ENDELEG TILSYNSRAPPORT Kravet om skulefagleg kompetanse, jf. opplæringslova 13-1 fjerde ledd Skodje kommune Saksnr. : 2017/1304 Molde, 02.JUNI 2017
Innhald 1. Innleiing 2. Om tilsynet med Skodje kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skolar og kommunar som skuleeigarar 2.2 Tema for tilsyn 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet 3. Kravet om skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivå 3.1 Rettsleg krav 3.2 Fylkesmannens undersøkingar 3.3 Fylkesmannens vurderingar 4. Fylkesmannens konklusjon 5. Avslutning av tilsynet Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget
1. Innleiing Fylkesmannen opna 16.02.2017 tilsyn med kravet om skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivå i Skodje kommune, jf. opplæringslova 13-1 fjerde ledd. Det er kommunen som har det overordna ansvaret for at krava i opplæringslova blir etterlevde, jf. opplæringslova 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. Fylkesmannen konkluderte i sin førebelse rapport datert 08.05.17 med at Skodje kommune i stor grad oppfyller lovkrava på kontrollområdet. Fylkesmannen påpeika i rapporten likevel utfordringar knytt til det arbeidsrettslege forholdet mellom rektor og skulefagleg ansvarleg. I oppll. 13-1 fjerde ledd heiter det at kommunen skal ha den skulefaglege kompetansen «i kommuneadministrasjonen over skulenivået». Det er Fylkesmannen si vurdering at dette statuerer eit delegasjonsforbod. For å unngå preg av delegering av ansvar, meinte Fylkesmannen at Skodje kommune måtte sørge for at dei to funksjonane var tydelegare skilt i separate arbeidsforhold/tilsettingsforhold. Etter at uttalefristen er over, har Fylkesmannen fått svar med nye arbeidsavtalar/leiaravtalar/ arbeidsomtale som rettar opp dei punkta som Fylkesmannen peika på. Denne rapporten er dermed endeleg. 2. Om tilsynet med Skodje kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skolar og kommunar som skuleeigarar Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen og offentlege skolar, jf. opplæringslova 14-1 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen og offentlege skolar er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er opplæringslova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kravet om skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivå, jf. opplæringslova 13-1 fjerde ledd. Det overordna formålet med tilsynet er å føre til ei styrking av kommunen si sikring av at kommunenivå har tilstrekkeleg skulefagleg kompetanse, dvs. med nødvendig kapasitet og med realkompetanse når det gjeld pedagogikk så vel som gjeldande regelverk for skulen. Dette mellom anna for å sikre eit forsvarleg system jf. Opplæringslova 13-10. Gjennom kontroll med skuleeigar si oppfølginga av dei rettslege krava, skal eventuell lovstridig praksis avdekkjast og rettast opp. Skodje kommune blei valt ut fordi Fylkesmannen gjennom sin kontakt med kommunen har vore usikker på om krava til skulefagleg kompetanse er oppfylt.
2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Fylkesmannen har gjennomført tilsynet med Skodje kommune i eigenskap av skuleeigar. Undersøkingane i tilsynet er gjennomført på kommunenivå. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling og at det kan etterprøvast og vere effektivt. Tilsynet er utført ved ein gjennomgang av innhenta dokumentasjon. Tilsyn med Skodje kommune vart som nemnt opna gjennom brev 16.02.2017. Fylkesmannen har kravd at kommunen legg fram dokumentasjon med heimel i kommunelova 60 c. Fylkesmannen sende ut ein førebels tilsynsrapport med uttalefrist for kommune den 01.06.17 og mottok nødvendig og klargjerande dokumentasjon den 30.05.17. Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på samla skriftleg dokumentasjon, sjå vedlegg. 3. Kravet om skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivå 3.1 Rettsleg krav Nedanfor følgjer dei rettslege krava for tilsynet med kravet om skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivå, jf. opplæringslova 13-1 fjerde ledd; Kommunen skal ha skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivået. Kommunen er ansvarleg for at heile kommuneorganisasjonen etterlever reglane Kommunen v/kommunestyret er ansvarleg for at heile kommuneorganisasjonen etterlever reglane i opplæringslova med forskriftsverk, medrekna den enkelte skolen og overfor den enkelte eleven, jf. opplæringslova 13-10 første ledd og kommunelova 6. Kravet til skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen er for å setje kommunen i stand til å løyse pliktene sine etter opplæringslovgivinga på ein forsvarleg måte, og dermed sikre at elevane får det opplæringstilbodet som dei har krav på. Kravet til skulefagleg kompetanse er nært knytt til kravet om kommunen sitt forsvarlige system Vi viser her til opplæringslova 13-10 andre ledd. Dette kravet inneber at kommunen skal ha eit forsvarleg system for mellom anna å avdekkje lovbrot og for å setje i verk adekvate tiltak for å få avdekte lovbrot i samsvar med regelverket. Eit forsvarleg system etter opplæringslova 13-10 kan vanskeleg realiserast og følgjast opp og vedlikehaldast utan riktig og tilstrekkeleg skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen. Det er vidare klart at kompetanse ikkje i seg sjølv er nokon tilstrekkeleg suksessfaktor; kompetansen må vere knytt til, og ha innverknad på, dei avgjersler som blir tekne. Dette betyr i klartekst at kommunen skal ha tilstrekkeleg og relevant skulefagleg kompetanse til å kunne løyse oppgåvene sine etter opplæringslovgivinga på ein forsvarleg og regelverkskonform måte. Kva som er tilstrekkeleg kompetanse, må vurderast konkret, mellom anna ut i frå organisasjon, storleik og kompleksitet i kommunen. Den skulefagleg kompetente personen i kommuneadministrasjonen skal ha innverknad på dei skulerelaterte avgjerslene som blir tekne i kommunen.
Når det gjeld problemstillinga ved å kombinere rektorfunksjonen og funksjonen som skulefagleg ansvarleg, blir dette tolka slik av Udir: Eit spørsmål av noko meir spesifikk karakter er om ein person som tek seg av den skulefaglege kompetansefunksjonen etter 13-1 fjerde ledd, også kan ta seg av andre opplæringsrelaterte funksjonar i kommunen, til dømes funksjonen som rektor ved ein skule i den same kommunen. Utdanningsdirektoratet ser at det for små kommunar av praktiske og økonomiske grunnar kan vere behov for å finne alternative løysingar for å oppfylle lovkravet om skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivået. Det er likevel ikkje høve til å dispensere frå krav i lova. I opplæringslova 13-1 fjerde ledd heiter det at kommunen skal ha den skulefaglege kompetansen i kommuneadministrasjonen over skulenivået. Dette statuerer etter direktoratets oppfatning eit delegasjonsforbod. For at rektorfunksjonen og funksjonen som skulefagleg kompetanseperson etter dette skal kunne la seg kombinere for ein og same person, må funksjonane arbeidsrettsleg haldast frå kvarandre, typisk ved separate arbeidsforhold for kvar av funksjonane. Ved funksjonsfordeling må det ikkje vere konflikt mellom dei respektive funksjonane. Den skulefaglege kompetansefunksjonen skal sikrast på ein tilfredsstillande måte kva gjeld arbeidsmengd. Dersom vedkommande er den einaste som skal sikre funksjonen som skulefagleg kompetent person i kommuneadministrasjonen, må vedkommande ved sida av andre plikter ha tilstrekkeleg restkapasitet til også å løyse oppgåvene etter opplæringslova 13-1 fjerde ledd. Funksjonsdelinga må vere foreinleg med rektors ansvar og arbeidsoppgåver, jf. opplæringslova. 9-1. Det må ikkje vere konflikt mellom dei respektive rollene. Forhold som potensielt vil kunne føre til konflikt, er eksempelvis at den skulefagleg kompetente personen i kommunen har instruksjonsmyndigheit over rektoren(-ane) ved skulane i kommunane. Vidare vil det kunne vere problematisk dersom den skulefaglege kompetente personen er involvert i klagesaker som gjeld skulane, eller har innverknad på tildelingar til skulane. Vedrørande klagesaker vil dette berre gjelde i dei tilfella der det ikkje er statleg klage, jf. kap. 15 i opplæringslova. Den ovannemnde vurderinga må gjerast i kvart enkelt konkret tilfelle, mellom anna med omsyn til organisasjonsforma i kommunen, plasseringa av den skulefagleg kompetente personen i organisasjonen, osv. Sjølv om nemnde funksjonsdeling etter dette i prinsippet kan vere foreinleg med regelverket, er det grunn til å tru at dette i mange tilfelle er problematisk å gjennomføre på ein forsvarleg måte. Den skulefagleg kompetente personen i kommuneadministrasjonen kan også ha ein annan funksjon i kommunen. Om den skulefaglege kompetansen lèt seg kombinere med andre funksjonar i kommunen, vil avhenge av ei heilskapsvurdering av om funksjonane lèt seg kombinere på ein forsvarleg måte. Utgangspunktet er at kommunen sjølv kan delegere oppgåver innanfor sin organisasjon (ansvaret vil i alle høve alltid liggje hos kommunen), men delegasjonen må vere forsvarleg Den skulefagleg kompetente personen i kommuneadministrasjonen kan også ha ein annan funksjon i kommunen
Dersom det etter ei vurdering framstår som forsvarleg og i samsvar med relevant lovgiving at den skulefagleg kompetente personen i kommuneadministrasjonen også har ein annan funksjon i kommunen, meiner Fylkesmannen at dette ikkje er i strid med opplæringslova 13-1 fjerde ledd. Ei eventuell deling av funksjonane skulefagleg kompetent og rektor, eller andre funksjonar på lågare nivå, må gjennomførast arbeidsrettsleg og kan ikkje gjerast gjennom delegasjon. 3.2 Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannen har gjennomgått innsendt dokumentasjon i form av eigenvurderingsskjema frå Skodje kommune, og vurdert dette opp mot førnemnde rettslege krav. Fylkesmannen sende ut ein førebels rapport med uttalefrist for kommune den 01.06.17 og mottok nødvendig og klargjerande dokumentasjon den 30.05.17. 3.3 Fylkesmannens vurderingar Det kom fram av eigenvurderingsskjemaet at Skodje kommune har skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen ved at einingsleiar/rektor ved Skodje ungdomsskule var frikjøpt i delstilling til oppgåva. Rådmannen opplyser i eigenvurderingsskjemaet at det skulefaglege ansvaret arbeidsrettsleg er definert i einingsleiar/rektor sin arbeidsavtale som ein tilleggsfunksjon definert til 30%. Fylkesmannen vurderte at ei ordning med ein tilleggsfunksjon i rektor sin arbeidsavtale, langt på veg må tolkast som dei delegering av ansvar. Dette var etter Fylkesmannen sitt syn ikkje i tråd med dei rettslege krava, og Skodje kommune måtte etablere eit tydelegare arbeidsrettsleg skille mellom funksjonane, t.d. gjennom separate tilsettingsforhold/arbeidsavtalar. I førebels rapport varsla vi at følgjande pålegg kunne bli vedtekne: 1.Kommunen skal ha skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivået. Skodje kommune må syte for at kravet om skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivå, jf. opplæringslova 13-1 fjerde ledd blir innfridd. Skodje kommune må i samband med dette sjå til at: Ved eventuell funksjonsfordeling internt i kommunen, skal funksjonane arbeidsrettsleg haldast frå kvarandre, t.d. ved separate arbeidsforhold for kvar av funksjonane. Ei funksjonsfordeling med rektorfunksjonen må kunne foreinast med rektor sitt ansvar og arbeidsoppgåver, jf. opplæringslova 9-1. Ei slik fordeling må gjennomførast arbeidsrettsleg og kan ikkje ha preg av delegasjon. Etter utsending av førebels rapport har Fylkesmannen fått dokumentasjon frå kommunen som viser ein ny arbeidsavtale der einingsleiaransvaret og ansvaret som skulefagleg ansvarleg er meir likestilt, samt at det er utarbeidd leiaravtale for einingsleiarstillinga og ein eigen arbeids-/ansvarsomtale for den skulefaglege stillinga. Desse endringane imøtekjem Fylkesmannen sine merknader. Fylkesmannen går vidare ut frå at det er tilstrekkelege ressursar i rektorfunksjonen til å ta i vare rektoransvaret og oppgåvene ved Skodje ungdomsskule, jf. oppll. 9-1. Det ligg utanfor det varsla tilsynet å kontrollere dette spesielt, men rådmannen opplyser at det samla er 140% administrasjon ved skulen fordelt på rektor og assisterande rektor. Det kjem elles fram av eigenvurderingsskjemaet at personen som tek hand om dei skulefaglege oppgåvene har pedagogutdanning og lang erfaring frå skuleverk og skuleleiing. Fylkesmannen tolkar det slik at kommunen meiner at den nødvendige kompetansen er på plass. På bakgrunn av den aktuelle personen sin bakgrunn og arbeidserfaring, meiner Fylkesmannen det er sannsynleg at så er tilfelle. Vi vil
likevel peike på at det er viktig at kommunen til ei kvar tid sørgjer for at den som skal ta hand om oppgåvene som ligg til den skulefaglege kompetansen, har nødvendige kvalifikasjonar. Kommunen meiner kapasiteten med til saman 30 % stilling inneber eit minimum, men likevel ein tilstrekkeleg kapasitet til å ta seg av oppgåvene. Regelverket legg ikkje konkrete føringar for stillingsomfanget. Dette kan kommunen vurdere ut frå storleik og kompleksitet. Skodje kommune har ca. 500 elevar i tre kommunale skular. Fylkesmannen vurderer stillingsomfanget er eit absolutt minimum, men finn likevel ikkje grunnlag for å hevde at kapasiteten på det skulefaglege området er for liten til at minstekrava i lova kan bli oppfylt. I den førebelse rapporten etterlyste Fylkesmannen ein tydelegare omtale av eit særskilt ansvar for kommunen sitt forsvarlege system jf. oppll. 13-10 i den oversendte dokumentasjonen. Dette systemet skal syte for at skulane utfører pliktene sine og at elevane får oppfylt rettane sine slik det kjem fram av regelverket. Sidan Fylkesmannen ikkje har varsla tilsyn med oppll. 13-10, varsla vi heller ikkje pålegg på grunnlag av denne regelen i den førebelse rapporten, men tilrådde kommunen å vurdere om det er nødvendig å gjere ansvaret for det forsvarlege systemet tydelegare. I den nye dokumentasjonen som er innsendt, kjem dette punktet tydlegare fram i ein arbeids-/ansvarsomtale for stillinga som skulefagleg ansvarleg. Kravet om at personen med skulefagleg kompetanse har innverknad på avgjerder på skuleområdet synest vere tatt i vare gjennom rutiner for samarbeid med rådmannen. I eigenvurderingsskjemaet er det gjort ei vurdering av mogeleg konflikt mellom rollen som rektor og skulefagleg ansvarleg, sidan same person innehar desse rollane. Det vert hevda at dette ikkje har vore noko problem, og at den tette dialogen med rådmannen vil vareta dette omsynet. I klagesaker der rektor/skulefagleg ansvarleg er inhabil, vil rådmannen handsame klagen. Rådmannen er tidlegare kommunalsjef for oppvekst/skulefagleg ansvarleg og har nødvendig kompetanse innanfor området. Slik Fylkesmannen tolkar organiseringa, er både funksjonane som rektor og som skulefagleg kompetent direkte underlagt rådmannen. Fylkesmannen vurdere derfor at det er lagt til rette for at mogelege rollekonfliktar blir handtert på ein forsvarleg måte. 4. Fylkesmannen sin konklusjon Fylkesmannen finn - etter innsending av oppdatert dokumentasjon - at minimumskrava for skulefagleg kompetanse på kommunenivå, slik dei kan utleiast av oppll. 13-1 fjerde ledd, er oppfylt i Skodje kommune. 5. Avslutning av tilsynet Fylkesmannen har ikkje avdekt lovbrot ved dette varsla tilsynet med Skodje kommune si oppfylling av lovkravet om skulefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skulenivå. Denne konklusjonen byggjer på vurdering av samla innsendt dokumentasjon frå kommunen. Tilsynet blir med dette avslutta utan varsel om pålegg om endring.
Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: - Oversendingsbrev frå kommunen - Utfylt eigenvurderingsskjema - Oppdaterte avtalar for einingsleiar og skulefagleg ansvarleg