Unjárgga gielda/nesseby kommune ved rådmann 9840 Unjárgga gielda/nesseby ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehagemyndighetens håndtering av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Unjárgga gielda/nesseby kommune 02.12.16
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Unjárgga gielda/nesseby kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 3. Midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 7 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 4. Frist for retting av lovbrudd... 10 6. Kommunens frist til å rette... 10
Sammendrag Tema for Fylkesmannens tilsyn med Unjárgga gielda/nesseby kommune er barnehagemyndighetens etterlevelse av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1 og 4, jf. barnehageloven 17 og 18. Det overordnete formålet med tilsyn er at det skal bidra til at alle barna i barnehagene skal få et godt barnehagetilbud. Fylkesmannen legger barnekonvensjonen til grunn ved tilsyn med kommunens barnehagemyndighet. Artikkel 3 tydeliggjør at hensynet til barnets beste skal komme først og være grunnleggende i alle tiltak og vedtak som berører barnet. Tilsynet er gjennomført som et skriftlig tilsyn med varsel og innhenting av dokumentasjon. Konklusjonen er framkommet på bakgrunn av dokumenter kommunen har sendt inn og vurdert opp mot forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Rapporten er en endelig tilsynsrapport og omhandler lovbrudd som gjelder for tilsynets omfang. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har avdekket to lovbrudd: 1. Unjárgga gielda/nesseby kommune som barnehagemyndighet saksbehandler ikke vedtak om dispensasjon i tråd men med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1. 2. Unjárgga gielda/nesseby kommune som barnehagemyndighet fatter ikke vedtak om dispensasjon i tråd med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 4, jf. forvaltningsloven 11a, 18, 19, og 25. Denne rapporten er en endelig tilsynsrapport og kommunen har fått mulighet til å kommentere rapporten innen 07.11.16. Kommunen har kommentert forhold rundt saksbehandlingstid, vurdering av kompetansen til den det søkes dispensasjon for og begrunnelse i et enkeltvedtak. Vi viser til oversendelsesbrevet for Fylkesmannens kommentarer. Kommunen gis frist til 22.12.16 for å rette lovbruddene.
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 27.06.16 til dags dato gjennomført tilsyn med midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i Unjárgga gielda/nesseby kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen 22.12.16. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Finnmark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Unjárgga gielda/nesseby kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens etterlevelse av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 1 og 4, jf. barnehageloven 17 og 18. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at denne forskriften er endret etter at varsel ble sendt ut. Ny forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1, jf. barnehageloven 17 og 18 tredje ledd trådte i kraft 1.8.2016. Det er nå ikke lenger anledning til å gi varig dispensasjon fra utdanningskravet. Vi vil derfor i det følgende kun henvise til ny forskrift, «Forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder». Formålet med dette tilsynet er å styrke barnehagemyndighetens lovforståelse når det gjelder saksbehandling etter samme forskrift. Kommunen som barnehagemyndighet skal overholde de rettslige kravene satt i barnehageloven med forskrifter. Kommunen har et overordnet ansvar for å sikre at barn i barnehagen får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Hovedregelen fra utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse for å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med føringene i lov og rammeplan. Personalets kvalifikasjoner er av vesentlig betydning for kvaliteten på tilbudet til barna, samarbeid med foreldrene og andre samarbeidsparter og for barnehagens muligheter for å arbeide systematisk og langsiktig med sikring og utvikling av den pedagogiske virksomheten.
2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Unjárgga gielda/nesseby kommune ble åpnet gjennom brev 27.06.16. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenvurderingsskjema 2 søknader om dispensasjon fra utdanningskravet 1 vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet 1 notat til orientering/vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet Utlysningstekst ledig stilling Rutiner for saksbehandling for søknad om dispensasjon fra utdanningskravet Årsmeldinger i BASIL per 15.12.2015 for barnehagen i Unjárgga gielda/nesseby kommune. 3. Midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 3.1 Rettslig krav Barnehageloven 17 Styrer andre og tredje ledd: «Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som barnehagelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages fylkesmannen.» Barnehageloven 18 Barnehagens øvrige personale første, andre og tredje ledd: «Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer. Likeverdig med barnehagelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages fylkesmannen.» Forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder: 1: Kommunen kan, etter søknad fra barnehageeier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjon. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage.» 4 første punktum: Kommunens vedtak i sak om midlertidig dispensasjon kan påklages til Fylkesmannen.
Kommunen som barnehagemyndighet skal se til at pedagogiske ledere og styrere har riktig og formell utdanning. Styrerbestemmelsen ( 17) åpner for å ansette styrer med annen barnefaglig og pedagogisk kompetanse på høgskolenivå enn barnehagelærerutdanning. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærere. Annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå og videreutdanning i barnehagepedagogikk er likeverdig med barnehagelærerutdanning ( 18). Utdanningskravet i loven er satt for å påse at barnehagen har den nødvendige kompetansen for å sikre kvaliteten. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 1 i forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet gir barnehageeier mulighet til å søke dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Den som ønsker eller innehar stillingen, kan ikke selv søke om dispensasjon. Det kreves at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen. Kommunen må utvise skjønn i vurderingen av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Det kan for eksempel være aktuelt å vurdere utlysningstekst, om utlysningen er offentlig tilgjengelig, tidspunkt for utlysningen og søknadsfrist for stillingen. Midlertidig dispensasjon kan gis for inntil ett år om gangen. Ved behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, skal de reelle kvalifikasjonene til den det søkes for vurderes av kommunen. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og stille vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan stilles krav om for eksempel veiledning fra barnehagelærer. Dispensasjoner som blir gitt skal være knyttet til en bestemt stilling i en bestemt barnehage og til en bestemt person. Vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet er et enkeltvedtak jf. 4 i forskriften og 2 b i forvaltningsloven. Vedtaket kan påklages Fylkesmannen. Et enkeltvedtak skal være skriftlig og skal begrunnes jfr. forvaltningsloven 23, 24 og 25. Vedtaket skal være utformet så presist som mulig og begrunnes med angivelse av de faktiske forholdene som vedtaket bygger på og med gjengivelse av innholdet i de regler som vedtaket bygger på. Dersom det er brukt skjønn, skal det vises til hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende. Det skal opplyses om partens adgang til å se sakens dokumenter jf. forvaltningsloven 18 og 19. Vedtaket kan påklages og det skal opplyses om klageadgang jf. forvaltningsloven 28 og 29.
3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt to søknader, ett vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet og ett notat til orientering som er å oppfatte som vedtak. Søknadene er datert 11.12.15 og 24.06.16. I søknad datert 11.12.15 opplyses det om hvem det søkes dispensasjon for, at tidsperioden er fra 01.01.16 og fram til styrer er på plass og kort om kompetansen til den det søkes for. Notat til orientering er datert 01.03.16 og viser til at det er gitt dispensasjon fra utdanningskravet. Videre viser notatet til hvilken barnehage det gjelder, hvilken stilling det gjelder for, hvem dispensasjonen gjelder for og i hvilken tidsperiode dispensasjonen gjelder. Notatet inneholder opplysninger om bakgrunn for saken og kommunens vurderinger. I vurderingen viser kommunen til lovhjemmel, hvilken barnehage det gjelder og hvorfor barnehagen får innvilget dispensasjon. Det er ikke stilt vilkår. I søknad datert 24.06.16 opplyses det om hvem det søkes for, hvilken periode det søkes for og at den det søkes for har mange års erfaring fra barnehage. Søknaden begrunnes med at det ikke var tilstrekkelig antall søkere til stillingen som pedagogisk leder. Vedtaket datert 21.08.16, viser ikke til hvilken barnehage det gjelder, men det opplyser om hvilken stilling det gjelder, hvem dispensasjonen gjelder for og i hvilken tidsperiode dispensasjonen gjelder. Det vises til lovhjemmel i vedtaket, bakgrunn for saken og vurderinger. Vedtaket viser til forvaltningsloven 2 b og at vedtaket kan påklages til Fylkesmannen. I tillegg viser kommunen til 25, men opplyser ikke til hvilken lov. Det er ikke stilt vilkår. Kommunen har lagt ved rutine for saksbehandling av søknad om dispensasjon fra utdanningskravet. Rutinen beskriver hva en søknad skal inneholde om hvilke momenter saksbehandlingen skal inneholde. I tillegg har barnehagemyndigheten fylt ut egenvurderingsskjema som omhandler saksbehandling og lovforståelse etter forskrift om dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Er kommunens vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet basert på en søknad om dispensasjon fra barnehageeier? Begge vedtakene barnehagemyndigheten har fattet om dispensasjon fra utdanningskravet, er gjort på bakgrunn av søknad fra barnehageeier/styrer. Den ene søknaden er datert 11.12.15 og notat til orientering er datert 01.03.16. Det er en saksbehandlingstid på nesten tre måneder. I forvaltningsloven 11 heter det at «forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold» og «dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar.» Det skal gis foreløpig svar til henvendelser som ikke kan besvares innen en måned. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten har hatt lang saksbehandlingstid. Kontrollerer barnehagemyndigheten at stillingen har vært offentlig utlyst før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet?
Barnehagemyndigheten opplyser i egenvurderingsskjemaet at de kontrollerer at stillingen har vært offentlig utlyst. Barnehageeier må legge utlysningen ved søknad om dispensasjon. Rutinebeskrivelsen sier også at utlysningsteksten skal legges ved søknad. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten kontrollerer at stillingen har vært lyst ut offentlig. Kontrollerer kommunen at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet? Barnehagemyndigheten opplyser i vurderingsskjemaet at de medvirker i tilsettingsprosessen og at de på denne måten har oversikt over om det har meldt seg kvalifiserte søkere. I tillegg uttaler barnehagemyndigheten i vedtaket at ingen kvalifiserte søkere har meldt seg. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten kontrollerer at ingen kvalifiserte søkere har meldt seg. Foretar kommunen en samlet vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for, før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet? I rutiner for saksbehandling framkommer det at kommunen som barnehagemyndighet skal vurdere kompetansen til den det søkes dispensasjon for, men i egenvurderingsskjemaet sier kommunen at de ikke vurderer kompetansen til den det søkes dispensasjon for. Pedagogisk leder har bl.a. ansvaret for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barn, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Ved behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, skal de reelle kvalifikasjonene til den det søkes for vurderes av barnehagemyndigheten. Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten ikke vurderer kompetansen til den det søkes dispensasjon for. Setter barnehagemyndigheten vilkår ved dispensasjonsvedtaket? Barnehagemyndigheten har ikke satt vilkår i dispensasjonsvedtakene selv om kommunens egne rutiner for saksbehandling sier at kommunen skal sette vilkår om pedagogisk veiledning. Det er ikke krav om at det skal settes vilkår ved dispensasjon fra utdanningskravet. Vilkår ved dispensasjonen kan stilles for å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Er barnehagemyndighetens vedtak knyttet til en bestemt person i en bestemt stilling og til en konkret barnehage? Begge vedtakene er knyttet til en bestemt person i en bestemt stilling, men bare det ene vedtaket viser til en konkret barnehage. Ettersom både rutinebeskrivelse og det andre vedtaket viser til at dispensasjonen gjelder for en konkret barnehage, vurderer Fylkesmannen at dette kun er en glipp fra kommunens side. Er kommunens vedtak om dispensasjon gjeldende for inntil ett år? Begge vedtakene er tidsbegrenset for inntil ett år.
Inneholder barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon opplysninger om: Klageadgang, klagefrist, klageinstans, framgangsmåte ved klage og adgangen til å se sakens dokumenter? I vedtakene opplyser barnehagemyndigheten om klageadgang, klageinstans og adgangen til å se sakens dokumenter. Vedtakene mangler opplysninger om klagefrist og framgangsmåte ved klage. Det ene vedtaket er «notat til orientering» og viser til 25 uten lovhenvisning. Fylkesmannen vurderer at kommunen har ment at notatet skal være et enkeltvedtak, men notatet følger ikke krav til utforming av enkeltvedtak jf. forvaltningsloven. Fylkesmannen vurderer at kommunen ikke følger forvaltningslovens regler til enkeltvedtak. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen konkluderer med barnehagemyndigheten i Unjárgga gielda/nesseby kommune ikke saksbehandler vedtak om dispensasjon i tråd men med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Vedtakene om dispensasjon følger ikke forvaltningslovens regler. Øvrige kommentarer: Unjárgga gielda/nesseby kommune har oversendt rutiner for saksbehandling for søknader om dispensasjon fra utdanningskravet, datert 19.12.12. I dette dokumentet framstår det noen feil jf. forskrift om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet. I punkt 2.7 og 3 står det at søknad om dispensasjon skal inneholde opplysninger om politiattest. I følge forskrift om dispensasjon og forskrift om politiattest er det ikke krav om at det skal opplyses om politiattest eller at politiattest skal legges ved søknad om dispensasjon. Krav om å legge fram politiattest gjelder før en person skal begynne å arbeide i barnehagen, altså før ansettelsesforholdet. Dersom en ansatt allerede arbeider i barnehagen, og har levert politiattest, skal ikke denne leveres på nytt. I punkt 3.6 står det at «Når personen det søkes midlertidig dispensasjon for deltar i desentralisert eller deltids førskolelærerutdanning, kan det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet inntil utdanningen er avsluttet.» Fylkesmannen gjør oppmerksom på at dispensasjon ut over ett år ikke er tillatt, selv om vedkommende studerer til barnehagelærer. Dette er et dokument Fylkesmannen godkjente ved forrige tilsyn med Unjárgga gielda/nesseby kommune (2015). Vi beklager at vi ikke gjorde kommunen oppmerksom på punktene i rutinene da.
4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Unjárgga gielda/nesseby kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 22.12.16. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Unjárgga gielda/nesseby kommune som barnehagemyndighet skal saksbehandle vedtak om dispensasjon i tråd med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. 1 i forskriften. Pålegget innebærer at barnehagemyndigheten skal vurdere den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for. 2. Unjárgga gielda/nesseby kommune som barnehagemyndighet skal fatte vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet. Dette skal gjøres i tråd med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. 4 i forskriften og forvaltningsloven 11a, 18. 19,og 25. Pålegget innebærer: a) At barnehagemyndigheten skal behandle søknadene uten ugrunnet opphold. b) At barnehagemyndigheten skal opplyse om adgangen til å se sakens dokumenter i vedtakene. 6. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 5 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 22.12.16. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Liv Hanne Huru