SAKSFRAMLEGG Sakshandsamar: Kari Rønnestad Arkiv: 030 &02 Arkivsaksnr.: 14/1032 Lovlegkontroll av vedtak i kommunestyret i Balestrand kommune Vedlegg: Krav om lovlegkontroll av vedtak i Balestrand kommune Bakgrunn: Lovheimel: Kommunelova 47, 59, opplæringslova 8 1, forvaltingslova kap 7 SAKSOPPLYSNINGAR Rådmann har motteke brev om lovlegkontroll knytt til vedtak i sak 14/ 479 Budsjett 2015 og gjeld mangel på prosess i høve nedlegginga av Nesse og Fjordtun skule, og sjølve vedtaket om midlertidig flytting av elevar frå desse to skulane til Sagatun skule. Brevet er innstempla den 22.12.2014 og mindretalet som framstiller lovlegkontroll syner til kommunelova 59 nr. 4a og 4c. Dei er av den klare oppfatninga at krava til sakshandsaming i saka ikkje er oppfylt. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen vurdere om innhaldet i avgjerda er lovleg, at ho er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd og om avgjerda har kome på lovleg måte, jfr. kommunelova 59, nr. 4. Om det er gjort feil som gjer at vedtaket er ugyldig, skal Fylkesmannen oppheve vedtaket. Dokument i saka 1
2
I brevet vert det vist til rådmann sitt arbeidsgrunnlag til Budsjett for 2015 av 05.09. 2014 og til vedtak i sak med saksnummer 70/14 Budsjett 2015, økonomiplan 2015 18, handsama i Balestrand kommunestyre 4. desember 2014. Samla sett har dei framlagde dokument i desse møta opplyst saka og dei er bakgrunnen for det vedtaket som vart gjort om overflytting den 04.12.2014. Nærare om argument i kravet om lovlegkontroll: I kravet om lovlegkontroll hevdar mindretalet i kommunetyret at gjeldane reglar for sakshandsaming ikkje er følgde og at avgjerda strir mot kommunelova. Mindretalet si klage er knytt til mangel på prosess i høve nedlegging av Nesse - og Fjordtun skular, sjølve vedtaket om midlertidig flytting av elevane frå desse to skulane til Sagatun skule og at det ikkje er gjeve ei vurdering av konsekvensane av ei slik flytting for dei familiane som vert råka. Lovlegkontrollen er òg retta mot vedtak knytt til Balestrand kommune sine overordna styringsdokument og vedtaket knytt til Budsjett 2015. Krav om lovlegkontroll kan framstillast i 2 hovudpunkt: 1. Kommunen tek ikkje i vedtak om Budsjett 2015 følgjer av tidlegare vedtak der ein har sagt at ein skal ha ei ny utgreiing dersom det skal vere aktuelt å flytte elevar / legge ned skular og at det skal vere «føreseielege forhold» og «evaluering» som klart set krav til ei grundig utgreiing dersom slikt vedtak skal fattast. I tekstdokumentet til Budsjett 2015 er det heller ikkje gjort vurderingar av om det trengst ekstra midlar til Sagatun skule dersom dei skal ta imot elevar frå Fjordtun - og Nesse skular. Det vert vidare vist til eit folkemøtet i Vetlefjorden den 17. oktober i samband med budsjettarbeidet der det vart stilt spørsmål frå foreldrerepresentant om korleis ein hadde tenkt å ordne SFO tilbodet, skuleskyss og rasfarlege vegar ved eventuelt overflyttinga av elevar til Sagatun skule. Administrasjon var til stades med rådmann og kommunalsjef for oppvekst og kultur. Dei ga ikkje svar på spørsmåla, og desse faktorane er mellom dei som seinare heller ikkje er synleggjort for politisk nivå. I den politiske handsaminga av Budsjett 2015 synleggjer og konkretiserer heller ikkje kommunen godt nok talmaterialet i høve kostnader for drift av barnehagedelane ved oppvekstsentra, dersom skuledelen vert flytta over til Sagatun skule. 2. Balestrand kommune har ikkje teke omsyn til kva som står i kommuneplanen om at det skal vere tilbod om barnehage, skulefritidsordning og skule på Fjordtun, Nesse og i Balestrand 3
sentrum. For eventuelle tilflyttarar vil det vere viktig at det er føreseieleg korleis skulestrukturen er i kommunen og korleis den vil vere framover. Det vert òg vist til ein plan for oppvekstområdet - barnehage og skule som skulle kome til politisk handsaming innan 01.09.2014. Denne planen har ikkje kome attende til politisk handsaming. Ein krev ein grundigare prosess som sikrar at kommunestyret kan fatte langsiktige og framtidsretta avgjerder som yter barn, foreldre og lokalsamfunn rettferd og like oppvekstvilkår. VURDERING Kommunen sine kommentarar og vurderingar 1. Kommunestyret har tidlegare vedteke at når det totale elevtalet ved kvar av grendaskulane kjem under 7 elevar og det ikkje er elevar på 3 årstrinn, eller dersom kommunen sine økonomiske føresetnader forverrar seg dramatisk, skal det skje ei ny vurdering av strukturen. Det er 3 elevar ved Fjordtun skule og 10 elevar ved Nesse skule skuleåret 2014/2015 og framskrive barnetal ser ut for å vere stabilt i åra framover. Kommunen sin økonomiske situasjon har forverra seg dramatisk i dei siste åra og for 2015 vart situasjonen særleg vanskeleg. Nedgang i folketal over år, alderssamansetning i befolkninga og mindre statlege overføringar førte kommunen inn i ein ekstra utfordrande situasjon som kravde strukturendring og omorganisering for å få budsjettbalanse. Dette vart utfordringa for alle sektorane i kommunen. Økonomi må settast inn i ein heilskap og sjåast i samanheng med den faktiske stoda og ein har m.a. sett det som naudsynleg å vurdere at ein for ei treårsperiode overfører elevne frå Fjordtun og Nesse skular til Sagatun skule. Etter ei slik periode skal ein på nytt vurdere kvar elevane frå Fjordtun og Nesse krins skal gå på skule. Den førebelse overflyttinga av elevane er lagt inn i Budsjett 2015 for å få det i balanse. Endelege vedtaket om evt. overflytting av elevane vert først gjort i kommunestyret den 16.april 2015. Forarbeidet til den saka er kome godt i gang, m.a. er det sett i gang prosess rundt høyring, slik rundskriv 2 2012 gjer greie for. I utgangspunktet hadde det vore ønskjeleg med ei grundigare evaluering av skulestrukturen og då med ein lengre prosess i forkant av budsjettvedtaket. Når den dramatiske økonomiske situasjonen viste seg hausten 2014, vart det nødvendig å prioritere arbeidet med å få budsjettet i balanse. Framlegg til budsjett for 2015 vart lagt ut til offentleg ettersyn og kommunen fekk inn mange uttalar m.a. til det å overføre elevar frå grendaskulane til Sagatun skule. Dei økonomiske vurderingane, talmaterialet som ein finn i Budsjett 2015 og for budsjettplanperioden 2015 2018 er av overordna - og generell karakter. Budsjettet er bindande for den kommunale verksemda, men kan endrast av kommunestyret ved behov, jf. kommunelova 47. Det er ikkje noko rekkefølgje, krav i lova om at endringar i skulekrinsgrensene må vere vedteke før det kan vedtakast budsjettmessige endringar knytt til dette. Elevar frå Nesse skule som er ferdige med 7. klasse har etter søknad fått gått ungdomsskulen 4
i Høyanger kommune. Det er også døme på at elevar har fått byte skulekrins internt i kommunen. Denne praksisen er lovleg etter opplæringslova, jfr. 8 1 fjerde ledd. Under budsjetthandsaminga vart det frå politisk hald stilt spørsmål om ekstra kostnader for Sagatun skule ved overføring av elevane frå grendaskulane. På bakgrunn av samtale med rektor ved Sagatun skule vart det frå administrativt hald svara at med så få elevar som det var tale om her, og med dei heller små klassane ein har på Sagatun skule, var det vanskeleg å sjå at det ville føre til vesentleg auke i kostnadane. Detaljane i budsjetta for oppvekstsentra er utarbeidde i samråd mellom kommunalsjefen og rektorane ut frå ei ramme. At det vart endringar under vegs i budsjettarbeidet knytt til barnehagedelen skuldast at ein i første omgang ikkje hadde ført styrarressursar tilbake til barnehagane. Denne ressursen låg i utgangspunktet til rektorane. Dette har det vore informert om munnleg i finans og formannskapsmøta hausten 2014, før budsjettvedtaket vart vedteke den 04.12.2014. Det har vore stor merksemd både politisk og frå andre innbyggjarar rundt den delen av rådmann sitt framlegg til Budsjett 2015 som omhandlar overføring av elevar frå oppvekstsentra til Sagatun skule. Med utgangspunkt i Rundskriv 2 2012 har administrasjonen informert politisk hald om korleis ein tek saka vidare viss vedtaket om overflytting blir slik rådmann har lagt det fram i sitt arbeidsgrunnlag. Dette har funne stad på møter m.a. i formannskapet. Administrasjonen var invitert til å delta på folkemøtet i Vetlefjorden den 17. oktober, Tema på møtet var rådmann sitt framlegg til Budsjett for 2015. Ein var ikkje på førehand spurd om å vere med i debatten. Det politiske nivået i kommunen, saman med representantar frå bygdefolket / foreldre hadde den formelle regien på møtet. Rådmann og kommunalsjef møtte opp for å lytte til det som vart sagt. På møtet vart det m.a. stilt spørsmål om korleis kommunen hadde tenkt å ordne SFO tilbodet, skuleskyss og når det gjekk ras - rasfarlege vegar ved eventuelt overflyttinga av elevar til Sagatun skule. Frå administrasjonen svara ein at desse utfordringane ville ein arbeide for å finne løysingar på viss det budsjettframlegget som låg føre vart vedteke. 2. Det kjem fram i brevet om lovlegkontroll at Balestrand kommune ikkje har teke omsyn til kva som står i kommuneplanen om at det skal vere tilbod om barnehage, skulefritidsordning og skule på Fjordtun, Nesse og i Balestrand sentrum. Det følgjer av plan- og bygningslova 11-1 at kommunen skal ha ein samla kommuneplan som omfattar ein samfunnsdel med handlingsdel og arealdel. Kommunen kan òg ha delplanar for bestemte område, tema eller delar av verksemda, jf. plan- og bygningslova 11-1 tredje ledd. Balestrand kommune har ein kommuneplan for 2010-2020, som seier at skulestrukturen skal vere uendra i perioden. Planen skal vere styrande for verksemda til 5
kommunen, jf. plan- og bygningslova 11-3, men det er likevel ikkje slik at kommunen ikkje kan gjere endringar i skulestrukturen utan å rullere kommuneplanen først. Samfunnsdelen er ikkje rettsleg bindande på same måten som arealdelen er det, jf. plan- og bygningslova 11-6 om rettsverknadene av arealdelen. I krav om lovlegkontroll vert det i tillegg til kommuneplanen vist til ein plan for oppvekstområdet - barnehage og skule som ikkje har kome tilbake til politisk handsaming innan 01.09.2014, slik vedtaket i saka var i budsjettmøtet i desember 2013. Datoen for når planen skulle vere ferdigstilt var ikkje 01.09.2014, slik det står i brevet om lovlegkontroll. I den vidare saksgangen knytt til planarbeidet, vart det lagt fram ei skisse, eit framlegg til ein slik plan i formannskapet den 20.03.2014. Sakshandsamar ønska med dette å få innspel frå politisk hald til eit slikt planarbeid. Vedtaket i den saka, sak 23/14 vart slik: Korleis kan ein i framtida tilpasse og halde på kvaliteten i skulen, under endra rammevilkår. Prosessen vert å gjennomføre i samråd med rektorar og tillitsvalde, samt elevar og føresette. Ein kan og nytte seg av kompetanse utanfrå. Det bør takast utgangpunkt i eksisterande planar og dokument for oppvekstområde. Ein bør ha ei målsetjing om å leggje fram ei sak til politisk handsaming innan utgangen av året 2014. Samrøystes Målsetjinga om at planen skulle vere ferdig innan 2014 vart rett nok ikkje nådd. I ettertid kan ein velje å sjå på det som ein fordel. På bakgrunn av den krevjande økonomiske situasjonen til kommunen og det tidspresset både politisk og administrativt nivå vart kasta ut i hausten 2014 med å få Budsjett 2015 i balanse, er det tenkjeleg at ferdigstilling av eit planarbeid knytt til vurdering av ny skulestruktur ikkje ville ha vore i tråd med det politiske vedtaket som vart gjort den 04.12.2014. Den alvorlege økonomiske situasjonen til kommunen var overordna å få løyst. Arbeidet med denne planen er no sett i gang i tråd med pkt. 6 i budsjettvedtak for 2015, den 04.12.2015: Det skal umiddelbart setjast i gang arbeid med skulebruksplan. Inn i skulebruksplanen skal ein jobbe med å søke støtte til å opprette ein pilot for oppretting av eit småbarnpedagogisk utviklingssenter der 5. 6. og 7. åringane inngår saman med barnehagealderen. Delplan knytt til skulestruktur vert å sjå på som ein del av samfunnsdelen i kommuneplanen og er såleis heller ikkje rettsleg bindande på same måten som arealdelen er det, jf. plan- og bygningslova 11-6 om rettsverknadene av arealdelen. Rettslege rammer for lovlegkontroll Fylkesmannen har avgrensa overprøvingskompetanse i denne sakstypen. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen etter kommunelova 59 nr. 4 ta stilling til om: - avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd - innhaldet i avgjerda er lovleg - avgjerda har komme til på lovleg måte Dersom Fylkesmannen kjem til at vedtaket er ugyldig, opphevar han vedtaket. 6
Kommunen si vurdering Om avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd Det følgjer av opplæringslova 8-1 første ledd andre punktum, jf. kommunelova 6, at kommunestyret har mynde til å ta slik avgjerd. Om innhaldet i avgjerda er lovleg Det går fram av rundskrv Udir -2-2012 at verken opplæringslova eller anna regelverk har reglar for innhaldet i endring av skulestruktur, d.v.s. reglar for når det er lovleg eller ulovleg å legge ned eller opprette skular. Avgjerdsle om skulestruktur ligg i kjerneområdet for den kommunale handlefridomen. Spørsmålet om ein kommune skal vedta samanslåing av fleire skulekrinsar eller nedlegging av ein eller fleire skular, vil i stor grad bli avgjort etter ei samansett vurdering av det aktuelle samfunnet etter skjøn. Omsynet til kva som er den mest rasjonelle skulestrukturen for kommunen ut frå økonomi, busetnad og utvikling i folketal, vil vere sentralt. Det er kommunestyret som etter politiske vurderingar tek stilling i slike spørsmål. Budsjettet er bindande for den kommunale verksemda, men kan endrast av kommunestyret ved behov, jf. kommunelova 47. Det er ikkje noko rekkefølgjekrav i lova om at endringar i skulekrinsgrensene må vere vedtatt før det kan vedtakast budsjettmessige endringar knytt til dette. Om avgjerda har kome til på lovleg måte Fylkesmannen skal prøve om sakshandsamingsreglane er følgde ved handsaming av den aktuelle saka. Dette gjeld både reglane i forvaltningslova, kommunelova, opplæringslova og dei ikkje lovfesta krava om forsvarleg sakshandsaming. Sentralt i denne samanhengen er plikta til å syte for at saka er godt nok opplyst før det vert gjort vedtak, jf. forvaltingslova 37 første ledd. I kommunestyre den 04.12.2015 vedtok Balestrand kommunestyre Budsjett 2015 i balanse. Her er det lagt opp til at elevane frå grendaskulane skal overførast til Sagatun skule. Men kommunetyret har ikkje gjort endeleg vedtak om dette. I tråd med rundskriv 2 2012 er det sett i gang ei høyring av den delen av budsjettet for 2015 som går ut på å overføre elevar frå grendaskulane til Sagatun skule. Endeleg vedtak i saka vert gjort i kommunestyret den 16. april 2015. Kommunen kan ikkje sjå at innhaldet i det aktuelle vedtaket er i strid med opplæringslova. Kommunelova, forvaltningslova, folkehelselova, plan- og bygningslova inneheld ikkje reglar som direkte regulerer innhaldet i eit slikt vedtak. 7