R 23-2014 Forvaltningsrevisjon i Oppdal kommune Forvaltningsrevisjon i Os kommune: Kvalitet på byggesaksbehandlingen Formålet med prosjektet er å undersøke om Oppdal kommune etterlever regelverket for behandling av byggesaker. Videre skal det bidra til økt fokus og bevisstgjøring omkring begrepet likebehandling på området byggesaksbehandling. Kommunehuset 2550 Os i Østerdalen Tlf.OS 62 47 03 00 e-post: post@revisjonfjell.no Org.nr.: NO987727675
INNHOLD 1 INNLEDNING... 3 1.1 Bakgrunn... 3 1.2 Forvaltningsrevisjon... 3 1.3 Organisering av byggesaksbehandlingen... 4 1.4 Avgrensing av undersøkelsen... 4 2 FORMÅL, PROBLEMSTILLING, METODE OG REVISJONSKRITERIER... 4 2.1 Formål... 4 2.2 Problemstillinger... 5 2.3 Metode... 5 2.4 Revisjonskriterier... 6 PROBLEMSTILLING 1... 7 3 HAR OPPDAL KOMMUNE ETABLERT RUTINEBEKSRIVELSER OG RETNINGSLINJER I TRÅD MED FORSKRIFTER?... 7 3.1 Revisjonskriterier... 7 3.2 Faktadel... 8 3.3 Revisjonens vurderinger... 9 3.4 Revisjonens konklusjon... 10 PROBLEMSTILLING 2... 10 4 ER SAKSBEHANDLINGEN I BYGGESAKER I TRÅD MED LOV, FORSKRIFTER OG REGELVERK?... 10 4.1 Revisjonskriterier... 10 4.2 Faktadel... 17 4.3 Revisjonens vurderinger... 19 4.4 Revisjonens konklusjon... 20 PROBLEMSTILLING 3... 20 5. IVARETAS SØKERNES RETTSIKKRHET VED BEHANDLING AV BYGGESAKER?... 20 5.1 Revisjonskriterier... 20 5.2 Faktadel... 21 5.3 Revisjonens vurderinger... 22 5.4 Revisjonens konklusjon... 22 6. RÅDMANNENS UTTALELSE... 23 7. REVISJONENS ANBEFFALINGER... 23 8. SAMMENDRAG... 23 9. KILDER... 26-1 -
Oppdal, 17. august 2015 Svein Magne Evavold Revisjonssjef Norvald Veland Revisor - 2 -
1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn Plan for forvaltningsrevisjon i Oppdal kommune 2012-2015 ble behandlet i kontrollutvalget i sak 26/2012 og planen ble vedtatt i kommunestyret i sak PS 12/108 10.10.2012. Kommunestyrets vedtak i punkt 1 var som følger: Kommunestyret godkjenner kontrollutvalgets forslag til forvaltningsrevisjon for perioden 2012-2015 med noe endret rekkefølge. Utvalget er gitt myndighet til å foreta endringer i planperioden. I sak 15/2013 vedtok kontrollutvalget med bakgrunn i mottatt brev fra innbygger: Utvalget mener det er behov for å prioritere området byggesak i Oppdal kommune, og ber om å utarbeide en prosjektbeskrivelse på bakgrunn av henvendelsen. Prosjektskissen behandles på utvalgets neste møte. Kontrollutvalget vedtok i sak 20/2013 å utsette oppstart av prosjektet. Prosjektet ble tatt opp igjen av kontrollutvalget i sak 18/2014 hvor utvalget ba om å få lagt fram en prosjektbeskrivelse. I kontrollutvalgsmøte den 02.06.2014 sak 26/2014 ble forslag til prosjektbeskrivelse fra godkjent. Bakgrunn for prosjektet er å avklare om Oppdal kommune etterlever regelverket for behandling av byggesaker. Videre skal det bidra til økt fokus og bevisstgjøring omkring begrepet likebehandling på området byggesaksbehandling. 1.2 Forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget i Oppdal kommune skal påse at de føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet undersøkelser om: a) Forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) Forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) Regelverket etterleves, d) Forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) Beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav, f) Resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. I følge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001-3 -
Standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av Norges kommunerevisorforbunds styre 1. februar 2011 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. 1.3 Organisering av byggesaksbehandlingen Plan- og bygningsloven 3-2 fastslår at kommunestyret har ansvar for og ledelsen av kommuneplanleggingen og arbeidet med reguleringsplaner i kommunen. Videre skal det i hver kommune være et fast utvalg for plansaker. I Oppdal kommune er Bygningsrådet opprettet og består av 6 medlemmer valgt av kommunestyret i kommune. Her behandles byggesøknader utredet og vurdert av virksomhetsområdet Plan og forvaltning. Virksomhetsområdet Plan og forvaltning består av 7 ulike ansvarsområder med et vidt spekter av oppgaver, herunder plan, byggesak og oppmåling. Deres ansvarsområde er saksbehandling etter Plan- og bygningsloven, samt gjennomføring av oppmålingsforretninger. Det utføres i tillegg et betydelig arbeid med kommunens kartsystemer. Tjenesteområdet har 6,5 årsverk. 1.4 Avgrensing av undersøkelsen Forvaltningsrevisjonsprosjektet gjelder en vurdering av den objektive kvaliteten på saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven i Oppdal kommune. Prosjektet vurderer ikke hvordan brukere opplever saksbehandlingen. Innenfor denne type saksbehandling er det ikke nødvendigvis en sammenheng mellom opplevd kvalitet og den objektive kvaliteten. En bruker kan få korrekt saksbehandling, men er misfornøyd eksempelvis fordi søknaden ble avslått på grunn av lokale reguleringer. Det ble i 2013 foretatt en ekstern brukerundersøkelse under Bedre kommune som vil bli nærmere omtalt i avsnitt 5.2 side 22. Gjennomgangen er ikke altomfattende, men baserer seg på et utvalg av krav til saksbehandling og forhold som vi mener bør være sentrale å vurdere ved saksbehandlingen av en byggesak. 2 FORMÅL, PROBLEMSTILLING, METODE OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Formål Formålet med prosjektet er å avklare om Oppdal kommune etterlever regelverket for behandling av byggesaker. Samt bidra til økt fokus og bevisstgjøring omkring begrepet likebehandling. - 4 -
2.2 Problemstillinger Forvaltningsrevisjon i Oppdal kommune: Hovedproblemstillingen for denne forvaltningsrevisjon er: Drives saksbehandlingen i byggesaker i Oppdal kommune på en god måte, følges gjeldende regelverk og er prinsippet om likebehandling i forvaltningen ivaretatt. Dette er nærmere konkretisert i følgende problemstillinger: Har Oppdal kommune etablert rutinebeskrivelser og retningslinjer i tråd med forskrifter? Er saksbehandlingen i byggesaker i tråd med lov, forskrifter og regelverk? Ivaretas søkernes rettssikkerhet ved behandling av byggesaker? 2.3 Metode Ut fra lovverket og respektive veiledere har revisjon utarbeidet en sjekkliste for gjennomgang av enkeltsaker jfr. revisjonskriterier i kapittel 2.4. Plan og forvaltning i kommunen har funnet sjekklisten relevant for gjennomgang av enkeltsaker i byggesaksbehandlingen. Avdelingen har fremlagt utskrift over behandlede saker fra saksbehandlersystemet til kommunen fra perioden 01.01.2013 30.06.2014 for både ordinære byggesaker og klagesaker. Totalt er det blitt behandlet 215 saker i 2013 og 91 saker i perioden 01.01.2014 til 30.06.14 administrativt. I 2014 er 136 saker behandlet og i perioden 01.01.14 til 30.09.14, 87 saker i Bygningsrådet. Sakene som er blitt valgt ut for kontroll er tilfeldig valgt, men likevel styrt ut for å få en spredning i sakstyper og at utvalget omfattet 5 saker som var påklaget. Totalt ble 20 saker valgt for detaljert gjennomgang, fordelt på 10 saker behandlet og sluttført administrativ, 5 klagesaker og 5 saker behandlet og sluttført i Bygningsrådet. Det var ved gjennomgangen av saksmappene i noen tilfeller vanskelig å avgjøre om enkeltpunkter var oppfylt. Vi har derfor utøvet skjønn ved gjennomgangen av mapper. Det ble i flere tilfeller konferert med fagleder/saksbehandler for å avklare enkelte forhold. Alt i alt mener vi at gjennomgangen av utvalgte saksmapper har gitt et pålitelig og gyldig inntrykk av saksbehandlingen. Det er også samlet inn informasjon gjennom oppstartsmøte og uformelle samtaler med fagleder og saksbehandler. Gjennomgangen er basert på RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er vedtatt av Nores Kommunerevisorforbund (NKRF). - 5 -
2.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en samlebetegnelse for krav og forventninger som benyttes for å vurdere kommunens virksomhet, økonomi, produktivitet, måloppnåelse osv. Sammenhold med faktabeskrivelsen danner revisjonskriteriene basis for de analyser og vurderinger som foretas, de konklusjoner som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. I og med at revisjonskriteriene er uttrykk for en norm eller et ideal for hvordan tilstanden bør være på det reviderte område, danner de også et naturlig utgangspunkt for revisjons anbefalinger. Revisjonskriteriene skal begrunnes i/utledes av autorative kilder innenfor det reviderte området. Autorative kilder kan være lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, politiske vedtak/mål/føringer, administrative retningslinjer/mål/ føringer, andre myndigheters praksis, teori og reelle hensyn av hva som er rimelig, formålstjenlig og effektivt. For å belyse problemstillingene utarbeider vi revisjonskriterier. Revisjonskriteriene danner grunnlag for å vurdere om det foreligger avvik eller svakheter på området som er gjenstand for undersøkelsen. Videre vil kriteriene være utgangspunkt for de anbefalinger revisjonen kan komme med som resultat av undersøkelsen. I denne undersøkelsen er kriteriene i hovedsak hentet fra: Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) - Lov av 2008-06-27-71 Forskrift om byggesak (byggesaksforskriften) For av 2010-03-26 nr 488 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov av 1967-02-10 Lov om arkiv (arkivlova) Lov av 1992-12-04 nr 126 Forskrift om offentlige arkiv (For av 1998-12-11 nr 1193) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Lov av 1992-09-25 nr 107 Kommuneplanen for Oppdal kommunen vedtatt i kommunestyret 12.09.2012 Delegeringsreglement for Oppdal kommune (vedtatt i kommunestyre den 30.01.2013) Rådmannens delegeringsreglement for Oppdal kommune Etiske retningslinjer for Oppdal kommune Øvrige interne planer og instrukser Gjeldende plan- og bygningslov er datert 27. juni 2008. Denne loven erstatter tidligere lov fra 1985. Plandelen i den nye loven trådte i kraft 1. juli 2009, mens byggesaksdelen først trådte i kraft 1. juli 2010. Lovens formål er gitt i 1-1: Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. - 6 -
Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Byggesaksbehandlingen etter loven skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig. Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn som skal beskrives. Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstsvilkår og estetisk utforming av omgivelsene. Revisjonen viser til at det er et vesentlig poeng i formålsparagrafen at byggesaksbehandlingen skal sikre at tiltak blir i samsvar med regelverket. Det vises også til miljøverndepartementets lovkommentar til 1-1 hvor det heter at Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at de offentlige krav som stilles til de enkelte tiltak overholdes. Revisjonen mener det er grunn til å være bevisst på lovgivers klare føringer for hvordan saksbehandlingen bør foregå. Det fremkommer tydelig at byggesaksbehandlingen i stor grad er en prosess som skal sikre at regler, slik de fremkommer i lov, forskrift og planvedtak, blir fulgt. PROBLEMSTILLING 1 3 HAR OPPDAL KOMMUNE ETABLERT RUTINEBEKSRIVELSER OG RETNINGSLINJER I TRÅD MED FORSKRIFTER? 3.1 Revisjonskriterier Det er ved myndighetsutøvelse krav til at rådmann/administrasjonssjefen i en kommune bygger opp et system som sikrer at slik myndighetsutøvelse utføres i henhold til angjeldende lovverk. Dette går frem av kommunelovens 23: Fra kommuneloven og forskrift om byggesak (byggesaksforskriften): 23. Administrasjonssjefens oppgaver og myndighet 2. Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. - 7 -
Byggesaksforskriften har i 1-1 følgende formål: Forskriften skal sikre: a) godt forberedte søknader og hensiktsmessig oppgave- og ansvarfordeling b) effektiv og forsvarlig saksbehandling av byggesaker for å ivareta samfunnsmessige hensyn, herunder god kvalitet i byggverk c) at foretak som opptrer som ansvarlig søker, prosjekterende, utførende eller kontrollerende, har tilstrekkelige kvalifikasjoner til å ivareta kravene gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven d) at uavhengig kontroll planlegges, gjennomføres og dokumenteres slik at krav til tiltaket som følger av tillatelser eller bestemmelser gitt i eller med hjemmel i planog bygningsloven, er oppfylt e) at det føres effektivt og systematisk tilsyn med at tiltak gjennomføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven f) at det reageres på brudd på bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven, og at reglene om ileggelse av overtredelsesgebyr praktiseres forsvarlig og ensartet 3.2 Faktadel For å vurdere om Oppdal kommune har etablert rutinebeskrivelser og retningslinjer i tråd med kommuneloven 23 andre ledd, siste setning om betryggende kontroll og forskrift om byggesak, har vi kartlagt hvilke retningslinjer og rutiner som gjelder og om disse er i henhold til lover og forskrifter. Delegering: Delegeringsreglement i Oppdal kommune er fra 2013, vedtatt i kommunestyret i møte 30.01.2013. Kommunestyret har i delegeringsreglementet i 4 i medhold av kommuneloven 10 nr 2 delegert til bygningsrådet å ivareta forvaltningsfunksjoner med avgjørelsesmyndighet som det fremgår i eget vedlegg. Bygningsrådet er kommunens faste utvalg for plansaker i medhold av plan- og bygningslovens 3-3. Videre har kommunestyret i delegeringsreglementet i 5 i medhold av kommuneloven 23 nr. 4 delegert til rådmann avgjørelsesmyndighet slik det fremgår av eget vedlegg. Rådmannen kan delegere sin myndighet videre til enhetsledere. Rådmann har gjennom eget delegeringsreglement gitt myndighet til enhetsledere, 10 i alt, herunder til enhetsleder Plan og Forvaltning. Videre har enhetsleder Plan og Forvaltning eget delegeringsreglement til 7 fagansvarlige, herunder for fagansvarlig plan, byggesak og oppmåling, revidert sist i august 2013. Gjeldende for enhets saksbehandlere er det utarbeidet > rutiner for saksforberedelse saker til bygningsrådet > sjekkskjema forhåndskonferanse etter plan- og bygningsloven byggesak Oppdal kommune > sjekkliste byggesak - 8 -
Det finnes i liten grad interne rutinebeskrivelser for saksbehandlere utover saker som går til bygningsrådet samt skjema som gjelder for forhåndskonferanse. Sjekkliste byggesak har opplistet 16 ulike punkter som går på at innhold i søknad om byggesak er komplett. Oppdal kommune benytter Ephorte 5 saksbehandlersystem. I tillegg benytter virksomhetsområdet Plan og forvaltning Byggesaksregister som bl.a. ivaretar KOSTRA rapportering, tilgang til kartdata og oversikt over tidsfrister som gjelder for de enkelte saker, dvs. behandlingstid enheten har som krav i regelverket. Når byggesak/søknad mottas ble disse journalført i enheten. Deretter blir saken videreført av saksbehandler i enheten som registrerer saken i Byggesaksregisteret. Fra dato mottatt fremkommer det dato for når behandling av saken skal være sluttført. I saksbehandlersystemet Ephorte 5 blir saksbehandling, kontakt med søkere og vedtak registrert. Det er ikke samkjøring mellom systemene som benyttes. Mulighetene som ligger i Ephorte 5 mht. bl.a. registrering av møtereferat og oppfølgingsdatoer etter vedtak er i liten grad benyttet. 3.3 Revisjonens vurderinger Kommunen skal ha en konsekvent praksis for behandling av saker, saksbehandlerne skal ha god kompetanse på relevant lov- og regelverk og kommunen skal ha rutiner og systemer for kvalitetssikring. Etter revisjons vurdering er for det meste de formelle krav etter gjeldende lover og forskrifter fulgt og gjort gjeldende for Oppdal kommune. Ved gjennomgang av utvalgte saker nærmere omtalt i kapittel 4 finner vi at Oppdal kommune i svært liten grad har utstedt ferdigattester og fulgt opp at ansvarshavende leverer ferdigmelding med nødvendig dokumentasjon. Kommunen er i henhold til Plan- og bygningsloven tillagt tilsynsansvar for alle byggesaker. Etter revisjon sin vurdering er dette kravet i liten grad blitt fulgt godt nok opp. Vi savner en mer komplett beskrivelse av saksbehandling og veiledning for saksbehandlere for fremgangsmåte og hvordan det faglige skjønnet bør og skal utøves. At det finnes regler som angir hvilke forvaltningsvedtak man kan vente seg er ikke tilstrekkelig for å sikre rettssikkerheten. I tillegg har vi de formelle sider ved rettssikkerheten, det stilles visse krav til saksbehandlingen. Hvis ikke er det stor fare for at det kan bli begått feil under saksbehandlingen og det er fare for at reglene i plan- og bygningsloven som skal gi grunnlag for forutberegnelighet og likebehandling ikke blir fulgt. - 9 -
3.4 Revisjonens konklusjon Forvaltningsrevisjon i Oppdal kommune: Revisjonen mener at de overordnede formelle krav i henhold til gjeldende lover og forskrifter er i varetatt. Delegeringsfullmakt til rådmann, og delegeringsfullmakt fra rådmann til enhetsledere er godt beskrevet og dokumentert. Delegeringer fra enhetsleder Plan og forvaltning til fagansvarlige i enheten er klart beskrevet med henvisning til lover og forskrifter samt nærmere beskrivelse av saker som skal behandles av bygningsrådet, herunder klagesaker. Vi savner en nærmere og klarere beskrivelse av hvordan saksbehandlingen skal foregå, samt krav til dokumentasjon som saksbehandlere skal følge. Kommunen benytter Ephorte 5 saksbehandlersystem. Systemet har mulighet for å legge inn bl.a. møtereferat, oppfølgingsdato osv. som i liten grad blir benyttet av saksbehandlere. Vår konklusjon er at Oppdal kommune i all hovedsak har etablert rutinebeskrivelser og retningslinjer fra kommunestyret til rådmann og fra rådmann til enhetsleder. Vi mener imidlertid at det mangler klare rutinebeskrivelser for hvordan saksbehandlingen skal foregå og at det mangler krav til hvilken dokumentasjon som skal registreres. I samtaler med flere av enhetens saksbehandlere etterlyses det også klare rutinebeskrivelser. PROBLEMSTILLING 2 4 ER SAKSBEHANDLINGEN I BYGGESAKER I TRÅD MED LOV, FORSKRIFTER OG REGELVERK? 4.1 Revisjonskriterier Revisjonskriterier for gjennomgang av saksbehandlingen er hentet fra kilder som er oppgitt under kapittel 3. Nedenfor følger revisjonskriterier for de forhold som vi har valgt å kartlegge ved gjennomgangen av enkeltsaker. De er gruppert i seks områder: Dokumentasjon av saksbehandlerprosessen Krav om forhåndskonferanse og krav om å påse at eventuelt referat fra denne følger som saksdokument (pbl 21 og byggesaksforskrift 6-1): For nærmere avklaring av rammer og innhold i tiltaket kan det avholdes forhåndskonferanse mellom tiltakshaver, kommunen og andre berørte fagmyndigheter. Andre berørte parter kan også innkalles. Forhåndskonferanse avholdes før innsending av søknad. Kommunen har ansvar for å føre referat fra forhåndskonferansen og det skal undertegnes av tiltakshaver og kommunen. Referatet skal dokumentere de forutsetninger som er lagt til grunn og danne grunnlag for videre behandling. Referatet skal følge med som saksdokument i den videre saksbehandlingen. - 10 -
Registrering av søknad (forskrift om offentlige arkiv 2.7) Søknad skal journalføres på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjøres uten å røpe opplysninger som er undergitt taushetsplikt. Journalen som det innføres i skal inneholde: a) journalføringsdato b) saks- og dokumentnummer c) sender og/eller mottaker d) opplysninger om sak, innhold og emne e) datering på dokumentet Vurdering på om søknad er fullstendig (pbl 21-4) Når søknad er fullstendig, skal kommunen snarest mulig og senest innen den frist som framgår av 21-7 (nærmere omtalt nedenfor), gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser. Kommunen skal i saksbehandlingen legge til grunn tiltakshaveres eller det ansvarlige foretaks opplysninger om at tiltaket oppfyller tekniske krav, dersom forholdene ikke tilsier noe annet. Før kommunen tar stilling til søknaden, skal den vurdere om det er grunn for å kreve ny varsling av naboer og gjenboere. Kommunen skal straks gi skriftlig underretning om vedtaket til søker og til den som har merknader. Fastsette «tiltaksklassen» for tiltaket (pbl 20 og byggesaksforskrift 2-1) Pbl. 20 samt byggesaksforskriften har detaljerte krav til tiltak som krever søknad om tillatelse samt tiltak som ikke krever søknad om tillatelse. Varsling om forventet saksbehandlingstid (fvl. 11.a og pbl. 21-7 om 3 og 12 ukers frist). Gjelder spesielt saker hvor det ikke er egne frister i lovverket (disposisjonssaker) Søknader om tillatelse til tiltak etter pbl 20-1 og 20-2 der tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, der det ikke foreligger merknader fra naboer eller gjenboere, og ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet ikke er nødvendig, skal avgjøres av kommunen innen 3 uker. Dersom kommunen ikke har avgjort søknaden innen fristens utløp, regnes tillatelse som gitt. Søknader som medfører dispensasjon fra plan, merknader fra naboer eller uttalelse fra annen myndighet er nødvendig, skal avgjøres innen 12 uker. Skriftlig vedtak med lovhenvisninger overholdt (pbl 21-7 og byggesaksforskriften 7) Kommunen skal gi skriftlig vedtak og der angi nærmere bestemmelser og forutsetninger forutsatt i vedtaket. Er tidsfrister for saksbehandlingen overholdt (pbl 21-7 og byggesaksforskriften 7) I tillegg til saksbehandlingsfristene som fremgår av pbl 21-7 nevnt ovenfor gjelder: a) Forhåndskonferanse skal avholdes av kommunen innen 2 uker - 11 -
b) Søknad om igangsettingstillatelse skal behandles av kommunen innen 3 uker c) Søknad om midlertidig brukstillatelse skal behandles av kommunen innen 3 uker c) Klage skal forberedes av kommunen og oversendes til klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, og senest innen 8 uker. Samme frist gjelder der kommunen tar klagen til følge og fatter et nytt vedtak. Fristen for klage gjelder i alle byggesaker, herunder klage på byggesaker der tiltaket krever dispensasjon fra bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven e) Klage skal avgjøres av klageinstansen innen 12 uker. Fristen gjelder for klage i alle byggesaker, herunder klage i byggesaker der tiltaket krever dispensasjon fra bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven. Tidsfrister regnes og gjelder fra søknad er mottatt til vedtak er sendt. Ferdigstillelse av tiltak, byggesaksforskriften 8 Kommunen skal etter søknad utstede ferdigattest for alle søknadspliktige tiltak når vilkårene i plan- og bygningsloven 21-10 foreligger. Der det søkes om midlertidig brukstillatelse, skal søker identifisere gjenstående arbeid, bekrefte at byggverket har tilfredsstillende sikker hetsnivå, samt angi tidspunkt for ferdigstillelse. Kommunen kan utstede midlertidig brukstillatelse når vilkårene i plan- og bygningsloven 21-1 foreligger. Tilsyn, kommunens plikt, pbl. 25 og byggesaksforskriften 15. Kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker med at tiltaket gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Kommunen skal føre tilsyn i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Kommunen skal føre tilsyn ved allerede gitte pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold. Byggesaksforskriften 15-1 har inntatt at kommunen skal utarbeide strategi for tilsynet etter pbl 25-1 hvor det bla. tas stillingen til a) målsettinger og rutiner for det kommunale tilsynet b) organisering, eventuelt samarbeid med andre kommuner eller andre instanser, kompetansebehov, ressursbruk og finansiering c) utvelgelse og prioritering av fagområder, sakstyper, temaer m.v., herunder lokale forhold og innsatsområder. Kommunen skal utarbeide en årlig rapport over tilsynsvirksomheten, og hvordan aktiviteten har vært i forhold til strategien. Vurdering av omsøkt tiltak Påse at alle naboer og gjenboere er varslet (pbl 21-3). Før søknad sendes inn, skal naboer og gjenboere varsles av søker hvis de ikke skriftlig har meddelt at de ikke har merknader til søknaden. I varselet - 12 -
skal det gis melding om at mulige merknader må være kommet til søker innen en frist på minst 2 uker etter at varselet er sendt og grunnlagsmaterialet for søknaden er gjort tilgjengelig. Vurdert om søknad trenger dispensasjon (pbl 19). Dispensasjon krever grunngitt søknad. Før vedtak treffes, skal naboer varsles på den måten som er nevnt i pbl 21-3 (nevnt ovenfor). Særskilt varsel er likevel ikke nødvendig når dispensasjonssøknad fremmes samtidig med søknad om tillatelse etter kapitel 20 (omhandler søknadsplikt), eller når søknaden åpenbart ikke berører naboens interesser. Regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, skal få mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i 1-8 (omhandler forbud mot tiltak mv. langs sjø og vassdrag). Kommunen skal forelegge saken for andre myndigheter dersom dette ikke er gjort før saken mottas (pbl 21-5 og byggesaksforskrift 6-2). Når tiltaket er betinget av tillatelse eller samtykke fra annen myndighet, eller når planer for tiltaket skal legges frem for slik myndighet, kan kommunen vente med å avgjøre saken inntil det foreligger avgjørelse eller samtykke som nevnt. Andre myndigheter må innen 4 uker fra oversendelse fatte avgjørelse eller avgi uttalelse. I særlige tilfeller kan kommunen forlenge fristen før denne er utløpt. Når tiltaket er betinget av tillatelse eller samtykke fra andre myndigheter, kan saken avgjøres når fristen er ute. Byggesaksforskriften lister opp følgende myndigheter som kommunens samordningsplikt skal forelegge saken med: - helsemyndighet - brannvernmyndighet - arbeidsmiljømyndighet - vegmyndighet - havnemyndighet - forurensningsmyndighet - Sivilforsvaret - jordlovsmyndighet - friluftsmyndighet - kirkelig myndighet - reindriftsmyndighet - kulturminnemyndighet - luftfartsmyndighet - bergverksmyndighet Søker kan selv forelegge saken for berørte myndigheter. Gi tillatelse, eventuelt ramme- og igangsettingstillatelse med trinnvis saksbehandling (pbl 21-2). Når søknaden er fullstendig, skal kommunen avgjøre saken snarest mulig og senest innen den frist som framgår av pbl 21-7 innen 3 uker, om det ikke foreligger merknader fra naboer eller gjenboere, og ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet er nødvendig. Er det kommet merknader fra naboer eller gjenboere eller ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet er nødvendig, er fristen innen 12 uker. Etter søkers ønske kan tillatelsen deles opp i rammetillatelse og igangsettingstillatelse. Er ansvarshaver godkjent for tiltaket, trekke tilbake ansvarsrett (pbl 22). Sentral godkjenning for ansvarsrett gis til foretak som er kvalifisert til å påta seg oppgaven som ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterende, ansvarlig utførende eller ansvarlig kontrollerende. Sentral godkjenning for - 13 -
ansvarsrett gis av godkjenningsorgan som departementet bestemmer, og registreres i et sentralt, åpent register. Lokal godkjenning for ansvarsrett for søknad, prosjektering, utførelse eller kontroll av prosjektering og utførelse der tiltaket eller deler av tiltaket forutsetter det, gis til kvalifiserte foretak. Kommunen skal påse at tiltaket er belagt med ansvar, og kan ved ufullstendig ansvar kreve ytterligere søknader om ansvarsrett. Kommune kan kreve flere eller andre ansvarlige foretak enn søkers forslag dersom de ansvarlige mangler kvalifikasjon, det er grunn til tvil om ansvarliges pålitelighet og dugelighet eller foretaket tidligere har vist seg ikke kvalifisert til lignende oppgaver. Avslag på søknad om ansvarsrett kan påklages særskilt av det foretak som får avslag. Kommunen kan når som helst trekke tilbake lokal godkjenning for ansvarsrett ved alvorlige overtredelser av bestemmelser eller tillatelser gitt i eller i medhold av plan og bygningsloven eller dersom den finner at ansvarlig foretak ikke fyller de krav som stilles til pålitelighet og dugelighet. Se til at kontrollplan og kontrollform for prosjektering og utførelse foreligger (pbl 24 og byggesaksforskrift 12) Ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende skal ha system for å sikre og dokumentere at plan- og bygningslovens krav er oppfylt. I tillegg skal det gjennomføres uavhengig kontroll av ansvarlige kontrollforetak når a) det foreligger viktige kritiske områder og oppgaver b) kommunen krever det etter en konkret vurdering Tiltakshaver og de ansvarlige foretak har plikt til å gi de opplysninger som er nødvendige for gjennomføringen av kontrollen. Ved feil som er påpekt av kontrollforetaket, og som ikke blir rettet, og ved uenighet om tekniske løsninger, skal kontrollforetaket informere kommunen. Byggesaksforskriften 12 har detaljerte krav opplistet til tiltakshaver, ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterendes, ansvarlig utførendes og ansvarlig kontrollerendes ansvar. Bl.a. skal ansvarlig søker søke om ferdigattest når tiltaket er ferdigstilt. Om tiltaket er i samsvar med planbestemmelsen (pbl 11 om kommuneplan og 12 om reguleringsplaner). Kommunen skal ha en samlet kommuneplan som omfatter samfunnsdel med handlingsdel og arealdel. Kommuneplanen skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen. Den skal ta utgangspunkt i den kommunale planstrategien og legge retningslinjer og pålegg fra statlige og regionale myndigheter til grunn. Kommuneplanen skal ha en arealdel som viser sammenheng mellom framtidig og samfunnsutvikling og arealbruk. Kommuneplanens arealdel skal angi hovedtrekkene i arealdisponeringer og rammer og betingelser for hvilke nye tiltak og arealbruk som kan settes i verk, samt hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponering av arealene. Kommuneplanens arealdel skal omfatte plankart, bestemmelser og planbeskrivelse hvor det framgår hvordan nasjonale mål og retningslinjer, og overordnede planer for arealbruk, er ivaretatt. - 14 -
Reguleringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeider reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser. Om teknisk infrastruktur er på plass som vei, vann, avløp (pbl 27). Plan- og bygningsloven stiller krav om at bl.a. bygning må ikke føres opp eller tas i bruk til opphold for mennesker eller dyr med mindre det er forsvarlig adgang til hygienisk betryggende og tilstrekkelig drikkevann, samt slokkevann. Videre skal før opprettelse eller endring av eiendom til bebyggelse eller oppføring av bygning blir godkjent, skal bortledning av avløpsvann være sikret i samsvar med forurensingsloven. Videre skal før opprettelse eller endring av eiendom til bebyggelse eller oppføring av bygning blir godkjent, skal byggetomta enten være sikret lovlig atkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel eller ved tinglyst dokument eller på annen måte være sikret vegforbindelse som kommunen godtar som tilfredsstillende. Avkjørsel fra offentlig veg må være godkjent av vedkommende vegmyndighet. Grunn- og miljøkrav om flom, ras, forurensning i grunnen o.l. (pbl 28). Grunn kan bare bebygges, eller eiendom opprettes eller endres, dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natureller miljøforhold. Det samme gjelder for grunn som utsettes for fare eller vesentlig ulempe som følge av tiltaket. For grunn som ikke er tilstrekkelig sikker, skal kommunen om nødvendig nedlegge forbud mot opprettelse eller endring av eiendom eller oppføring av byggverk, eller stille særlige krav til byggegrunn og uteareal. Plassering, høyde og avstand til nabogrense (pbl 29-4, eventuelt reguleringsbestemmelser) Byggverkets plassering, herunder høydeplassering, og byggverkets høyde skal godkjennes av kommunen. Kommunen skal påse at veglovens bestemmelser om byggegrense og frisikt blir fulgt. Bygning med gesimshøyde over 8 meter og mønehøyde over 9 meter kan bare føres opp hvor det har hjemmel i kommuneplan eller reguleringsplan. Estetiske hensyn (pbl 29-2). Det er tiltakshaver som plikter å se til at tiltaket er i samsvar med estetiske krav. Det er likevel kommunen som skal godkjenne om tiltaket er i samsvar med disse kravene. Ethvert tiltak etter kapittel 20 (søknadsplikt) skal prosjekteres og utføres slik at det etter kommunens skjønn innehar gode visuelle kvaliteter både i seg selv og i forhold til dets funksjon og dets bygde og naturlige omgivelser og plassering. - 15 -
Ferdigstillelse Motta sluttdokumentasjon (kontrollerklæring) (pbl 21-10) Utferdige ferdigattest og midlertidig brukstillatelse (pbl 21-10). Søknadspliktige tiltak skal avsluttes med ferdigattest, som utstedes av kommunen når det foreligger nødvendig sluttdokumentasjon og erklæring om ferdigstillelse fra tiltakshaver eller ansvarlig søker. For tiltak som krever uavhengig kontroll skal det foreligge dokumentasjon for utført sluttkontroll. Sluttkontrolldokumentasjon skal vise at tiltaket er utført i samsvar med tillatelsen og bestemmelser eller i medhold av loven. Kommunen kan utstede ferdigattest også der det foreligger bagatellmessige overtredelser av krav eller i medhold av plan- og bygningsloven. Når det gjenstår mindre vesentlig arbeid og kommunen finner det ubetenkelig, kan det utstedes midlertidig brukstillatelse for hele eller deler av tiltaket. I midlertidig brukstillatelse skal det fremgå hvilke arbeider som gjenstår og en frist for ferdigstillelse. Dersom gjenstående arbeider ikke blir utført innen fristen, skal kommunen gi pålegg om ferdigstillelse. Klage og klagebehandling Krav om ny saksbehandling og behandling i klageinstans mv. (Forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring). Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen rettslig klageinstans i saken til forvaltningsorgan som er nærmest det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Klage skal behandles av kommunestyret eller etter dets bestemmelse av formannskapet eller særskilte klagenemnder. Er det klagerett over et vedtak om å avvise en klage som er truffet av et kommunalt eller fylkeskommunalt organ som klageinstans, går klagen til fylkesmannen. Tilsyn Føre tilsyn med at bestemmelsene som er gitt eller i medhold av pbl overholdes i kommunen. (pbl 25 og byggesaksforskrift 15) Kontrollere at tiltaket blir utøvet i henhold til søknad. Kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker med at tiltaket gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Kommunen skal føre tilsyn i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Kommunen skal føre tilsyn ved allerede gitte pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold. Annet Bruk av egen utarbeidet sjekkliste i byggesaksbehandling Krav til arkiv, jf. arkivloven med forskrifter om krav til dokumentasjon - 16 -
4.2 Faktadel Vi har innhentet oversikt over samtlige byggesaker behandlet med administrativt vedtak, behandling i bygningsrådet samt klagesaker i perioden 01.01.2013 30.06.14. I perioden er det behandlet 215 saker administrativt og 136 saker i bygningsrådet i 2013, og første halvår 2014 ble 91 saker behandlet administrativt og 87 saker i bygningsrådet, totalt 529 saker. Vi har valgt ut ved tilfeldig utplukk av 529 totalt 20 saker, 10 saker med administrativ behandling/beslutning, 5 saker sluttbehandlet i bygningsrådet og 5 klagesaker også behandlet i bygningsrådet. Sjekkliste ved gjennomgang de enkelte byggesaker: Vurdering av omsøkt tiltak Påse at alle naboer og gjenboere er varslet (pbl 21-3) Vurdert om søknad trenger dispensasjon (pbl 19) Kommunen skal forelegge saken for andre myndigheter dersom dette ikke er gjort før saken mottas (pbl 21-5 og byggesaksforskrift 6-2) Gi tillatelse, eventuelt ramme- og igangsettingstillatelse med trinnvis saksbehandling (pbl 21-4 ) Er ansvarshaver godkjent for tiltaket, trekke tilbake ansvarsrett (pbl 22) Se til at kontrollplan og kontrollform for prosjektering og utførelse foreligger (pbl 24 og byggesaksforskrift 12) Om tiltaket er i samsvar med planbestemmelsen (pbl 11 om kommuneplan og 12 om reguleringsplaner) Om teknisk infrastruktur er på plass som vei, vann, avløp (pbl 27) Grunn- og miljøkrav om flom, ras, forurensning i grunnen o.l. (pbl 28) Plassering, høyde og avstand til nabogrense (pbl 29-4, eventuelt reguleringsbestemmelser) Estetiske hensyn (pbl 29-2). Det er tiltakshaver som plikter å se til at tiltaket er i samsvar med estetiske krav. Der er likevel kommunen som skal godkjenne om tiltaket er i samsvar med disse kravene. Ferdigstillelse Motta sluttdokumentasjon (kontrollerklæring) (pbl 21-10) Utferdige ferdigattest og midlertidig brukstillatelse (pbl 21-10) Klage og klagebehandling Krav om ny saksbehandling og behandling i klageinstans mv. ( (Forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring) Tilsyn Føre tilsyn med at bestemmelsene som er gitt eller i medhold av pbl overholdes i kommunen. (pbl 25 og byggesaksforskrift 15) Kontrollere at tiltaket blir utøvet i henhold til søknad. Annet Bruk av egen utarbeidet sjekkliste i byggesaksbehandling Krav til arkiv, jf. arkivlovens med forskrifter om krav til dokumentasjon - 17 -
Våre funn i de tilfeldige utvalgte sakene der vi har gjennomgått saksmappe på de enkelte saker og hva som er registrert i kommunens saksbehandlersystem Ephorte 5 kan oppsummeres som følger: 10 utvalgte saker med administrativ behandling: Alle mottatte saker er registrert og journalført Søknader for de fleste saker er gjennomgående fullstendige Det er i liten grad gjennomført forhåndskonferanse. Plan og byggesaksloven 21-1 har bestemmelser om forhåndskonferanse, men ikke krav om at det skal holdes. Byggesaksforskriften 6-1 har krav om at det skal føres referat fra forhåndskonferansen og referatet skal undertegnes av tiltakshaver og kommunens representant i forhåndskonferansen. Ingen slike referater var med i de utvalgte sakene. Vedtak er i samtlige saker gitt skriftlig og inneholder nødvendige forutsetninger for vedtak, hjemmel for vedtak, henvisning til reguleringsplaner, godkjenninger, krav til tiltakshaver, bygningsmyndighetenes plikt til å føre tilsyn i byggesaker. Videre opplyses det om plikt til å sende inn sluttdokumentasjon ved ferdigstillelse som også vil være grunnlag for utstedelse av ferdigattest. I de utvalgte sakene stilles det krav om ferdigattest og i flere av sakene er det gitt midlertidig brukstillatelse med frist for når mangler skal være utbedret. Gjennomgående følges ikke midlertidige brukstillatelser opp ved fristens utløp og i svært liten grad blir det utstedt ferdigattest. Av de utvalgte sakene er søknad om ansvarsrett medtatt og dokumentasjon medtatt enten som vedlegg eller forhåndsgodkjent I en av de utvalgte sakene er ansvarshavende ikke avkrysset, i innvilget byggesak er ansvarshavende navngitt uten nærmere dokumentasjon om faglig kvalifikasjoner er oppfylt eller nærmere begrunnelse for at ansvarshavende er godkjent Byggesaksmappene er ryddige I flere saker er det inntatt at det har vært avholdt møte med søker uten at det er gjort referat fra møter. Må allikevel nevnes at her er det forskjeller etter hvilken saksbehandler som har behandlet saken, dvs. at noen saksbehandlere har skrevet gode notater eller referat. I ingen av de uvalgte sakene er det dokumentasjon om gjennomført tilsyn. 5 utvalgte saker sluttbehandlet i bygningsråd etter innstilling: Alle mottatte saker er registrert og journalført Søknader for sakene er gjennomgående fullstendige I noen av de utvalgte sakene er det avholdt møter med søker og ansvarshavende der notat fra møte foreligger I en av de utvalgte sakene refereres det til møte avholdt med 2 berørte og søker, her finnes ingen dokumentasjon hverken i form av notat eller referat fra møtene Flere av sakene har hatt lang behandlingstid, kan ha flere årsakssammenhenger, dog er det ingen dokumentasjon om lang behandlingstid eller annen begrunnelse ovenfor søker - 18 -
I en av de utvalgte sakene søkes det om fritak boplikt bolig i sentrum. Vedtaket ble at saken utsettes i påvente av kommunestyrets behandling av eventuell endring av konsesjonsforskrift for Oppdal sentrum. Innebærer midlertidig konsesjon til utgangen av 2015. Boplikt er nå opphevet av kommunestyret, men søker er ikke blitt kontaktet som følge herav. 5 utvalgte saker med klagebehandling, behandlet i bygningsrådet Alle mottatte saker er registrert og journalført som klagesaker Gjennomgående gode saksfremlegg med henvisninger til tidligere behandling og vedtak, lovhenvisninger og vurderinger med rådmannens tilrådning til vedtak Klagesaker der klager ikke har fått medhold oversendes Fylkesmannen for endelig vedtak. Gjennomgående blir vedtak stadfestet av Fylkesmannen. I en utvalgt sak opphever Fylkesmannen vedtak i bygningsrådet med begrunnelse rettsanvendelsesfeil. 4.3 Revisjonens vurderinger Registrering og journalføring samt arkivering av søknader er etter revisjon sin vurdering gjennomført i samsvar med lover og forskrifter. Saksbehandling foretas av saksbehandlere i avdeling innenfor de enkelte sitt fagområde. Det gjennomføres i liten grad forhåndskonferanser, gjøres helst i større saker. Møter som avholdes som ikke defineres som forhåndskonferanser blir i liten grad dokumentert. Kommunen benytter Ephorte 5 saksbehandlingssystem som har system for referater fra møter, oppfølgingsdatoer osv. som i liten grad benyttes. Saker som besluttes administrativt etter fullmakt behandles og begrunnes i forhold til krav. I flere av de utvalgte sakene er beslutningsgrunnlaget lite dokumentert der det er avholdt konferanser, møter eller befaring av saksbehandler. Etter revisjon sin vurdering er det ulik praksis og manglende krav til dokumentasjon når saksbehandlere har møte eller kontakt med søkere. I vedtak inntas det hjemmel med henvisninger både til reguleringsplaner med krav til utførelse, plassering osv. Det stilles også krav om at kontrollansvarlige skal foreta sluttkontroll og bekrefte at slik kontroll er foretatt med tilfredsstillende resultat og dokumentasjon samt at ferdigattest skal utstedes av kommunen når byggeprosjektet er sluttført før det kan tas i bruk. Det utstedes etter søknad midlertidig brukstillatelse med krav om når mangler skal være utbedret. Vår vurdering er at vedtak som sendes søker oppfyller vurderinger og krav som stilles til tiltaket, herunder krav til sluttkontroll, men at oppfølging etter at vedtak er utsendt er mangelfull. Etter vedtak er det i liten grad oppfølging av byggesaker. Det er krav om at det skal utstedes midlertid brukstillatelse eller ferdigattest før bygg tas i bruk. Ansvarshavende for byggeprosjekt har ansvar for at melding blir sendt med nødvendig dokumentasjon på gjennomføring. Mottar ikke kommunen slik søknad, er det ingen oppfølging og heller ikke utstedelse av ferdigattest fra - 19 -
kommunen. Etter vår vurdering er dette en svakhet hvor kommunen heller ikke oppfyller lov- og forskriftsbestemte krav. Før 2011 er det i stor grad ikke utstedt ferdigattester for nye bygg i Oppdal kommune selv om lover og forskrifter krever dette. Det gjennomføres fra 2011 årlig eiendomstakst der takstnemnda henter ut alle nye registrerte matrikkelførte eiendommer. Disse sjekkes og byggesaksavdeling blir orientert om nye bygg og byggesaksavdelingen foretar en viss kontroll mot ferdigmeldinger og ferdigattest. Ved salg av eiendommer gjennom megler, opplyser megler i prospekt ofte at det ikke er utstedt ferdigattest for eiendommen, en praksis som har vært vanlig i Oppdal kommune. Meglere etterlyser bedre rutiner og oppfølging fra kommunen og mener at Oppdal kommune har mangelfulle rutiner her. 4.4 Revisjonens konklusjon Revisjon mener at registrering og journalføring av innkomne søknader blir godt ivaretatt i postavdelingen og gjennomføres i henhold til lover og forskrifter. Vår konklusjon er at Oppdal kommune i all hovedsak har god saksbehandling frem til vedtak byggesak, men liten/ingen oppfølging og kontroll av utførte byggearbeider. Utstedelse av ferdigattester og etterkontroll og tilsyn er etter revisjon sin vurdering ikke ivaretatt godt nok i forhold til plan- og bygningsloven og tilhørende forskrifter. Manglende rutinebeskrivelser medfører etter revisjon sin vurdering ulik praksis i byggesaksavdelingen, da spesielt knyttet til dokumentasjon av saksbehandlingen for etterkontroll. PROBLEMSTILLING 3 5. IVARETAS SØKERNES RETTSIKKRHET VED BEHANDLING AV BYGGESAKER? 5.1 Revisjonskriterier Vi viser til den generelle gjennomgangen av revisjonskriterier under kapittel 2.4. Byggesaksbehandlingen skal sikre at de offentlige krav som stilles til de enkelte tiltak overholdes. - 20 -
Forvaltningsloven har som formål å sikre den enkelte innbygger en trygg og grundig likebehandling fra det offentliges side. Loven gjelder alle offentlige instanser. I henhold til kommuneloven 76 har kommunestyret det øverste tilsyn med den kommunale forvaltningen, og kan forlange enhver sak lagt frem for seg til orientering eller avgjørelse. Etter 23-2 i kommuneloven skal administrasjonssjefen (rådmann) påse at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Kommunen skal ha tilsyn og kontroll med at tiltak gjennomføres i samsvar med bestemmelser gitt eller med hjemmel i plan- og bygningsloven. 5.2 Faktadel Ved behandling av byggesaker gjøres det konkrete vurderinger og ved godkjenning eller ved avslag av søknader gis det henvisning til lover, forskrifter, henvisning til hvor saken er behandlet og vedtak, klagefrister samt krav knyttet til tiltaket. For alle søknader, enten det er administrative vedtak eller saker som behandles av bygningsrådet med rådmannens tilrådning, er det gjort gode vurderinger. For saker som behandles av bygningsrådet fortas det grundigere vurderinger enn for saker som har administrative vedtak. Som omtalt i kapittel 3.3 finnes det lite interne rutinebeskrivelser som er dekkende og som saksbehandlerne kan benytte. Det benyttes i noen grad sjekkliste byggesak som i hovedsak har avkryssing av at all nødvendig dokumentasjon fra søker er komplett. I administrative saker, slik det fremkommer i de undersøkte sakene, er vedtak fattet av fagansvarlig plan, byggesak og oppmåling med innstilling fra saksbehandler. I innledende samtale med fagansvarlig uttalte han også at det var viktig for han som leder å sørge for mest mulig likebehandling og at det kunne gjøres ved at fagansvarlig gjorde endelig vedtak. Kommunen har selv foretatt eksterne undersøkelser etter en del klager fra søkere om ulik behandling og vedtak alt etter hvem som var saksbehandlere. Ny fagleder har gjennom ny praksis for vedtak der fagleder foretar det endelige vedtaket fått større likebehandling og bedre tilfredshet fra søkerne. Foretatte undersøkelser mot brukere gjort i 2012 og 2013 viser følgende utvikling: Antall svar 2012: 25 av 64 forespurte, 39% Antall svar 2013: 20 av 64 forespurte, 30% - 21 -
(utvalgte spørsmål fra undersøkelsen Spørsmål Forvaltningsrevisjon i Oppdal kommune: Skale 1 6 der 6 er best Oppdal 2012 Oppdal 2013 Snitt Norge 2013 Forutsigbarhet i saksbehandlingen 2,6 4,2 4,2 5,3 Kvalitet i saksbehandlingen 2,8 4,4 4,5 5,4 Dine rettigheter som bruker ivaretatt 2,8 4,5 4,5 5,4 Byggesakskontoret holder hva de lover 3,1 4,5 4,5 5,4 Muligheten for å snakke med saksbehandler på telefon 3,3 4,3 4,3 5,5 Saksgangen som gjelder dine saker 2,6 3,9 4,2 5,4 Generelle retningslinjer for byggesaker 2,9 4,0 4,1 5,2 Hvor fornøyd med byggesaksbehandling 2,8 4,3 4,4 5,5 Snitt totalt 3,0 4,4 4,4 5,4 Beste kommune 2013 5.3 Revisjonens vurderinger Etter vår vurdering gir gjennomgangen av utvalgte saker i all hovedsak grunnlag for å kunne hevde at søkernes rettsikkerhet blir ivaretatt. Det er gitt skriftlig delegering til fagsjef, men etter vår vurdering er i liten grad utarbeidet rutinebeskrivelser for saksbehandlingen for dermed å kunne bidra til en best mulig kvalitetssikring i saksbehandlingen. Vi mener at det er en svakhet at det ikke stilles krav til saksbehandlerne om at møter som avholdes med søker, ansvarshavende eller befaringer som foretas skal ha referat eller annen dokumentasjon. Søkere som får avslag eller krav om endringer under byggesaksbehandlingen vil ofte kunne være misfornøyde og negative til den behandling de har fått. I slike saker er det etter revisjonens vurdering svært viktig at det er gjort grundige vurderinger og at dokumentasjon fra eventuelle samtaler, møter ol. kan ettergås og gi grunnlag/dokumentasjon for vedtaket som er gjort. Etter revisjon sin vurdering ser en klar positiv utvikling i undersøkelsen som er foretatt blant søkere som entreprenører og hus- og hytteleverandører innen ulike fagområder og som har byggesaker til behandling i Oppdal kommune. Undersøkelsen gir også en indikasjon gjennom spørsmålene og svarene som er gitt at rettssikkerheten ved behandling av byggesaker oppfattes av brukerne som ivaretatt. 5.4 Revisjonens konklusjon Revisjonen mener at manglende rutinebeskrivelser for saksbehandlingen i byggesaker kan føre til risiko for at søkernes rettsikkerhet og likebehandling ikke blir godt nok ivaretatt. I de utvalgte sakene som vi har undersøkt finner vi allikevel ikke grunnlag for å kunne hevde at søkernes rettsikkerhet og likebehandling ikke er ivaretatt. Vi - 22 -