Makten og demokratiet En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen Øyvind Østerud, Fredrik Engelstad, Per Selle
Gyldendal Norsk Forlag AS 2003 1. utgave, 1. opplag 2003 ISBN 82-05-31553-1 Omslagsfoto: Christoffer Askman/BAM/Samfoto Omslagsdesign: Gyldendal Akademisk Sats: Type-it AS, Trondheim 2003 Papir: 90 g Munken Lynx Trykk: AIT e-dit AS, 2003 Alle henvendelser om boken kan rettes til Gyldendal Akademisk Postboks 6730 St. Olavs plass 0130 Oslo akademisk@gyldendal.no www.gyldendal.no/akademisk Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.
INNHOLD FORORD... Innledning MAKTEN OG FOLKESTYRET... 9 15 I TERRITORIET, NASJONEN OG SIKKERHETEN... Kapittel 1 SUVERENITET OG RESSURSMAKT... Kapittel 2 FOLKESTYRE FOR HVEM?... Kapittel 3 NORGE OG DEN NYE TIDS UORDEN... 41 43 56 63.5 M
Makten og demokratiet II INSTITUSJONELL POLITISK MAKT... Kapittel 4 STYRINGSKJEDE MED SVEKKET FOLKEMAKT... Kapittel 5 DEN POLITISERTE STATENS RETRETT... 75 77 90 Kapittel 6 LOKALDEMOKRATI, REGIONALISME OG SENTRALMAKT... Kapittel 7 RETTSLIGGJØRING SOM MAKTFORSKYVNING... 116 Kapittel 8 DEN REDIGERTE OFFENTLIGHETEN... 127 105 III MEDBORGERSKAP... 139 Kapittel 9 DEN DEMOKRATISKE INFRASTRUKTUREN I FORFALL... 141 Kapittel 10 MAKTFORSKYVNING I VELFERDSSTATEN STAT, SIVILSAMFUNN OG MARKED... 152 Kapittel 11 KJØNNSMAKT I LIKESTILLINGSLANDET?... 165.6 M
Innhold Kapittel 12 MINORITETSHIERARKIET OG OFFENTLIGHETEN... 182 IV KAPITALISME OG ØKONOMISK MAKT... 193 Kapittel 13 KAPITALISME PÅ NORSK... 195 Kapittel 14 EIERSKAP, MARKED, NETTVERK... Kapittel 15 STATLIG EIERSKAP OG OMSTRUKTURERING... 221 Kapittel 16 BEDRIFT, MEDBESTEMMELSE OG DEMOKRATI... 207 233 V PREMISSMAKT OG SYMBOLMAKT... 245 Kapittel 17 EKSPERTMAKT OG STYRINGSFILOSOFI... 247 Kapittel 18 GUD, KONGE OG FEDRELAND... Kapittel 19 SYMBOL OG MAKT FORFØRELSE OG PROTEST... 270 257.7 M
Makten og demokratiet Kapittel 20 SPRÅKLIG DOMINANS... 281 MAKTEN OG FOLKESTYRET DE SPRENGTE RAMMENE... 289 NOTER... 299 LITTERATUR... 316 VEDLEGG... 336.8 M
FORORD Denne boka er en sammenfattende avslutning av arbeidet i Makt- og demokratiutredningen (1998 2003). Boka er ikke et sammendrag av det meget store antall bøker, rapporter og artikler som er utgitt som ledd i utredningen. Den tegner opp hovedlinjer med størst vekt på de studiene som utredningen har stått for, men den trekker også veksler på andre kilder og annen litteratur. De samme linjene trekkes opp i kortere form i sluttrapporten i Norges Offentlige Utredninger (NOU 2003), hvor de står sammen med et signert essay av forskergruppens medlem Siri Meyer og en redegjørelse fra forskergruppens medlem Hege Skjeie. Der finnes også Stortingets mandat for arbeidet og fullstendige oversikter over arbeidet med utredningen. Stortinget besluttet å sette i gang en maktutredning og vedtok mandatet i desember 1997. Forskergruppen på fem medlemmer ble nedsatt av regjeringen i mars 1998. I mandatets punkt 1 heter det: 1. Hovedtemaet er vilkårene for det norske folkestyret og endringer i disse. Dette utgjør utredningens bærende idé og sentrale tilnærming. Utgangspunktet er den norske samfunnsmodellen bygd på det representative demokratiet, med lik rett for alle til å utpeke sine representanter gjennom frie valg. Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv. Viktige forutsetninger for det representative demokratiet er at individet bruker sin stemme, og at det lokalt og sentralt eksisterer funksjonsdyktige styringsorganer som er representative, har legitimitet og autoritet. Det ble dermed gitt svært spennende utfordringer. Én omfattende utfordring har vært å hente inn og sammenfatte det meget brede tilfang av.9 M
Makten og demokratiet empirisk materiale som er nødvendig for å svare på mandatets hovedspørsmål. En annen og like krevende utfordring ligger i å tolke materialet og vektlegge de ulike delene. Det blir satt på spissen i mandatets punkt 2, som eksplisitt spør om forholdet mellom individ og politisk styring: a. På hvilken måte påvirkes individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet? b. Hvordan påvirkes det politiske systemet og styringsorganene? c. Hvordan påvirkes forholdet mellom a og b?. 10 M Svarene på disse spørsmålene blir uvegerlig preget av underliggende normer og av hvordan samfunnsmessige utviklingslinjer og framtidsperspektiver blir oppfattet. Demokratiet står til stadig debatt, og skal gjøre det dersom demokratiske ideer skal holde seg vitale. Det gjelder ikke minst hvor tyngdepunktet kan og bør ligge i forholdet mellom individ og stat, mellom den enkeltes livsverden og de administrative systemer, mellom borgernes rettigheter og politikkens forhandlinger og skjønn. Ingen svar er endelige; de endres fra den ene epoken til den andre, fordi de kaller kontinuerlig på motsigelser og nye spørsmål. Det gjelder i samfunnet i stort, og Maktog demokratiutredningens forskergruppe er ikke noe unntak. Ulikheter i syn på disse punktene er en styrke for demokratiet. I vurderingene av politisk endring i de siste tiår er det nyanser blant forfatterne av denne boka, men det hindrer ikke en felles framstilling av hovedpunkter i utredningen. Forskergruppens medlemmer Siri Meyer og Hege Skjeie har trukket noe ulike konklusjoner, og ønsket å formulere og presentere dem innenfor andre rammer enn en felles bok. Selvsagt forrykker ikke dette på noen måte den store betydningen av deres arbeid for Makt- og demokratiutredningen. Den avspeiles også i temaer og henvisninger i denne bokas tekst. Selv om forfatterne har hatt hovedansvar for ulike kapitler, er boka et fellesprodukt som er blitt til gjennom mange, intense og til dels hektiske kommentarrunder. * Ved avslutningen av arbeidet med Makt- og demokratiutredningen er det mange som skal takkes. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har
Forord hatt det forvaltningsmessige ansvaret for utredningen fra starten; her har særlig Ottil Tharaldsen bidratt med velvilje, råd og støtte gjennom hele perioden. Norges forskningsråd, Område for kultur og samfunn, har vært en viktig støtte i arbeidet med økonomi og regnskap, og har formidlet fagkontakt med beslektede forskningsrådsprogrammer. Det oppnevnte Rådet for makt- og demokratiutredningen, med lederen Maiken Ims i spissen, har vært en engasjert, konstruktiv og nyttig diskusjonspartner gjennom fem år. I startfasen ble fagmiljøer over et bredt felt bedt om innspill og ideer til arbeidet, med utgangspunkt i mandatet og en rammeplan fra forskergruppen. Tilbakemeldingen var nærmest overveldende, og mange av forslagene ble fulgt opp gjennom kortere og lengre prosjektengasjementer med universiteter, høyskoler og frittstående institutter. Mange har lagt ned en innsats langt utover den arbeidstiden som utredningen har hatt midler til å finansiere. Universitetet i Oslo har også bidratt med delvis lønnsdekning til sine ansatte i forskergruppen. Makt- og demokratiutredningen har samarbeidet med en rekke forskningsrådsprogrammer som har overlappet med utredningens mandat, slik som Kjønn i endring, Kommunelovprogrammet, Offentlig sektor i endring, SKIKT, Petropol og andre. Norsk kulturråd og Norsk faglitterær forfatterog oversetterforening har delfinansiert fellestiltak. Konferanser og arrangementer er blitt holdt i samarbeid med Senter for samiske studier ved Universitetet i Tromsø, Sametinget, Samisk institutt i Kautokeino, Fafo, ECON, Oljeindustriens landsforening, Næringslivets Hovedorganisasjon, Landslaget for norske ungdomsorganisasjoner, Kulturrådet, Nationaltheatret, Museet for samtidskunst og flere departementer. Vi vil også takke Informasjons- og dokumentasjonssenter for kvinne- og kjønnsforskning i Norge, med nettstedet Kilden, for fint samarbeid og hjelp med formidling. Slik er den faglige virksomheten og formidlingen blitt langt mer omfattende enn det som er dekket av hovedbevilgningen til utredningen. Mange utenlandske fagfeller har virket som rådgivere og samarbeidspartnere i flere store prosjekter. Diskusjoner og fellesarrangementer med den danske Magtudredning som har arbeidet parallelt med den norske utredningen, har vært til stor nytte. Mangfoldet i arbeidet er blitt balansert med noen få konsentrerte storprosjekter som krevde omfattende og nytt materiale. Statistisk sentralbyrå var en effektiv samarbeidspartner i den store Lederskapsundersøkelsen. I arbeidet med undersøkelsen nedla også Trygve Gulbrandsen og Trond.11 M
Makten og demokratiet. 12 M Beldo Klausen et stort arbeid både med tilrettelegging, analyser og utskrivning. Mari Teigen gjorde en stor innsats som medforfatter av begge de to bøkene fra undersøkelsen Norske makteliter og Menn imellom. I arbeidet med Medborgerundersøkelsen må vi særlig takke Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste ved Knut Kalgraff Skjåk for samarbeid om opplegg og tilrettelegging, MMI for datainnsamlingen og Kristin Strømsnes for et stort arbeid blant annet som forfatter av bokrapporten. Blant andre faglige medarbeidere vil vi særlig takke Tore Slaatta med ansvar for medieforskning, Bent Sofus Tranøy med studier av globalisering og økonomisk politikk, Tommy Tranvik og Dag Wollebæk med arbeider om organisasjonsvesen, teknologi og folkestyre. Alle har vært engasjert av utredningen som forskere over lengre perioder. En rekke studenter innen flere fag har skrevet hovedoppgaver innen rammen for utredningen. Mye har satt spor i bøker og rapporter. Mange studenter har bidratt både faglig og administrativt. En stor takk til dem alle. Utredningen har møtt svært stor interesse fra massemedier, foreninger, organisasjoner, etater, fagmiljøer og enkeltpersoner. Forskergruppens medlemmer har holdt et stort antall foredrag og diskusjonsinnlegg, gitt tallrike intervjuer, deltatt i debatter og samtaler, skrevet artikler og kronikker, mottatt kommentarer, kritikk og innspill både gjennom mediene og direkte. Denne omfattende kommunikasjonen har satt preg på viktige deler av utredningen. Takk til alle som har bidratt med kommentarer og forslag. Den brede interessen har gjort arbeidet med utredningen usedvanlig utfordrende og lærerikt. Mange institusjoner har gitt generøs støtte som vertskap for deler av utredningen, med viktige bidrag som har tøyd midlene. Det gjelder særlig Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo og i videre forstand Det samfunnsvitenskapelige fakultet der den sentrale ledelsen med sekretariatet har holdt til. Uten stor velvilje fra instituttets bestyrere og kontorsjefer gjennom hele perioden, ville mye ha vært langt tyngre. Det gjelder også Institutt for samfunnsforskning i Oslo og Rokkansenteret og Senter for europeiske kulturstudier ved Universitetet i Bergen. De har alle bistått med ressurser, lokaler og mange former for hjelp. En særlig takk til sekretariatsleder Ellen Rømming, som har vært et avgjørende ankerfeste med oversikt, engasjement og effektivitet i prosjektstyring, budsjett og kontorledelse. Hun har også deltatt som sentral faglig medarbeider med ansvar for egne undersøkelser, samtidig som hun er hovedansvarlig for utarbeidelse av NOU-versjonen. Aashild Ramberg har
Forord vært den andre sentrale støttespilleren i sekretariatet gjennom det meste av femårsperioden, med et stort arbeid omkring våre egne konferanser, hjemmesiden, ekskursjoner, teknisk assistanse og formidlingsoppgaver. Flere dyktige medarbeidere har gjort en stor innsats i sekretariatet for utredningen i ulike perioder Dag Olav Høgvold, Åse Camilla Skaarer, Tine Krag, Steinar Haugsvær, Camilla Buzzi og Ellen Cathrine Kiøsterud. Nettsiden og rapportserien den siste i godt samarbeid med UniPub har vært viktige i sekretariatets arbeid. En særlig takk til vårt hovedforlag Gyldendal Akademisk for hyggelig samarbeid og profesjonell støtte gjennom fem travle år. Forlagets redaktører og øvrige medarbeidere har gjort en innsats langt utover det vanlige. Oslo/Bergen 20. juni 2003. Øyvind Østerud Fredrik Engelstad Per Selle.13 M