, SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Ronny Eirik Hansen Arkiv: Q10 Arkivsaksnr.: 08/6197-18 Dato: 02.10.2008 NY GRAVEINSTRUKS DRAMMEN KOMMUNE INNSTILLING TIL: Bystyrekomite for byutvikling og kultur / Bystyre Forslag til vedtak 1. Ny graveinstruks (vedlegg 4) for Drammen kommune vedtas med ikrafttredelse fra 1.1.2009, og med overgangsbestemmelser som framgår av vedlegg 5 til saken. 2. Nytt prisregulativ for dekning av veiholders økte kostnader vedtas med ikrafttredelse 1.1.2009 (satsene behandles i økonomiplan). Nils Fr. Wisløff rådmann Arild Eek byutviklingsdirektør
NY GRAVEINSTRUKS DRAMMEN KOMMUNE Innledning/bakgrunn for saken Bakgrunn I arbeidet med Hovedplan for kommunale veier som ble sluttbehandlet i bystyret i juni 2007, kom det fram at det kommunale vei- og gatenettet har et betydelig vedlikeholdsetterslep. Dette skyldes delvis mangelfull istandsetting etter gravearbeider. Som ett av flere virkemidler for å bøte på dette har administrasjonen i samråd med bystyrekomiteen forberedt en revisjon av retningslinjene for graving i offentlig veigrunn, den såkalte Graveinstruksen. Hensikt. Hensikten med saken er å få politisk sluttbehandling av forslag til ny graveinstruks for Drammen kommune og et revidert prisregulativ for refusjon av veiholders kostnader i samsvar med instruksen. Innledning Drammen kommune har i mange år hatt regler for graving i kommunale veier. Siden formannskapets fastsettelse av bestemmelser i 1985 og fram til siste gyldige instruks vedtatt i 2001, er reglene både justert og utvidet med jevne mellomrom. Gjeldende graveinstruks ble revidert og vedtatt i 2001. Erfaringene fra bruk av instruksen bekrefter behov for oppgradering på følgende områder: Tydeligere ansvarsforhold mellom veiholder, tiltakshavere og entreprenører. Klarere tekniske bestemmelser som forbedrer kvalitet og reduserer forringelse av veikapital, samt regler som gir bedre sanksjonsmuligheter ved feil utførelse. Tydeligere regler for hvordan graving kan reduseres gjennom bedre samordning. Høyne servicenivå fra Drammen kommune som forvalter og veiholder. Bystyrekomite for byutvikling og kultur vedtok i møte 14.03.2008 å sende revidert forslag på åpen høring. Ved høringsfristens utløp er det mottatt uttalelse fra EB Nett AS Telenor Telecom Solutions AS Energibedriftenes landsforbund EBL Maskinentreprenørenes Forening (MEF) avd Buskerud Kaare Mortensen entreprenør. Drammen Drift KF.
I tillegg har interne virksomheter i kommunen deltatt i arbeidet og gitt innspill til høringsforslaget. Høringsinstansene har i det hele gitt positiv tilbakemelding til forslaget og den forutsigbarheten som gis gjennom bestemmelsene. Imidlertid er det kommet merknader som er vurdert i rådmannens behandling. De sterkeste innvendingene er knyttet til økte kostnader ved graving i veier. I saken og vedlegg 1 til denne gjøres rede for de viktigste innspillene sammen med rådmannens vurdering av uttalelsene. Medvirkning Ut over den formelle høringen har det vært holdt informasjonsmøte med bransjen, og kommunen har stilt seg til disposisjon for en åpen dialog om aktuelle problemstillinger. EB har vist spesiell interesse for å komme med innspill, og det har vært holdt en rekke møter med EB for å følge opp og drøfte viktige problemstillinger. Disse dialogmøtene har etter hvert også inkludert Telenor. Det har også vært noe direkte kontakt med MEF om høringsforslaget. Den åpne dialogen med sentrale kabeleiere har ført til konkrete endringer på en rekke punkter. Det vises til etterfølgende oppsummering av hovedmomenter, og til rådmannens vurderinger i vedlegg 1 til saksutredningen. Saksutredning og administrasjonens bemerkninger Hovedmomenter fra høringsuttalelsene og rådmannens vurdering Økte kostnader som følge av gravedybde og krav til istandsetting av asfalt etter graving EB (etter hvert med tilslutning fra Telenor) har gått meget sterkt ut mot de foreslåtte tekniske bestemmelsene for hvordan graving og istandsetting skal utføres. Både i høringsuttalelsen og i etterfølgende henvendelser og dialog påpekes at ny graveinstruks fører til vesentlige kostnadsøkninger. Problemstillingen og argumentene er primært knyttet til EB s nye forretningsområde med framføring av tynne fiberkabler. EB skriver blant annet: Forslaget medfører at Drammen kommune svekker grunnlaget for utbygging av fiberbredbånd dramatisk, og kommunen vil dermed miste sin konkurranseevne mht et fremtidsrettet høyhastighetsbredbånd. Dette er en alvorlig situasjon som krever overordnet politisk behandling for å sikre at politikerne kjenner konsekvensene av å vedta graveinstruks som foreslått. Konkrete forslag fra EB
For å redusere kostnader forbundet med graving, spesielt for framføring av fiberkabler, har EB fremmet en rekke forslag til utforming av bestemmelser, særlig slike som påvirker gravedybder og areal for istandsetting. EB s forslag om gravedybder kan sammenfattes slik: EB ber om at gravedybdene differensieres slik at det er bedre samsvar mellom kabeltype, veiens egenskaper og kabelgrøftenes plassering. For kabler utenfor det asfalterte arealet foreslås grøftedybde 30 cm. Videre ønsker EB inntatt dispensasjonsbestemmelser som gjør det mulig å tillate legging av fiberkabler vesentlig grunnere enn andre kabler. Langsgående kabelgrøfter som ikke berører det asfalterte arealet direkte kan trekkes nærmere asfaltkanten uten krav om reasfaltering forutsatt at veien ikke undergraves. Kabelgrøfter i parker og friområder tillates lagt 40 cm under vegetasjonsdekket. EB fremmer ikke konkret forslag til gravedybde for tynne fiberkabler, men begrunner sitt forslag om dispensasjonsadgang med at veiholder dermed kan fastsette andre tekniske bestemmelser for tynne fiberkabler enn andre kabler. Gjennom kommentarer og skisser som følger forslaget, antyder EB leggedybder tettere opp under asfalt. For ordinære kabler er forskjellen mellom EB s forslag og rådmannens forslag ikke så tydelig. EB s forslag til istandsetting og reasfaltering er formulert slik: Ved langsgående grøfter som krever skjæring i asfalt, skal skjøtene mellom gammel og ny asfalt tilpasses kjørefeltet slik at skjøtene ikke blir etablert i hjulsporene. Dersom berørt asfaltbredde er mer enn 50 % av kjørefeltet skal hele kjørefeltet asfalteres. For punktgravinger kan langsgående skjærekant ikke legges i hjulsporene, men legges i overgangen mellom kjørefelt eller midt vei. Vurderinger Rådmannen er ikke uenig i at de nye bestemmelsene vil føre til kostnadsøkninger, men har i arbeidet med ny graveinstruks lagt vekt på å følge opp tidligere politiske vedtak om å stanse den delen av forfallsutviklingen som skyldes graveskader. Etter rådmannens vurderinger kan flere av EB s forslag imøtekommes uten at dette fører til påviselig forringelse. Det vises til forslag i etterfølgende punkt. Det er imidlertid vanskelig å se rekkevidden av EB s forslag om at tynne fiberkabler kan få egne regler gjennom dispensasjon. Primært forventer EB at fiberkabler kan ligge høyere i overbygningen. Rådmannen ser flere vesentlige konsekvenser av en slik løsning: Tilgangen til eksisterende, tidligere lagte ledningsanlegg blir vanskeliggjort ved at det etableres et nytt lag ledninger over eksisterende anlegg.
Ved å tillate EB s tynne fiberkabler i veioverbygningen må veiholder også godkjenne samme plassering for tynne kabler lagt av ledningseiere. Veiholder frykter at dette gir en svært uhåndterlig situasjon, både med tanke på nye anlegg og reparasjon og fornyelse av de som legges, for eksempel som følge av brudd eller skader. Veiholders egne tiltak for drift og vedlikehold av veien og veiens sidearealer blir langt mer komplisert, både når det gjelder dekkearbeider, forsterkning og utskifting av bærelag, stikkrenner, skiltfundamenter osv. Rådmannens forslag til areal for istandsetting og reasfaltering etter graving begrunnes med at alle arbeider i veioverbygning og asfalt innebærer en svekkelse av konstruksjonen. De mest synlige skadene er setninger i kjørebanen og skjøter i asfaltdekkene. Derfor framstår dagens kommunale veinett som et lappeteppe med setninger og sprekker på kryss og tvers. Ved å kreve at reasfalteringen skal foretas i større flater og over hele kjørefelt (eller halve veibanen) vil skjøtene mellom nytt og gammelt dekke legges midt i veien. Det vil redusere eller hindre videre utvikling forfallet. Dessuten er hjulspor et lite presist begrep for å avgrense areal for reasfaltering, spesielt for smale veier uten merkede kjørefelt. Rådmannen vil for øvrig peke på at det er nær sammenheng mellom foreslått krav til utførelse av istandsetting, og foreslått gebyr for forringelse. I forslag til nytt prisregulativ (se vedlegg 3) vil det ikke bli krevet forfallsgebyr når arealet for reasfaltering av langsgående kabelgrøfter følger rådmannens forslag. Ved å følge EB s forslag til redusert istandsettingsareal vil veiholder kreve forringelsesgebyr. Forslag til endringer For å imøtekomme noen av EB s krav har rådmannen innarbeidet enkelte endringer i forhold til høringsutkastet: - Veinettet deles i 2 veiklasser. For veiklasse II som er typiske boligveier og gang- og sykkelveier tillates gravedybde 40 cm, mens øvrige veier får 60 cm som foreslått (og som gjelder i dag). - Grøftedybde i park og friområder reduseres til 40 cm. - Langsgående kabelgrøfter som ikke direkte berører det asfalterte arealet tillates lagt nærmere asfaltkanten enn foreslått i høringsutkastet (30 mot tidligere foreslått 50 cm). Dermed vil flere ledningsanlegg kunne unngå istandsetting av asfalt, forutsatt at grøftene ikke undergraver eksisterende dekker. - Andre, mindre justeringer vil redusere asfaltbredden for tversgående grøfter. Disse endringene gjelder for alle typer ledningsanlegg. Rådmannen finner at disse endringene ikke har nevneverdig betydning for forfallsutviklingen. Dessuten foreslår rådmannen at instruksen tilføyes en generell adgang til å fravike bestemmelsene. Rådmannens begrunnelse er å kunne utvise skjønn i en del spesielle tilfeller, men ikke for å innføre særlige gravevilkår for tynne fiberkabler. Rådmannen vil understreke at Graveinstruksen skal omfatte alle typer kabel- og ledningsanlegg, også VA-ledninger og kommunens egne kabelanlegg. Endringene er innarbeidet i rådmannens forslag til graveinstruks, vedlegg 4. Rådmannen kan ikke anbefale endringer i graveinstruksen som tilgodeser fiberkabler spesielt, og kan heller ikke anbefale EB s forslag til redusert omfang av reasfaltering. Begrunnelsen er gitt i foranstående punkt rådmannens vurderinger.
Dersom bystyret ønsker å imøtekomme kabeletatene utover det som ligger i rådmannens forslag, anbefales å redusere kravene til istandsetting av gateareal fremfor å godta ytterligere reduksjon av gravedybder. Konsekvensen av dette er vanskelig å anslå konkret, men det vil medføre økt kostnad til vedlikehold som i såfall må skattefinansieres. For en bredere og mer detaljert begrunnelse for rådmannens vurderinger vises til vedlegg 1, punktene 4.1. 4-6. Prisregulativ Sammen med forslag til ny graveinstruks fremmes også forslag om å endre gjeldende prisregulativ, både dets oppbygging og grunnlaget for satsene. Hjemmel til å kreve gebyr er nedfelt i veiloven, og begrunnes med at veiholder ikke skal påføres økte kostnader som følge av i gi tillatelse til graving og legging av ledningsanlegg i offentlige veiarealer. Det er kommunestyret som bestemmer oppbygging av regulativet og gebyrets størrelse. Forslag til nytt prisregulativ ble ikke sendt på høring sammen med instruksen, men i høringsnotatet som ble lagt ved høringsbrevet gjorde administrasjonen rede for hvilke endringer man så for seg, og at endringer i regulativets oppbygging ville ble en del av den endelige behandlingen. Det ble samtidig varslet en viss heving av gebyrsatsene. Høringsinstansene er kritiske til at nytt prisregulativ og endring av gebyrsatser ikke ble sendt ut som en del av høringen. Telenor og EBL krever derfor at prisregulativ og nye satser sendes på egen høring. Endringene i de foreslåtte gebyrene er ikke vesentlige. Rådmannen mener derfor at nødvendig åpenhet om dette ivaretas ved at forslag til gebyrsatser presenteres i forslag til økonomiplan når denne legges ut til offentlig ettersyn. Dagens regulativ Dagens prisregulativ er todelt og skal dekke kommunens 1. utgifter til administrasjon og kontroll som en fast pris pr gravetillatelse 2. forringelse av veikapitalen og redusert levetid for veidekket Dagens forringelsesgebyr betales som et fast beløp i 4 størrelsestrinn der graveareal større enn 51 m2 gir høyeste sats, uansett hvor omfattende gravingen er. Gjeldende satser er ikke justert siden regulativet ble vedtatt i 2003, og dekker på ingen måte kommunens merutgifter (selvkost). De fleste sammenlignbare kommuner har en tilsvarende todeling av refusjonen, men satsene og arealtrinnene varierer. Prinsipp for endring av regulativets oppbygging og gebyrets størrelse Prisregulativet for graving i kommunale veier i Drammen kommune foreslås endret slik:
a. Et fastledd som skal dekke administrasjons- og kontrollutgifter opprettholdes, men gebyrsatsen vil bli foreslått hevet slik at beløpet dekker kommunens ressursbruk basert på selvkost. (refusjon av faktiske merkostnader). b. Gebyr som skal dekke kommunens kostnader til økt vedlikehold (forringelse) beregnes etter faktisk areal basert på oppmåling. Det er det mest naturlige siden det skal dekke veiholders utgifter som følge av forringelse. Bestemmelsen om at veiholder kan frafalle krav om gebyr for økt vedlikehold opprettholdes for de tilfeller der arbeidet er så omfattende at gravearbeidene hever kvaliteten på veien. Det vil også bli foreslått å innføre gebyr for oppfølging av gravearbeider i park- og friområder som omfattes av graveinstruksen. Forslaget til ny graveinstruks skal hindre graveskader og forutsetter at kommunen tilføres ressurser for å følge opp bestemmelsene. Dersom den økte satsingen på oppfølging og kontroll skal dekkes etter selvkostprinsippet, vil gebyrssatsene måtte økes. Forringelsesgebyret som skal gi kommunen refusjon for kostnader til økt vedlikehold, foreslås beregnet etter følgende prinsipp: hver enkelt graving utvikler en lokal langstidsskade som fører til at en veistrekning med mange gravesteder må reasfalteres tidligere enn normalt. Reasfalteringen vil da omfatte hele strekningen i hele bredden, og ikke bare det enkelte gravestedet. Dessuten påløper kostnader til oppretting, eventuelt fresing, tilpasning til kantstein samt justering av kummer. Samlet kostnad for istandsetting av strekningen legges til grunn for beregning av den gebyrsatsen som skal kreves pr m2 graveareal. I vedlegg 3 legger rådmannen fram forslag til nytt prisregulativ for arbeids- og gravetillatelse i veier, parker og friområder. Forslag til gebyrsatser med begrunnelse blir lagt fram i økonomiplan høsten 2008, og vil bli gjenstand for kommentarer gjennom høringsprosessen for denne. Rådmannens bemerkninger Revidering av graveinstruksen er et tiltak i en langsiktig strategi for å redusere verdiforringelsen i veiinfrastrukturen. For å gi effekt må instruksen følges opp bedre enn før. Dette vil rådmannen ivareta. Gjennom en omfattende dialog med kabeleierne er høringsutkastet endret for å imøtekomme deres ønsker. Forslaget til graveinstruks skiller seg ikke vesentlig fra andre kommuner. Det er imidlertid lokale variasjoner både i innhold og i måten instruksene forvaltes på. Det må være en forutsetning at graveaktivitetene finansieres av brukerne (VA, el, tele, TV etc) og ikke påfører den skattefinansierte infrastrukturen (veiene) kostnader som følge av gravingen. Vilkårene i graveinstruksen og forringelsesgebyret skal sikre dette.
Denne saken dreier seg om hvordan forringelsen skal beregnes. Dette er et faglig arbeid med usikkerhet som således gir rom for å utøve skjønn. Rådmannen har i utøvelsen av dette skjønnet lagt vekt på å sikre at rammevilkårene for de kommersielle aktørene ikke er så strenge at det skjer en konkurransevridning mellom kommunene, og at det ikke oppstår konkurransevridning mellom graveaktører som konkurrerer i et kommernsielt marked. Vedlegg: 1. Behandling av høringsuttalelsene med rådmannens vurderinger. 2. Sammenstilling av høringsuttalelsene. 3. Forslag til prisregulativ. 4. Rådmannens forslag til revidert graveinstruks (tekstversjon). 5. Overgangsbestemmelser. 6. Høringsbrev og innkomne høringsuttalelser.