til neste møte. Neste møte (15.5.06) ble imidlertid det siste møtet for byggekomiteen, som på bakgrunn av den vedtatte byggeprosjektrutinen ble nedlagt. I protokollen heter det blant annet: Det innebærer i korthet at prosjektleder overtar det totale ansvaret for framdriften og økonomistyringen i prosjektet. Det framgår av byggeprosjektrutinen at prosjektleder er tillagt ansvaret med å lede framdriften i prosjektet og for økonomioppfølging. Det foreligger ikke noen dokumentert beskrivelse av prosjektleders, og andre aktørers, ansvar og myndighet, ut over det som står i byggeprosjektrutinen. Utbyggingen av Fjordtun skole ble gjennomført som en delt entreprise. Vi går ikke her inn på de ulike anskaffelsene/anbudskonkurransene, men konstaterer at det ble inngått kontrakt på ti ulike entrepriser i perioden august 2005 til januar 2007. Det ble gjennomført 26 byggemøter mellom kommunens prosjektleder og entreprenørene i tidsrommet fra mars 2006 til april 2007. Deltakere på byggemøtene var prosjektleder, hovedentreprenør (bygningstekniske arbeider) og representanter for de andre entreprisene etter behov. Nesten samtlige saker i disse møtene omhandler framdriften i byggeprosjektet. 13 Kommunens prosjektleder førte referat fra byggemøtene. 10 30.03.2006 (sak 13/06) 11 Instruks for plan- og byggekomiteen av 20.10.1997 12 Prosjektlederstillingen ble overført fra teknisk drift til byggeprosjektavdelingen 13 I tillegg var sikkerheten på arbeidsplassen (HMS) et tema på alle møter 9

3.2.2 Arktisk Kultursenter Plan- og byggekomiteen for Arktisk Kultursenter hadde ansvaret for planleggingen av prosjektet fra september 2004 til mars 2006. Komiteen ble ledet av kultursjefen, som også var sekretær, og bestod for øvrig av tre representanter fra teknisk drift og en fra økonomikontoret, samt rektor for kulturskolen og kinosjefen. Plan- og byggekomiteen hadde ni møter fra den ble opprettet og fram til den ble nedlagt. Fra januar 2005 fungerte prosjektleder (kultursjefen) og en overingeniør fra teknisk drift som operativ prosjektgruppe, med ansvar for å administrere og koordinere byggherrens - og brukernes interesser i prosjektet. Prosjekteringsgruppa bestod av de to nevnte representantene fra byggherren, arkitektfirmaet og representanter fra faggruppene. Da utbyggingsfasen nærmet seg så prosjektleder behov for å få mer byggfaglig kompetanse inn i prosjektet, og i februar 2006 kunngjorde Hammerfest kommune 14 anskaffelsen av et byggherreombud til oppføringen av Arktisk kultursenter i den nasjonale kunngjøringsdatabasen Doffin. I kunngjøring heter det: Byggherreombudet vil få det daglige ansvaret for å følge opp prosjektet på vegne av byggherren slik at vedtatte rammebetingelser blir fulgt. Byggherreombudet vil bl.a. få det overordnede ansvaret for å følge opp at vedtatt kostnadsramme på kr. 187 millioner blir overholdt, at kultursenteret er klart til bruk våren 2008, at byggeprosjektet blir gjennomført iht. gjeldende lover og forskrifter og kommunens krav til gjennomføring/kvalitet, bistå totalentreprenøren i å foreta avklaringer underveis i prosjektet m.v. 15 Kommunen fikk bare to tilbud, og tegnet kontrakt med firmaet Byggtjeneste AS den 19.4.2006. Det framgår av kontrakten at oppdraget gjelder for perioden 18.4.2006 til 30.9.2008. Det har i ettertid ikke vært mulig å finne noen dokumentasjon på hva som har vært byggherreombudets oppgaver i byggeprosjektet, bortsett fra deltakelse på byggherremøter (se under). I følge prosjektleder var byggherreombudet faglig samtalepartner og gjorde noe sekretærarbeid for prosjektleder. Utbyggingen av AKS ble gjennomført som en totalentreprise. Det ligger utenfor rammene av dette prosjektet å gå nærmere inn på anskaffelsesprosessen av totalentreprenør. Vi tar utgangspunkt i at det etter en avlyst anbudskonkurranse 16 i august 2006 ble inngått forhandlinger med Bjørn Bygg AS, og at kommunestyret i oktober 2006 godkjente Bjørn Bygg AS som totalentreprenør. 17 Ved byggestart i oktober 2006 ble prosjektlederansvaret for Arktisk Kultursenter overført til den nyopprettede byggeprosjektavdelingen, som var bemannet med en prosjektleder overført fra teknisk drift. Leder av byggeprosjektavdelingen ble ikke tilsatt før i mai 2007. Det var en glidende overgang fra tidligere prosjektleder (kultursjefen) til prosjektleder ved byggeprosjektavdelingen, blant annet i forhold til økonomistyring (jf. kap. 4.2). Etter at prosjektledelsen var overført til byggeprosjektavdelingen fikk tidligere prosjektleder (kultursjefen) rollen som brukerkoordinator. Brukerkoordinator ivaretok brukernes interesser i utbyggingen, deltok på alle byggherremøter og hadde en sentral rolle i forhold til endringsmeldinger (jf. kap. 5.2). Brukerkoordinator var i tillegg ansvarlig for budsjett og innkjøp av inventar og utstyr. Dette hadde en ramme på cirka 18 millioner og lå utenfor totalentreprisen. 14 Ved sektor for kultur og idrett og sektor for teknisk drift 15 www.doffin.no 16 Konkurransen ble avlyst fordi det kom inn bare et tilbud (Bjørn Bygg) 17 Saksframlegg og protokoll KS- sak 60/06 12.10.2006 10

Det ble avholdt 12 byggherremøter i perioden januar 2007 til mai 2008. Faste deltakere på byggherremøtene var kommunens prosjektleder, byggherreombud, brukerkoordinator og totalentreprenørens prosjektleder. I tillegg møtte ofte representanter for arkitekten, og flere representanter fra totalentreprenøren og kommunen. Tema på byggherremøtene var prosjektering (detaljprosjekteringen gikk løpende under utbyggingen), endringsmeldinger, økonomi (utfakturert i henhold til kontrakt og godkjente tillegg), framdrift og en rekke tekniske og praktiske saker knyttet til utførelsen. Prosjektleder for Bjørn Bygg førte referat fra møtene. 3.3 Vurderinger Byggeprosjektrutinen beskriver en organisasjonsmodell for henholdsvis delt entreprise og totalentreprise. Prosjektorganisasjonene for de undersøkte byggeprosjektene har ikke vært helt i henhold til det som er beskrevet i byggeprosjektrutinen. Fjordtun skole ble gjennomført som en delt entreprise, og i henhold til byggeprosjektrutinen skal det da være en prosjektleder og en byggeleder. Det heter at byggeleder skal engasjeres i god tid før byggestart, og at prosjektleder skal inngå kontrakt med byggeleder. Det står også at byggeleder skal koordinere de forskjellige entreprenørene, og følge opp deres kontraktansvar. Ved Fjordtun var rollen som prosjektleder og byggeleder ivaretatt av samme person. Vi forstår ut fra byggeprosjektrutinene at rollene er tenkt ivaretatt av to ulike personer, selv om det ikke uttrykkelig står at de må være det. Prosjektleder har gitt utrykk for at det var uproblematisk å ivareta begge rollene fordi hovedentreprenøren (entreprenøren for de byggtekniske arbeidene) ivaretok mye av koordineringen på byggeplassen. Arktisk kultursenter ble gjennomført som en totalentreprise, og i henhold til byggeprosjektrutinen skal da hovedpersonene være en prosjektleder 18 fra kommunen og en prosjektleder fra totalentreprenøren. Totalentreprenøren har ansvar for koordinering av prosjekterende og underentreprenører. Ved Arktisk kultursenter ble det i tillegg inngått kontrakt med et byggherreombud. Oppdraget ble kunngjort i februar 2006, før det var gjort vedtak om ny organisering og nye rutiner for byggeprosjekter, men kontrakten ble inngått i april 2006, etter at kommunestyret hadde vedtatt nye byggeprosjektrutiner, og opprettelse av en egen byggeprosjektavdeling. Byggherreombudet ble gitt de samme oppgavene som var lagt til prosjektleder ved byggeprosjektavdelingen i forhold til oppfølging av prosjektet overfor totalentreprenør og for økonomioppfølging i prosjektet. Ved innføring av ny rutine for kommunale byggeprosjekter og overføring av prosjektet til byggeprosjektavdelingen ble rollen som byggherreombud på mange måter overflødig. Det betyr at prosjektet ble påført unødvendige kostnader ved tildeling av oppdraget som byggherreombud. Det er ikke definert i byggeprosjektrutinen, eller andre dokumenter, hvilket ansvar og myndighet brukerkoordinator skal ha. I praksis har brukerkoordinator ved utbyggingen av Arktisk kultursenter fungert som representant for brukerne, møtt i alle byggherremøter, og i tillegg hatt ansvaret for budsjettet for inventar og utstyr. Brukerkoordinator hadde også en sentral rolle i forhold til endringsmeldingene. For begge byggeprosjektene var det et regimeskifte underveis i prosessen i forhold til prosjektorganisering, ansvar og myndighet, ved at prosjektansvaret ble flyttet fra en plan- og byggekomité til byggeprosjektavdelingen. Dette skjedde imidlertid i henhold til kommunestyrets myndighet og krav (vedtak av 30.3.2006). Byggeprosjektet Fjordtun skole 18 I figur 7.3.2 i byggeprosjektrutinen kalt prosjektansvarlig 11

hadde samme prosjektleder under hele prosessen, men ved Arktisk kultursenter ble det skiftet prosjektleder ved overgangen fra prosjekteringsfasen til utbyggingsfasen. Det er slått fast i NS-ISO 10006 at tildeling av ansvar og myndighet i prosjektorganisasjonen bør avklares og dokumenteres. Fram til mars 2006 var ansvaret for ledelsen av kommunale byggeprosjekter lagt til plan- og byggekomiteen ved det enkelte byggeprosjekt i henhold til instruks vedtatt av kommunestyret. 19 Plan- og byggekomiteen for Fjordtun forsøkte å klargjøre ansvar og oppgaver for henholdsvis prosjektleder og byggeleder, uten at dette lyktes. Etter dette har ansvaret for kommunale byggeprosjekter vært lagt til byggeprosjektavdelingen, i henhold til ny rutine vedtatt av kommunestyret. 20 Det framgår av byggeprosjektrutinen at prosjektleder har ansvar for økonomioppfølging og framdrift i prosjektet, uten at dette er nærmere definert. Det er heller ikke definert ansvar og myndigheter for andre deltakere i prosjektorganisasjonen. Når det gjelder Arktisk kultursenter ble ansvaret til byggherreombudet beskrevet i kunngjøring, konkurransegrunnlag og kontrakt, men det oppstod en rolleuklarhet, fordi byggherreombudet var gitt tilnærmet samme oppgaver som prosjektleder, og byggherreombudet fungerte derfor aldri som forutsatt. Det er heller ikke avklart og dokumentert hvilket ansvar og myndighet brukerkoordinator skulle ha, men rollen ble utformet ut fra en praktisk og pragmatisk tilnærming. Det framgår av NS 3430 og NS 3431 at det skal avholdes møter mellom byggherren og entreprenøren, og at det skal skrives referat fra møtene. Dette er så langt vi kan se tilfredsstillende utført ved begge byggeprosjektene. 3.4 Konklusjon Byggeprosjektene har ikke hatt en hensiktsmessig prosjektorganisering ut fra de kriteriene som her er satt. Ved utbyggingen av Fjordtun skole var rollen som byggeleder og prosjektleder lagt til samme person. Ved byggingen av Arktisk kultursenter var tilnærmet samme ansvar og myndighet lagt til både byggherreombud og prosjektleder. Ansvar og myndighet har ikke vært avklart og dokumentert. Det foreligger ikke noen beskrivelse av de ulike aktørenes ansvar og myndighet ut over det som står om prosjektleder i byggeprosjektrutinen. 19 Instruks for plan- og byggekomiteen av 20.10.1997 20 Rutine for kommunale byggeprosjekt vedtatt 30.3.2006 (sak 13/06) 12

4. ØKONOMIOPPFØLGING 4.1 Revisjonskriterier I NS-ISO 10006 heter det blant annet om økonomistyring et system for økonomistyring med tilhørende prosedyrer bør etableres, dokumenteres og kommuniseres til de som er ansvarlige for å godkjenne arbeid eller utgifter Prosjektorganisasjonen bør regelmessig gjennomgå prosjektets kostnader.endringer i prosjektets kostnader bør godkjennes på en hensiktsmessig måte før forbruk finner sted.. Et hvert avvik i budsjettet bør identifiseres, og hvis det overskrider fastsatte grenser, bør avviket analyseres og behandles. I byggeprosjektrutinen heter det om økonomistyring Prosjektleder er ansvarlig for at prosjektet har styringssystemer og økonomioppfølging som gir tilgang til styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendig handling. Videre heter det at kostnadsspesifikasjon for byggeregnskap lages etter NS. Standarden det henvises til er NS 3453 Spesifikasjon av kostnader i byggeprosjekt som fastlegger spesifikasjoner for byggekostnader, og angir hvilke kostnader som skal inngå. Ut fra ovenstående har vi utledet følgende krav og forventninger (revisjonskriterier): I alle prosjekter bør det etableres et system for økonomistyring, og systemet må dokumenteres og kommuniseres Prosjektorganisasjonen bør regelmessig gjennomgå prosjektets kostnader Prosjektleder er ansvarlig for at prosjektet har styringssystemer og økonomioppfølging Økonomioppfølgingen må gi styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendig handling Det skal føres byggeregnskap etter Norsk Standard 4.2 Data Fjordtun skole Etter at kommunestyret hadde vedtatt utbyggingen av Fjordtun skole fikk plan- og byggekomiteen ansvaret for å sette prosjektet i gang og gjennomføre prosjektet innenfor den fastlagte økonomiske rammen. Plan- og byggekomiteen gjennomgikk økonomisk status for prosjektet på nesten alle møtene fra 2004 og til nedleggelsen i 2006. Tallene som ble presentert var summen av attesterte og utbetalte fakturaer. Etter nedleggelsen av plan - og byggekomiteen ble ansvaret for framdriften og økonomistyringen i byggeprosjektet overført til byggeprosjektavdelingen under samme prosjektleder. Framdriften i prosjektet ble ivaretatt i byggemøter, men økonomi var ikke et tema i disse møtene. Utbyggingen av Fjordtun ble gjennomført som en delt entreprise, med en faktureringsplan for hver entreprenør. Prosjektleder sier at han fulgte med på økonomien i prosjektet ved å se på hvor mye som var utfakturert i henhold til kontrakt, pluss godkjente/rekvirerte endringer og tillegg. Samlet ga det akkumulerte kostnader for prosjektet, som ble rapportert til rådmannen (jf. kap. 6.2). Faktura ble attestert av prosjektleder og anvist av rådmannen inntil byggeprosjektsjef ble ansatt i mai 2007 og overtok anvisningsansvaret. 13

Prosjektleder opplyser at han tok i bruk det elektroniske byggeregnskapet Holte prosjekter for å føre byggeregnskap for utbyggingen av Fjordtun skole, men på grunn av sammenbrudd i datasystemet midt i utbyggingsperioden gikk alle data tapt, og byggeregnskapet ble ikke etablert igjen i dette prosjektet. Byggeregnskapet Holte prosjekter brukes nå på pågående byggeprosjekter. 21 Kommunestyret vedtok en kostnadsramme for Fjordtun skole med en samlet kostnad på 118,3 mill.kr. inkludert 12,7 mill.kr i forventede tillegg, 22 i desember 2006 (sak 87/06). 23 Beregningen var basert på innkomne priser etter ni av ti anbudskonkurranser. Fra mai 2007 ble det klart for prosjektleder at kostnadsrammen ikke ville holde, og dette ble rapportert med stigende beløp til rådmannen og formannskapet. Rapportering av 20.11.2007 viser at tilleggene så langt utgjorde 17,8 mill.kr og at akkumulerte kostnader var på 124,5 mill.kr. Det vil si en overskridelse på 6,2 mill.kr i forhold til vedtatt ramme. Gjennomgang av endringsmeldinger viser at endringer/tillegg ble løpende godkjent i perioden mai til november 2007. Overskridelsen kom opp som sak for kommunestyret i februar 2008, og det ble bevilget 15 millioner til påløpte merutgifter. Sluttsummen på prosjektet ble 134 mill.kr. I bestillingen fra kommunestyret i sak 9/08 ble revisjonen blant annet bedt om å se på strakstiltakene ved Fjordtun skole. Det framgår av referater fra plan og byggekomiteen for Fjordtun skole fra 2003 og 2004 24 at kommunestyret hadde bevilget 1,7 mill.kr til strakstiltak, og det redegjøres for bruk og planlagt bruk av disse midlene. I saksframlegg til formannskapet vedrørende kostnadsoverslag K2 for Fjordtun skole (sak 104/06) opplyser rådmannen at kostnadsramma ikke omfatter tidligere bevilgede midler til strakstiltak. Dette gjentas i saksframlegg vedrørende ekstrabevilging til prosjektet i februar 2008 (sak9/08) der det oppgis at strakstiltakene beløper seg til 2,5 mill.kr. På grunn av at strakstiltakene ligger så langt tilbake i tid, og at de ikke har vært en del av kostnadsramma for prosjektet, har vi ikke gått nærmere inn på bruken av disse midlene. Arktisk kultursenter Under prosjekteringsfasen av Arktisk kultursenter etablerte daværende prosjektleder og en ansatt ved økonomiavdelingen et økonomioppfølgingssystem med ulike prosjektnummer og arter. Begrunnelsen var å separere kostnadene for plan- og prosjekteringsfasen forut for byggestart, kostnadene for totalentreprisen, kostnader for utstyr, inventar og teknologi, samt kunstnerisk utsmykking. Det ble tatt ut rapporter per delprosjekt og samlet, og rapportene ble gjennomgått kvartalsvis i prosjektgruppa. Systemet ble overlatt til ny prosjektleder og leder for byggeprosjektavdelingen da byggeprosjektet kom over i utbyggingsfasen. 25 Prosjektleder ved byggeprosjektavdelingen videreførte imidlertid ikke systemet da han overtok økonomistyringen fra januar 2007. Til revisjonen forklarer han dette med at oppdelingen i flere prosjektnummer etter hans mening var unødvendig. Utbyggingen av Arktisk kultursenter ble gjennomført som en totalentreprise, og det kom faktura fra Bjørn Bygg i henhold til faktureringsplan en gang per måned. Alle fakturaer, med vedlegg, ble attestert av prosjektleder og anvist av rådmannen den første tiden, seinere av 21 Byggeregnskapene avstemmes imidlertid ikke mot kommuneregnskapet, som anbefalt i tidligere forvaltningsrevisjon, jf. vedlegg 2 22 6 % risiko og 5 % prisøkning i forhold til grunnkalkylen på 105,6 mill.kr. 23 Budsjett 2007- Økonomiplan 2007-201 24 Sak 3/03 (7.3.2003), sak 4/04 (8.1.2004) og sak 7 og 8/04 (23.1.2004) 25 E-post fra Hagen til Pedersen og Bjørkum av 8.1.2007 og fra Hagen til Sakshaug 10.8.2007 14

leder av byggeprosjektavdelingen. Endringer og tillegg kom på egne faktura, som måtte attesteres og anvises på samme måte. Bjørn Bygg utarbeidet lister over alle endringer og tillegg (jf. kap. 5.2). På lista framkommer prisen for hver endring, både avkrevd beløp, bestilling fra byggherre og utfakturert. Gjennomgang av økonomien i prosjektet var fast post på de 12 byggherremøtene som ble avholdt i perioden januar 2007 til mai 2008. Det ble tatt utgangspunkt i utfakturert i henhold til kontrakt pluss registrerte og godkjente endringer/tillegg. I utlysningsteksten og konkurransegrunnlaget til oppdraget som byggeherreombud framgår det at byggherreombudet skal ha ansvaret for at kostnadsrammen blir overholdt. Etter at det var skrevet kontrakt med byggherreombud, 26 ble det avholt et møte vedrørende rutiner for byggeregnskap/prosjektregnskap for Arktisk kultursenter, der daværende prosjektleder, økonomiavdelingen, teknisk drift, Byggtjeneste AS og Økonor var representert. 27 I møtet ble det blant annet enighet om at Byggtjeneste AS skulle føre byggeregnskap med bistand fra Økonor. Det ble også avholdt økonomimøte med de samme deltakerne (unntatt Økonor) hvor det ble slått fast at byggeregnskapet skulle avstemmes mot kommuneregnskapet. 28 Dette ble imidlertid aldri gjennomført. Prosjektleder sier til revisjonen at det etter hans mening ikke var nødvendig å sette ut byggeregnskapet til eksterne, og at kommunens eget system var tilstrekkelig. Prosjektet hadde et eget prosjektnummer i kommuneregnskapet, og han som prosjektleder kontrollerte at faktura var riktig og tilhørte prosjektet. Kommunestyret vedtok kostnadsrammen for Arktisk kultursenter i oktober 2006 (sak 60/06) til en samlet kostnad på 256,7 mill.kr 29 inklusive en reserve på 11,5 mill.kr. Ved rapportering av 20.11.2007 så prosjektet fremdeles ut til å holde seg innenfor rammen, men på byggherremøte i desember 2007 ble det klart at rekvirerte og godkjente endringer ville komme opp i cirka 18 mill.kr og at rammen ville overskrides. Endringene ble likevel godkjent av prosjektleder i midten av januar 2008 (jf. kap. 5.2). Overskridelsen kom opp som sak for kommunestyret i februar 2008, og det ble gitt en tilleggsbevilgning på 13 millioner. Sluttsummen på prosjektet ble 275 mill.kr. 4.3 Vurderinger I NS-ISO 10006 heter det at et system for økonomistyring med tilhørende prosedyrer bør etableres, dokumenteres og kommuniseres til de som er ansvarlige for å godkjenne arbeid eller utgifter, og at prosjektorganisasjonen regelmessig bør gjennomgå prosjektets kostnader. I byggeprosjektrutinen heter det om økonomistyring Prosjektleder er ansvarlig for at prosjektet har styringssystemer og økonomioppfølging. Det ble ikke etablert et system for økonomistyring i utbyggingsfasen på de to byggeprosjektene. Ved utbyggingen av Fjordtun skole gjennomgikk plan- og byggekomiteen økonomisk status på prosjektet, basert på utfakturert i forhold til kontrakt. Etter nedleggelsen av plan- og byggekomiteen, eksisterte det ikke lenger en prosjektorganisasjon med flere aktører, og økonomioppfølgingen hvilte på prosjektleder. Til revisjonen har prosjektleder beskrevet, og til dels dokumentert, hvordan han fulgte med i akkumulerte kostnader i prosjektet, og rapporterte til rådmannen (jf. kap. 6.2). I prosjekteringsfasen på Arktisk kultursenter var det etablert et system for økonomioppfølging, men dette ble ikke videreført i utbyggingsfasen. Ved utbyggingen av Arktisk kultursenter var 26 Kontrakt av 19.4.2006 27 Referat fra møte 16.5.2006 28 Referat fra møte 2.11.2006 29 Kr 256 688 296 15

imidlertid økonomisk status i prosjektet et fast punkt på alle byggherremøter. Kontraktssum og godkjente tillegg viste totalsummen i prosjektet. I byggeprosjektrutinen heter det at prosjektet må ha styringssystemer og økonomioppfølging som gir tilgang til styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendig handling. Det kan stilles spørsmål både ved om økonomioppfølgingen av byggeprosjektene har gitt styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendig handling, og om nødvendig handling er foretatt når situasjonen er blitt kjent. Ved begge prosjektene har tillegg og endringer blitt godkjent uten dekning i bevilget ramme. Ved utbyggingen av Fjordtun skole var kostnadsøkningen kjent fra mai 2007, og rapportert til formannskapet (jf. kap. 6.2). Det ble imidlertid ikke laget sak til kommunestyret om ekstra bevilgning, og tillegg som førte til merkostnader ble godkjent av prosjektleder (og anvist av byggeprosjektsjef) uten dekning i budsjettrammen. Ved Arktisk kultursenter ble de økonomiske konsekvensene av endringene kjent i desember 2007, og endringene ble godkjent i midten av januar, før det var laget sak til kommunestyret om tilleggsbevilgning. Når det gjelder Fjordtun er dette forklart med at prosjektleder prioriterte ferdigstillelse i rett tid foran saksbehandling til nytt vedtak, og når det gjelder Arktisk kultursenter at prosjektleder ville ha oversikt over kostnadsøkningen før det ble laget sak om tilleggsbevilgning. 30 Prosjektleder har også påpekt de kostnadsmessige konsekvensene av å stoppe prosjektet i påvente av kommunestyrets behandling. Det heter i byggeprosjektrutinen at kostnadsspesifikasjon for byggeregnskap lages etter NS. Vi forstår det som en forutsetning om at det skal føres byggeregnskap. Det ble imidlertid ikke ført eget byggeregnskap for de to byggeprosjektene. Ved utbyggingen av Fjordtun skole ble byggeregnskapet Holte prosjekter brukt i første halvdel av byggeperioden, men byggeregnskapet ble ikke sluttført. Ved Arktisk kultursenter var planen at Byggtjeneste AS skulle stå for byggeregnskapet i samarbeid med Økonor Hammerfest AS. Dette ble imidlertid aldri gjennomført. Prosjektleder gir uttrykk for at det likevel gikk greit å følge med på økonomien i prosjektene, og at samarbeidet med økonomiavdelingen var godt. Byggeprosjektene hadde et eget prosjektnummer i kommuneregnskapet, der det framgikk hva som var utfakturert. Det vil si at man kunne ta ut opplysninger om hvor mye som var brukt. Poenget med kravet i byggeprosjektrutinen om tilgang til styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendig handling, er å kunne predikere utgiftene som kommer og handle ut fra dette. De faste honorarene i henhold til kontraktene løper etter faktureringsplan, og er lett å holde oversikt over. Utfordringen er å holde oversikt over kostnadene ved tillegg og endringer. I et byggeregnskap legges det normalt inn prognoser for prisen på avtalte endringer og tillegg, for å være i forkant med kunnskap om kostnadsutviklingen. Ved Fjordtun skole var overskridelsene kjent, men ble ikke tatt opp med kommunestyret. Ved Arktisk kultursenter virker det som prosjektorganisasjonen mistet oversikten over kostnadsutviklingen i forbindelse med mange endringer og tillegg samtidig i november og desember 2007. 4.4 Konklusjon Byggeprosjektene har ikke hatt en tilfredsstillende økonomioppfølging. Dette begrunnes med at det ikke ble etablert et system for økonomistyring, at det ikke ble ført byggeregnskap, og at tillegg og endringer, som gikk ut over kostnadsrammen, ble godkjent før det var bevilget ekstra midler til prosjektet. Det har vært jevnlig gjennomgang av økonomistatus i prosjektene, basert på akkumulerte kostnader av utfakturert og godkjente (ferdigprisede) tillegg og endringer, men dette har ikke gitt styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendig handling. Det ble heller ikke reagert tidsnok da det ble klart at kostnadsrammene ikke ville holde. 30 Saksframlegg av 14.2.2008 16

5. ENDRINGSMELDINGER 5.1 Revisjonskriterier NS-ISO 10006 omtaler endringsstyring som identifiseringen, vurderingen, dokumentasjonen, iverksettelsen og styringen av endring. Videre heter det at før en endring blir godkjent, bør hensikten, omfanget og virkningen av endringen analyseres. Av både NS 3430 og NS 3431 framgår det at byggherren har rett til å pålegge (total)entreprenøren endringer i utførelsen. Endringen kan gå ut på så vel pålegg om tilleggsarbeid som reduksjon av arbeidets omfang. Byggherrens pålegg om endring skal være skriftlig og gi klar beskjed om hva endringen består i. Byggeprosjektrutinen sier følgende om endringsrutiner i byggefasen: Endringsordre kan initieres enten av tiltakshaver eller entreprenør. Byggeleder utsteder endringsordre som i hovedregel skal signeres av prosjektleder og delentreprenør forut for utførelsen av endringsarbeidet. Endringsordre skal som hovedregel være komplet priset før godkjennelse.ved større endringer initiert av tiltakshaver vil det måtte forhandles med basis i kontraktsforholdet. Ut fra ovenstående har vi utledet følgende krav og forventninger (revisjonskriterier): Endringer må vurderes, dokumenteres og styres og hensikten, omfanget og virkningen av endringen må analyseres før godkjenning Alle pålegg om endringer skal være skriftlig Endringsordrer skal være komplet priset før godkjennelse Endringsordrer skal signeres av prosjektleder og delentreprenør 5.2 Data Fjordtun skole Det foreligger ikke noen liste over endringer/tillegg fra utbyggingen av Fjordtun skole, men endringsmeldingene er samlet/arkivert i to permer på prosjektleders kontor. En gjennomgang viser at det er skrevet ut 137 endringsmeldinger i perioden 13.3.2006 til 3.11.2007. Tilleggene utgjør samlet over 15 millioner, i størrelse fra kr 1000 til kr 876 000. 31 Normal prosedyre ved endringer var at entreprenørene skrev ut varsel om endring/krav om tillegg, prosjektleder vurderte endringsanmodningen og forhandlet eventuelt med entreprenøren om pris, godkjente endringen og skrev rekvisisjon. Av rekvisisjonen framgår blant annet hvilket arbeid som rekvireres, pris og henvisning til aktuelle dokumenter. 32 Rekvisisjonene er datert og har prosjektleders navn, men er ikke signert. Prosjektleder sier at tilleggene ved Fjordtun skole skyldes mengdereguleringer og utglemt arbeid i prosjekteringen. Han hevder at det, med ett unntak, ikke ble foretatt noen ekstra bestillinger fra byggherre. Den ene bestillingen var på mer slitesterk skifer enn planlagt. 31 Masseregulering betongarbeid 32 Ved alle rekvisisjonene var varsel om endring og aktuell tilleggsdokumentasjon vedlagt 17

33 Rådmannen sier det samme i saksframlegg til kommunestyret. 34 Vår gjennomgang av endringsmeldingene bekrefter det prosjektleder og rådmannen sier. Mengdereguleringene gjelder alt fra betong og bygningsmaterialer til fugemasse og maling. Det er også tillegg for ekstra dører, trapper og rekkverk, samt regningsarbeid som entreprenøren har foretatt. Vi spurte prosjektleder om han syntes det var vanskelig å vurdere om tilleggene var tillegg eller arbeidet hørte inn under kontrakten. Til dette svarte han at det eneste som kunne være vanskelig å vurdere var antall timer entreprenøren krevde for ekstra regningsarbeid. Arktisk kultursenter Det foreligger en liste over alle endringer og tillegg ved byggingen av Arktisk kultursenter. Listen ble utarbeidet fortløpende av Bjørn Bygg, og inneholder beskrivelse av hver endring med avkrevd beløp, beløp satt i bestilling fra byggherre og utfakturert. Lista som vi er blitt forelagt er fra 17.10.2008, og viser 70 endringsmeldinger, til en samlet sum av cirka 18,5 millioner. 35 Reserven i byggeprosjektet var til sammenligning på cirka 11,5 millioner. Brukerkoordinator sier at hun valgte å ta over ansvaret for endringsmeldingene fra byggherreombudet for å forenkle og effektivisere prosedyren med endringsmeldingene. Dette ble godkjent av prosjektleder. Prosedyren var at hun, etter samtaler med brukere, prosjektleder og entreprenør, sendte begrunnede forslag til endringsmeldinger til entreprenør for prising. Deretter kom endringsskjema i retur fra entreprenør som så ble sendt til prosjektleder for godkjenning og signering. Hun sier at endringsmeldinger som oftest oppstod på bakgrunn av at brukerne eller hun som brukerkoordinator så behov eller mangler underveis i byggeprosessen. Et eksempel som nevnes er at radiatorer i dansesalene og drama/musikkrom måtte byttes ut med varme i gulvene. Hun viste til dokumenterte endringer som førte til besparelser, mens andre endringer førte til tillegg. Endringer oppsto også fordi entreprenøren møtte på uforutsette problemer. Et eksempel som nevnes er problemer med grunnen, som førte til en stor tilleggsutgift. Prosjektleder bekrefter at brukerkoordinator fylte ut endringsmeldinger, mens han godkjente med sin signatur. Men det hendte også at han avviste endringer. Prosjektleder bekrefter at det var store tilleggsutgifter på grunn av uforutsette forhold ved grunnarbeidet. Vår gjennomgang av endringsmeldingene viser at i alle endringsskjema var det angitt årsak til endringen, beskrivelse av endringen og endringens kostnad. Endringene varierte i pris fra under kr 10 000 til over 3 millioner. Den mest kostbare endringen var akustiske tiltak i storsal og blakbox til en kostnad på kr 3 200 927. Det framgår av endringsskjema at dette tidligere var tatt ut av kontrakt. Et annet eksempel der det står at arbeidet tidligere var tatt ut av kontrakt, var betongdekke i utamfi. Endringen utgjorde cirka kr 800 000. Prosjektleder sier i ettertid at det korrekte er at arbeidene var tatt ut av prosjektet før kontrakt ble skrevet. Andre kostbare endringer var avregning og avvik i grunnarbeidet, som utgjorde over tre millioner, og silketrykk på glassfasaden, som ikke var medtatt i kontrakt, og kom på 1,2 millioner. Noen endringer førte også til besparelser, for til sammen cirka 1,3 millioner. 36 Alle endringsskjema var signert av prosjektleder, med ett unntak, der brukerkoordinator hadde signert i prosjektleders fravær. 33 Endringen kostet noe over kr 400 000. 34 14.2.2008 (sak 9/08) 35 Per 17.10.2008 utgjorde endringene et samlet krav fra totalentreprenøren på kr 19 803 595, hvorav kr 18 369 702 var godkjent av byggherre og kr 17 830 352 var utbetalt. 36 Eks. fradrag for fjerning av glassfasade i storsal (- kr 775 550) og foldevegger i sidescener (- kr 353 520) 18