EFFEKTIVITET I KOMMUNALE TJENESTER Teori og empiri Per Tovmo NKRFs Fagkonferanse 2015
Disposisjon: Begreper Metoder for å måle effektivitet Operasjonalisering av effektivitetsmål Mer om DEA-metoden Analyser av effektivitet i kommunesektoren Diskusjon
PRODUKTIVITET OG EFFEKTIVITET Produktivitet er forholdet mellom produksjon og ressursbruk (arbeidsproduktivitet, total faktorproduktivitet) Y/X der Y=produksjon, X=ressursbruk Effektivitet er forholdet mellom faktisk produktivitet og en norm for best mulig produktivitet (gitt de begrensninger enheten driver innenfor) Y/X (Y/X) norm
Hva er produktet? En elev i grunnskolen? Antall undervisningstimer han mottar? Hans kunnskap og ferdigheter når han er ferdig? En mottaker av hjemmetjenester? Mottakerens (bedring i) helsetilstand? Vi skiller mellom produkt/tjeneste og resultat. Må også skille mellom ulike typer effektivitet
Ressurs tjeneste - resultat
Riksrevisjonen
INDRE OG YTRE EFFEKTIVITET Indre effektivitet å gjøre tingene på riktig måte, ressurs tjenesteproduksjon (D-output) Ytre effektivitet å gjøre de riktige tingene, tjenesteproduksjon resultat (C-output) Eksempel: lærere og andre ressurser undervisningstimer, uteksaminerte kandidater kunnskaper og ferdigheter
INDRE OG YTRE EFFEKTIVITET Indre effektivitet: teknisk effektivitet og kostnadseffektivitet Effektiv utnyttelse av ressurser innen hhv hjemme- og institusjonsomsorg Ytre effektivitet: resultateffektivitet og prioriteringseffektivitet Er hjemme- eller institusjonsomsorg mest effektivt?
ANALYSER AV OFFENTLIG SEKTOR Fokus på indre effektivitet, i hovedsak teknisk effektivitet Vanskelig å måle resultater (eks forbedring av helsetilstand) Resultatet påvirkes av andre forhold enn offentlig tjenestetilbud Viktig unntak: Utdanningssektoren, resultater på eksamen og nasjonale prøver
FARRELLs EFFEKTIVITETSBEGREPER I
FARRELS EFFEKTIVITETSBEGREPER II
TALLFESTING AV FRONTEN Beregning av effektivitetsindikatorer forutsetter tallfesting av fronten Stokastisk front (SFA) og deterministisk front (DEA), beste observerte praksis SFA er en parametrisk metode som tillater målefeil, men krever sterke forutsetninger for å skille effektivitet og målefeil DEA er den deterministisk metode som ikke tillater målefeil DEA bygger på innhylling av observasjoner som spenner ut en stykkevis lineær front
Metoder for å estimere fronten
DEA-METODEN I Faktorbesparende teknisk effektivitet CB/CA Produksjonsøkende teknisk effektivitet EA/ED Teknisk produktivitet CG/CB=ED/EF Faktorbesparende skalaeffektivitet CG/CB Produksjonsøkende skalaeffektivitet ED/EF
DEA-METODEN II Håndterer flere produkter og innsatsfaktorer Krever ikke prisinformasjon Sårbar for målefeil, særlig overvurdering av produksjon eller undervurdering av innsatsfaktorbruken Et høyt antall produkter/innsatsfaktorer kan gi for høy beregnet effektivitet Modellutforming viktig Trenger ikke spesifisere formen på produktfunksjonen
SKALA I KOMMUNAL TJENESTEPRODUKSJON Stor variasjon i antall innbyggere kommunene imellom Analysene som presenteres er basert på modeller med variabelt skalautbytte Effektiviseringspotensial gitt gjeldende kommunestruktur Gevinster knyttet til større kommuner kommer i tillegg Faktorbesparende effektivitet
ALTERNATIVT EFFEKTIVITETSMÅL Benytter TBUs produksjonsindeks for kommunale tjenester Samlemål på kommunal tjenesteproduksjon Består av 25 indikatorer for produksjonen i 7 sektorer (indeksen for 2013) Indikatorene i hver sektor vektes sammen til et mål på tjenesteproduksjonen i sektoren. Sektorindeksene vektes deretter sammen til et mål på samlet tjenesteproduksjon
Eksempel pleie og omsorg Indikator Definisjon Vekt PO1 PO2 Mottakere av hjemmetjenester i fht behovskorrigert innbyggertall Beboere i institusjon i fht behovskorrigert innbyggertall 0,431 0,369 PO3 Andelen av institusjonsplasser som er i enerom 0,092 PO4 Andelen tjenestemottakere med minst to hjemmetjenester 0,108 PO= (PO1*0,431) + (PO2*0,369) + (PO3*0,092) + (PO4*0,108)
Budsjettandeler benyttes som vekter der det er mulig Under visse forutsetninger vil produksjonsindeksen kun påvirkes av forskjeller i effektivitet og økonomiske rammebetingelser. Indeksen relateres til kommunens korrigerte inntekt for å fange opp forskjellige økonomiske rammebetingelser. Resterende variasjon = variasjon i effektivitet
Sektor / Indikator Vekt Barnehage (BH) 0,164 Korrigerte oppholdstimer i kom. og priv. barnehager i forhold til behovskorrigert innbyggertall 0,8 Andel ansatte med førskolelærerutdanning 0,1 Antall m 2 leke og uteareal per barn i alle barnehager 0,1 Grunnskole (GS) 0,272 Grunnskolepoeng (korrigert) 0,754 Læringsmiljø 0,188 Andel innbyggere i alderen 6-9 år med plass i kommunale SFO 0,029 Andel av brukerne av kommunale SFO med fulltidsplass 0,029 Primærhelsetjeneste (PH) 0,053 Antall timer per uke av leger i forhold til behovskorrigert innbyggertall 0,434 Antall timer per uke av fysioterapeuter i forhold til behovskorrigert innbyggertall 0,363 Antall helseundersøkelser barn og svangerskapskontroller i forhold behovskorrigert innbyggertall 0,203 Pleie og omsorg (PO) 0,361 Mottakere av hjemmetjenester i forhold til behovskorrigert innbyggertall 0,431 Beboere i institusjon i alt i forhold til behovskorrigert innbyggertall 0.369 Andelen av institusjonsplasser som er i enerom 0,092 Andel tjenestemottakere med minst to hjemmetjenester 0,108 Barnevern (BV) 0,041 Barn omfattet av barnevernsundersøkelse i forhold til behovskorrigert innbyggertall 0,260 Barn 0-17 år omfattet av tiltak i forhold til behovskorrigert innbyggertall 0,540 Andel ansatte med fagutdanning 0,200 Sosialkontortjenester (SK) 0,061 Antall mottakere av økonomisk sosialhjelp i forhold til behovskorrigert innbyggertall 0,461 Gjennomsnittlig utbetaling per stønadsmåned 0,461 Nettoutgifter til kvalifiseringsordningen i forhold til behovskorrigert innbyggertall 0,078 Kultur (KU) 0,048 Bokbestand ved bibliotekene per innbygger 0,252 Utlån av bøker per innbygger 0,252 Antall kinoforestillinger per innbygger 0,051 Besøk kino per innbygger 0,051 Støtte til aktivitetstilbud til barn og unger per innbygger 6-18 år 0,394
DEA ANALYSER AV EFFEKTIVITET I KOMMUNENE Resultatene hentet fra SØF-rapporten «Effektivitet i kommunale tjenester: Analyser for 2010-2013 Oppdatering av tidligere analyser: Har nå analyser i basert på data fra 2008-2013 Bakgrunnen for prosjektet var at KRD ønsket mer kunnskap om effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunesektoren Beregningsopplegg som kunne oppdateres årlig Indikator for samlet (sektorovergripende) effektivitet
ANALYSEOPPLEGG Sektorvise analyser Unngår for mange produkter og innsatsfaktorer Tillater variabelt skalautbytte Ser på innsatsfaktorbesparende effektivitet Konstruerer et sektorovergripende effektivitetsmål
Innsatsfaktorer og produkter i DEA-analyser, barnehager Innsatsfaktorer Antall ansatte med førskolelærerutdanning Antall ansatte uten førskolelærerutdanning Andre driftsutgifter enn lønnskostnader Produkter Oppholdstimer barn 0-2 år Oppholdstimer barn 3 år Oppholdstimer barn 4-5 år Leke- og uteareal
Innsatsfaktorer og produkter i DEA-analyser, grunnskole Innsatsfaktorer Årsverk av personell med godkjent utdanning Årsverk av personell uten godkjent utdanning Utgifter utenom undervisning Produkter Korrigerte grunnskolepoeng (multiplisert med antall elever) Læringsmiljø (multiplisert med antall elever)
Innsatsfaktorer og produkter i DEA-analyser, SFO Innsatsfaktorer Årsverk av personell med godkjent utdanning Årsverk av personell uten godkjent utdanning Produkter Antall brukere med heltidsplass Antall brukere med deltidsplass
Innsatsfaktorer og produkter i DEA-analyser, pleie og omsorg Innsatsfaktorer Årsverk av personell med relevant fagutdanning Årsverk av personell uten relevant fagutdanning Andre driftsutgifter enn lønnskostnader Produkter Liggedøgn i institusjoner, langtid Enerom i institusjon Timer til hjemmesykepleie Timer til praktisk bistand
Innsatsfaktorer og produkter i DEA-analyser, barnevern Innsatsfaktorer Stillinger med fagutdanning Stillinger uten fagutdanning Brutto driftsutgifter til tiltak Produkter Antall undersøkelser Antall barn omfattet av tiltak i hjemmet Antall barn omfattet av tiltak utenfor hjemmet
Innsatsfaktorer og produkter i DEA-analyser, kultur Innsatsfaktorer Årsverk i biblioteker Utgifter til medier i biblioteker Driftsutgifter til kino Produkter Utlån av bøker Utlån av andre medier Kinobesøk
Deskriptiv statistikk for beregnet effektivitet Sektor År Antall kommuner Gj.snitt uveid Min Andel effektive Barnehage 2010 425 0,761 0,405 0,064 2011 423 0,767 0,442 0,076 2012 421 0,775 0,453 0,081 2013 423 0,752 0,420 0,054 Grunnskole 2010 387 0,744 0,397 0,018 2011 404 0,741 0,464 0,022 2012 398 0,747 0,430 0,043 2013 384 0,774 0,459 0,049 - Effektiviseringspotensiale for gjennomsnittskommunen i grunnskole er på 25 %. - Tilsvarende for barnehage er 24 %.
Deskriptiv statistikk for beregnet effektivitet Sektor År Antall kommuner Gj.snitt uveid Min Andel effektive SFO 2010 429 0,485 0,008 0,033 2011 429 0,486 0,014 0,028 2012 429 0,491 0,031 0,026 2013 429 0,510 0,021 0,030 Pleie og omsorg 2010 424 0,687 0,144 0,054 2011 425 0,685 0,270 0,045 2012 424 0,677 0,324 0,033 2013 426 0,707 0,303 0,061 - Effektiviseringspotensiale pleie og omsorg: 31%. - SFO: 51 %.
Deskriptiv statistikk for beregnet effektivitet Sektor År Antall kommuner Gj.snitt uveid Min Andel effektive Barnevern 2010 403 0,593 0,155 0,050 2011 357 0,558 0,187 0,039 2012 355 0,536 0,196 0,025 2013 318 0,534 0,165 0,066 Kultur 2010 415 0,514 0,216 0,022 2011 417 0,527 0,203 0,024 2012 410 0,534 0,195 0,032 2013 413 0,533 0,184 0,031 - Effektiviseringspotensiale barnevern: 44%. - Kultur: 47 %.
Frekvensfordeling, barnehager og grunnskole
Frekvensfordeling, pleie og omsorg og barnevern
Frekvensfordeling, kultur og SFO
Korrelasjoner i effektivitetsscore Barnehage Grunn skole SFO Pleie og Kultur Barne vern omsorg Barnehage 1.000 Grunnskole 0,362* 1.000 SFO 0,429* 0,503* 1.000 Pleie og 0,178* 0,277* 0,233* 1.000 omsorg Kultur 0,256* 0,353* 0,348* 0,267* 1.000 Barnevern 0,193* 0,346* 0,249* 0,208* 0,267* 1.000 - Samtlige parvise korrelasjonskoeffisienter er statistisk signifikante - Klar tendens til at kommuner som kommer ut som effektive i en sektor er det også i andre sektorer
SAMLET EFFEKTIVITET Må konstruere et mål som bygger på sektormålene. For hvilke sektorer gir analysene rimelige og pålitelige resultater? Lave minimumsverdier og høyt gjennomsnittlig effektiviseringspotensial i SFO, barnevern og kultur Samlet effektivitet omfatter barnehage, grunnskole og pleie og omsorg Effektivitetsscorene veies sammen med aggregert budsjettandeler Samlet = barnehager*0,204 + grunnskole*0,350 + pleie og omsorg*0,446 Beregnes for kommunene som inngår i analysene for alle sektormål, samtlige år (337 kommuner)
Deskriptiv statistikk for samlet effektivitet Sektor År Gj.snitt uveid Gj.snitt veid - Snitt (uveid) samlet effektivitet 0,72-0,75 - Snitt veid er på 0,84 nasjonalt effektiviseringspotensiale på 16 % Min Andel effektive Samlet 2010 0,726 0,836 0,457 0,003 2011 0,726 0,835 0,468 0,000 2012 0,726 0,839 0,473 0,006 2013 0,750 0,858 0,495 0,006 - Ressursbruk kan reduseres med 16 % uten at produksjonen reduseres( NB, kun for de tre sektorene målet bygger på) dersom alle kommunene blir like effektive som de mest effektive kommunene i samtlige tre sektorer
Frekvensfordeling, samlet effektivitet
DEA-score og korrigert inntekt
DEA-score og kommunestørrelse
NÆRMERE OM KOMMUNESTØRRELSE Positiv korrelasjon mellom beregnet effektivitet og innbyggertall Ikke et resultat av skalafordeler Mindre variasjon i effektivitet blant de største kommunene Flere observasjoner for små kommuner kan bety at fronten er «riktigere» estimert Men kan også være et resultat av at målefeil er mer utbredt i små kommuner
ENDRING I EFFEKTIVITET OVER TID Analysene forutsetter en felles front for perioden 2010-2013 Hver kommune har da fire effektivitetsskår beregnet i forhold til samme front Endring i effektivitet er differansen mellom effektivitetsskårene
Deskriptiv statistikk for endring i effektivitet Sektor Gj.snitt (uveid) Gj.snitt (veid) Min 1. kvartil 3. kvartil Barnehage 2010-2011 0,010 0,005-0,387-0,031 0,054 0,387 2011-2012 0,007 0,001-0,369-0,030 0,042 0,363 2012-2013 -0,019-0,016-0,343-0,070 0,034 0,359 Grunnskole 2010-2011 -0,003-0,006-0,383-0,032 0,030 0,136 2011-2012 0,003 0,002-0,206-0,034 0,033 0,403 2012-2013 0,035 0,031-0,222 0,000 0,069 0,224 Pleie og omsorg 2010-2011 -0,003-0,002-0,576-0,047 0,039 0,598 2011-2012 -0,006 0,007-0,391-0,048 0,045 0,258 2012-2013 0,035 0,025-0,355-0,027 0,082 0,391 Samlet 2010-2011 0,000-0,002-0,218-0,030 0,024 0,242 2011-2012 0,000 0,004-0,202-0,029 0,029 0,189 2012-2013 0,024 0,019-0,156-0,012 0,054 0,248 Max
Grupperingsanalyse, endring i effektivitet Endring i samlet effektivitet Antall kommuner Korrigert inntekt, 2012 Antall innbyggere, 2012 Samlet effektivitet, 2012 Nedgang på 0,10-0,25 5 101 20 285 0,888 Nedgang på 0,05-0,10 18 101 12 354 0,820 Nedgang på 0-0,05 82 100 9 272 0,745 Økning på 0-0,05 141 102 19 169 0,715 Økning på 0,05-0,10 68 103 10 396 0,695 Økning på 0,10-0,25 23 101 10 846 0,705 Antall kommuner 337 Korrelasjon med endring i samlet effektivitet 0,04-0,03-0,29*
TOLKNING AV ANALYSENE Teknisk effektivitet på tvers av sektorer Med unntak for grunnskolen, ikke resultateffektivitet (effekt for brukerne) Ikke formålseffektivitet (utforming av tjenestetilbudet innen den enkelte sektor) Ikke prioriteringseffektivitet (dimensjonering av den enkelte sektor)
Alternative metoder Benchmarking systematiske sammenlikninger av enkeltindikatorer Effektivitet med utgangspunkt i TBUs produksjonsindeks Stokastisk front (SFA) Bedre data er viktigere enn alternative/nye metoder