Juridisk avdeling Sporveien AS Besøksadresse: Tordenskiolds gate 12, Oslo Postadresse: c/o Fylkesmannen i Østfold, Postboks 325, 1502 MOSS Telefon 22 00 35 00 fmoapostmottak@fylkesmannen.no www.fmoa.no Organisasjonsnummer NO 974 761 319 Deres ref.: 20180620 Deres dato: 20.06.2018 Vår ref.: 2018/11016-7 FM-J Saksbehandler: Karin Sand Oftedal Direktetelefon: 22 00 37 40 Dato: 15.08.2018 Fylkesmannens vedtak i klagesak - Oslo kommune - Sporveien - klage over delvis avslag på innsyn i Sporveiens arbeid med GDPR Fylkesmannen viser til oversendelsen fra Sporveien AS datert 20.06.2018. Saken gjelder delvis avslag på innsyn i dokumenter knyttet til Sporveiens arbeid med GDPR. Sakens bakgrunn Marte Nilsen begjærte den 09.05.2018 innsyn i følgende: «All korrespondanse og alle dokumenter knyttet til hvordan Sporveien forbereder seg på å etterleve kravene som stilles til behandling av personopplysninger etter innførselen av GDPR.» Sporveien avslo delvis begjæringen i vedtak 24.05.2018. Marte Nilsen påklaget vedtaket i e-post 25.05.2018. Sporveien ga en utfyllende begrunnelse for sitt vedtak om delvis avslag i e-post 30.05.2018. Marte Nilsen opprettholdt klagen i e-post samme dag. Sporveien tok ikke klagen til følge, og oversendte saken til Fylkesmannen i brev 20.06.2018. Fylkesmannen ba om å få oversendt ytterligere opplysninger i brev til Sporveien 26.06.2018. Sporveien besvarte anmodningen i brev 11.07.2018. Fylkesmannen forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter og gir derfor ikke ytterligere saksreferat. I henhold til offentleglova (offl.) 32 er Fylkesmannen klageinstans for vedtak fattet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Fylkesmannen ser slik på saken Saken gjelder innsyn i dokumenter knyttet til Sporveiens arbeid med GDPR (General Data Protection Regulation).
Side 2 av 11 Hovedregelen etter offl. er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet, jf. offl. 3. Sporveien har gitt delvis avslag på innsynsbegjæringen. Det er gitt fullt innsyn i tre dokumenter, samt delvis innsyn i ett dokument der navn på ansatte i Sporveien er fjernet. Navnene er prinsipalt unntatt med hjemmel offl. 23 første ledd, jf. arbeidsmiljøloven 4-3, og subsidiært med hjemmel i offl. 24 tredje ledd, jf. personopplysningsloven. Sporveien har videre avslått innsyn i tre andre dokumenter under henvisning til offl. 14 første ledd. 1. Presentasjon for konsernledelsen: GDPR i Sporveien Sporveien har som nevnt over unntatt navn på ansatte i det aktuelle dokumentet under henvisning til offl. 23 første ledd, jf. arbeidsmiljøloven 4-3, og subsidiært til offl. 24 tredje ledd, jf. personopplysningsloven 13. Etter en gjennomgang av Sporveiens begrunnelse for å avslå navnene, er det Fylkesmannens vurdering at de anførte hjemlene for avslag ikke kommer til anvendelse i det aktuelle tilfellet. Vi viser til at navnene fremkommer i en generell oversikt over ansatte som har oppgaver i GDPRprosjektet i Sporveien. Sporveien har for det første vist til at Marte Nilsen har trakassert to ansatte i Sporveien i en tidligere sak. Trakasseringen har skjedd i form av ordlyden i ulike e-poster sendt fra Marte Nilsen, i tillegg til at Nilsen har bedt om innsyn i stillingsinstruksen og ansettelseskontrakten til de to ansatte. Både e-postene og dokumentene som Nilsen har fått innsyn i har blitt publisert på mimesbronn.no. Sporveien anser en slik publisering av ansattes personopplysninger på internett, samt ordbruken i e-postene for trakassering, og mener at de har en plikt til å hindre at dette skjer i fremtiden. Slik saken er opplyst for Fylkesmannen er det vanskelig å slå fast at det vil være «påkravd» å unnta navnene fra innsyn av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av personalforvaltningen til Sporveien, jf. offl. 23 første ledd. Fylkesmannen har ikke tilstrekkelig informasjon til å slå fast at de omtalte handlingene fra Marte Nilsen kan karakteriseres som trakassering. Videre bemerker vi at vilkåret «påkravd» gir uttrykk for et nokså strengt krav. Det følger av veilederen til loven 1 at det må foreligge en ganske så konkret fare for at innsyn vil kunne skade de interessene som bestemmelsen skal verne, og at skaden må være av et visst omfang. Fylkesmannen kan ikke se at dette er påvist i foreliggende sak. Subsidiært har Sporveien vist til at navnene på de ansatte kan unntas fra innsyn fordi innsyn vil lette gjennomføringen av en straffbar handling, jf. offl. 24 tredje ledd. Sporveiens erfaring med Marte Nilsen og Mimes Brønn tilsier at all informasjon vil bli lagt ut på internett. Offentleglova 7 første ledd sier at informasjonen som det er gitt tilgang til etter loven kan brukes til ethvert formål så lenge ikke annen lovgivning eller retten til en tredjeperson er til hinder for det. Sporveien viser til forbudet mot publisering i personopplysningsloven 13. Brudd på bestemmelsen er straffbart, jf. personopplysningsloven 48 første ledd bokstav e). Ettersom Sporveien vurderer at det er overveiende sannsynlig at Marte Nilsen vil publisere dokumentet med navnene på mimesbronn.no, mener de at sladding av personnavnene er nødvendig for å forhindre en straffbar handling. 1 Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv «Rettleiar til offentleglova» pkt. 8.8.2
Side 3 av 11 Etter Fylkesmannens oppfatning har ikke Sporveien sannsynliggjort at publisering av navnene på mimesbronn.no vil være en straffbar handling. Vi viser til Datatilsynets brev til Statsministerens kontor datert 27.06.2018, der det fremgår at tilsynet ikke har indikasjoner på at Mimes Brønn driver virksomhet som gjør at personopplysninger brukes til andre formål enn journalistiske, jf. personopplysningsloven 7 og forordningen artikkel 85. Sporveien er imidlertid ikke enige i Datatilsynets standpunkt, og har bedt om en ny vurdering i brev datert 09.07.2018. Sporveien ber Fylkesmannen avvente med behandlingen av klagen på sladdingen av personnavn frem til Datatilsynets vurdering foreligger. Slik Fylkesmannen ser det vil ikke Datatilsynets fornyede vurdering være avgjørende for resultatet i foreliggende sak. Datatilsynet svarer kun på henvendelser knyttet til personopplysningsloven og GDPR. Som det fremgår av tilsynets brev 27.06.2018, må spørsmål vedrørende innsynsbegjæringer etter offentleglova rettes til Justisdepartementets lovavdeling som forvalter denne. Det fremgår videre at innskrenkninger i retten til innsyn må skje gjennom endringer i offentleglova. Fylkesmannen viser i denne sammenheng til personopplysningsloven som gjaldt frem til 20.07.2018 6, der det fremgår: «Loven her begrenser ikke innsynsrett etter offentleglova, forvaltningsloven eller annen lovbestemt rett til innsyn i personopplysninger.» Bestemmelsen videreføres i EUs personvernforordning artikkel 86, som er gjort til norsk lov gjennom en inkorporasjonsbestemmelse i ny personopplysningslov 2. I likhet med Datatilsynet mener Fylkesmannen at det må gjøres et skille mellom rett til innsyn etter offentleglova og personopplysningslovens bestemmelser om behandling av personopplysninger på mottakers hånd. Sporveien opplyser om at de kan gi innsyn i dokumentet med påskrift av rolle, og at dette vil gi den samme informasjonsverdien. Fylkesmannen forstår dette slik at Sporveien i utgangspunktet ikke har noe imot å gi innsyn i informasjonen, nemlig sammensetningen av ansatte som jobber i GDPR-prosjektet, men at de ikke ønsker at navnene publiseres på Internett og blir søkbare. Sporveien har vist til at alle dokumenter som blir sendt til Marte Nilsens oppgitte e-postadresse blir lagt direkte ut på mimesbronn.no. Offl. 30 regulerer hvordan organet skal gi innsyn. Bestemmelsens første ledd første og andre punktum lyder slik: «Organet fastset ut frå omsynet til forsvarlig saksbehandling korleis eit dokument skal gjerast kjent. Det kan krevjast papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet.» Bestemmelsen innebærer at det i utgangspunktet er organet selv som avgjør hvordan innsyn skal gis. Den som krever innsyn har imidlertid bare rett til å få papirkopi eller elektronisk kopi, jf. offl. 30 første ledd andre punktum. Når det gjelder publisering av dokumenter, følger det av offl. 10 tredje ledd første punktum at virksomheter som er omfattet av offentleglova kan gjøre dokumenter tilgjengelige for allmennheten på internett. Unntak for dette er opplysninger som er underlagt taushetsplikt. I medhold av bestemmelsen er det i offentlegforskrifta 7 andre ledd fastsatt at også noen andre opplysninger enn de som er underlagt taushetsplikt ikke skal offentliggjøres på internett. Dette gjelder bl.a. sensitive personopplysninger, fødselsnummer/personnummer og opplysninger om lønn til fysiske personer. Bestemmelsene i offl. 10 tredje ledd første punktum og 2 Se Prop. 56 LS (2017-2018) kap. 15
Side 4 av 11 offentlegforskrifta 7 første ledd klargjør likevel at det anledning til slik offentliggjøring, jf. ordet «kan». Det er med andre ord opp til den enkelte virksomhet å fastsette i hvilken grad denne muligheten skal brukes. Fylkesmannen har tidligere behandlet flere saker der det har vært snakk om å gi innsyn til e- postadresser tilknyttet mimesbronn.no. Selv om det i de aktuelle sakene var snakk om offentlige dokumenter, uttalte Fylkesmannen at det er forskjell på å gi innsyn i dokumentet og å publisere dokumentet. I vår sak 2017/35646 hadde Akershus fylkeskommune gitt innsyn i det etterspurte dokumentet ved oversendelse til en privat e-postadresse, i tillegg til at de hadde gitt klager mulighet til å få en fysisk utskrift av dokumentet. Fylkeskommunen ønsket imidlertid ikke å gi innsyn til en e- postadresse tilknyttet mimesbronn.no, da dette etter deres syn innebar en direkte publisering på nettsiden. Fylkesmannen konkluderte med at fylkeskommunen hadde gitt innsyn i tråd med forsvarlig saksbehandling. Fylkesmannen omgjør etter dette Sporveiens vedtak om å avslå innsyn i navnene på de ansatte i GDPR-prosjektet. Etter Fylkesmannens vurdering foreligger det ikke hjemmel i offentleglova til å avslå innsyn. Hovedregelen om retten til innsyn i offl. 3 kommer dermed til anvendelse. Vi presiserer imidlertid at det er Sporveien selv som avgjør hvordan innsyn skal gis ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling, jf. offl. 30 første ledd første punktum. 2. Utkast til rutine for behandling av krav om innsynsrett Sporveien har videre unntatt et dokument vedrørende rutine for behandling av krav om innsynsrett fra innsyn. Det er vist til offl. 14 som hjemmel for avslag. Fylkesmannen finner innledningsvis grunn til å bemerke at Sporveien synes å blande sammen definisjonen av «saksdokument for organet» i offl. 4 andre ledd og unntaksbestemmelsen i offl. 14 første ledd. I Fylkesmannens brev datert 26.06.2018 viste vi til hovedregelen i offentleglova 3 som omfatter «saksdokument, journalar og liknande register for organet». Slik vi oppfattet saken, omfattet innsynskravet både dokumenter som er ferdigstilt og utkast som er under utarbeidelse. I Sporveiens svarbrev datert 11.07.2018 vises det til at unntaket for interne dokumenter i offl. 14 både omfatter «dokumenter» og «saksdokumenter for organet» som nærmere definert i offl. 4. Fylkesmannen er ikke enig i dette. Vi viser til at hovedregelen i offl. 3 kun gir rett til innsyn i «saksdokument for organet». Dokumenter som ikke omfattes av hovedregelen, faller således utenfor lovens anvendelsesområde, og skal ikke vurderes opp mot lovens unntaksbestemmelser. Definisjonen av «saksdokument for organet» er som nevnt nærmere definert i offl. 4 andre ledd. Bestemmelsen lyder slik: «Saksdokument for organet er dokument som er komme inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområde eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt.»
Side 5 av 11 I foreliggende sak har Sporveien vist til at det aktuelle dokumentet verken er ferdigstilt, sendt ut eller innkommet Sporveien. Det er kun snakk om en skisse over prosessen og mangler tekst. Sporveien uttaler at det er mange som skal bidra til å utvikle dokumentet som ennå ikke har sett på det, og at det kan skje store endringer i prosessbeskrivelsen og at tekstene må lages. Når det gjelder dokumenter som organet selv oppretter, som i dette tilfellet, uttales følgende i veilederen til offentleglova i pkt. 4.4.2.4: «Det er ikkje alle dokument som blir laga for å bli sende ut av organet. Enkelte dokument skal til dømes berre tene som bakgrunnsmateriale i den interne sakshandsaminga. Slike dokument, som ikkje skal sendast ut, skal etter 4 andre ledd tredje punktum reknast som saksdokument når dei er ferdigstilte. Eit dokument vil som regel kunne reknast som ferdig-stilt når det ikkje lenger er aktuelt å gjere endringar eller tilføyingar i det. På dette punktet skil ordninga i den nye lova seg frå offentlegheitslova 1970, der slike dokument (etter 3 andre ledd) fyrst vart rekna som saksdokument når saka som dokumentet var ein del av var ferdighandsama. Eksempel på dokument som denne regelen vil gjelde for, er interne instruksar, retningsliner og liknande. Regelen vil òg gjelde for notat som inneheld saksopplysningar, vurderingar og råd frå ei avdeling eller ein sakshandsamar, og som blir sende til leiinga i organet, ei anna avdeling eller ein annan sakshandsamar. Dersom slike dokument blir sende vidare med det føremål at andre skal kunne arbeide vidare med dei, vil dei likevel ikkje kunne reknast som ferdigstilte. Sjølv om slike dokument vil vere saksdokument som er omfatta av hovudregelen om innsynsrett, vil det ofte vere høve til å gjere unntak etter føresegna om organinterne dokument i 14, sjå punkt 7.2 nedanfor.» Sporveien har unntatt dokumentet fra innsyn med hjemmel i offl. 14. Fylkesmannen legger derfor til grunn at Sporveien har vurdert at dokumentet faller innenfor definisjonen av «saksdokument for organet» jf. offl. 4 andre ledd, og at det skal vurderes etter bestemmelsene i offentleglova. Fylkesmannen finner ikke grunnlag for å overprøve Sporveiens vurdering på dette punkt. Sporveien har unntatt dokumentet fra innsyn med hjemmel i offl. 14. Bestemmelsens første ledd lyder slik: «Eit organ kan gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing.» Hensynet bak bestemmelsen er å gi forvaltningen en intern sfære der informasjon kan holdes fortrolig frem til det er tatt en endelig beslutning i saken. Bestemmelsen gir adgang, men ikke plikt, til å nekte innsyn i hele dokumentet. For at det skal kunne gjøres unntak etter offl. 14 første ledd må i hovedsak tre vilkår være oppfylt: dokumentet må være utarbeidet av organet selv, dokumentet må være internt, og dokumentet må være utarbeidet til organets interne saksforberedelse. Sporveien har uttalt i brev 11.07.2018 at dokumentet kun er en foreløpig skisse over prosessen og mangler tekst. Det er vist til at det er mange som skal bidra til å utvikle dette dokumentet som ennå ikke har sett det, og at det kan skje store endringer i prosessbeskrivelsen.
Side 6 av 11 Fylkesmannen slutter seg til Sporveiens vurdering på dette punkt. Slik vi ser det er dokumentet utarbeidet av Sporveien til intern bruk i organet. Det fremgår ikke at dokumentet er sendt til andre. Fylkesmannen kan heller ikke se at unntakene i offl. 14 andre ledd kommer til anvendelse. Fylkesmannen er etter dette av den vurdering at dokumentet kan unntas fra innsyn med hjemmel i offl. 14 første ledd. Bestemmelsen i offl. 14 første ledd gir som nevnt organet en adgang, men ikke en plikt til å unnta dokumentene offentlighet. Det skal derfor foretas en meroffentlighetsvurdering etter bestemmelsen i offl. 11. Bestemmelsen lyder: «Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.» Bestemmelsen gir anvisning på en interesseavveining. Det skal på den ene siden vurderes om de hensynene som begrunner den aktuelle unntaksbestemmelsen gjør seg gjeldende for det aktuelle dokumentet. Det skal legges særlig vekt på om det er knyttet stor allmenn interesse til spørsmålet som dokumentet omhandler. Videre må en legge vekt på innholdet i dokumentet. Dersom unntaksbestemmelsen er gitt for å verne om bestemte prosesser eller sikre fortrolige diskusjoner, vil det være større grunn til å gi innsyn i de delene av dokumentet som inneholder faktiske opplysninger enn i skjønnsvurderinger. Dersom hensynene som taler for innsyn veier tyngre enn behovet for unntak, bør man gi innsyn, jf. veilederen pkt. 4.9. Sporveien har ikke utvist merinnsyn, verken helt eller delvis, for det aktuelle dokumentet. Som begrunnelse er det vist til at det kan skape forventninger om et bestemt resultat dersom dokumentet utleveres i utkasts form. Fylkesmannen finner etter en samlet vurdering ikke grunn til å overprøve Sporveiens merinnsynsvurdering etter offl. 11. Det er ved vurderingen lagt vekt på at de hensyn som begrunner unntaksbestemmelsen gjør seg gjeldende. Det vises til at bestemmelsen skal verne om interne prosesser. Det er videre sett hen til mer langsiktige skadevirkninger ved å gi innsyn. Vi viser for øvrig til Sporveiens begrunnelse. Fylkesmannen vil likevel rette noen bemerkninger til Sporveiens vurdering av merinnsynsbestemmelsen i brev datert 11.07.2018. Sporveien har i brev datert 11.07.2018 vist til at organet har en rett til å unnta interne dokumenter fra innsyn etter offl. 14, jf. ordlyden «kan gjere unntak». Denne retten mener Sporveien er en rett som organet selv rår over, da den er underlagt forvaltningens frie skjønn. Skjønnet kan etter Sporveiens oppfatning ikke overprøves. Det henvises til Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) og Rettleiar til offentleglova pkt. 7.2.4. Videre viser Sporveien til at organet har en plikt til å gjennomføre en vurdering etter offl. 11, men at det ikke er noen plikt til å innvilge merinnsyn. Sporveien mener at plikten til å gjennomføre en merinnsynsvurdering kan anses som en saksbehandlingsregel, dvs. en plikt til å foreta en vurdering av om innsyn skal gis. Det vises til at selve merinnsynsvurderingen hører under forvaltningens frie skjønn. Klageorganet kan overprøve om saksbehandlingsregelen om å vurdere merinnsyn er gjennomført, men ikke resultatet av skjønnet.
Side 7 av 11 I likhet med Sporveien viser Fylkesmannen til forarbeidenes omtale av offl. 32 i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 153, sitat: «Klageinstansen kan prøve alle sider av saka, både dei juridiske vurderingane, til dømes av om dokumentet er omfatta av ei unntaksføresegn, og vurderinga av om det skal givast meirinnsyn.» (Fylkesmannens understrekning) Offl. 11 er en videreføring av tidligere merinnsynsbestemmelse i offentlighetsloven av 1970 2 tredje ledd: «Forvaltningsorganet skal vurdere om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis, selv om det etter bestemmelser i loven kan unntas fra offentligheten.» Lovteksten ble endret i 1993 ved at «bør» ble til «skal». Plikten til å vurdere meroffentlighet ble dermed gjort automatisk. Samtidig ble 9 i offentlighetsloven av 1970 endret, ved at det ble innført en adgang for klageorganet til også å overprøve vurderingen av om det skal praktiseres meroffentlighet, se 9 tredje ledd fjerde punktum. Fra Gyldendals Rettsdatas note nr. 59 til den tidligere merinnsynsbestemmelsen siteres følgende: «Dette innebærer at det enkelte forvaltningsorgan ikke lenger står fritt i sin vurdering av om det vil praktisere meroffentlighet, og i klageordningen ligger også et klart rettslig signal om at innsyn bare skal nektes hvis tungtveiende saklige grunner taler for et avslag.» Sivilombudsmannen har videre i en rekke saker uttalt at klageinstansen skal overprøve forvaltningsorganets merinnsynsvurdering, se bl.a. SOM-2017-2960. Fylkesmannen legger dette til grunn ved behandling av klagesaker etter offentleglova. 3. Utkast til sluttrapport Sporveien har videre unntatt et utkast til sluttrapport fra innsyn med hjemmel i offl. 14 første ledd. Dokumentet er en disposisjon på én side. Sporveien har i brev datert 11.07.2018 vist til at dokumentet verken er ferdigstilt, sendt ut eller innkommet Sporveien. Disposisjonen kan bli endret etter hvert som arbeidet pågår, og tekst må lages. I den grad faktum presenteres, uttaler Sporveien at dette kun er foreløpige antakelser som ikke er forankret i faktisk viten. En utlevering vil derfor gi et klart misvisende inntrykk av faktum. Sporveien viser videre til at dokumentet er under utarbeidelse for Sporveiens egen saksforberedelse, og at dette vil pågå i lang tid fremover. Fylkesmannen slutter seg til Sporveiens vurdering på dette punkt. Slik vi ser det er dokumentet utarbeidet av Sporveien til intern bruk i organet, og det fremgår ikke at dokumentet er sendt til andre. Fylkesmannen kan heller ikke se at unntakene i offl. 14 andre ledd kommer til anvendelse for det aktuelle dokumentet. Fylkesmannen er etter dette av den vurdering at dokumentet kan unntas fra innsyn med hjemmel i offl. 14 første ledd.
Side 8 av 11 Sporveien har foretatt en merinnsynsvurdering etter offl. 11, men har ikke funnet grunn til å gi merinnsyn verken helt eller delvis. I brev datert 11.07.2018 vises det til at det å gi innsyn i et foreløpig utkast vil gi et skjevt bilde av prosessen og det fremtidige resultatet. Slik Sporveien ser det må hensynet til gode interne prosesser i Sporveien veie tyngre enn hensynet til allmennhetens interesse i dokumentet. Etter en samlet vurdering finner ikke Fylkesmannen grunn til å overprøve Sporveiens merinnsynsvurdering etter offl. 11. Det er ved vurderingen lagt vekt på at de hensyn som begrunner unntaksbestemmelsen i offl. 14 første ledd gjør seg gjeldende. Det vises til at bestemmelsen skal verne om interne prosesser. Det er videre sett hen til mer langsiktige skadevirkninger ved å gi innsyn. Vi viser for øvrig til Sporveiens begrunnelse. 4. Notat om Sporveiens bruk av personopplysninger i ansettelsesforhold Det siste dokumentet Sporveien har avslått innsyn i er et notat om bruk av personopplysninger i ansettelsesforhold. Dokumentet er etter det opplyste under utarbeidelse av GDPR-prosjektet i Sporveien, og er ment å være konserninternt. Sporveien opplyser om at dokumentet har vært forelagt fagforeningene i konsernet til førstegangsbehandling for å få innspill til det videre arbeidet. Sporveien har vist til offl. 15 andre ledd som hjemmel for å unnta hele dokumentet. Etter bestemmelsen kan det gjøres unntak for deler av et dokument som inneholder «råd om og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak». Et vilkår etter bestemmelsens andre ledd er at unntak må være påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretaking av det offentliges interesser i saken. Sporveien har opplyst om at dokumentet er under utarbeidelse i GDPR-prosjektet i Sporveien, og at det har vært forelagt fagforeningene i konsernet for å få innspill til det videre arbeidet. Fylkesmannen anser på denne bakgrunn at det vil være riktig å bruke offl. 15 tredje ledd, jf. andre ledd som hjemmel for å unnta dokumentet. Vi viser til at offl. 15 andre ledd gjelder innhentede råd og vurderinger fra andre, mens offl. 15 tredje omfatter dokument som gjelder innhenting av dokument som nevnt i første og andre ledd. I dette tilfellet vil det være bestemmelsens andre ledd som er aktuell, da dokumentet inneholder foreløpige vurderinger av hvordan Sporveien bør stille seg når det gjelder bruk av personopplysninger i ansettelsesforhold. Dokumentet er etter det opplyste oversendt fagforeningene for å få innspill til innholdet i dokumentet. Offl. 15 tredje ledd sier at unntakene i bestemmelsens første og andre ledd gjelder tilsvarende for dokument som gjelder innhenting av dokument som nevnt i første og andre ledd. Et vilkår etter bestemmelsens andre ledd er at unntak må være påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretaking av det offentliges interesser i saken. I «Rettleiar til offentleglova» pkt. 7.3.5 er bestemmelsen omtalt slik: «Vurderinga av om skadevilkåra i 15 fyrste eller andre ledd er oppfylde for dokument om innhenting må skje på same måte som for svara. Sjå om dette punkta 7.3.2.7 og 7.3.4.3 ovanfor. Dersom innhentingsdokumentet inneheld førebelse vurderingar og forslag frå innhentingsorganet, vil ofte skadevilkåret vere oppfylt. Særleg vil dette gjelde i situasjonar der utkast til ei avgjerd eller det som skal vere innhentingsorganet sitt endelege dokument blir oversendt i samband med innhentinga. Dersom det i
Side 9 av 11 innhentingsdokumentet berre blir bede om ei generell utgreiing av visse spørsmål, til dømes faktiske tilhøve, vil det derimot som regel ikkje vere høve til å gjere unntak.» Fra Sporveiens vurdering i klageomgangen siteres følgende: «Kartleggingen av behandlingen av personopplysninger er ikke ferdig ennå og det kan bli foretatt vesentlige endringer i dokumentet. Det skal drøftes med fagforeninger en gang til, og det skal forankres hos ledelsen. Dokument som fortsatt er under utarbeidelse for konsernets egen saksbehandling. Det inneholder ingen endelig avgjørelse, og denne kan bli svært forskjellig fra foreliggende utkast. Dette gjelder hele dokumentet, og behovet for unntak gjelder dokumentet i sin helhet. Dokumentet består i sin helhet av råd og vurderinger av hvordan organet skal stille seg i en bestemt sak. Det er derfor ikke meningsfullt å skille ut noe for utlevering, da organets behov for videre bearbeiding av dokumentet gjelder alle deler av dokumentet. Vi kan heller ikke se hvordan man skulle kunne skille ut noen del for utlevering eller hvilke kriterier man skulle bygge på ved en slik vurdering. En delvis utlevering er derfor ikke aktuell. Dersom det skulle utleveres mens det fortsatt er i utkasts form, vil det trolig bli publisert på Internett av Mimes Brønn. Dette vil kunne medføre misforståelser og vil kunne skade de interne arbeids- og avgjørelsesprosessene et slikt dokument må gjennom før det kan ferdigstilles. Det kan også vanskeliggjøre drøftinger med de tillitsvalgte, som bør skje i en tillitsfull og åpen atmosfære. Inntil dokumentet er ferdigstilt, vil en utlevering kunne skade Sporveiens interesser ved at de interne prosessene forstyrres. Unntak for offentlighet er nødvendig for at vi skal kunne ivare ta selskapets interesser «forsvarleg ivaretaking» av selskapets interesser og forpliktelser i GDPR-arbeidet. Dette gjelder både overfor regulatoriske myndigheter, og overfor de ansatte og deres fagforeninger, samt leverandører og andre personer, jf 15 annet ledd. Hensynet bak 15 er å kunne innhente råd fra andre og dette gjelder også når man har behov for å samarbeide om konserninterne prosesser i konserner. De hensyn som taler for unntak for interne dokumenter, jf pkt 4 ovenfor, gjelder tilsvarende for konserninterne dokumenter og vi viser til redegjørelsen i pkt 4. Unntak fra offentlighet er derfor «påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka», jf 15 annet ledd. Dokumentet er derfor unntatt fra offentlighet i medhold av offl 15 annet ledd.» Fylkesmannen finner å kunne slutte seg til Sporveiens vurdering av at det etterspurte dokumentet inneholder foreløpige vurderinger og innhenting av råd om hvordan kommunen bør stille seg i saken. Skadevilkåret anses dermed oppfylt. Fylkesmannen er videre av den oppfatning av at vilkåret om at unntak må være påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretaking av det offentliges interesser i saken er oppfylt. Vi viser til Sporveiens vurdering som sitert over og slutter oss til denne. Offl. 15 tredje ledd jf. andre ledd gir kun hjemmel til å unnta de delene av dokumentet som inneholder foreløpige råd og vurderinger av hvordan Sporveien bør stille seg i saken. Slik
Side 10 av 11 Fylkesmannen ser det inneholder dokumentet i all hovedsak foreløpige vurderinger og innhenting av råd. I offl. 12 bokstav c gis det adgang til å unnta dokumentet i sin helhet dersom de unntatte opplysningene «utgjer den vesentlegaste delen» av dokumentet. I «Rettleiar til offentleglova» pkt. 5.2 er vilkåret kommentert slik: «For det tredje fastset 12 bokstav c at det kan gjerast unntak for resten av eit dokument dersom dei opplysningane som er omfatta av ei unntaksføresegn utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet. Ein kan her både leggje vekt på omfanget av opplysningane det blir gjort unntak for, og på kor sentrale desse opplysningane er. I dei tilfella der eit dokument ikkje vil gi noka meining når det blir sett bort frå opplysningane som kan eller skal haldast utanom innsyn, eller berre heilt uvesentleg informasjon som formalia og liknande då står att, vil det vere naturleg å gjere unntak for heile dokumentet. Slike tilfelle kan ofte i prinsippet falle innanfor både bokstav a og c, men det mest nærliggjande vil her vere å nytte bokstav c.» Etter en gjennomgang av det etterspurte dokumentet er Fylkesmannen av den oppfatning at det er få opplysninger som ikke er unntatt fra innsyn etter offl. 15 tredje ledd jf. andre ledd. De gjenstående opplysningene vil videre være lite sentrale i forhold til innholdet i brevet. Etter en konkret vurdering mener Fylkesmannen at dokumentet kan unntas fra innsyn i sin helhet med hjemmel i offl. 12 bokstav c. Det skal også foretas en merinnsynsvurdering for opplysninger som unntas etter offl. 15 tredje ledd og offl. 12. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at det gjør seg gjeldende offentlige hensyn som skulle tilsi at det skal gis innsyn i disse opplysningene. Det gis derfor ikke merinnsyn etter offl. 11. Vi viser for øvrig til Sporveiens merinnsynsvurdering i brev datert 11.07.2018 Fylkesmannen slutter seg etter dette til byrådsavdelingens vurdering av at brevet datert 03.05.2017 kan unntas fra innsyn. Avslutning Etter en gjennomgang av sakens dokumenter, finner Fylkesmannen å måtte delvis endre Sporveiens vedtak. Det vises til vurderingen i punkt 1 over knyttet til presentasjonen til konsernledelsen. Vi ber Sporveien besørge innsyn i tråd med hensynet til forsvarlig saksbehandling i offl. 30 første ledd første punktum. Klagen er etter dette delvis tatt til følge. ********
Side 11 av 11 Konklusjon Sporveiens vedtak datert 24.05.2018 endres delvis. Innsyn i «Presentasjon for konsernledelsen: GDPR i Sporveien» innvilges. Vi ber Sporveien besørge innsyn i tråd med hensynet til forsvarlig saksbehandling, jf. offl. 30 første ledd, og viser til vurderingene i punkt 1 over. For øvrig stadfestes Sporveiens vedtak. Fylkesmannens vedtak er endelig. En kopi av denne avgjørelsen er sendt klager. Med hilsen Odd Meldal fung. avdelingsdirektør Karin Sand Oftedal seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Marte Nilsen