Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 12/ Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF - integritet og verdiskaping

2 Rapport 12/2010 Tidligere publikasjoner fra i Oslo Rapport 1/2010 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Rapport 2/2010 Styring, tilsyn og kontroll med særskilt fokus på anskaffelsesområdet i eiendomsforetak Rapport 3/2010 Sluttrapport - Undersøkelser rettet mot økonomiske misligheter i Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 4/2010 Barneverntjenestenes anskaffelse, kontroll og oppfølging av private leverandører av tiltak i hjemmet i to bydeler. Rapport 5/2010 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Rapport 6/2010 Ulike undersøkelser i regnskapsrevisjonen - Samlerapport Rapport 7/2010 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering Rapport 8/2010 Misligheter ved frivillig forvaltning av klientmidler i sosialtjenesten - Bydel Grorud Rapport 9/2010 Ren Oslofjord Rapport 10/2010 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer Rapport 11/2010 Intern kontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport 2009 For mer informasjon om og våre rapporter se 2

3 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo. Forvaltningsrevisjonsprosjektet ble vedtatt av Oslo kommunes kontrollutvalg i møte 20. januar 2009 (sak 3). Prosjektet tilhører området virksomhetsstyring i overordnet plan for forvaltningsrevisjon som ble vedtatt av bystyret (sak 259). Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av med endringer av Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4, som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Prosjektet er gjennomført av Kari Breisnes (prosjektleder) og Hilde Ludt (prosjektmedarbeider). I et eget vedlegg følger resultatet av en IT-revisjon av prosjektstyringssystemet Exie i Undervisningsbygg Oslo KF gjennomført av seniorrådgiver Jan Gunnar Thoresen. vil takke Undervisningsbygg Oslo KF for nødvendig bistand i prosjektperioden Lars Norman Mikkelsen avdelingsdirektør Kari Breisnes seniorrådgiver 3

4 Rapport 12/2010 4

5 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF Innhold Hovedbudskap...7 Sammendrag Innledning Problemstillinger Revisjonskriterier Metode Rapportens oppbygging Generelt om foretakets investeringsvirksomhet og de utvalgte... investeringsprosjektene Investeringsvirksomheten i Undervisningsbygg Nærmere om de tre utvalgte prosjektene Grunnlag for økonomisk styring av investeringsprosjekter Vedtak investeringsprosjektene Prosjektorganisering Roller, ansvar og myndighet Planer og nødvendige styringsrammer Planer for kommunikasjon, rapportering og arkivering Økonomisk styring og oppfølging i gjennomføringsfasen Oppfølging av entreprenør Overvåking av risiko Endringsmeldinger Økonomisk styring i gjennomføringsfasen Oppsummering, konklusjon og anbefalinger Oppsummering s konklusjon Anbefalinger Uttalelser til rapporten og s kommentarer til disse Byrådsavdeling for finans og nærings uttalelser Undervisningsbyggs uttalelser Referanser...43 Vedlegg 1 Revisjonskriterier...45 Problemstilling Vedtak Prosjektorganisering Roller, ansvar og myndighet Planer og andre nødvendige styringsrammer må være etablert

6 Rapport 12/2010 Problemstilling Oppfølging av entreprenør Overvåking av risiko Endringer Økonomisk styring i gjennomføringsfasen...49 Vedlegg 2 Nærmere om forvaltningsprosjektets metode og gjennomføring...51 Vedlegg 3 Rapport etter IT-revisjon av prosjektstyringssystemet Exie...53 Vedlegg 4 Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for finans og næring...73 Vedlegg 5 Høringsuttalelse fra Undervisningsbygg

7 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF Hovedbudskap Undervisningsbygg Oslo KF er en av de største enkeltaktørene i Oslo kommune når det gjelder investeringsaktiviteter. I 2009 investerte foretaket for 2,2 milliarder kroner. Etter mislighetssakene i har foretaket lagt ned mye arbeid for å bedre foretakets rutiner, prosedyrer og praksis på investeringsområdet. I denne undersøkelsen har vi vurdert om foretakets investeringsprosjekter var under lagt tilfredsstillende økonomisk styring. Problem stilling er belyst gjennom en vurdering av foretakets praksis i tre utvalgte investeringsprosjekter. Etter s oppfatning var de to største prosjektene underlagt tilfredsstillende økonomisk styring. Det tredje investeringsprosjektet, et mindre rehabiliteringsprosjekt, var etter s opp fatning ikke underlagt tilstrekkelig god økonomisk styring. Sammendrag Undervisningsbyggs investeringsportefølje besto i 2009 av vel 100 prosjekter av ulik omfang og kompleksitet, hvor det minste hadde et budsjett på under 1 millioner kroner og det største et budsjett på over 800 millioner kroner. I denne undersøkelsen er foretakets praksis i tre prosjekter vurdert; totalrehabiltering på Lindeberg skole (kostnadsramme 248 millioner kroner), nybygg Rommen skole (kostnadsramme 451 millioner kroner), og et mindre rehabiliterings prosjekt på Den franske skole (kostnadsramme 31 millioner kroner). Undersøkelsens hovedproblemstilling har vært; Er investeringsprosjektene i Undervisningsbygg underlagt tilfredsstillende økonomisk styring? Problemstilling ble belyst gjennom en drøfting av følgende spørsmål: 1. Er det etablert tilfredsstillende grunnlag for økonomisk styring i gjennomføringsfasen? 2. Er den økonomiske styringen i gjennomføringen av investeringsprosjektene tilfredsstillende? Sentrale funn i prosjektene på Lindeberg og Rommen Praksis i de to største investeringsprosjektene kan tyde på at foretaket har kommet langt i sitt arbeid med å etablere god praksis for økonomisk styring og oppfølging av større investeringsprosjekter. Grunnlaget for styring Begge prosjektene var vedtatt av styret og dermed godkjent i tråd med våre revisjonskriterier. Vi konstaterer likevel at opprinnelig kostnadsramme i prosjektet på Lindeberg var basert på et noe mangelfullt prosjekteringsgrunnlag, noe som blant annet medførte et behov for å oppjustere prosjektets styringsramme underveis i byggeprosessen. Prosjektorganisasjonen i begge prosjektene syntes å ha nødvendig kapasitet og kompetanse etter at det var gjort tilpasninger underveis i byggeprosessen. Samtidig var roller, ansvar og myndighet etter vår vurdering klare og entydig nedfelt i generelle retningslinjer og i prosjektspesifikke dokumenter. I begge prosjektene var det utarbeidet planer og rammer for styring av prosjektene underveis i byggeperioden. Vurdering av realismen knyttet til fremdrift og kostnader ble ivaretatt gjennom eksterne usikkerhetsanalyser og prosjektledernes egne vurderinger. Krav til kommunikasjon, fremdriftsrapportering og arkivering var nedfelt skriftlig i ulike dokumenter, noe som er i tråd med våre revisjonskriterier på dette området. Økonomisk styring og oppfølging i gjennomføringsfasen Entreprenørenes utførelse i henhold til kontrakt var underlagt fortløpende oppfølging i de to prosjektene, blant annet gjennom regelmessige byggemøter, prosjektleders bruk av fremdriftsog betalingsplaner, endringslogger, tilstedeværelse på byggeplassene, og skriftlige rap p- orter fra entreprenørene. Selv om vi ikke har 7

8 Rapport 12/2010 indikasjoner på at foretaket hadde mangelfull informasjon, vil vi likevel kommentere det forhold at begge prosjektlederne valgte å ikke be om skriftlig rapportering fra byggelederne slik rammekontraktene la opp til og som PA-boken i ett av prosjektene stilte krav til. Etter vår oppfatning har ikke entreprenør samme incentiver ved rapportering som en uavhengig byggeleder. Videre stiller rapporering direkte fra entreprenør større krav til prosjektleders evne til foreta en uavhengig vurdering av investeringsprosjektets utvikling. I tråd med revisjonskriteriene syntes risikoforhold å ha blitt fortløpende vurdert og rapp ortert i prosjektet på Lindeberg. I de måneds rapportene fra prosjektet på Rommen som vi gjennomgikk for februar, mars, mai og desember 2009, fremsto noen av risikoforholdene som relativt overordnede. Vi stiller derfor spørsmål ved om de var av tilstrekkelig verdi. Ettersom flere risikoforhold var identiske i disse månedsrapportene, setter vi også et spørsmålstegn ved om de ble gjort til tilstrekkelig gjenstand for fortløpende vurderinger. Når det gjelder håndtering av endrings meldinger i disse to prosjektene, viste testene våre at foretakets praksis i all hovedsak var i tråd med anerkjent praksis og våre revisjonskriterier. Foretaket hadde etter vår oppfatning etablert et hensiktsmessig rapporteringssystem som sikret foretakets ledelse og styre nødvendig informasjon om prosjektporteføljen. Dette blant annet gjennom skriftlige rapporter fra prosjektleder og videre i linjeorganisasjonen. Videre ble informasjon om porteføljen aggregert og tilpasset det enkelte ledelsesnivå sitt behov. I tillegg hentet linjeledelsen informasjon etter behov fra styringssystemet Exie. Konklusjon vedrørende prosjektene på Lindeberg og Rommen Etter s oppfatning var det for totalprosjektene på Lindeberg og Rommen etablert et tilfredsstillende grunnlag for styring i gjennomføringsfase. På samme måte mener vi at den økonomiske styringen underveis i byggefasen i all hovedsak var tilfredsstillende i disse to prosjektene. Sentrale funn i prosjektet på Den franske skole Dette prosjektet er et mindre rehabiliteringsprosjekt som sorterer innunder akutt-tiltak/ generell rehabilitering, og er på enkelte områder underlagt andre rutiner og praksis enn store prosjekter. Grunnlaget for styring Investeringsprosjektets kostnadsramme ble vedtatt av foretakets styre i tråd med våre revisjonskriterier. Roller, ansvar og myndighet var etter vår vurdering klare og entydig nedfelt i generelle retningslinjer og i prosjektspesifikke dokumenter. Prosjektleder opplevde å ha nødvendig kapasitet og kompetanse. Vi vil likevel kommentere at en tredjedel av endringsmeldingene i dette prosjektet ble godkjent etter utførelse av tiltak, noe som kan indikere at prosjektleder ikke hadde tilstrekkelig kapasitet. Det var utarbeidet fremdriftplan og prosjektkalkyle, og realismen i disse var vurdert. Etter vår oppfatning fremstår avsetningene som relativt høye, og vi reiser spørsmål ved om foretaket vedtok prosjektet uten å ha tilstrekkelig oppfatning av prosjektets omfang og arbeid. På generell basis mener vi at høye usikkerhetsavsetninger ikke gir nødvendig incitament til å holde kostnadene nede. Videre stiller usikre styringsrammer store krav til styring underveis. Kontrakten som ble inngått med entreprenør, utgjorde halvparten av vedtatt prosjektkalkyle i styringsdokumentet. Entreprenørens anbud var basert på en tilbudsbeskrivelse som prosjekt leder mente var utarbeidet med bakgrunn i en mangelfull prosjektbeskrivelse. Prosjektleder oppfattet derfor ikke kontrakten som realistisk i henhold til forventet arbeidsomfang i rehabiliterings prosjektet. Det å inngå 8

9 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF en kontrakt som ikke anses å være realistisk, er etter vår opp fatning ikke tilfredsstillende praksis og innebar etter vår oppfatning flere typer risiko. For det første var det høyst sannsynlig at det ville oppstå mange endringer underveis i byggeprosessen, noe som både kunne skape styringsmessige utfordringer og usikkerhet knyttet til prosjektets endelige totalkostnad og ferdigstillelsesdato. Videre var det risiko knyttet til entreprenørens kapasitet og til hvilken pris entreprenøren var villig til å gjøre merarbeidet for. Krav til kommunikasjon, fremdriftsrapportering og arkivering var nedfelt skriftlig i ulike dokumenter, noe som er i tråd med våre revisjonskriterier på dette området. Økonomisk styring og oppfølging i gjennomføringsfasen Entreprenørens utførelse syntes å ha vært underlagt fortløpende oppfølging i dette prosjektet, noe som er i tråd med våre revisjonskriterier. Selv om vi ikke har indikasjoner på at foretaket hadde mangelfull informasjon om entreprenørens utførelse, vil vi også for dette prosjektet kommentere det forhold at prosjektleder valgte å ikke be om skriftlig rapportering direkte fra byggeleder. I tråd med revisjonskriteriene syntes risikoforhold å ha blitt fortløpende vurdert og rapportert i prosjektet. På undersøkelsestidspunktet var 48 endringsmeldinger fakturert og kostnadsført i Agresso. En tredjedel av disse var godkjent etter utførelse og etter at den økonomiske forplik telsen hadde oppstått. Vi mener derfor at foretakets praksis på området ikke var i tråd med våre revisjonskriterier. Etter det vi kjenner til forventet prosjektleder mange endringer etter som inngått kontrakt var basert på en mangelfull tilbudsbeskrivelse. Vi mener det er kritikkverdig at det i en slik situasjon ikke ble iverksatt tiltak for å sikre en god håndtering av de forventede endrings meldingene, særlig med tanke på å få godkjent flest mulig av endringsmeldingene før arbeidet ble utført. Prosjektleder i prosjektet ved Den franske skole opplevde å ha oversikt over prosjektets økonomiske og fremdriftsmessige utvikling, gjennom betalings- og fremdriftsplaner og kontroll av faktura mot produksjon. Vi ser også at prosjektleder på denne måten hadde oversikt over hva som til enhver tid var kostnadsført prosjektet og produsert. Med tanke på det store endringsomfanget, hvor hver tredje endringsmelding ikke var godkjent før arbeidet ble utført, mener vi det er grunn til å reise spørsmål ved hvor god oversikt prosjektleder til enhver tid faktisk har hatt, også i forhold til å fastsette realistiske prognoser for prosjektets sluttkostnad. Konklusjon om prosjektet på Den franske skole Oppsummert mener vi det er enkelte forhold i dette prosjektet som til sammen gjør at vi ikke kan si at det er tilstrekkelig god økonomisk styring i dette prosjektet. Hovedsakelig fordi: usikkerhetsavsetninger i styringsrammen var høyere enn normal praksis i foretaket tilsa, noe som kan bety at foretaket vedtok prosjektet uten å ha tilstrekkelig oppfatning av prosjektets omfang og arbeid. Videre kan høye usikkerhetsavsetninger ha redusert incentivet til nødvendige kostnadsbesparelser innen prosjektleders tildelte styringsramme prosjekteringsgrunnlaget som var lagt til grunn for tilbudsinnbydelsen, ble oppfattet som mangelfullt av prosjektleder inngått kontrakt utgjorde vel halvparten av prosjektkalkylen i Styringsdokument 2, og var etter prosjektleders oppfatning urealistisk det ikke var avkrevd skriftlig rapportering fra byggeleder at selv om det var forventet mange endringer i prosjektet, syntes ikke prosjektleder å ha rigget et system som sikret at slike meldinger ble godkjent før utførelse det var mange endringer i dette prosjektet, og en tredjedel av disse var godkjent etter utførelse. Det kan ha påvirket prosjektleders mulighet og evne til enhver tid å ha oversikt og kontroll med prosjektet, og til å fastsette realistiske prognoser. 9

10 Rapport 12/2010 s viktigste anbefalinger etter gjennomført forvaltningsrevisjon Undervisningsbygg bør sikre at prosjekteringsgrunnlaget og tilbudsbeskrivelsene er dekkende i forhold til et prosjekts arbeidsomfang inngå kontrakt med entreprenør med utgangspunkt i realistiske tilbudsbeskrivelser sikre skriftlig rapportering fra innleid byggeleder sikre at endringsmeldinger i all hovedsak godkjennes i forkant Funn i s IT-revisjon av prosjektstyringssystemet Exie har gjennomført en egen IT-revisjon av Undervisningsbyggs prosjektstyringssystem Exie. Rapporten etter IT-revisjonen følger som vedlegg 3 i denne rapporten, og konkluderer med at Undervisningsbygg i hovedsak har etablert intern kontroll i og rundt systemet som er med på å sikre at prosjektene i foretaket følges opp i forhold til vedtatte rammer. Uttalelser til rapporten Rapporten ble sendt til byråden for næring og eierskap og Undervisningsbygg til uttalelse. Byrådsavdeling for finans og næring kommenterte rapporten i brev av , og Undervisningsbygg Oslo KF i brev av Begge instanser vil iverksette tiltak som er relevante for s anbefalinger. Uttalel sene følger i sin helhet i vedlegg 4 og 5. 10

11 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF 1. Innledning I denne rapporten ser vi på Undervisningsbygg Oslo KFs økonomiske styring og oppfølging av tre utvalgte investeringsprosjekter. Undervisningsbyggs investeringsomfang har vært økende de siste årene, og det forventets en videre økning i investeringsomfanget. En stor økning i omfanget innebærer en risiko for at investeringsprosessene ikke blir gjennomført i henhold til gjeldende regelverk, anerkjent praksis og/eller i henhold til foretakets egne systemer. påpekte i rapport 16/2004 betydelige svakheter i foretakets praksis knyttet til investeringsvirksomhet 1. Gjennom vår granskning av de to mislighetssakene som ble avdekket i Undervisningsbygg i 2006, kom det frem at flere av svakhetene påpekt i rapport 16/2004 også var til stede i Noen av svakhetene var direkte knyttet til anskaffelser, noen var relatert til vedlikehold (budsjett, planer, oppfølging og registrering av tiltak), mens andre var relatert til foretakets økonomiske styring og oppfølging av investeringsprosjekter i gjennomføringsfasen. Svakhetene var i hovedsak knyttet til foretakets praksis, og ikke til de etablerte systemene for internkontroll og styring. I brev av ba kontrollutvalget Undervisningsbygg redegjøre for iverksatte tiltak. Foretaket redegjorde for iverksatte tiltak i eget brev til kommunens kontrollutvalg av Bystyret behandlet nevnte rapp orter i sak 139 sammen med Under visningsbyggs redegjørelse. By styret tok redegjørelsen til orientering, men ba vurdere om Under visningsbygg 1 Rapport 16/2004 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF 2 Rapport 16/2006 Granskningsrapport Undervisningsbygg Oslo KF, Rapport 27/2006 Granskningsrapport 2 og Rapport 1/2007 Oppfølgingsundersøkelse Undervisningsbygg Oslo KF. hadde iverksatt varslede tiltak og om Kommune revisjonens anbefalinger var ivaretatt. gjennomførte i 2007 en revisjon av leveranser fra PEAB Norge AS til Undervisningsbygg Oslo KF i prosjektet Søndre Nordstrand videregående skole 3. I tillegg til kontroll av anskaffelser ble også plan legging, rapportering og oppfølging av prosjektet behandlet. Rapporten konkluderte blant annet med at løpende oppfølging og registrering av aktiviteter syntes ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Videre at prosjektet var hensiktsmessig organisert og at fullmaktsstruktur, fremdrifts- og kostnads planer, ansvarsfordeling og rapporteringsregime var tydelig. I rapporten ble det påpekt at tilleggs- og endringsarbeider var håndtert og dokumentert i samsvar med fastsatt regime, og at byggeleders kontroll med leveranser fremstod som overholdt. Formål med den undersøkelsen som nå rapporteres, har vært å gi kontrollutvalget og bystyret s vurdering av om Undervisningsbygg har iverksatt de tiltakene foretaket tidligere har varslet innenfor området økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter. Dette er gjort gjennom en ordinær forvaltningsrevisjon av foretakets praksis i tre utvalgte investeringsprosjekter. 1.1 Problemstillinger Undersøkelsens hovedproblemstilling har vært; Er investeringsprosjektene i Undervisningsbygg underlagt tilfredsstillende økonomisk styring? Hovedproblemstillingen er belyst gjennom en drøfting av følgende spørsmål: 3 Rapport 14/2007 Leveranser fra PEAB Norge AS til Undervisningsbygg OSLO KF 11

12 Rapport 12/ Er det etablert tilfredsstillende grunnlag for økonomisk styring i gjennomføringsfasen? Er investeringsprosjektet vedtatt på korrekt nivå? Er det etablert en hensiktsmessig prosjektorganisasjon? Er planer og andre nødvendige styringsrammer etablert? 2. Er den økonomiske styringen i gjennomføringen av investeringsprosjektene tilfredsstillende? Følges entreprenøren opp for å sikre at kontraktsbetingelsene overholdes? Er prosjektet underlagt tilfredsstillende styring i selve byggefasen. Herunder; er prosjektets risiko både den som ble identifisert innledningsvis og risiko som oppstår underveis fulgt tilstrekkelig opp? er endringsmeldinger håndtert på en tilfredsstillende måte, d.v.s. i tråd med interne føringer og anerkjent praksis? er økonomisk og fremdrifts messig status fulgt opp på en hensiktsmessigmåte og i tråd med gjeldende rutiner og prosedyrer? rapporteres prosjektets risiko, økonomi og fremdrift på en hensiktsmessig måte og i tråd med gjeldene rutiner og prosedyrer langs prosjekt og linjeorganisasjonen? 1.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er målestokken som legges til grunn for s vurderinger. I denne undersøkelsen er revisjonskriteriene hentet fra Oslo kommunes krav og føringer til økonomistyring og rapportering. I tillegg har vi benyttet ISO-standard 10006, som er et rammeverk for prosjektstyring og oppfølging. 4 Revisjonskriteriene er nærmere beskrevet i vedlegg 1. For øvrig blir kriteriene presentert i de kapitlene hvor de kommer til anvendelse. 4 ISO Systemer for kvalitetsstyring - Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter Metode Undersøkelsen er basert på praksis i tre utvalgte investeringsprosjekter; rehabilitering/ ombygging av Lindeberg skole, bygging ny skole og aktivitetssenter på Rommen og rehabilitering av klimaskjerm på Den franske skole. Undersøkelsen er basert på et omfattende datamateriale hentet fra de tre investeringsprosjektene. Det er gjennomført intervju med de tre aktuelle prosjektlederne. Videre er det gjennomført ett intervju med hver av de to aktuelle seksjonslederne, ett med direktør for Utbyggingsavdelingen og ett med foretakets økonomidirektør. Intervjuene ble gjennomført i perioden september til november I tillegg er det innhentet informasjon fra prosjektspesifikke dokumenter som styringsdokument 2, Prosjektadministrative håndbøker (PA-bøker), månedsrapporter, tertialrapporter, årsberetninger, utskrifter fra styringssystemet Exie og Agresso utvalgte regnskapsbilag/endringsmeldinger, møtereferater, avrop på rammeavtaler, rammeavtaler med flere. Datamaterialet undersøkelsen bygger på er verifisert av Undervisningsbygg i perioden desember 2009 til januar Nærmere redegjørelse for fremgangsmåte og metode følger i vedlegg Rapportens oppbygging I kapittel 2 gir vi en generell beskrivelse av Undervisningsbyggs ansvar og investeringsvirksomhet. Vi beskriver også sentrale aktører og begreper knyttet til gjennomføring av investerings prosjekter. Videre beskriver vi kort de tre utvalgte prosjektenes økonomiske og fremdriftsmessige utvikling og status. I kapitel 3 drøfter vi om grunnlaget for styring og oppfølging i gjennomføringsfasen var tilfredsstillende i de tre investeringsprosjektene som inngår i undersøkelsen. I kapitel 4 drøfter vi om de tre prosjektene var underlagt tilfredsstillende økonomisk styring og oppfølging i selve gjennomføringsfasen. Oppsummering og Kom-

13 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF munerevisjonens konklusjoner og anbefa linger fremkommer av rapportens kapittel 5. Rapporten ble sendt byråden for næring og eierskap og Undervisningsbygg Oslo KF for uttalelse. I kapittel 6 sammenfatter vi de mottatte uttalelsene og vår vurdering av disse. De mottatte uttalelsene er gjengitt i sin helhet i vedlegg 4 og 5. I vedlegg 1 redegjør vi nærmere for revisjonskriteriene som er lagt til grunn for våre vurderinger i rapporten, mens vi i vedlegg 2 redegjør nærmere for undersøkelsens metode. I vedlegg 3 følger en rapport utarbeidet etter en IT-revisjon av prosjektstyringssystemet Exie i Undervisningsbygg. 13

14 Rapport 12/ Generelt om foretakets investeringsvirksomhet og de utvalgte investeringsprosjektene 2.1 Investeringsvirksomheten i Undervisningsbygg Undervisningsbyggs ansvarsområde og hovedoppgave er å ivareta eieransvaret for Oslo kommunes skole- og undervisningseiendommer. Foretaket har videre ansvar for å sikre kostnadseffektiv utvikling og utbygging av skoleeiendommer. Figur 1 viser hvordan Undervisningsbygg har organisert sin virksomhet i forhold til ansvarsområdene. Figur 1 Organisasjonskart Undervisningsbygg Utviklingsavdelingens hovedoppgave er å utvikle ideer og skisseprosjekter samt planlegge undervisningslokaler på et overordnet nivå. Utbygg ingsavdelingen har ansvaret for en kostnads effektiv utbygging av skoleeiendommer. Eiendoms avdelingens oppgave er å ivareta foretakets eieransvar, blant annet gjennom å forvalte, drifte og vedlikeholde bygningsmassen. Undervisningsbygg er en av de største enkeltaktørene i Oslo kommune når det gjelder omfang av investeringsaktiviteter. Investeringene gjelder både nybygg og rehabilitering av eksisterende bygningsmasse. Tabell 1 viser foretakets investeringsutgifter i perioden og budsjett Styret Internrevisor Administrerende direktør Utbygging Økonomi Eiendom Utvikling Innkjøp/juridisk Organisasjon Informasjon Kilde; Undervisningsbygg årsberetning

15 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF Tabell 1 Omfang av investeringer i perioden , og budsjett Tallene er oppgitt i millioner. Type investering Regnskap Budsjett Akutttiltak/ gen.rehabilitering Kap.utvidelse/reahbilitering/nybygg Finansiell leasing Investering internt Paviljonger Inventarprosjekter , Investerings-avsetninger Ikke fordelt Utfasing oljefyr Sum investeringsutgifter Kilde: Undervisningsbygg årsberetning 2008 og 2009, samt Sak 1 Forslag til budsjett Som tabellen viser, ble foretakets investeringsvolum doblet fra 2007 til 2009, og skal etter planen øke ytterligere i Det fremgår av årsmeldingene for 2008 og 2009 at Undervisningsbygg har iverksatt flere tiltak etter 2007 for å øke organisasjonens kapasitet og kompetanse, og for å styrke virksom hetens intern kontroll. Blant annet har antall egne ansatte økt med 50 personer, fra 74 til 124 fra desember 2007 til desember Antall innleide (vel 40 personer) har vært stabil i samme periode. Foretaket har videre opprettet en egen avdeling med ansvar for innkjøp, kontrakter og juridiske forhold, og det er opprettet en egen internrevisjonsfunksjon som rapporterer direkte til foretak ets styre. I følge årsmeldingene påbegynte Undervisningsbygg I 2007 en prosess med å innføre helhetlig risikostyring og utarbeidet i 2009 et metodedokument for dette. Foretaket har gjennomført risikokartlegging på virksomhets- og avdelingsnivå som en del av en strategisk planleggingsprosess. Fra og med januar 2010 skal det gjennomføres tertialvis risikorapportering til styret. Foretaket etablerte i 2008 et helhetlig styringssystem basert på ISO 9001:2000; Kvalitetssystemer 5. Foretaket har videre innført 5 Jf foretakets årsmelding 2008 og styringssystemet PROSMART, et system som skal ivareta alle foretakets prosedyrer og tilhørende dokumentasjon 6. Undervisningsbygg har siden 2002 benyttet det eksternt utviklede prosjekt styringssystemet Exie som verktøy for økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter. Begge systemene har vært under bearbeiding for å tilpasse dem til virksomhetens bruk. Undervisningsbyggs investeringsportefølje er variert, og består av både små og store prosjekter. Eksempler på dette er rehabiliteringsprosjekter, ombygginger, tilbygg og nybyggprosjekter. Enkeltprosjektene varierer i størrelse fra i underkant av 1 million kroner til over 800 millioner kroner, og byggetiden varierer fra et par måneder og opp mot tre år. Ved utgangen av august 2009 bestod porteføljen av om lag 107 investeringsprosjekter av ulikt omfang og kompleksitet. Utbyggings- og totalrehabiliteringsprosjekter som sorterer innunder kategorien Kapitalutvidelse/rehabilitering/nybygg er definert som totalprosjekter. Mange totalprosjekter går over flere år - fra planlegging til endelig avslutning, og er i følge foretaket underlagt en omfattende prosess, se illustrasjon i figur 2. 6 Styringssystemet PROSMART erstattet systemet KOST+ som foretaket benyttet tidligere. 15

16 Rapport 12/2010 Figur 2 Utvikling og gjennomføring av totalprosjekter. Kilde; Mottatt dokumentasjon (Powerpoint-presentasjon) fra Undervisningsbygg høsten Utbyggingsavdelingen overtar prosjektene fra Utviklingsavdelingen når det foreligger et ferdig forprosjekt og det foreligger en signert husleiekontrakt som finansierer prosjektet. I tillegg må prosjektets styringsdokument være vedtatt av styret. Undervisningsbygg betegner styringsdokumentet som Styringsdokument 2. Dokumentet inneholder blant annet informasjon om prosjektorganisasjonen, prosjektets kostnadskalkyle, prosjekt- og seksjonsleders kostnadsramme, dato for ferdigstillelse mm. 16 Mindre rehabiliteringsprosjekter finansieres i følge Undervisningsbygg normalt gjennom samlebevilgningen Akutt-tiltak/Generell rehabilitering, og er delvis underlagt egne rutiner og prosedyrer. Disse rehabiliteringsprosjektene starter i Utbygg ingsavdelingen. Seksjonsleder i Seksjon for rehabilitering prioriterer igangsetting av prosjekter i samarbeid med Eiendoms avdelingen og kunde. Ansvarlig prosjektleder utreder nødvendig prosjektering, etablerer styringsdokument ( Styringsdokument 2) og utreder antatt investerings kostnad og husleieeffekt av prosjektet på basis av bestilling fra kunden. Denne undersøkelsen omhandler investeringsprosjekter i gjennomføringsfasen, som Utbyggingsavdelingen i foretaket har ansvaret for. Avdelingen ledes av utbyggingsdirektør. Avdelingen er organisert med fire seksjoner, hhv Total prosjekter 1 og 2 og Rehabiliteringsprosjekter 1 og 2, som ledes av seksjonsledere. Investeringsprosjektene er fordelt mellom de fire seksjonene, og hvert prosjekt ledes av dedikerte prosjektledere. Det er mange aktører involvert i et investerings prosjekt. Under følger en beskrivelse av viktige aktører og møtefora i en klassisk prosjekt organisasjon i Undervisningsbygg slik det fremkommer av foretakets mal for prosjektorganisering og PA-bøker:

17 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF Byggherre; Den som er ansvarlig for utbyggingen; dette er alltid Undervisningsbygg. Prosjektleder; En aktør som på foretakets vegne har ansvar for styring og oppfølging av investeringsprosjektet. Normalt er prosjektleder byggherrens representant i prosjektorganisasjonen. Kan være en ansatt i foretaket eller innleid fra eksterne. Prosjektlederassistenten; En person som bistår prosjektleder. Kan være en ansatt i foretaket eller innleid fra eksterne. Prosjektleder for interiør; En person som har ansvar for prosjektenes interiørmessige utbygging. Kan være en ansatt i foretaket eller innleid fra eksterne. Prosjekteringsgruppe/prosjekteringsgruppeleder; Prosjekteringsgruppen har hovedsakelig ansvar for å planlegge og prosjektere bygget i henhold til bygg herrens spesifikasjoner og de krav det offentlige stiller til slike bygg. Gruppen ledes av en prosjekteringsgruppeleder, som vanligvis er en arkitekt. Gruppen består normal av innleid kompetanse. Byggeleder; er byggeteknisk fagkyndig rådgiver for byggherren og vil vanligvis være byggherrens representant på byggeplassen. En byggeleders oppgave er først og fremst å føre tilsyn og kontroll med ytelsene fra entreprenøren i produksjonsfasen, og å påse at byggearbeidene, materialene og dokumentasjonen er i henhold til spesifikasjoner i entreprenørkontrakten. Byggeleder er bindeleddet mellom byggherren og entreprenør, og er alltid innleid. Entreprenør; det selskapet som gjennom kontrakt med Undervisningsbygg har ansvar for å gjennomføre selve byggingen basert på prosjekteringsgruppens beskrivelse. Byggemøter; møter mellom representanter fra byggherren, entreprenøren og de fleste fagområdene som er representert i prosjektet. Byggmøtene behandler blant annet fremdrift, usikkerhetsmomenter, konsekvenser og mulige tiltak o.l. Byggherremøter; møter hvor foretaket som byggherre oppdateres om prosjektets utvikling og status, og hvor viktige prosjektrelaterte avklaringer og beslutninger blir fattet. 2.2 Nærmere om de tre utvalgte prosjektene I dette prosjektet ser vi nærmere på følgende investeringsprosjekter; Rehabilitering/ombygging Lindeberg skole Nybygg Rommen skole og aktivitetssenter Rehabilitering av klimaskjerm Den franske skole Prosjektene på Lindeberg- og Rommen tilhører seksjonen Totalprosjekter 2 i foretaket, mens prosjektet ved Den franske skole hører innunder seksjonen Rehabiliteringsprosjekter 1. 17

18 Rapport 12/2010 De aktuelle seksjonslederne var ansatt i Undervisningsbygg, mens prosjektlederne i utvalget vårt var innleid gjennom ramme avtaler for p rosjektledelse. Prosjekteringsgruppene bestod av innleid kompetanse. Nærmere informasjon om prosjektene følger av tabell 2. Som tabell 2 viser, var det betydelig variasjon i størrelsen på de tre prosjektene. Tabell 2 Nærmere informasjon om de tre utvalgte prosjektene. Alle beløp er inklusive mva og er oppgitt i millioner Investeringsgruppe iht bystyrets vedtak Type investeringsprosjekt Vedtatt prosjektkostnad (Prosjektleders styringsramme P50) Lindeberg skole Rommen skole Den franske skole Kap.utvidelse/ reahbilitering/nybygg Totalrehabilitering/ ombygging Opprinnelig jf. styresak 17/07 Oppjustert jf. styresak 13/08 Kap.utvidelse/ reahbilitering/nybygg Nybygg 172 Opprinnelig jf. styresak 114/07 Akutttiltak/ gen.rehabilitering Rehabilitering klimaskjerm 388 Opprinnelig Styresak 11/ Oppjustert jf. styresak 142/08 * Oppjustert jf styresak 26/09 Regnskapsført per desember Totalprognose per desember Byggestart April 2008 August 2008 Juli/august 2008 Opprinnelig vedtatt ferdigstillelsesdato (Styringsdok. 2) Bygg Utomhus Skolestart 2009 (mål) Med tidsreserve August 2009 Faktisk ferdigstillelse/prognose ferdigstillelse Byggene ble overlevert i januar 2010 Mars 2010 (3.kvartal 2010 utomhus) Januar 2010 Overlevering til eiendomsavdelingen Note; *Prosjektleders styringsramme ble oppjustert, men ikke prosjektets totalrammer. Se nærmere i kapitel Kilde, Styringsdokument 2 og månedrapport fra desember 2009 for de respektive investeringsprosjektene, Undervisningsbyggs årsberetning 2009 og Agresso. 18

19 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF 3. Grunnlag for økonomisk styring av investeringsprosjekter I dette kapitlet ser vi på grunnlaget for økonomisk styring i de tre prosjektene. Med grunnlag tenker vi i denne sammenheng på om investeringsprosjektene var vedtatt av riktig instans, om det var etablert en prosjektorganisasjon tilpasset hver enkelts prosjekts omfang og kompleksitet, om ansvar/myndighet/ roller var synliggjort og kommunisert, samt om det var etablert nødvendige og realistiske styringsdokumenter som fremdriftplaner og kostnads rammer. 3.1 Vedtak investeringsprosjektene Revisjonskriterier Bystyret skal vedta alle investeringsprosjekter med budsjett større enn 5 millioner kroner og alle prosjekter som er planlagt gjennomført over mer enn ett budsjettår. I de tilfeller bystyret vedtar en samlet budsjettramme for en gruppe prosjekter, må foretakets styre vedta kostnadsrammen etter samme regler som for bykasse investeringer. Det innebærer at Undervisningsbyggs styre skal godkjenne investerings prosjekter med budsjetter større enn 5 millioner kroner og alle prosjekter som er planlagt gjennomført over mer enn ett budsjettår Fakta Alle tre prosjektene var vedtatt av bystyret innen en samlet budsjettramme for en gruppe prosjekter. Prosjektene var videre vedtatt av foretakets styre gjennom egne styresaker 7. På Lindeberg skole har styret gjennom to ulike styresaker vedtatt oppjusteringer av den totale kostnadsrammen og prosjektleders styringsramme. Første justering av kostnadsrammen skjedde i februar 2008, og skyldtes i følge styresaken høyere markedspris enn forventet 8. 7 Lindeberg skole - totalrehabilitering, vedtatt på styremøtet , styresak 17/07. Rommen skole og aktivitetssenter - nybygg, vedtatt på styremøtet , styresak 114/07. Den franske skole - rehabilitering av klimaskjerm, vedtatt på styremøtet , styresak 11/08. 8 Styremøtet , styresak 13/08. Andre oppjustering av kostnadsrammen skyldtes i følge styresaken kostnadsøkning grunnet lengre byggetid, avdekkede svakheter i eksiste rende betongs konstruksjoner og svært mangelfull kontraheringsunderlag 9. I Rommen-prosjektet ble prosjektleders styrings ramme oppjustert gjennom egen styresak. Prosjektets totale kostnadsramme ble ikke endret s vurdering Alle tre prosjektene var vedtatt av styret, og dermed godkjent i tråd med gjeldende regelverk. På Lindeberg og Rommen var også justeringer i kostnadsrammen vedtatt av styret. I prosjektet på Lindeberg ble kostnadsrammen oppjustert blant annet fordi prosjekteringsgrunnlaget viste seg å være mangelfullt. Etter vår oppfatning er det uheldig at byggeprosjekter startes uten at foretaket som byggherre har sikret seg at prosjekteringsgrunnlaget er tilstrekkelig dekkende. 3.2 Prosjektorganisering Revisjonskriterier Erfaring fra tidligere og tilsvarende prosjekter bør vektlegges ved etablering av en hensiktsmessig prosjektorganisasjon. Prosjektorganisasjonen bør ha nødvendig kapasitet og kompetanse ut fra behovet i det enkelte i nvesteringsprosjekt, og det bør jevnlig vurderes om organisasjonen fungerer som forutsatt. 9 Styremøtet , styresak 26/ Jf styremøtet , sak 142/08). Grunnkalkylen økte med vel 40 millioner etter inngåelse av kontrakter. Markedsprisene var høyere enn forventet, men ble dekket av avsatt beløp til prosjektspesifikk markedsrisiko, som opprinnelig lå innenfor administrerende direktørs styringsramme (P85). Det resterende beløpet avsatt til markedsusikkerhet, ble fordelt mellom postene forventet tillegg og byggelånsrente. Førstnevnte lå innenfor prosjektleders styringsramme og medførte følgelig en økning i prosjektleders styringsramme. 19

20 Rapport 12/ Fakta En standard prosjektorganisasjon i Undervisningsbygg ble ifølge foretaket som regel satt sammen etter modellen som er standard i bransjen. Etter det vi kan se av innhentede styringsdokumenter, ble denne modellen også lagt til grunn for prosjektorganiseringen i de tre prosjektene som inngår i undersøkelsen. Nærmere informasjon om aktører i modellen er gitt i kapitel 2. I følge utbyggingsdirektør hadde foretaket erfart at det ikke alltid var like lett å bemanne et prosjekt riktig fra start. Kompetanse- og kapasitets behovet kunne endre seg avhengig av prosjektets utvikling, og/eller av hvor godt prosjekteringsgruppen, entreprenøren og byggeleder fungerte. I tillegg kunne uforutsette forhold oppstå underveis. Det var ikke uvanlig at prosjektorganisasjonene ble forsterket med en prosjektlederassistent når de gikk over fra utviklings- til utbyggingsfasen. Prosjektene på Lindeberg og Rommen ble tilført prosjektlederassistenter i byggeperioden. Som nevnt tidligere i rapporten viste prosjektet på Lindeberg seg å bli kritisk underveis mht kostnads utvikling og fremdrift. Seksjonsleder startet i jobben som seksjonsleder i Undervisningsbygg høsten 2008, og opplyste at han senhøstes samme år så et behov for å tilføre prosjektorganisasjonen en prosjektlederassistent. Utbyggingsdirektør opplyste at prosjektet på Lindeberg kanskje burde ha blitt tilført prosjektassistanse tidligere, men påpekte at det var en erfaring foretaket ville ta med seg videre. Prosjektleder på Rommen opplyste at han tidlig i byggefasen så at det var nødvendig med assistanse. Prosjektet ble dermed tilført en prosjektlederassistent tidlig i byggefasen. Av de månedsrapportene som vi har gjennomgått fra prosjektet på Rommen, så vi at prosjektleder fortløpende vurderte behovet for assistanse. Seksjonsleder for prosjektene Lindeberg og Rommen opplyste at han fortløpende vurderte prosjektenes kapasitet og kompetanse både gjennom månedrapporter og løpende kontakt med prosjektlederne. Prosjektorganisasjonen på Den franske skolen ble i følge seksjonsleder og prosjektleder også vurdert, men ikke endret, underveis. Prosjektleder viste til at selve prosjektorganisasjonen fungerte som forutsatt, men at mangelfullt prosjekteringsunderlag medførte merarbeid både for ham og byggeleder. Som det fremkommer i rapportens kapitel 4.3 var det i dette prosjektet et stort omfang av endringsmeldinger, og en tredjedel av disse var ikke godkjent før utførelse. Utbyggingsdirektør informerte oss om at Utbyggings avdelingen ville bli oppbemannet med en ekstra seksjonsleder. Formålet med oppbemanningen var at seksjonslederne skulle få kapasitet til å delta mer i utviklingsfasen og dermed i større grad kunne tilbakeføre erfaringer fra prosjekters byggefase til utviklings- og planleggingsfase s vurdering De tre prosjektene startet ut med det som var Undervisningsbyggs standard prosjektorganisasjon i denne typen prosjekter, og som er en typisk prosjektorganisasjon i denne typen investeringsprosjekter. De gjennomgåtte månedsrapporter, det faktum at Undervisningsbygg tilførte to av prosjektene ekstra kapasitet gjennom prosjektlederassistenter og utsagn fra informantene viser at foretaket løpende vurderte prosjektorganisasjonens kompe tanse og kapasitet og kunne gjøre nødvendige tilpasninger. Vi konstaterer samtidig at prosjektassistenten kanskje burde vært satt inn noe tidligere i Lindebergprosjektet, og vi stiller spørsmål ved om det var tilstrekkelig kapasitet i prosjektet Den franske skole. En tredjedel av endringsmeldingene i det prosjektet ble godkjent etter utførelse av tiltak. Forholdet kan indikere at prosjektleder ikke hadde tilstrekkelig kapasitet 20