Stykkprisfinansiering og videregående opplæring

Transkript

1 UTREDNING 2002/5: Stykkprisfinansiering og videregående opplæring Utarbeidet i avdeling for utredning i Utdanningsforbundet av Åshild Olaussen

2 2 Forord Denne utredningen omhandler stykkprisfinansiering som mulig finansieringsmodell innen videregående opplæring. Utdanningsforbundet har tidligere utarbeidet en utredning om stykkprisfinansiering som ressurstildelingsmodell i barnehage og skole. De viktigste konklusjonene i utredningen 2002/2 "Stykkprisfinansiering som ressurstildelingsmodell i barnehage og skole" var: valg av finansieringsordning kan få stor betydning for skole- og barnehagestrukturen bruk av stykkprisfinansiering (gjerne i kombinasjon med fritt skolevalg) er i liten grad blitt evaluert i de landene der det er tatt i bruk det er vanskelig å få dokumentert noen økonomisk eller pedagogisk gevinst ved omlegging til stykkprisfinansiert skole. Ved Utdanningsforbundets sentralstyrebehandling av saken "Stykkprisfinansiering som ressurstildelingsmodell i barnehage og skole" (SST 113/02) ble det blant annet vedtatt: "[ ] Sentralstyret ber om at spørsmålet om stykkprisfinansiering i videregående skole utredes videre" Denne utredningen er å betrakte som en oppfølging til Utredning 2002/2. Den vil fokusere på de spesifikke sidene ved videregående opplæring, og skissere fordeler og ulemper ved en stykkprisbasert finansiering innen denne delen av utdanningssystemet. Vi håper utredningen kan være med å danne et grunnlag for Utdanningsforbundets videre arbeid med framtidige organiserings- og finansieringsmodeller for videregående opplæring. Arbeidet med utredningen er utført i Utdanningsforbundets utredningsavdeling av Åshild Olaussen.

3 3 Stykkprisfinansiering og videregående opplæring Innholdsfortegnelse: Forord Disposisjon Innledning Hva ligger i begrepet stykkprisfinansiering? Hvor står vi i dag? Hva planlegger fylkene? Hvordan fungerer ordningen i Sverige? Antatte virkninger av "penger følger bruker" Opplæringsloven Lik rett til opplæring Lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte Tilbudsstruktur Sikring av ressurser - ulike modeller for organisering og finansierng Sammendrag med konklusjon Referanser... 22

4 4 1. Disposisjon I utredningen vil vi innledningsvis, i kapittel to, redegjøre for myndighetenes politiske føringer i debatten om nye finansieringsordninger innen utdanningssektoren. Videre vil vi gi en kort presentasjon av kompleksiteten ved videregående opplæring. Selve begrepet stykkprisfinansiering kan romme mange betydninger og forståelser. I kapittel tre definerer vi både begrepet stykkpris og begrepet "penger følger bruker", og presiserer at vi videre i utredningen først og fremst er interessert i å se på mulige virkninger av en "penger følger bruker"-ordning. Før vi drøfter mulige virkninger av en "penger følger bruker"-ordning, vil vi danne oss et bilde av hvor vi står i dag. I kapittel fire redegjør vi kort for myndighetenes moderniseringsprosjekt før vi presenterer en liten kartlegging omkring fylkenes syn på og planer i forhold til fritt skolevalg og stykkprisbasert finansiering. Fordi våre myndigheter til stadig bruker det svenske finansieringssystemet som et eksempel til etterfølgelse, har vi valgt å gi en kort presentasjon av dette. I utredningen har vi valgt å se på virkninger av en "penger følger bruker"-ordning i forhold til fire områder som vi mener det er vesentlig at en finansieringsordning ivaretar. Disse områdene er opplæringsloven, prinsippet om lik rett til utdanning/opplæring, lærernes lønnsog arbeidsvilkår og tilbudsstrukturen innen videregående opplæring. I kapittel fem drøftes hvert enkelt område. I kapittel seks har vi valgt å presentere noen rendyrkede modeller for organisering og finansiering av videregående opplæring. Disse er ment som et innspill til den pågående og framtidige debatten om hvordan vi kan organisere og finansiere videregående opplæring slik at vi sikrer nødvendige ressurser. Til slutt, i kapittel sju, presenterer vi en hovedkonklusjon på de forutgående drøftelsene. Det siste kapittelet kan leses som et kort sammendrag av hele utredningen.

5 5 2. Innledning Bruken av stykkprisfinansiering innen offentlig tjenesteproduksjon generelt, men også innen utdanningssektoren, er blitt aktualisert fordi vi har en regjering som ved flere anledninger har uttrykt at større bruk av "penger følger bruker" vil være et viktig virkemiddel i regjeringens mål for en moderne og effektiv offentlig sektor. I Høyres valgprogram for inneværende stortingsperiode slås det fast at: "Høyre vil finansiere skolene ved at pengene i større grad følger eleven. Dette vil skape konkurranse mellom skolene. Skolenes inntekter blir avhengig av elevenes og foreldrenes valg". Når myndighetene nå ønsker å se på nye finansieringsmodeller, deriblant stykkpris, skyldes det til dels det faktum at det i Norge brukes relativt mye ressurser på skolesektoren sammenliknet med andre land, og til dels det faktum at kommunene og fylkene sliter med trange økonomiske rammer og at det derfor er ønskelig å se på mer effektive måter å organisere og finansiere grunnopplæringen på. Tilbudet innenfor videregående opplæring er i dag inndelt i 15 studieretninger. Hver studieretning tilbyr ett grunnkurs som er felles for hele studieretningen og deretter ulike valgmuligheter for spesialisering på videregående kurs I (VKI) og ytterligere spesialisering på videregående kurs II (VKII). Det finnes cirka 250 ulike VKII-kurs innenfor de yrkesfaglige studieretningene og opplæring skal primært skje som lærling i bedrift i to år. Av de to årene regnes ett år som opplæring og ett år som verdiskapning. Det betyr at innenfor fagopplæringen har fylkeskommunen i samarbeid med norske bedrifter ansvaret for opplæring, primært i bedrift, i cirka 250 ulike fag. Som vi ser er videregående opplæring svært komplekst. Det er store forskjeller på organiseringen av for eksempel en fagopplæring innenfor studieretning for mekaniske fag på den ene siden og studieretning for allmenne og økonomiske fag på den andre siden. Et hovedformål ved en finansieringsordning innen videregående opplæring må være at denne tar høyde for og kan ivareta alle aspektene ved opplæringen innenfor det mangfold av tilbud som samlet sett omtales som videregående opplæring. Vi har i denne utredningen valgt å se på fire områder som det etter vår mening er av vesentlig betydning at en finansieringsordning ivaretar, i beste fall forbedrer og i hvert fall ikke forringer. Vi vil i det følgende se på hvordan en stykkprisfinansiering kan innvirke på disse ulike områdene: 1. opplæringsloven 2. lik rett til opplæring/utdanning 3. lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte 4. tilbudsstruktur. I tillegg vil vi diskutere muligheten for å sikre ressurser til videregående opplæring ved å se på ulike modeller for organiserings- og finansieringsansvaret. Det er en del forhold som ikke vil bli berørt i denne utredningen, selv om de i realiteten vil kunne få stor innvirkning på organiseringen og finansieringen av videregående opplæring. Dette gjelder for eksempel det arbeidet som er i gang med regelforenklinger, endringer i opplæringsloven og forskriften, endringer av lærernes arbeidstidsavtale og mulige endringer

6 6 av det regionale folkevalgte nivået (fylkeskommunen). Denne utredningen tar utgangspunkt i dagens lovverk og dagens organisering, men vi vil selvfølgelig ta hensyn til de politiske/administrative signaler om endringer som vil være av betydning for utredningens drøftinger der vi vet at disse eksisterer. Utredningen tar ikke særskilt for seg virkningen av stykkpris i forhold til retten til tilpasset opplæring. Det skyldes ikke at vi har vurdert den som uvesentlig. Tvert imot er det et svært viktig, men også svært komplekst område, som vi ikke har hatt kapasitet til å utrede i denne omgang.

7 7 3. Hva ligger i begrepet stykkprisfinansiering? Stykkprisfinansiering innebærer at tjenesteleverandøren (den videregående skolen) blir "betalt" for de tjenester som faktisk produseres for den enkelte bruker, og ikke blir finansiert gjennom for eksempel rammebevilgninger som i dag. I så måte er stykkpris et redskap eller en modell for ressurstildeling fra staten eller fylkeskommunene til den enkelte tjenesteleverandør. Dersom skolen mottar tilskudd fra det offentlige etter hvor mange elever som går der, og elevene ikke selv kan velge hvilken skole de skal gå på, er det snakk om stykkprisfinansiering. I flere kommuner i Norge der det har vært diskutert å innføre stykkprisfinansiering som finansieringsmodell i grunnskolen, er begrepet "elevbasert tildeling" blitt tatt i bruk. En variant av stykkprisfinansiering er "penger følger bruker". Denne ordningen innebærer at man i tillegg til stykkprisfinansiering åpner for fritt valg av tjenesteleverandør. Dersom man kan velge fritt hvilken skole man vil gå på, mens det offentlige dekker utgiftene ved hjelp av stykkprisfinansiering har vi en "penger følger bruker"-ordning. Det er da i utgangspunktet likegyldig om tjenesteleverandørene er offentlige eller private. Et slikt system kan visualiseres eller praktisk gjennomføres ved at brukeren får en sjekk fra staten/fylkeskommunen som han/hun bruker som betalingsmiddel hos den tjenesteleverandøren som han/hun selv velger. "Penger følger bruker" blir derfor også ofte omtalt som voucher (engelsk for sjekk/kupong). Allerede i dag opererer departementet med en form for stykkpris på enkelte av elevplassene innenfor deler av videregående opplæring. Som vist i Utredning 2002/2, opererer både landslinjeordningen, ordningen med landsdekkende tilbud og lærlingeordningen med et driftstilskudd per lærling som kan omtales som en stykkprisfinansiering. I tillegg har vi de private skolene der driftstilskuddet også blir gitt per elev. En stykkprisfinansiering innebærer ikke nødvendigvis at alle utgifter knyttet til skoletilbudet skal dekkes av stykkprisen. I de land som har innført en form for stykkprisfinansiering i skolesektoren ser vi at hvilke kostnader stykkprisen er ment å finansiere varierer (jf. Utredning 2002/2). Det som er vanlig er at stykkprisen er knyttet til driftsutgifter (hele eller deler av disse). Investeringer i bygningsmasse og vedlikehold blir gjerne holdt utenfor. I denne utredningen er vi i utgangspunktet interessert i å se på mulige virkninger av en "penger følger bruker"-ordning. Altså en ordning som ennå ikke er utprøvd innenfor videregående opplæring i Norge. Med "penger følger bruker" mener vi ikke nødvendigvis at alle utgifter eller alle driftsutgifter skal dekkes ved en stykkprisordning.

8 8 4. Hvor står vi i dag? Regjeringen har nylig igangsatt et moderniseringsprosjekt under navnet "Enklere å være borger". I dette prosjektet ligger det helt klart en endring i styringsstrukturen innenfor utdanningssektoren fra etatsstyring til mer brukerstyring. Blant flere tiltak i dette prosjektet, er det spesielt to som vil kunne få betydning for de tema vi berører i denne utredningen. UFD ønsker økt desentralisering av myndighet og de ønsker en ny finansieringsordning for skolene (i første omgang for grunnskolen, men på sikt også for videregående opplæring). Det er et uttalt ønske at en ny finansieringsordning skal bygge på prinsippet om at pengene i større grad skal følge den enkelte bruker. I tillegg har det regjeringsutnevnte kvalitetsutvalget fått i oppdrag å se på grunnutdanningens innhold og lengde. Konklusjonene til utvalget vil kunne få konsekvenser for strukturen på tilbudet innen videregående opplæring Hva planlegger fylkene? Fritt skolevalg er en forutsetning for en "penger følger bruker"-ordning. Per i dag er det bare et fåtall av fylkene som praktiserer fritt skolevalg. I noen fylker opererer man med fritt skolevalg i byregionene, men ikke i resten av fylket. Helhetsinntrykket er allikevel at fylkene opptrer fleksibelt og i størst mulig grad prøver å oppfylle elevenes førsteønsker når det gjelder valg av studieretning og skole. Et godt eksempel på dette er Troms der det i utgangspunktet er slik at man skal søke på nærmeste videregående skole, men det foregår ingen sterk dirigering. På grunn av lange avstander i fylket søker de fleste til nærmeste skole, men tilbud som bare finnes på en eller få skoler har søkere fra hele fylket. I byene der det er flere skoler å velge mellom er det større frihet for elevene til å velge skole. Som nevnt ønsker regjeringen å utvikle et finansieringssystem der "penger følger bruker". Vi har vært interessert i å se på i hvilken grad fylkeskommunene tenker i de samme baner som regjeringen. Er det noen fylker som vurderer en "penger følger bruker"-ordning innenfor videregående opplæring? Så langt vi har klart å kartlegge, er det ingen fylker som har fått utredet eller politisk behandlet en omlegging av finansieringsordningen i retning av "penger følger bruker". Det er noen fylker, blant annet Buskerud og Akershus der man i forbindelse med en diskusjon omkring omorganiseringer innen videregående opplæring har vært inne og vurdert stykkprisfinansiering som et ledd i en mulig omorganisering, men uten at det er blitt realitetsbehandlet Hvordan fungerer ordningen i Sverige? I løpet av 90-tallet fikk ulike typer av markeds- og valgfrihetstankeganger fotfeste innenfor offentlig sektor i Sverige. Det ble i økende grad snakket om kjøp og salg av tjenester. Innenfor skolesektoren fikk dette utslag i form av økte muligheter for å velge skole, enten offentlige eller frittstående, og de frittstående skolene fikk mulighet til å få økonomisk bidrag fra kommunene. Tankegangen var den samme i Sverige som vi kjenner den fra debattene her i Norge: skolen skulle finansieres ved at det skulle følge en viss sum penger med hver elev som skulle tilfalle den skolen eleven/foreldrene selv ønsket å velge - enten offentlig eller frittstående. Skoler som blant foreldre og elever ble oppfattet som gode skoler skulle tiltrekke seg mange elever og derigjennom få en god økonomi, mens skoler som ble oppfattet som dårlige ikke skulle

9 9 tiltrekke seg så mange elever, få dårligere økonomi og kanskje på sikt tvinges til å legge ned virksomheten. En slik rendyrket markedstankegang er ikke blitt praksis i Sverige. Men ulike kommuner har valgt ulike løsninger i fordelingen av ressurser. Mange kommuner har valgt en form for "penger følger eleven" eller elevpenger der hver elev gir en viss inntekt til skolen. Hvor stort dette elevpengebeløpet skal være, avgjør den enkelte kommune selv. Det er også den enkelte kommune som avgjør hva elevpengene skal inkludere av utgifter. Det er derfor store forskjeller kommunene imellom på hvor stor andel av skolens ressurser som tildeles gjennom elevpenger, og også hvor stor den totale ressurstildelingen til den enkelte skole er. Det er allikevel vanlig at elevpengebeløpet skal dekke utgifter til lønnskostnader, læremiddel og annet undervisningsmateriell, skoleskyss, skolemåltid og skolehelsetjeneste. I Sverige er det kommunene som har ansvaret for videregående opplæring: "gymnasieskolan" og voksenopplæringen. I noen kommuner praktiseres systemet med elevpenger innenfor gymnasieskolan, og i andre ikke. Den svenske lærerorganisasjonen Lärarförbundet, er kritiske til et system som i utgangspunktet bygger på en lik ressurstildeling per elev. Lärarförbundet har lagt vekt på at det må være elevenes behov som skal styre tildelingen av ressurser til skolen, og at et stykkprissystem ikke vil ivareta det. De peker derfor på at et ressurstildelingssystem som bygger på stykkpris/elevsjekk må kompletteres med en tilleggstildeling der man tar hensyn til for eksempel sosio-økonomiske forhold, annet morsmål enn svensk og liknende.

10 10 5. Antatte virkninger av "penger følger bruker" Valg av finansieringsordning henger nøye sammen med hva slags styringsmekanismer eller styringsmodeller fylkeskommunen legger til grunn for sin organisering av videregående opplæring. Hvis en fylkeskommune vil innføre en "penger følger bruker"-ordning er det naturlig å anta at dette vil være et ledd i en omlegging fra den tradisjonelle styringsmodellen som vektlegger etatsstyring, til en styringsmodell der brukernes (elevenes) valg får avgjørende betydning - brukerstyring. Utredning 2002/2 viste at selv om finansieringsordninger og modeller for ressurstildeling i seg selv er instrumentelle redskaper, vil de være utformet for å kunne tilpasses en ønsket politikk. Den politiske konteksten blir derfor av betydning. Drøftingen nedenfor av antatte virkninger av en "penger følger bruker"-ordning, vil av den grunn inkludere den politiske konteksten. Vi har valgt å se på hvordan en stykkprisfinansiering kan innvirke på fire ulike områder: opplæringsloven, lik rett til opplæring, lønns- og arbeidsvilkår og tilbudsstruktur. Til en viss grad vil de ulike områdene overlappe hverandre Opplæringsloven Opplæringsloven slår på den ene siden fast elevenes rett til videregående opplæring, og på den andre siden fylkeskommunenes plikt til å sørge for videregående opplæring. Når det gjelder fylkeskommunens plikt står det i opplæringsloven at: "Fylkeskommunen skal oppfylle retten til vidaregåande opplæring etter denne lova for alle som er busette i fylkeskommunen. [ ] Fylkeskommunen skal planlegge og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet under omsyn til blant anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper, og under omsyn til ansvaret sitt for opplæring i fengsel og i sosiale og medisinske institusjoenar og behovet for spesialundervisning. Offentlege vidaregåande skolar skal vere fylkeskommunale. I særlege tilfelle kan staten eller ein kommune drive vidaregåande skolar. Kommunen må ha godkjenning frå departementet." (Opplæringslova 13-3) Opplæringsloven slår fast at det er fylkeskommunens plikt å oppfylle retten til videregående opplæring. Spørsmålet er hvorvidt en penger følger bruker ordning vil kunne innvirke på fylkeskommunens mulighet til å oppfylle plikten. Det vil særlig være av betydning at en stykkprisfinansiering klarer å opprettholde en tilbudsstruktur som sikrer et tilbud innefor studieretninger som innholder kostbare og/eller såkalte "smale" fag. Dette vil bli diskutert nærmere i kapittel 5.4. Videre står det i loven at fylkeskommunen skal planlegge og bygge ut det videregående opplæringstilbudet med hensyn til blant annet nasjonale mål, søkernes ønsker og det behovet samfunnet har for videregående opplæring i alle utdanningsretninger. Denne delen av loven kan komme i konflikt med de politiske ønskene om mer brukerstyring. I hvilken grad vil hensynet til nasjonale mål og samfunnets behov bli ivaretatt hvis brukerstyring, der "penger følger bruker" som finansieringsordning vil være et viktig moment, skal være styringsmodellen for videregående opplæring? Dette vil bli nærmere diskutert i kapittel 5.4.

11 11 Det kan diskuteres hvorvidt det å oppfylle retten til videregående opplæring i henhold til opplæringsloven innebærer at fylkeskommunen faktisk skal drive opplæringen, ikke bare ha ansvaret for den. I kapittel 5.4. vil vi drøfte nærmere hvorvidt en "penger følger bruker"- ordning vil tilrettelegge for økt bruk av private tilbydere. Når det gjelder retten til videregående opplæring sier loven følgende: "Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har etter søknad rett til tre års heiltids vidaregåande opplæring. [ ] Søkjarar har rett til inntak på eitt av tre alternative eittårige grunnkurs som dei har søkt på, og på to års vidaregåande opplæring som byggjer på grunnkurset. [ ]"( Opplæringslova 3-1). En finansieringsordning må sikre at denne retten ikke blir uthulet. Hvorvidt en stykkprisordning egner seg bedre enn andre ordninger i så måte er det vanskelig å si noe om. Om voksnes rett til videregående opplæring sier loven blant annet: "Vaksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarande, men som ikkje har fullført vidaregåande opplæring, har etter søknad rett til vidaregåande opplæring. [ ]. Opplæringa for vaksne skal tilpassast behovet til den enkelte. Retten kan oppfyllast mellom anna ved fjernundervisningstilbod. Departementet gir nærmare forskrifter, mellom anna om kven retten omfattar, om inntak, rangering og førerett. Vaksne som er tekne inn til vidaregåande opplæring, har rett til å fullføre opplæringsløpet. Dette gjeld sjølv om dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter første leddet. I fag der læreplanen føreset lengre opplæringstid enn tre år, har dei vaksne rett til opplæring i samsvar med den opplæringstida som er fastsett i læreplanen. Opplæringa er gratis. [ ]" (Opplæringslova 4 A-3). Videre sier opplæringsloven når det gjelder kommunen og fylkeskommunen sin plikt til å sørge for grunnskoleopplæring og vidaregående opplæring for voksne: "Kommunen og fylkeskommunen kan nytte studieforbund, fjernundervisningsinstitusjonar og andre som gir tilbod om grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for å oppfylle plikta til å gi opplæring til vaksne. Kommunen og fylkeskommunen har ansvaret for at vaksne får dokumentert opplæringa som dei har gjennomført. Kommunen og fylkeskommunen skal leggje til rette for at vaksne som får opplæring etter dette kapitlet, får høve til å ta aktivt del i arbeidet med å fremje eit godt læringsmiljø og utdanningstilbod" (Opplæringslova 4 A-4). Når det gjelder voksnes rett til videregående opplæring kan det være naturlig å stille andre krav til en finansieringsordning enn de man stiller når det gjelder ungdoms rett. Loven åpner for at voksnes rett kan oppfylles blant annet ved bruk av fjernundervisningstilbud, studieforbund eller andre som gir tilbud innenfor videregående opplæring. En kan derfor tolke loven slik at når det gjelder voksnes rett til utdanning åpnes det i langt større grad for bruk av ikke-fylkeskommunale opplæringstilbud. I en slik kontekst kan en "penger følger bruker"-ordning være en hensiktsmessig finansieringsordning, fordi den på den ene siden vil være lett å administrere og fordi den på den andre siden kanskje vil stimulere flere voksne til å benytte seg av retten. Vi skal ikke se bort i fra at det for voksne vil være mer attraktivt eller enklere å begynne i videregående opplæring hvis man får en form for elevsjekk fra fylket som helt eller delvis vil finansiere et opplæringstilbud som man selv velger (enten fylkeskommunalt tilbud, privat tilbud eller fjernundervisning) Lik rett til opplæring Lik rett til utdanning/opplæring har vært et bærende prinsipp i norsk utdanningspolitikk i hele etterkrigstiden. Det har vært bred politisk enighet i målsettingen om at alle uavhengig av faktorer som kjønn, sosial bakgrunn og bosted skal få samme mulighet til skolegang, videregående og høyere utdanning.

12 12 Hvorvidt en "penger følger bruker"-ordning kan sies å rokke ved prinsippet om lik rett til utdanning vil være avhengig av hvilket ideologisk syn man har på hva begrepet "lik rett" innebærer. Likhet versus valgfrihet De svenske samfunnsforskerne Blomqvist og Rothstein (2000) har sett på muligheten for å anvende markedsmodeller for å gjennomføre offentlige oppgaver. De har tatt for seg skolen spesielt, og viser til to "motstridende" konklusjoner i sitt arbeide. På den ene siden påpeker de at den valgfriheten slike markedsløsninger gir kan være et maktmiddel for den enkelte innbygger i møtet med de aktørene som produserer grunnleggende tjenester innenfor ulik velferdsområder, det være seg offentlige eller private. I tillegg har økt mangfold, konkurranse og valgfrihet innefor skole og helsesektoren hatt positive effekter når det gjelder innbyggernes innflytelse og virksomhetenes utvikling. På den annen side viser de til flere negative signaler. Mye peker mot at valgfrihet og konkurranse kan undergrave målsettingen om innbyggernes likhet i tilgang på utdannings- og helsetjenester. Dette forklares med at innbyggernes egen sosiale bakgrunn påvirker deres evne til å utnytte valgfriheten. Og den viktigste faktoren i denne sammenhengen er utdanning. Blomqvist og Rothsteins arbeid viser at de høyt utdannede velger generelt sett bedre skoler på vegne av sine barn enn de med lav utdanning. Resultatene til Blomqvist og Rothstein kan underbygges av en kartlegging av elever i "fristående skolor" som det svenske Skolverket foretok i Den viser at når man sammenligner elever innenfor samme studieretning i videregående opplæring (program i gymnasieskolor) har elever i frittstående skoler høyere gjennomsnittskarakter fra grunnskolen og foreldre med høyere inntektsnivå og utdanning enn elevene i de kommunale skolene. Blomqvist og Rothstein diskuterer sine motstridende konklusjoner på bakgrunn av det faktum at undersøkelser viser at prosent av svenskene anser valgfrihet for å være viktig eller svært viktig. De hevder derfor at det vil være politisk umulig å reversere ordninger med fritt skolevalg eller sykehusvalg. Dette reiser et velferdspolitisk dilemma: På den ene siden innebærer økt valgfrihet økt ulikhet gjennom at de med store sosioøkonomiske ressurser kan gjøre "gode" valg og tjene på det, mens de med dårligere ressurser vil tape. På den andre siden kan en politisk blokkering eller reversering av valgfriheten innebære at store deler av befolkningen, middelklassen, vender seg bort fra prinsippet om en solidarisk finansiering av velferdspolitikken. Selv om Sverige har gått lenger enn Norge i å åpne for valgfrihet innenfor helsesektoren og grunnutdanningen, skal vi ikke se bort i fra at det dilemmaet Blomqvist og Rothstein reiser også vil ha gyldighet i Norge. Det er ikke unaturlig å stille spørsmål ved om ikke ungdommer fra 16 år og oppover bør ha rett til å velge fritt hvilken skole de ønsker å gå på. Det er få som stiller spørsmålstegn ved for eksempel studenters frie valg av utdanningssted. Problemet er igjen, hvor reell er egentlig valgfriheten? Som vi har sett er den reelle muligheten for å velge (det beste tilbudet) høyere for elever med ressurssterke foreldre. Dessuten må det jo eksistere en form for utvelgingsmekanisme som kan tre i kraft når en skole får flere søkere enn den har plass til. I videregående opplæring er det i dag stor grad karakterene fra grunnskolen som fungere som utvelgingsmekanisme. Elevorganisasjonen i Norge (EO) påpeker at valg av skole basert på karakterstyrt inntak bare sikrer fritt skolevalg for elever med gode karakterer fra grunnskolen. Og de frykter at slike ordninger på sikt kan føre til A- og B-skoler som ikke er stimulerende verken for såkalte sterke eller svake elever.

13 13 Lik rett til kvalitet I en markedsorientert tankegang med fritt skolevalg og "penger følger bruker" ligger det implisitt forventninger om at økt konkurranse vil gi økt kvalitet. I en situasjon der "penger følger bruker" vil skolene gjøre sitt beste for å tiltrekke seg elever og derigjennom økte ressurser. Hvis skolen ikke holder god nok kvalitet vil folk velge seg bort fra den, og tar da ressursene med seg. Denne "trusselen" om å tape økonomisk på tap av elever skal være et incitament for hele tiden å jobbe for økt kvalitet. På den annen side kan det antas at et slikt system vil skape negative ringvirkninger for de skolene som opplever å miste elever. Her vil jo ressursene synke i takt med synkende elevtall og muligheten for å gi et kvalitativt like godt tilbud som de populære skolene vil bli svekket. Det kan hevdes at dette rett og slett vil være en grei måte å bli kvitt de dårligste skolene på. Men realiteten kan fort bli at det vil være en grei måte å utvikle A- og B-skoler på. Vi har nettopp sett hvordan svenske undersøkelser viser at det er de ressurssterke elevene som i størst grad klarer å orientere seg og gjøre de "riktige" valgene. Videre har vi sett hvordan karakterstyrt inntak bare sikrer fritt skolevalg for de med best karakterer. Med en "penger følger bruker"-ordning risikerer vi at de skolene som nettopp kunne trenge ekstra ressurser, i stedet vil bli tappet for ressurser. I rapporten "Samband mellan resurser och resultat" (1999) fra det svenske skolverket, vises det til Maystons teori som går ut på at om to elever med ulik bakgrunn skal nå samme mål, så må man være innstilt på at kostnaden i gjennomsnitt er betydelig høyere for en elev med svakere forutsetninger enn for en elev som kommer fra et hjem med større interesse for elevenes skolearbeid, noe som ofte er sammenfallende med mer velutdannede hjem. Rapporten, som har kartlagt ressursmessige ytre forutsetninger som har betydning for skolers resultat, konkluderer blant annet med at "utifrån ett nationellt resursfördelningsperspektiv kan man konstatera att resurser är av större betydelse för skolor med sämre förutsättningar" (Skolverket, 1999:37). For å sikre at skoler med "sämre förutsättningar" skal kunne gi et kvalitativt likeverdig tilbud til sine elever så bør disse tilføres ekstra ressurser. Innenfor en "penger følger bruker"- ordning vil det da være behov for en differensiert stykkpris avhengig av elevens sosioøkonomiske bakgrunn eller en ordning med tilleggsressurs for eksempel for elever som ikke har norsk som morsmål Lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte I dag blir størstedelen av lærernes lønnsfastsettelse forhandlet fram i sentrale forhandlinger mellom lærerorganisasjonene og staten. Videre er arbeidstidsavtaler, særavtaler med mer en del av et sentralt avtaleverk. Selv om det de siste årene har vært en utvikling i retning av økt bruk av lokale forhandlinger, og et økt rom for lokalt tilpasset lønnsdannelse, er bilde i det store og hele at lærernes lønn og avtaler avgjøres gjennom sentrale forhandlinger. Derfor er det faktorer som utdanning, ansiennitet, kompetanse og ansvar som er avgjørende for lønna til lærerne uavhengig av hvilken skole de jobber ved eller hvilket fylke de jobber i. Spørsmålet er om en penger følger bruker ordning som vil medføre at populære skoler får mer ressurser enn upopulære skoler, vil gi utslag i form av bedre betalte lærere ved de populære skolene. I hvilken grad en penger følger bruker ordning vil få noen innvirkning på de ansattes lønnsvilkår er avhengig av hvilke mekanismer vi har for å fastsette lærerlønner. Lärarförbundet i Sverige har ingen grunn til å tro at slike ulikheter har oppstått der, selv om det ikke er gjennomført noen omfattende studier av hvorvidt fritt skolevalg og bruk av

14 14 elevpenger har påvirket eller skapt ulikheter i lærernes lønn. De viser til at lærernes lønnsvilkår i all hovedsak bestemmes ut fra kriterier som utdanning, erfaring og ansvar. Det samme er tilfelle i Nederland, der de av kulturelle og historiske årsaker har et veldig høyt innslag av private skoler (over 80 prosent), og der de opererer med fritt skolevalg og stykkprisfinansiering. I Nederland blir lærerlønningene betalt direkte av staten, og skoler har ikke lov til å betale lærere ekstra i et forsøk på å tiltrekke seg de beste lærerne. En sentralisert lønnsfastsettelse vil motvirke muligheten for at populære skoler som gjennom en penger følger bruker ordning vil få økt tilgang på ressurser, kan bruke disse til å tilby lærerne høyere lønn. Motsatt vil en kunne tenke seg at økte muligheter for den enkelte skole til å forhandle fram deler eller hele lønna til sine ansatte vil komme de lærerne som jobber ved "populære" skoler til gode. Nå er det en realitet at lønnsforhandlinger i Norge i større og større grad skjer lokalt. Også innenfor skoleverket har lokale forhandlinger fått større betydning. I forbindelse med lønnsoppgjøret i 2002 ble det satt av en pott på to prosent av lønnsmassen, tilsvarende 540 millioner kroner til lokale forhandlinger. I tillegg står kommuner og fylker fritt til å putte mer penger inn i potten. I lokale forhandlinger vil det ikke lenger bare være objektive og etterprøvbare kriterier som legges til grunn for å gi lønnstillegg. Lokale tillegg vil kunne gis på individuelt grunnlag. Med den økte bruken av lokale forhandlinger, også innenfor skoleverket, vil en stykkprisfinansiering i kombinasjon med fritt skolevalg kunne medføre økte forskjeller i lærerlønningene avhengig av populariteten til den skolen de jobber ved. Et annet moment vedrørende stykkprisfinansiering og lønn knytter seg til det faktum at ordningen ikke tar høyde for at utgiften til lærerlønninger varierer fra skole til skole avhengig av alderen og kompetansen til de ansatte. Ved å gi en lik stykkpris per elev kan man risikere at skoler med et lærerpersonale med høy gjennomsnittsalder og/eller et stort antall lektorer vil bli underfinansierte, mens skoler med et ungt personale kanskje får uforholdmessig mye ressurser. Samtidig oppstår det en fare for at skolene vil velge å ansette de billigste lærerne, det vil si de med kortest utdanning og lavest ansiennitet Tilbudsstruktur Opplæringsloven gir som tidligere nevnt, all ungdom en lovmessig rett til inntak på ett av tre valgte grunnkurs og deretter til videregående kurs som bygger på grunnkurset. Spørsmålet er om en penger følger bruker ordning er forenelig med elevenes rett til å velge innenfor det mangfoldige tilbudet. Og er det mulig å opprettholde et så variert tilbud når finansieringen skal skje ved hjelp av stykkpris? Tilbudsstrukturen skal ta hensyn til nasjonale mål og samfunnets behov kvalifisert arbeidskraft innenfor ulike utdanningsretninger. I hvilken grad vil en "penger følger bruker"- ordning sikre det mangfoldige tilbudet tilsvarende samfunnets behov? Forflatning av tilbudet En ensartet stykkpris per elev i videregående opplæring er en umulighet. Til det er den faktiske kostnaden ved de ulike studieretningene og fagene alt for divergerende. I Utredning 2002/2 blir det vist til landslinjeordningen som et eksempel på stykkprisfinansiering, der driftstilskuddet blir gitt som en stykkpris per elev direkte fra staten. Det rene driftstilskuddet per elev varierer i størrelse avhengig av studieretning og fag. I 2001 var for eksempel driftstilskuddet per elev på allmenne, økonomiske og administrative fag kroner, mens

15 15 det var kroner på naturbruk. En "penger følger bruker"-ordning behøver som vi ser ikke å bety at det beløpet som følger brukeren er det samme for alle studieretninger og fag. En stykkprisfinansiering vil selv med differensierte tilskudd, by på problemer hvis det er få elever som søker til et fag ved en skole. Vi vet at et sted mellom prosent av driftsutgiftene ved en skole er utgifter til lærerlønninger (i flere fylker utgjør lønnsutgiftene 90 prosent av driftsutgiftene), og at lønnsutgiften blir den samme uavhengig av om det er fire eller femten elever i en klasse. Faren ved en stykkprisfinansiering er at fag med lave søkertall ikke vil bli igangsatt/vil bli lagt ned fordi de ressursene elevene bringer med seg i form av stykkpris ikke vil kunne dekke utgiftene til drift av en klasse. Dette vil særlig gjelde VK1- tilbudet. Strukturen innen fagopplæringen i dag bygger på et prinsipp om at antall grunnkurs må være av en slik størrelsesorden at alle fylker skal kunne tilby samtlige grunnkurs. Det betyr at grunnkursene ikke må være for spesialiserte. Når det gjelder VKI var det fra myndighetenes side et ønske om en moderat spesialisering som innebar ulike kurs. Ordningen er blitt langt mer spesialisert og i dag finnes det 103 VKI. Med et så differensiert tilbud får mange av kursene få søkere. Statistikken for primærsøkere i 2001 viste at det var færre enn 5 søkere til ca halvparten av tilbudene på VK1. En stykkprisfinansiering vil sannsynligvis bidra til å tvinge fram en ny VKI struktur med mindre spesialiserte kurs. Nå er det ikke slik at dagens ordning garanterer for alle tilbud. Også med dagens finansieringsordning og fylkenes trange økonomi vil vi oppleve at tilbud med lave søkertall blir lagt ned. Også med dagens finansieringsordning ser man behovet for å foreta en strukturendring innenfor VKI-tilbudet. Utdannings- og forskningsdepartementet har derfor igangsatt et arbeid for en forenkling i VKI-strukturen. Rådet for fagopplæring i arbeidslivet fikk i oppdrag å lede arbeidet, men det har foreløpig ikke resultert i endelig forslag til endringer. Selv om det er en realitet at det må gjøres noen grep i retning av mindre spesialisering innenfor VKI, så er det ikke uten betydning hvilken måte endringene skjer på. Det vil være en vesens forskjell mellom et system der det er finansieringsordningens egendynamikk som skal avgjøre nedleggelse/endring av tilbud og det systemet vi har nå der nedleggelse/endringer skal skje på bakgrunn av politiske/administrative beslutninger. En mulig konsekvens av en slik forflatning i fagopplæringstilbudet kan være at en økende grad av fagopplæringsansvaret flyttes ut i bedrift. Å gi bedriftene et økt ansvar for yrkesopplæringen vil være i strid med flere av prinsippene som ble lagt til grunn for tilbudsstrukturen i videregående opplæring jf. St.meld. nr. 32 ( ). Der ble det blant annet slått fast at tilbudsstrukturen skal ivareta tilstrekkelig bredde i opplæringen og samtidig sikre nødvendig spesialisering. Videre ble det slått fast at det skulle være god organisatorisk sammenheng mellom opplæring i bedrift og skole. Opplæring i bedrift skal normalt bygge på opplæring i skole. En "penger følger bruker"-ordning, der stykkprisen er differensiert avhengig av studieretning og kurs, vil kunne bidra til et politisk press i retning av å få flere elever inn på de allmennfaglige studieretningene der hver elevplass er langt rimeligere enn på yrkesfag. Dette vil bidra til en ytterligere forflatning av studietilbudet. Sentralisering av tilbudet I Utdanningsforbundets Utredning 2002/1 "Ivaretakelse av vidergående opplæring - framtidig ansvar og drift" blir det vist til at et elevgrunnlag på ca elever per årskull er en nødvendig forutsetning for å kunne opprettholde et forsvarlig tilbud av videregående kurs på de ulike trinnene. Det blir vist til et notat fra KS der det konkluderes med at et lavere

16 16 elevgrunnlag enn 3000 vil føre til et smalere opplæringstilbud eller at tilbudet blir dyrt grunnet få elever i klassen. I dag er det bare sju av 19 fylkeskommuner som har et elevgrunnlag over Framskrivinger av antallet 16-åringer tyder på at det fram mot 2020 vil være ti fylkeskommuner med et elevgrunnlag på 3000 eller mer. Dette synliggjør problematikken som ble belyst i foregående avsnitt. Norge har valgt å ha en desentralisert skolestruktur der alle fylker skal gi et fullverdig tilbud innen videregående opplæring. Men kostnaden synes å bli så høy at det fra politisk hold kan komme krav om sentralisering som et alternativ til/et tillegg til forflatning av tilbudet.. Kritikken mot dagens ordning er at den gir en skolestruktur med mange små enheter som er kostbare å drive. Videre går kritikken ut på at disse små skoleenhetene har for små fagmiljøer. Disse fagmiljøene blir for små til at det er mulig å gi optimale arbeidsforhold for elever og ansatte. Dette går ut over læringsmiljøet. Fordelen med dagens system, er at elevene har nærhet til sin skole. Reiseveien blir overkommelig og få må bo på hybel for å få den utdanningen de ønsker. Forholdsvis små skoleenheter er også oversiktlige. Dette er en stor fordel for elevene. Trivselen blir bedre, det blir mindre uro enn i store skoleenheter, alle kjenner alle og dette kan brukes til å tilpasse opplæringen til den enkelte elev. Det blir også mulig å tilpasse tilbudet fra den lokale skolen til det næringslivet som finnes i lokalmiljøet. Mange har hevdet at det er en stor fordel å kunne rekruttere lokal arbeidskraft. De er mye mer stabile enn arbeidskraft som importeres fra andre steder. Det ligger selvsagt også en fare i slik lokal tilpassing, så man må sørge for at det tilbudet som gis, også kan brukes andre steder i landet. For å unngå økt sentralisering vil en "penger følger bruker"-ordning måtte differensiere stykkprisbeløpet ikke bare i forhold til ulike studieretninger og kurs, men også i forhold til om skolene er distriktsskoler eller sentrale skoler fordi elevgrunnlaget ute i distriktene vil være lavere. Med et likt stykkprisbeløp per elev vil distriktsskolene få problemer med å opprettholde tilbudene sine fordi de ikke vil klare å fylle hele klasser. Og med et dårligere fagtilbud vil distriktsskoler oppleve at elevene søker seg til sentrale skoler der det vil være lettere å opprette et mangfoldig tilbud. Slik settes en "ond sirkel" i gang der svakt elevgrunnlag gir få ressurser som betyr nedlegging av tilbud som igjen vil føre til færre søkere som vil medføre enda færre ressurser osv. Privatisering av tilbudet En "penger følger bruker"-ordning vil ikke i seg selv føre til en økning i antall private tilbud, men det er en form for konkurranseeksponering som gjør veien kort til å åpne for en økning av private tilbydere innenfor videregående opplæring hvis det blir politisk ønskelig. Da vi innledningsvis redegjorde for begrepene stykkpris og "penger følger bruker" viste vi til at dersom man kan velge fritt hvilken skole man vil gå på, mens det offentlige dekker utgiftene ved hjelp av stykkprisfinansiering er det i utgangspunktet likegyldig om tjenesteleverandørene er offentlige eller private. Hvorvidt elevsjekken bare kan benyttes innenfor det offentlige tilbudet eller ikke vil være en politisk avgjørelse. Utdanningsminister Kristin Clemet har uttalt følgende 1 : "Et viktig element i vurderingen av alternative finansieringsformer er konsekvensene av økt brukervalg. Regjeringen vil foreslå endringer i vilkårene for etablering av friskoler for å bidra til et bredere mangfold av skoler og større valgfrihet for elever og foreldre. Lovforslaget gjelder i denne omgang bare grunnskolen. Jeg vil nå starte arbeidet med å vurdere revisjon av privatskoleloven også for videregående opplæring. Med en 1 Fra Kristin Clemets tale ved Nasjonal opplæringskonferanse i Steinkjer

17 17 fremtidig friskolelov vil pengene følge eleven fra det offentlige skoleverk til private skoler. [ ]Hensikten med å fremme en ny lov om friskoler er å styrke brukernes innflytelse og valgfrihet, men først og fremst å heve kvaliteten i hele skoleverket. Økt fokus på kvalitetsvurderinger og offentliggjøring av resultatene vil gi foreldre og elever bedre grunnlag for å gjøre kvalifiserte valg mellom offentlige og private skoler og stille krav til sine egne skoler. Større åpenhet og valgmuligheter for den enkelte vil utfordre den offentlige skolen. Den offentlige skolen må kunne dokumentere kvaliteten, og friskoler vil på den måten kunne være et incitament til kvalitetsutvikling også i de offentlige skolene. Forutsetningen er rettferdige finansieringssystemer og økt handlingsrom også for den offentlige skolen". Å øke innslaget av private tilbydere innenfor videregående opplæring er som vi ser ikke en fremmed tanke i Utdannings- og forskningsdepartementet. Mens det fra regjeringens side legges vekt på at konkurranse fra private er sunt fordi det vil fremme kvaliteten også i de offentlige skolene, har vi tidligere i denne utredningen sett at økt privatisering og fritt brukervalg kan komme i konflikt med målet om lik rett til opplæring. Nasjonale mål og samfunnets behov Som tidligere nevnt pålegger opplæringsloven fylkene å planlegge og bygge ut det videregående opplæringstilbudet med hensyn til blant annet nasjonale mål, søkernes ønsker og det behovet samfunnet har for videregående opplæring i alle utdanningsretninger. Under den foregående drøftingen så vi hvordan en "penger følger bruker"-ordning kan føre til en forflatning av studietilbudet, nedleggelse av fag og økt sentralisering. Fritt skolevalg og stykkprisfinansiering er uttrykk for en styringsmodell der fokuset er på brukerstyring. Økt brukerstyring er i tråd med New Public Management-tankegangen. NPM understreker at offentlig sektor og forvaltningsapparatet må ha mer fokus på effektivitet, resultat, konkurranse, marked og brukere, og legge mindre vekt på regler, prosess og interne hensyn (Christensen og Lægreid, 2001). Desentralisering av beslutninger og økt målog resultatstyring blir vesentlig. Det ligger mye positivt i en styringsstruktur der den enkelte skole, qua driftsenhet, får større mulighet til å gjøre lokale tilpasninger. Skolene må i større grad fristilles og det vil bli mindre sentralstyring og mer lokal autonomi. Man må imidlertid ikke bare se på sentralstyringen som et onde. Sentralstyringen innebærer også et system som ivaretar og sikrer både elevenes og samfunnets interesser og behov. Likeledes sørger sentralstyringen for at man får en skolestruktur som gjør at man får opplæring i et bredt spekter av fag og fagområder, ikke bare innen de fag der det er lønnsomt å drive opplæring. Systemet sørger også for at vi har en spredt skolestruktur som stemmer godt overens med bosettingsstrukturen i landet. Uansett hvilken styringsmodell og finansieringsordning man velger, må man sørge for opplæring også i små fag og i fag som nasjonen har behov for. Dette stemmer ikke alltid over ens med hva det er lønnsomt å drive opplæring i.

18 18 6. Sikring av ressurser - ulike modeller for organisering og finansierng I Utredning 2002/2 blir det redegjort for hvordan ressurstildelingen i videregående opplæring foregår i dag. I korthet kan man si at ressurstildelingen er styrt av minstetimetallet i læreplanene, opplæringsloven med blant annet regler for klassedelingstallet og Særavtaler m.m for skoleverket. Det er fylkeskommunen som har både finansierings- og organiseringsansvaret for videregående opplæring. Når myndighetene nå ønsker å se på nye finansieringsmodeller, deriblant stykkpris, skyldes det til dels det faktum at det i Norge brukes relativt mye ressurser på skolesektoren sammenliknet med andre land, og til dels det faktum at kommunene og fylkene sliter med trang økonomiske rammer og at det derfor er ønskelig å se på mer effektive måter å organisere og finansiere grunnopplæringen på. I en diskusjon om hvordan man kan sikre både nok ressurser og god ressursbruk, er det mulig å tenke seg flere modeller for finansierings- og organiseringsansvaret innen videregående opplæring. Stykkpris vil i større eller mindre grad ha betydning for ressurstildelingen i de ulike modellene. Vi kan tenke oss fire ulike kombinasjoner av forholdet mellom stat og fylkeskommune og organisering og finansiering. De ulike kombinasjonene vil danne grunnlag for ulike modeller for organisering og finansiering av videregående opplæring. Dette kan illustreres på følgende måte 2 : Organisering finansiering stat fylke Stat 1 a) statsmodellen b) sykehus-modellen 3 Fylke 2 barnehage-modellen 4 bestiller/utførermodellen fylkeskommunemodellen I rute 1 er det staten som både har finansieringsansvaret og organiseringsansvaret for videregående opplæring. To mulige modeller kan utledes fra dette: a)en statsmodell og b) det vi kan kalle sykehusmodellen der staten organiserer driften i form av statlige foretak. Statsmodellen 2 Modellene bygger på et arbeid om finansieringsmodeller for grunnskolen utført av Lars Erik Borge på oppdrag fra UFD, samt Dalen, Grytten og Sørensen, 2002.

19 19 I statsmodellen kan en tenke seg en statlig stykkpris som kan brukes til å kjøpe opplæringstjenestene enten av private eller offentlige tjenestetilbydere. I forhold til dagens ordning kan det argumenteres med at fordelen med et slikt system er at det vil gi et klarere ansvarsforhold. I tillegg vil ikke den enkelte fylkeskommunes økonomi få betydning for kvalitet og omfang på tilbudet. Et åpenbart problem ved en slik organisering er den nesten håpløse oppgaven det vil være å beregne en riktig stykkpris. Staten vil bli tvunget til å sette en høy stykkpris for å kunne sikre et tilbud til alle. En slik organisering kan derfor bli svært lite kostnadseffektiv. I tillegg er det et system som legger til rette for en privatisering av videregående opplæring med en offentlig grunnfinansiering. Sykehusmodellen Den andre modellen som kan utledes fra rute 1 kan vi kalle sykehusmodellen. Etter mønster fra statens overtakelse av sykehusene, kan vi tenke oss en organisering i regionale opplæringsforetak. En grundig diskusjon omkring foretaksorganisering av videregående opplæring er gjort i Utdanningsforbundets Utredning 2002/4 "Foretaksorganisering av videregående opplæring". I likhet med statsmodellen vil sykehusmodellen gi et klarere ansvarsforhold enn dagens ordning der staten blir kritisert for gjennom rettighetslovgivningen å pålegge fylkene omfattende ansvar og oppgaver uten å følge opp med tilstrekkelige ressurser. Sykehusmodellen vil i større grad enn statsmodellen kunne ta hensyn til regionale forskjeller. I en rapport om finansieringsordninger for de regionale helseforetakene presenterer Dalen, Grytten og Sørensen (2002) en ordning de kaller per capita-tilskudd. Her gis de regionale helseforetakene ansvaret for å tilby tjenester til en geografisk avgrenset befolkningsgruppe og dette finansieres gjennom et fast tilskudd per bruker. Størrelsen på tilskuddet blir bestemt ut i fra omfanget av pasientrettigheter, folketallet i regionen og sykeligheten i befolkningen. En tilsvarende ordning kan man tenke seg for regionale opplæringsforetak, der tilskuddet per bruker ble bestemt ut fra omfanget av elevrettigheter, elevtallet i regionen og andre relevante kriterier. De regionale opplæringsforetakene vil selv avgjøre hvordan de skal fordele pengene mellom sine enkelte opplæringsforetak. De vil for eksempel kunne ta i bruk stykkprisfinansiering i form av "penger følger bruker" for å legge til rette for valgfrihet og konkurranse mellom de enkelte skolene. Barnehagemodellen I rute 2 har staten ansvaret for finansieringen mens fylket har ansvaret for organiseringen av videregående opplæring. Den modellen har fått navnet barnehagemodellen fordi den har sterke likhetstrekk med den finansieringsordningen for barnehagene som flertallet i Stortinget gikk inn for i det såkalte barnehageforliket våren I barnehagemodellen vil staten finansiere kostnadene til videregående skole gjennom en stykkpris, mens fylket vil få ansvaret for å organisere opplæringen og sørge for at alle elever får oppfylt retten til plass i videregående opplæring. Det betyr at de økonomiske betingelsene for den videregående opplæringen og dermed opplæringstilbudet, vil være uavhengige av den fylkeskommunale økonomien. I etterkant av Stortingets vedtak om barnehagens finansiering er det blitt pekt på flere problematiske sider ved en slik finansieringsordning. Rattsø, Borge, Carlsen og Falch (2002) problematiserer hvilke kriterier som skal legges til grunn for overføring til den enkelte barnehage, skal det baseres på historiske eller normative kostnader? Videre problematiserer han skillet mellom eierskap og finansiering. Hvem skal få overskuddet, eventuelt dekke underskuddet ved driften? Rattsø, Borge, Carlsen og Falch påpeker at en ordning der man

20 20 skiller eierskap fra finansiering vil kunne bli svært kostnadsdrivende. De samme problemstillingene vil oppstå hvis videregående opplæring skulle finansieres etter barnehagemodellen. Hvis fylkeskommunen kunne organisere tilbudet uten å ta ansvar for kostnaden ville det sannsynligvis presse seg fram et krav om at staten også måtte overta organiseringsansvaret. Bestiller/utfører-modellen I rute 3 finner vi bestiller/utfører-modellen, der fylkeskommunen har ansvaret for finansieringen mens staten har ansvaret for å eie og organisere tilbudet. I sin rapport om finansiering og organisering av norske sykehus viser Dalen, Grytten og Sørensen til at dagens modell med regionale helseforetak er uheldig fordi den legger ansvaret for å eie sykehusene og bestille helsetjenester på samme myndighet. De påpeker at dette kan føre til at enkelte sykehus blir favorisert også i situasjoner der andre statlige eller private virksomheter kunne produsert tjenestene til høyere kvalitet og/eller lavere kostnader (Dalen, Grytten og Sørensen, 2002). Som et alternativ foreslår de å legge finansierings- og bestillerfunksjonen til kommuene. Kommunen bestiller de tjenestene de ønsker fra de statseide helseforetakene. Fordelen ved en slik modell for helsesektoren vil i følge Dalen, Grytten og Sørensen blant annet være at hvis sykehusene går med underskudd så berører ikke det kommunenes økonomi. Systemet vil også gi kommunene muligheter til å gå utover nasjonale minimumsstandarder, ved egenfinansiering basert på lokale skatter. Overfører vi denne tankegangen til videregående opplæring kan vi se for oss at staten, for eksempel gjennom regionale opplæringsforetak, sørger for mangfoldige og tilstrekkelige opplæringsforetak i tråd med lover og forskrifter, og at fylkeskommunen oppfyller sin plikt til å sørge for videregående opplæring gjennom å kjøpe opplæringstjenester fra de regionale opplæringsforetakene. En slik ordning vil i likhet med dagens finansieringsordning bygge på et statlig rammetilskudd til fylkeskommuene. Men i et slikt system vil fylkene slippe problemene hvis skolene går med underskudd. Fylkesmodellen I rute 4 finner vi dagens modell, fylkesmodellen, der fylket både har ansvaret for organisering og finansiering av den videregående opplæringen. Som tidligere nevnt ligger sikringen av ressurser i minstetimetallene i læreplanene samt opplæringsloven og annet avtaleverk. Spørsmålet her blir om en stykkprisfinansiering mellom fylket og den enkelte skole vil sikre nødvendige ressurser og nødvendig forutsigbarhet for skolene. Det vil være en svakhet ved en markedsbasert ressurstildeling av typen "penger følger bruker" at tildelingen i uforholdsmessig stor grad vil være avhengig av hvor mange elever som søker seg til den enkelte skole. Dette kan gjøre det vanskelig for skolene å planlegge og utnytte kapasiteten på en hensiktsmessig måte. Det kan også skape usikkerhet for elevene i forhold til om forespeilede fagtilbud innenfor VKI og VKII blir opprettholdt.