Er landbrukspolitikken god distriktspolitikk?

Norges Handelshøyskole http://www.nhh.no/sam/debatt/ Institutt for samfunnsøkonomi SAMFUNNSØKONOMISK DEBATT SØD-07/02 Helleveien 30 ISSN: 1502-5683 5045 Bergen 2002 Er landbrukspolitikken god distriktspolitikk? av Rolf Jens Brunstad Publisert i: Horisont, Næringspolitisk tidsskrift, nr. 1, 2002, side 82-97 Synspunkter og konklusjoner som fremkommer er forfatterens egne.

SKRIFTSERIEN - SAMFUNNSØKONOMISK DEBATT Skriftserien Samfunnsøkonomisk Debatt utgjør et supplement til den tradisjonelle "reprint" serien ved Institutt for Samfunnsøkonomi ved NHH. Mens reprint serien omfatter publiserte artikler i internasjonale vitenskapelige tidsskrifter, er Samfunnsøkonomisk Debatt primært rettet mot mindre omfattende og mer debattorienterte bidrag. Bidragene omfatter eksempelvis artikler fra norske fagtidsskrifter, kronikker og debattinnlegg med faglig forankring samt foredrag og temaforelesninger i fulltekst.

Er landbrukspolitikken god distriktspolitikk? Rolf Jens Brunstad Norges Handelshøyskole Helleveien 30 5045 Bergen E-post: rolf.brunstad@nhh.no Publisert i Horisont, Næringspolitisk tidsskrift nr 1 2002 Årgang 3, side 82-97 Agnar Hegrenes har velvilligst stilt til disposisjon tabellene 2 og 3. Han skal også ha takk for gode råd. Ivar Gaasland og Erling Vårdal takkes for nyttige kommentarer. 3

Innledning Jordbruket i Norge er ifølge beregninger fra OECD støttet med i underkant av 20 milliarder kroner per år når alle former for støtte som produsentene nyter godt av er tatt med. Det vil si at støtten er regnet om til et såkalt produsent subsidie estimat (PSE). Dette inkluderer i tillegg til støtten over statsbudsjettet den støtten som ligger i at bøndene kan selge varene på et beskyttet innenlandsk marked, slik at en kan oppnå priser som ligger langt over verdensmarkedsprisene. Denne skjermingsstøtten har i gjennomsnitt for årene 1998-2000 ligget på i underkant av 8 milliarder kroner. Tabell 1 viser utviklingen i jordbruksstøtten de siste 3 årene. Tabell 1. Jordbruksstøtten målt som PSE og antall årsverk utført i jordbruket. Millioner kroner. Kilde: OECD (2001) og Nersten (2001) 1986-88 1998-2000 1998 1999 2000 Støtte over statsbudsjettet 1 9853 11743 11262 11349 12617 Skjermingsstøtte 8166 7852 8653 8095 6809 Total støtte 18019 19595 19915 19444 19426 Antall årsverk (1000) 79,2 82,0 79,7 76,0 Støtte per årsverk (1000 kroner) 247 243 244 256 Mens statsstøtten er en overføring til bøndene som skattebetalerne betaler i forhold til sin generelle skatteevne, er skjermingsstøtten en overføring til bøndene fra konsumentene, som de betaler i forhold til sitt matkonsum. Skjermingsstøtten er dermed like reell som statsstøtten, selv om betalingsbyrden vil være litt forskjellig. Siden det er slik at folk med lav inntekt bruker en høyere andel av sin inntekt på mat, er skjermingsstøtten regressiv i den forstand at den betales med en høyere prosentsats jo lavere inntekt en har. Om vi betrakter et gjennomsnittshushold på 4 personer, vil dette husholdet betale omlag 20 tusen kroner årlig for å opprettholde dagens jordbruk. 1 En del støtte over statsbudsjettet er ikke regnet med her. Det gjelder det som OECD klassifiserer som general services support. Dette utgjorde 1435 millioner kroner i gjennomsnitt per år for perioden 1998-2000. 4

I overkant av 12 tusen kroner over skatteseddelen og i underkant av 8 tusen kroner over husholdningsbudsjettet. For å få et begrep om hvor mye 20 milliarder kroner egentlig er, kan vi sammenligne med de 19,2 milliarder kronene det kostet å bygge ny hovedflyplass på Gardermoen. For det beløpet som det norske samfunnet bruker på å subsidiere jordbruksnæringen, kunne det altså årlig bygges en ny hovedflyplass, om noen skulle være interessert i det. De offisielle kostnadsanslagene for å bygge ny opera i Bjørvika er på under en tiendedel av den årlige jordbruksstøtten. Et mer relevant sammenligningsgrunnlag er likevel kanskje å sammenligne med årlige kostnader i helsevesenet. I 1999 var samlede driftsutgifter for samtlige norske sykehus, både somatiske og psykiatriske, 39,8 milliarder kroner 2. I en situasjon hvor det fremdeles er slik at mange pasienter dør i sykehuskøen og ventetiden på elementære operasjoner er svært lang, kan det være grunn til spørre om det er en riktig prioritering at jordbruksstøtten tilsvarer hele 50% av brutto driftsutgifter i sykehussektoren. Til tross for denne massive støtten er sysselsettingen i norsk jordbruk stadig synkende. I 2000 ble det utført 76 tusen årsverk. Dermed var støtten per årsverk hele 256 tusen kroner. I gjennomsnitt over tiårsperioden fra 1990 til 2000 sank sysselsettingen i jordbruket med 2,6% per år, som er nøyaktig det samme som gjennomsnittet for 40 års perioden fra 1960 til 2000. Fram til det såkalte opptrappingsvedtaket i 1975 var avgangen fra jordbruket noe raskere. I de første årene etter 1975 avtok avgangen fra jordbruket noe, for så å stabilisere seg på mellom 2 og 3% per år fra midten av 80 årene. En opplagt årsak til at jordbruksstøtten er så høy er at det på grunn av klima og topografi er vanskelig å drive jordbruk i Norge. I samfunnsøkonomisk terminologi betyr det at Norge har en komparativ ulempe i jordbruksproduksjon. Dette er noe vi ikke kan gjøre noe med. Men det finnes også andre grunner som vi selv har ansvaret for. For eksempel utnytter vi i Norge i veldig liten grad de stordriftsfordelene som finnes i moderne jordbruk. Jordbruket preges derfor i stor grad av urasjonell smådrift. For melkeproduksjon finner Løyland og Ringstad (1999) at dersom dagens melkebruk 2 Statistisk årbok 2001 tabell 136. 5

(gj. sn. størrelse 13,8 årskyr) blir erstattet med bruk på 25 årskyr, vil kostnadene gå ned med 3,7 milliarder kroner og antall bruk reduseres med 50%. Dersom dagens kornbruk (gj. sn. størrelse ca. 175 dekar) blir erstattet med bruk på 500 dekar., vil kostnadene gå ned med 1,2 milliarder kroner og antall bruk reduseres med 70% En annen årsak er at vi fremdeles har en betydelig overproduksjon i norsk jordbruk. F. eks. ble det i 1998 eksportert melkeprodukter tilsvarende 270 millioner liter melk, eller 16% av produksjonen, til priser som var betydelig under produksjonskostnadene. Beregninger viser at norske forbrukere betalte en merpris på ca. kr. 1,20 per liter melk for å finansiere denne sterkt ulønnsomme eksporten 3. Er jordbruket en distriktsnæring? 4 For de fleste vil jordbruket fremstå som selve arketypen på en distriktsnæring. Om vi imidlertid definerer "distriktene" som områder av landet som er lite sentrale eller perifere eller som er gjenstand for særbehandling f. eks. i form av lavere satser for arbeidsgiveravgift, finner vi at en forbausende stor del av det norske jordbruket og dermed også jordbruksstøtten faller utenfor dette området. I tabell 2 er det totale jordbruksarealet i Norge på 10,4 millioner dekar fordelt etter sentralitet og etter avgiftssone for arbeidsgiveravgift. Vi ser umiddelbart at en betydelig del av jordbruksarealet ligger i kommuner som er klassifisert som sentrale eller svært sentrale og som betaler høyeste sats i arbeidsgiveravgiften. Dette er ikke områder vi vanligvis tenker på når vi snakker om "distrikter" og "distriktspolitikk". 3 Se Gaasland, Mittenzwei, Nese og Senhaji (2001) side 64f. 4 For en grundig gjennomgang av den regionale dimensjonen, se Johansen, Orderud og Hegrenes (2001) 6

Tabell 2. Totalt jordbruksareal (10.382.466 dekar) fordelt etter sentralitet og sone for arbeidsgiveravgift. Prosent. Kilde: Agnar Hegrenes, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning Sentralitet 5 Arbeidsg. Meget Sentral Mindre Lite Perifer Sum avg. sone sentral sentral sentral 14,1 11,0 38,0 5,0 0,5 0,2 55,7 10,6 0 5,5 4,5 5,6 8,1 23,7 6,4 0 0,1 0,1 4,0 4,0 8,2 5,1 0 1,4 2,6 1,9 5,0 10,8 0 0 0,0 0,4 0,4 0,7 1,6 Sum 11,0 45,0 13,6 12,4 18,0 100 En snever definisjon på distrikt kan være kommuner som hverken er sentrale eller meget sentrale og som dessuten ikke betaler høyeste sats i arbeidsgiveravgift. Etter denne definisjon ligger bare 37,2 prosent av det otale jordbruksarealet i "distriktene". Men vi kan også velge en noe videre definisjon. Vi tar med de samme kommunene og plusser på kommuner med sentral beliggenhet, men som ikke betaler full arbeidsgiveravgift, og kommuner som betaler høyeste sats i arbeidsgiveravgift, men som hverken er sentrale eller svært sentrale. Da øker distriktsandelen av jordbruksarealet til 51 prosent. Men fremdeles er det slik at ca. halvparten av jordbruksarealet ligger utenfor det man med rimelighet kan kalle distrikt i en distriktspolitisk sammenheng. Det jordbruksarealet som ligger i sentrale strøk representerer også ut fra bonitet, topografi og klima den klart mest produktive delen av jordbruksarealet. Siden en så stor andel av både areal og produksjon i jordbruket faller utenfor distriktene, er det klart at mye av jordbruksstøtten havner i andre områder enn dem vi prøver å tilgodese gjennom distriktspolitikken. I tabell 3 er innvilgede søknader om produksjonstilskudd i 1999 fordelt etter sentralitet og avgiftssone på samme måte som 7

jordbruksarealet i tabell 2. I alt utgjorde produksjonstilskuddene drøyt 5,4 milliarder kroner i 1999. Med den snevre definisjonen av distriktene, ser vi at bare 47,6 prosent av produksjonstilskuddene havner i distriktene. Med den vide definisjonen øker distriktsandelen til 63,5 prosent. Tabell 3. Utbetaling av produksjonstilskott fordelt etter sentralitet og sone for arbeidsgiveravgift. Sum for søknader per 31.7. og 31.12.1999 i alt 5.431.387 tusen kroner. Prosent. Kilde: Agnar Hegrenes, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning Sentralitet Arbeidsg. Meget Sentral Mindre Lite Perifer Sum avg. sone sentral sentral sentral 14,1 8,2 28,4 6,6 0,5 0,3 44,0 10,6 0 6,3 4,1 7,8 11,1 29,4 6,4 0 0,1 0,2 5,3 5,3 10,8 5,1 0 1,9 3,1 2,4 6,5 13,8 0 0 0,1 0,4 0,6 0,9 2,0 Sum 8,2 36,7 14,4 16,6 24,1 100,0 Andre deler av statsstøtten til jordbruket har en sterkere distriktsprofil enn produksjonstilskuddene. Om en inkluderer all statsstøtte, får en derfor en noe større distriktsandel. Skjermingsstøtten, som i 1998 utgjorde 8,7 milliarder kroner, vil imidlertid være proporsjonal med produksjonen av de enkelte produkter. Gaasland, Mittenzwei, Nese og Senhaji (2001) har forsøkt å fordele produksjonen av de viktigste jordbruksvarene på distrikter og sentrale strøk. I denne fordelingen har de regnet Jæren og flatbygdene på Østlandet og i Trøndelag som sentrale strøk, mens resten av landet regnes som distrikter. Dette er en definisjon av distrikt som er enda noe videre enn den videste 5 For den definisjonen av sentralitet som er brukt her se Johansen, Orderud og Hegrenes (2001) side 264. 8

definisjonen over. Blant annet regnes hele Vestlandet, også områdene rundt Bergen, som distrikter. Denne fordelingen er gjengitt i tabell 4. Tabell 4: Fordeling av produksjon, sysselsetting og arealbruk på sentrale strøk og distrikter i 1998. Prosent. Kilde: Gaasland, Mittenzwei, Nese og Senhaji (2001), tabell4.4. Distrikter Sentrale strøk Produksjon (millioner kg/l) Storfekjøtt 62,7 37,3 Svinekjøtt 44,4 55,6 Sauekjøtt 71,7 28,3 Fjørfekjøtt 41,2 58,5 Egg 49,6 50,9 Melk 63,9 36,1 Poteter 47,0 53,0 Korn 31,0 69,0 Sysselsetting (1000 årsverk) 64,0 36,0 Arealbruk (millioner dekar) 52,5 47,5 Vi ser at distriktsandelen varierer fra 71,7 % på for sauekjøtt til 31% for korn. I tillegg til korn er distriktsandelen under 50% for svinekjøtt, fjørfekjøtt, egg og poteter, mens den ligger i underkant av 2/3 for storfekjøtt og melk. Siden bruksstørrelsen gjennomgående er mindre i distriktene er distriktsandelen av sysselsettingen nesten 2/3, mens distriktsandelen av jordbruksarealet etter denne definisjonen er 52,5%. Begrunnelser for næringsstøtte Økonomisk teori inneholder klare og omfattende synspunkter på næringspolitikk. Det er to grunner til offentlige inngrep i økonomien. Det ene er ønsket om å forandre inntektsfordelingen, og det andre er å rette opp såkalt markedssvikt som hindrer effektiv utnyttelse av ressursene. Det såkalte Diamond-Mirlees resultatet sier at under 9

visse betingelser kan disse to hensynene separeres slik at en overlater hensynet til inntektsfordelingen til skattepolitikken, mens offentlig ressursbruk, herunder næringspolitikken, brukes til å fremme effektiv ressursutnyttelse 6. Selv om disse betingelsene ikke er oppfylt i noe land, er det grunn til å tro at utviklede økonomier som den norske er tilstrekkelig nær dem til at det ikke vil være fornuftig å bruke næringspolitikken til å drive fordelingspolitikk. Når det gjelder det andre målet, effektiv ressursutnyttelse, sier velferdsteoriens to hovedteoremer at enhver markedslikevekt vil være effektiv dersom betingelsene for fullkommen konkurranse er oppfylt. Næringspolitikken bør derfor være innrettet på å rette opp og motvirke brudd på disse forutsetningene. Bakgrunnen for disse resultatene er enkle antakelser om produsenters og konsumenters rasjonelle adferd. For produsenter betyr det at de vil bruke de enkelte produksjonsfaktorene i et omfang som er mest lønnsomt, og ha en produksjonssammensetning som er mest mulig lønnsom. For eierne av produksjonsfaktorene forutsettes tilsvarende lønnsomhetsbetraktninger - at de vil nytte sine ressurser hvor de gir størst avkastning. Og den enkelte forbruker vil veie prisene på de ulike varene han forbruker mot nytten han får av dem. Vi kan klassifisere mulig brudd på frikonkurranseforutsetningene på følgende måte: Eksterne virkninger Produksjon eller konsum av en vare påvirker nytten til andre konsumenter eller andre produsenter negativt (negative eksterne effekter) eller positivt (positive eksterne effekter). Markedslikevekten vil dermed ikke lenger være effektiv fordi aktørene ikke tar hensyn til den fulle nytten eller den fulle kostnaden av sine handlinger. Fellesgoder Fellesgoder eller kollektive goder er goder hvor en konsuments konsum av godet ikke ekskluderer andre konsumenter fra å konsumere det samme godet. Det betyr at fellesgoder ikke vil kunne omsettes i et marked p.g.a det såkalte gratispassasjer problemet. 6 Hagen (2000 s. 270). 10

Informasjonssvikt Kjøper eller selger har ikke tilstrekkelig informasjon. Særlig aktuelt er tilfeller med asymmetrisk informasjon, hvor den ene part mangler informasjon som den andre part har. Konkurransesvikt Kjøper eller selger har markedsmakt. 9 Figur 1. Politikk for å rette opp markedssvikt Miljøpolitikk Offentlig etterspørsel og produksjon Eksterne virkninger Fellesgoder Informasjonssvikt Konkurransesvikt Konkurransepolitikk Næringspolitikk Næringspolitikken vil være særlig aktuell for å subsidiere eller på annen måte å støtte næringer hvor produksjonen eller faktorbruken har positive eksterne virkninger. Rolf Jens Brunstad Dersom det er slik at jordbruket direkte eller indirekte bidrar til produksjon av fellesgoder, er dette et økonomisk holdbart argument for å gi økonomisk støtte til jordbruket. Da vil altså jordbruket ha en positiv ekstern virkning som det bør kompenseres for, og det påvirker produksjonen av fellesgoder hvor det offentlige må ha et overordnet ansvar for å sikre tilstrekkelig produksjon. Det synes i hvert fall å være tre vanlige argumenter for støtte til landbruket som kan tolkes inn under begrepet fellesgoder 7 : Matvaresikkerhet. Vi trenger et nasjonalt jordbruk for å kunne ha forsyningssikkerhet i en krisesituasjon. 7 Se diskusjonen i Brunstad, Gaasland og Vårdal (1995a, kapittel 3) 11

Kulturlandskap. Et vakkert og velpleiet landskap har en rekreasjonsverdi, og jordbruket kan bidra til å skape og vedlikeholde et slikt landskap. Hensynet til bosettingsmønsteret. Det er verdifullt å bevare spredt bosetting og bosetting i utkantstrøk, og jordbruket bidrar til dette gjennom å gi sysselsettingsmuligheter i disse områdene. I distriktspolitisk sammenheng er det jo dette siste argumentet som er relevant. I Norge synes det å være ganske stor enighet om at det å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret er et kollektivt gode. På den annen side er det vel etablert at den samfunnsøkonomisk mest effektive måten å sikre bosettingen i et område er å gi generell inntektsstøtte til alle innbyggerne eller generelle lønnssubsidier til all næringsvirksomhet i området, og ikke ved å gi støtte begrenset til en næring. Se f. eks. Winters (1989-90). Den implisitte arbeidskraftsubsidieringen som ligger i den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften kan være et eksempel på slik støtte. Distriktsjordbruket nyter imidlertid i svært liten grad godt av denne ordningen siden bøndene i altoverveiende grad er selvstendig næringsdrivende som i liten grad benytter leid arbeidskraft. I tabell 5 vises en oversikt over all statlig næringsstøtte. Av en total på 19,4 milliarder kroner i 2000 går 2/3 til jordbruket, mens mindre enn en tiendedel går eksplisitt til regionalutvikling. 12

Tabell 5. Statlig næringsstøtte etter formål. Millioner 2000 kroner. Kilde: Stortingsmelding nr. 1 (2001-2002) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Jordbruk 13926 13720 13333 13238 13001 13140 Skipsbygging 1427 1391 933 1435 1805 1470 Sjøfart 422 412 477 452 329 307 Annen næringsrettet støtte 1709 1789 1284 1192 1040 1149 FOU 767 864 910 773 723 676 Regionalutvikling 1650 1414 1648 1405 1396 1531 Annen generell støtte 1871 1684 1743 1310 1048 1160 Sum 21772 21274 20378 19805 19342 19433 Jordbruksstøtten er ikke bare distriktspolitikk Dersom støtten til jordbruket bare skulle betraktes som distriktspolitikk ville den helt klart være særdeles ineffektiv og meget lite treffsikker. Som vi allerede har sett utgjør den totale jordbruksstøtten hele 256 tusen kroner per årsverk, og i tillegg kommer at en stor andel av disse høyt subsidierte årsverkene blir utført i områder som det ikke er rimelig å klassifisere som distrikt. Det er heller ikke alltid slik at årsverkene i distriktene mottar mer støtte enn årsverkene i sentrale strøk.. I 1998 ble f. eks. et typisk vestlandsbruk med 63 vinterfora sauer støttet med totalt 154 tusen kroner per årsverk, mens et typisk bruk på Østlandets flatbygder med 413 dekar korn ble støttet med 283 tusen kroner per årsverk 8. På den annen side finnes det som vi har sett, også andre holdbare begrunnelser for å subsidiere jordbruket. En rimelig bedømmelse av jordbrukspolitikken må derfor bestå i å vurdere samspillet mellom alle de formål den søker å oppnå. Det skal vi gjøre i det følgende. I Brunstad (2002) gjengis beregninger av hvordan jordbruksstøtten kunne tenkes å se ut dersom den var direkte avledet av betalingsviljen for de fellesgodene vi har omtalt ovenfor. Beregningene er basert på simuleringer med modellen 8 Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket: Refransebruksberegninger 1999 og egne beregninger av skjermingsstøtten. 13

JORDMOD 9 som er utviklet i et samarbeid mellom Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) og Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF). I modellen er jordbruket fordelt på regioner som vist i tabell 6. Her regner vi Jæren og flatbygdene på Østlandet og i Trøndelag som sentrale strøk, mens resten av landet da blir distrikter. Tabell 6: Produksjonsregioner og etterspørselsområder i JORDMOD Produksjonsregion Etterspørselsområde Nord-Norge (NN) Nord-Norge Trøndelag flatbygder (TF) Midt-Norge Trøndelag andre bygder (TA) Midt-Norge Vestlandet (V) Nord-Vestlandet Rogaland og Agder (RA) Sør-Vestlandet Jæren (J) Sør-Vestlandet Østlandet dal- og fjellbygder (ØD) Østlandet Østlandet skogbygder (ØS) Østlandet Østlandet flatbygder, tilskuddssone 1 (ØF1) Østlandet Østlandet flatbygder, tilskuddssone 3 (ØF3) Østlandet For å kunne utføre beregningene må det for det første finnes et tallmessig mål for mengden av fellesgodet som er tilgjengelig. For det andre må det etableres en sammenheng mellom aktiviteten i jordbrukssektoren og kvantum av det kollektive godet. For det tredje må man ha en betalingsviljefunksjon som sier hvor mye samfunnet er villig til å betale for forskjellige kvanta av det kollektive godet. Av de tre fellesgodene som er nevnt foran er det bevaring av bosettingsmønsteret som er relevant i distriktspolitisk sammenheng. Som nevnt er den samfunnsøkonomisk mest effektive måten å sikre bosettingen i et område å gi generell inntektsstøtte til alle innbyggerne eller generelle lønnssubsidier til all næringsvirksomhet, ikke støtte begrenset til en næring. For Norges vedkommende kan vi se på den differensierte arbeidsgiveravgiften som en slikt generelt lønnssubsidie til alle næringer i et område. Hvis vi tar den differensierte arbeidsgiveravgiften som et uttrykk for samfunnets betalingsvilje, kan vi innarbeide dette i modellen ved å legge en subsidie på 17% 10 på 9 Se Gaasland, Mittenzwei, Nese og Senhaji (2001) for en nærmere beskrivelse av modellen. 10 Det var differansen mellom høyeste og laveste sats i for arbeidsgiveravgiften i 1990, som er basisåret for modellen. De aller fleste av kommunene som ligger i distriktene både etter den videste og den snevreste definisjonen av distrikt som vi lanserte foran hadde ikke laveste avgiftssats, så dette vil være en overdrivelse av den implisitte betalingsviljen. 14

bruk av arbeidskraft i distriktsjordbruket, dvs. i de produksjonsregionene som ligger utenfor sentrale strøk. En simulering hvor all nåværende støtte er tatt bort og vi bare inkluderer en 17% subsidie på bruk av arbeidskraft, men ikke betalingsvilje for kulturlandskap og matvaresikkerhet, gir som resultat at det ikke vil være mulig å drive jordbruk hverken i distriktene eller i sentrale strøk. Uten en vesentlig høyere betalingsvilje per arbeidsplass i distriktene vil derfor hensynet til bosettingsmønsteret alene ikke være tilstrekkelig til å forsvare jordbruksproduksjon i Norge. Først når vi inkluderer bosettingsmønsteret i tillegg til andre fellesgoder, vil det ha noen virkning. Hvorvidt man skal ha noe jordbruk i det hele tatt vil dermed avhenge av hvilken betalingsvilje det er for de andre fellesgodene som er nevnt ovenfor. Basert på svenske 11 og amerikanske 12 undersøkelser av betalingsviljen for landskapsvern anslår Brunstad, Gaasland og Vårdal (1999) en betalingsviljefunksjon hvor jordbruksarealet tillegges forskjellig vekt etter hva arealet brukes til. I tråd med den svenske undersøkelsen er betalingsviljen større for grovfôrproduksjon og beite enn for intensiv åkerdrift. I tabell 7 vises først en modellsimulering av jordbrukspolitikken slik den faktisk var i 1990. Det vil si at det faktiske grensevernet og de faktiske støtte- og subsidiesatser er lagt inn i modellen. Resultatet av dette vises i kolonne 1. Når vi tar bort all annen jordbruksstøtte enn den som følger av betalingsviljen for kulturlandskap, får vi de resultatene som er vist i kolonne 2 i tabellen. 11 Drake (1992) 12 Lopez, Shah og Altobello (1994) 15

Tabell 7: Simulering av jordbrukspolitikk basert på betalingsvilje for kollektive goder Kilde: Brunstad (2002) Simulering av nåværende jordbruks-politikk Kulturland-skap Matvare-sikkerhet Matvaresikkerhet, kulturland-skap (og bosettingsmønster) Produksjon (millioner kg/l) Melk 1850,0 79,2 838,0 838,0 (838,0) Kjøtt 130,2 68,1 89,8 123,5 (129,3) Korn 919,1 104,6 253,5 291,3 (275,0) Arealbruk (millioner dekar) 7,0 3,7 3,8 5,4 (5,7) Åker 2,5 0,4 0,8 0,9 (0,8) Eng 4,5 3,3 3,0 4,5 (4,9) Sysselsetting 71,7 10,7 33,.0 33,0 (33,0) (1000 årsverk) Distrikter 51,9 7,0 12,0 17,0 (21,1) Sentrale strøk 19,8 3,7 21,0 16,0 (11,9) Total støtte 19,1 3,0 6,9 7,7 (7,9) (milliarder kr.) Skjermingsst. 7,5 Statsstøtte 11,6 Resultatene viser en dramatisk reduksjon av både produksjon og sysselsetting. Det innenlandske konsumet av jordbruksprodukter må derfor i overveiende grad baseres på import. Arealbruken holder seg noe bedre oppe, men vris mer i retning av eng og beite enn det som er tilfellet i dag. Dette er som forventet siden fellesgodet kulturlandskap er knyttet til arealbruken med en preferanse for beite og grasproduksjon fremfor intensiv åkerdrift. Arealbruken opprettholdes hovedsakelig ved hjelp av ekstensiv storfekjøttproduksjon (såkalte ammekyr). Totalstøtten til jordbruket blir redusert til omlag en sjettedel og kommer som arealtilskudd. I dette 16

scenariet har bøndene snarere en rolle som landskapsforvaltere enn bønder i tradisjonell forstand Dagens jordbruksstøtte og ikke minst importvernet som utgjør en viktig del av den, har imidlertid oftest vært forsvart med hensynet til matvaresikkerhet. I Alstadheimutvalgets innstilling (NOU 1991: 2) ble matvaresikkerhet fremhevet som det overordnede mål for landbrukspolitikken. Tidligere ble matvaresikkerhet assosiert med selvforsyning, og man fokuserte på den såkalte selvforsyningsgraden som er definert som forbruket av innenlandsprodusert mat dividert på totalforbruket av mat. Det er i dag vidtgående enighet om at dette ikke er rimelig, se Winters (1989-90) og Ballenger og Mabbs-Zeno (1992). Et bedre mål er forsyningsevne definert som mulig innenlandsk tilgang på mat dividert på nødvendig tilgang på mat. Da tar man hensyn til at matforbruket kan legges om og reduseres dersom en krisesituasjon oppstår. Dersom en sørger for å ha tilstrekkelige beredskapslagre for en overgangsperiode, kan det også foretas betydelige omstilling på produksjonssiden etter at en eventuell krise er oppstått. Gulbrandsen og Lindbeck (1973, kapittel 7) har definert matvaresikkerhet som at det nasjonale jordbruket skal ha tilstrekkelige ressurser tilgjengelige slik at det etter en viss omstillingsperiode kan produsere en krisemeny som gir tilstrekkelig og forsvarlig matforsyning til befolkningen. Det betyr blant annet at for lagringssterke produkter som korn, kan man på kort sikt tære på beredskapslagre dersom man har sørget for at det finnes tilstrekkelig areal som kan tas i bruk til kornproduksjon når lagrene tar slutt. Med dette utgangspunktet viser Brunstad, Gaasland og Vårdal (1995b) hvordan en kan ta hensyn til betalingsviljen for matvaresikkerhet i modellen. En modellsimulering hvor det bare er tatt hensyn til betalingsviljen for matvarsikkerhet, er gjengitt i kolonne 3 i tabell 7. I forhold til i dagens politikk blir arealbruken redusert med 46% og den relative fordelingen på åker og eng blir endret i retning av mer eng. Det siste reflekterer at matvaresikkerhetens indirekte krav om å opprettholde jordbruksarealet delvis oppfylles gjennom ekstensiv produksjon av storfekjøtt (ammekyr). Produksjonen av storfekjøtt holder seg derfor forholdsvis godt oppe. Ellers blir produksjonen av alle 17

andre produkter enn poteter mer enn halvert. Jordbrukssysselsettingen reduseres med 54%. I forhold til dagens politikk skjer hele reduksjonen i distriktene, mens sysselsettingen i sentrale strøk går marginalt opp. Årsaken er selvsagt at matvaresikkerhet kan oppnås billigst ved å opprettholde produksjonskapasiteten der forholdene ligger best til rette for jordbruksproduksjon. At dette er flatbygdene nær de største befolkningssentrene, er heller ingen ulempe beredskapsmessig sett. Jordbruksstøtten blir redusert med 64% i forhold til i dag og fordeler seg på arealstøtte, årsverkstøtte og noe produksjonsavhengig støtte til produksjon av melk, svinekjøtt, sauekjøtt og egg. En simulering hvor vi har lagt inn både kulturlandskap og matvaresikkerhet er presentert i kolonne 4 i tabell 5. Se foreløpig bort fra tallene i parentes. I forhold til simuleringen med bare matvaresikkerhet (kolonne 3) er forskjellene ikke veldig store når det gjelder produksjon og total sysselsetting. Men ved også å inkludere betalingsvilje for kulturlandskap går arealbruken opp med 42%, og nesten hele økningen kommer som eng. Dette reflekteres også ved at produksjonen av storfekjøtt går opp, slik at det økte arealet i stor utstrekning brukes til ekstensiv storfekjøttproduksjon. Selv om den totale sysselsettingen er uendret, er den regionale fordelingen noe endret med en større andel av sysselsettingen i distriktene. Endelig går støtten opp med nesten en milliard kroner eller 13%. Den økte støtten kommer i form av mer arealstøtte. Først når vi inkluderer betalingsviljen for bosettingsmønsteret i tillegg til andre fellesgoder, får det noen virkning. Resultatet av en slik simulering er gjengitt som tallene i parentes i kolonne 4. Sammenligner vi tallene i parentes med de andre tallene i kolonne 4, ser vi at det bare er marginale endringer i total sysselsetting, arealbruk og støtte, mens virkningen på fordelingen av sysselsettingen mellom distrikter og sentrale strøk er mye kraftigere. Vi ser at distriktspolitikken skyver tyngdepunktet av jordbrukssysselsettingen klart over til distriktene. Distriktsandelen av jordbrukssysselsettingen øker fra 51,5% til 64%. 18

Resultatene av simuleringene ovenfor må selvsagt ikke tolkes som noe mer enn relativt grove indikasjoner på tallforhold, tendenser og retninger. Modellens styrke er at den på en systematisk måte holder orden på sentrale sammenhenger og at den dermed gir oss løsninger som er internt konsistente. Men selv om modellens resultater kommer i form av tall, er det viktig å være klar over at det tallmessige presisjonsnivået ikke kan bli bedre enn det tallfestingen av modellens relasjoner tillater. Denne tallfestingen er i mange henseender nokså grov. Konklusjoner Selv med de sterke forbehold vi har tatt er det en del konklusjoner vi kan trekke av analysen ovenfor. Den første er at distriktspolitiske argumenter ikke fører særlig langt når det gjelder å begrunne jordbruksoverføringer på dagens nivå. For å være logisk konsistente måtte vi da ha vært villige til å yte vesentlig mer i støtte også til annen næringsvirksomhet i distriktene. Jordbruksstøtten må derfor hovedsakelig bæres oppe av andre argumenter. Matvaresikkerhet og landskapsvern er to slike argumenter som kan begrunne en ganske betydelig støtte til jordbruket selv om nok vil være langt igjen til dagens nivå. Legger man distriktspolitisk begrunnede arbeidskraftsubsidier på toppen av dette vil vi få en ikke ubetydelig dreining av jordbrukssysselsettingen i retning av distriktene. Hvor stor vekt vi legger på distriktspolitikken vil derfor ideelt sett ikke ha særlig stor betydning for hvor mye jordbruk vi skal ha, men det vil ha betydning for hvor jordbruket skal ligge. Når det gjelder størrelsen på jordbruksoverføringene totalt sett er disse antakelig altfor høye selv når vi ser dem i forhold til alle de fellesgodene som jordbruket bidrar til. Den siste simuleringen i tabell 7 antyder at en kan få til en rimelig dekning av alle fellesgodene med en total støtte på omtrent 40% av den støtten jordbruket i dag nyter godt av. Nå skal en som nevnt ovenfor ikke ta de tallmessige resultatene av modellsimuleringene alt for bokstavelig. Likevel mener jeg at en reduksjon av jordbruksstøtten med mellom en tredjedel og en halvpart bør være et rimelig mål. 19

Grunnen til at jordbruksstøtten er alt for høy i dag er at den er lite målrettet i forhold til fellesgodene. For eksempel er det fremdeles slik at over halvparten av totale jordbruksstøtten er kvantumsavhengig, dvs. at den varierer proporsjonalt med produksjonen. Dette er selvsagt ikke særlig fornuftig når man samtidig sliter med overproduksjon som må dumpes på verdensmarkedet, og som vi prøver å regulere ved produksjonskvoter. Det er heller ingen grunn til at vi ikke skulle utnytte stordriftsfordelene bedre, i hvert fall i sentrale strøk hvor hensynet til fellesgodene ikke skulle stå i veien for å gjøre det. Riktignok har det siden midten av åttitallet pågått en stadig omlegging av statsstøtten, bort fra støtte per produsert enhet og over til mer indirekte støtte basert på areal, dyretall og lignende, men fremdeles er det langt igjen. Dessuten vil jo skjermingsstøtten, som utgjør drøyt en tredjedel av totalstøtten, per definisjon være kvantumsavhengig. Så lenge vi har et høyt særnorsk prisnivå på jordbruksprodukter i ly av prohibitive tollmurer, slipper vi ikke unna dette paradokset. Tollmurene på jordbruksprodukter er også i veien for fri markedsadgang til viktige eksportmarkeder for andre distriktsnæringer som fiske og fiskeoppdrett. I motsetning til jordbruk er dette næringer hvor Norge har klare komparative fortrinn. Jordbruksstøtten de siste tre år har vært svakt synkende og har ellers vært nokså konstant i nominelle termer siden slutten av åttiårene. Dette betyr jo at jordbruksstøtten er på vei nedover både i realverdi og enda mer i forhold til nasjonalproduktet. Samtidig har vi sett at jordbrukssysselsettingen forsetter å minke med 2 til 3% per år. I det perspektiv vil noen kanskje hevde at om tilstrekkelig lang tid vil jordbruksstøtten ikke lenger være noen stor byrde. Til det er å si at i mellomtiden vil det norske samfunnet ha brukt enorme summer som alternativt kunne ha vært brukt til høyt prioriterte oppgaver innenfor undervisning, helse og eldreomsorg og til mer målrettede tiltak overfor jordbruket selv. 20

Litteratur: Ballenger, N. and C. Mabbs-Zeno (1992): "Treating food security and food aid issues at the GATT" Food Policy 264-276. Brunstad, R.J.(2002): "Samfunnsøkonomiske modeller for politikkutforming" i T. Rødseth (red.): Landbruket ved en korsvei, Fagbokforlaget, Bergen. Brunstad, R. J., I. Gaasland and E. Vårdal (1995a): Utvikling eller avvikling jordbruket ved en skillevei, Ad Notam Gyldendal, Oslo Brunstad, R. J., I. Gaasland and E. Vårdal (1995b): "Agriculture as a provider of public goods: A case study for Norway" Agricultural Economics 13(1): 39-49. Brunstad, R. J., I. Gaasland og E. Vårdal (1999): Agricultural Production and the Optimal Level of Landscape Preservation. Land Economics, 75(4): 538-546. Budsjettnemnda for jordbruket (1999) Referansebruksberegninger Drake, L. (1992) "The non-market value of the Swedish agricultural landscape" European review of agricultural economics 19:351-364. Gaasland, I., K. Mittenzwei, G. Nese og A. Senhaji (2001): Dokumentasjon av JORDMOD. SNF-rapport nr. 17/2001, Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning. Gulbrandsen, O. og A. Lindbeck (1973): The Economics of the Agricultural Sector. Almquist and Wiksell, Stockholm. Hagen, K. P. (2000): Økonomisk politikk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Cappelen akademisk forlag. Johansen, S., G. I. Orderud and A. Hegrenes (2001): "The multifunctionality of agriculture: The regional dimension" i E. Vårdal (ed.) The multifunctionality of agriculture - seminar proceedings Department of economics, University of Bergen. (www.econ.uib.no/forskningsfelt/jordbruk/seminar) Lopez, R.A., F. A. Shah and M. A. Altobello (1994): "Amenity benefits and the optimal allocation of land" Land Economics, 70(1):53-62. Løyland, K og V. Ringstad (1999): "Stordriftsfordeler og skalautvidende tekniske endringer i norsk jordbruk" Landbruksøkonomisk forum, nr.4:53-66. Nersten, N. K. (red.) (2001): Utsyn over norsk landbruk. Tilstand og utviklingstrekk 2001. Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning. Oslo NOU (1991:2C) Norsk landbrukspolitikk. Utfordringer, mål og virkemidler. OECD (2001): Agricultural policies in OECD countries. Monitoring and evaluation. 21

Paris. Statistisk sentralbyrå (2001): Statisitsk årbok Stortingsmelding nr. 1 (2001-2002) Winters, L. A. (1989-1990): The so-called non-economic objectives of agricultural support. OECD Econ. Stud., 13:237-26. 22

Utkommet i serien Samfunnsøkonomisk Debatt 2002 01/02 Februar, Jarle Møen. "Kommersialisering av forskningsresultater fra universiteter og høyskoler, Kommentar til NOU 2001:11 02/02 Februar, Einar Hope, 10 år med Energiloven, Bergens Tidende 14.11.2001 03/02 Februar, Øystein Thøgersen, Forvaltning av petroleumsformuen, Finansavisen 09.02.2002 04/02 Februar, Odd-Helge Fjeldstad og Bertil Tungodden, Korrupsjon og skatteunndragelse i Tanzania, Den Nye Verden 3, 2001, s. 55-79. 05/02 Mars, Siri Pettersen Strandenes, Konkurransebegrensningens kunst, Økonomisk Forum nr. 9-01 06/02 Mars, Frode Steen og Lars Sørgard, Bonusbesvær for SAS/Braathens, Dagbladet 23. januar 2002 07/02 Mars, Rolf Jens Brunstad, Er landbrukspolitikken god distriktspolitikk? Horisont, Næringspolitisk tidsskrift nr. 1, 2002, side 82-97. 23