Brann og tilsyn. - Nome, Sauherad og Bø kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr:

Transkript

1 - Nome, Sauherad og Bø kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr:

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag...iii 1 Innledning Problemstillinger Avgrensing Metode og kvalitetssikring Metode og gjennomføring Høring Revisjonskriterier Ansvar og organisering Forebyggende arbeid Beredskapsavdeling Ansvar og organisering Organiseringen av samarbeidet Midt-Telemark brann og redning Internkontroll - arbeidsmiljø Revisors vurderinger Forebyggende arbeid Organisering og gjennomføring av arbeidet Revisors vurdering Beredskapsavdeling Organisering og gjennomføring av arbeidet Revisors vurderinger Anslutning Konklusjon Anbefaling...14 Litteratur og kildereferanser...15 Vedlegg...15 Telemark kommunerevisjon IKS ii

3 Sammendrag Forvaltningsrevisjonen ble vedtatt gjennomført på fellesmøte for kontrollutvalgene i Bø, Nome og Sauherad 2. juni Bø, Nome og Sauherad har organisert sine brannvesen som et vertskommunesamarbeid etter kommuneloven 28, der Nome er vertskommune. Formelt sett er det Nome kontrollutvalg som er bestiller og mottaker av prosjektet. Problemstillingen for forvaltningsrevisjonen er: Har Nome, Sauherad og Bø et brannvesen som er organisert, og som gjennomfører sine forebyggende og beredskapsmessige oppgaver i samsvar med regelverket? Vi vil se nærmere på: - ansvar, organisering og internkontroll - forebyggende arbeid - beredskap Undersøkelsene viser: Det overordnede ansvaret for brannvesenet påligger kommunene, men vertskommunen har ansvar for at de oppgavene som den har ansvaret for etter samarbeidsavtalen gjennomføres i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunestyrene har gjennom avtalen pålagt rådmennene i samarbeidskommunene å delegere sin myndighet etter brannvernloven til rådmannen i vertskommunen. Dette er foreløpig ikke gjort. Det er heller ikke delegert myndighet til brannsjefen. Manglende delegasjon medfører at vertskommunen formelt sett ikke har myndighet til å gjennomføre tilsyn eller gi pålegg til private. Plikten til å innføre og utøve internkontroll når det gjelder arbeidsmiljø, ligger til ledelsen. HMS-systemet på tilpasses den enkelte virksomhet. I MTBR blir det overordnede HMSarbeidet gjort av kommunen. Det spesifikke HMS-arbeidet som er knyttet til de spesielle arbeidsoppgavene som MTBR har, gjøres av samarbeidet selv. Kommunen har ansvar for å sikre og dokumentere at internkontrollsystemet fungerer som forutsatt. Vertskommunen vil trolig dekke kravet til dokumentasjon gjennom arbeidsmiljøgjennomgangen, rutiner for oppfølging av sykefravær og rapportering av skader. I 2009 har ikke forbyggende avdeling oppfylt minimumskravet til bemanning. Administrasjonsutvalgets vedtak om å utsette utlysning av stilling som branningeniør, er trolig i strid med avtalen mellom kommunene eller forutsetningene for avtalene. Det er ikke gjennomført tilstrekkelig med tilsyn med særskilte brannobjekter eller nok tilsyn med fyringsanlegg i noen av de årene som MTBR har vært i drift. Det ser ut at MTBR greier å feie fyringsanlegg som planlagt, men de vil trolig ikke greie å gjennomføre tilsyn med fyringsanlegg som pålagt i forskriften. Dersom manglende tilsyn av fyringsanlegg skyldes manglende opplæring av feierne eller for dårlige rutiner, bør det iverksettes tiltak for å avhjelpe dette. Det er viktig å utnytte de ressursene man allerede har, men dersom manglende tilsyn reelt skyldes for dårlig bemanning, kan bemanningen økes uten at det medfører kostnadsøkning for kommunene. Telemark kommunerevisjon IKS iii

4 Feiing og tilsyn av fyringsanlegg er oppgaver der kostnadene kan dekkes av innbyggerne etter selvkostprinsippet. Beredskapsavdelingen oppfyller minimumskravene til innsatsstyrke og innsatstid. Men dimensjonering av brannvesen skal fastsettes på bakgrunn av en vurdering av kartlagt risiko og sårbarhet, ikke bare på grunn av minimumskrav. En slik vurdering kan tilsi at Bø som tettsted bør ha større beredskap på grunn av sin store studentbefolkning. Utrykningslederne har ikke den utdannelsen som regelverket krever. Fra 2013 blir det nye krav til utdanning for deltidsansatte utrykningsledere og brannkonstabler. Noen av mannskapene er fritatt fra dette kravet på grunn av alder og erfaring. I følge kommunen er 26 mannskaper som må utdannes innen Vi har følgende anbefalinger: For å etterleve brannvernloven må vertskommunen iverksette tiltak. Dette gjelder bl.a.: Sørge for å delegere myndighet fra administrasjonssjef til brannsjef. Sørge for at forebyggende avdeling har pålagt minimumsbemanning Gjennomføre tilsyn av særskilte brannobjekter i samsvar med forskriften Gjennomføre tilsyn av fyringsanlegg i samsvar med forskriften Sørge for at utrykningslederne har/får pålagt utdanning Det bør utarbeides i risiko- og sårbarhetsanalyse som vurderer konsekvensene av at Bø har en stor studentbefolkning. Samarbeidskommunene bør sørge for at myndigheten delegeres fra administrasjonssjefen i samarbeidskommunene til administrasjonssjefen i vertskommunen. Kommunen bør utarbeide en plan for hvordan de skal oppfylle kravet til utdanning av brannmannskapene innen Bø, 1. desember 2009 Telemark kommunerevisjon IKS Anne Hagen Stridsklev forvaltningsrevisor Telemark kommunerevisjon IKS iv

5 1 Innledning Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 1. Brann- og tilsynsoppgavene i Nome, Sauherad og Bø kommune blir gjennomført av Midt- Telemark Brann og Redning (MTBR), som er et vertskommunesamarbeid mellom kommunene der Nome er vertskommune. Prosjektet ble vedtatt som første prioritet på plan forvaltningsrevisjon i Bø kommune. Deretter ble det vedtatt gjennomført på vegne av alle deltakerkommunene på et fellesmøte for kontrollutvalgene i Nome, Sauherad og Bø 2. juni Prosjektet er vedtatt og bestilt av kontrollutvalget i Nome kommune 2 i sak 12/09 på møte 22. juni Problemstillinger Har Nome, Sauherad og Bø et brannvesen som er organisert, og som gjennomfører sine forebyggende og beredskapsmessige oppgaver i samsvar med regelverket? Vi vil se nærmere på: - ansvar, organisering og internkontroll - forebyggende arbeid - beredskap 1.2 Avgrensing Vi har vurdert HMS-rutiner i lys av arbeidsmiljøloven med forskrifter. Vi har ikke vurdert innholdet i de HMS-rutinene som er omtalt i rapporten, og vi har ikke vurdert HMS-rutiner som skal sikre etterlevelse av annet regelverk enn arbeidsmiljø (ytre miljø, helse m.m.). Vi har heller ikke berørt problemstillinger i forhold til feieavgift og selvkostberegninger. 2 Metode og kvalitetssikring 2.1 Metode og gjennomføring Den viktigste metoden i prosjektet er dokumentanalyse. Vi har kartlagt hvordan Midt Telemark brann og redning (MTBR) er organisert og hvordan de gjennomfører oppgaver ved hjelp av tilgjengelig dokumentasjon og samtaler med brannsjef. Vi har hatt to møter med brannsjef. Til møtene var det utarbeidet enkle intervjuguider/spørsmålslister. Enkelte 1 RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre 23. mai 2005 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). 2 Se kommuneloven 28 j,jf. kommuneloven 77 nr. 1. Telemark kommunerevisjon IKS 1

6 spørsmål har blitt avklart på telefon eller e-post i ettertid. Den informasjonen som ble gitt i møtene er innarbeidet i rapporten, og ble verifisert ved at rapporten sendes på høring til brannsjef. Vi har også avklart enkelte spørsmål vedrørende kommunens HMS- arbeid med kommunens HMS-koordinator. Vi har gjennomgått følgende dokumentasjon: - Årsrapporter til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) for årene 2006, 2007 og Rapport fra evalueringsgruppa for MTBR - Samarbeidsavtale om felles brann og redningstjeneste i Midt-Telemark - Rutinehåndbok for Midt-Telemark samarbeidet - Beredskapsperm for MTBR - Årsmeldinger for MTBR for årene 2006, 2007 og 2008 Regnskapstallene som blir presentert i rapporten er hentet fra årsmeldingene. 2.2 Høring Rapporten er sendt på høring til rådmannen i Nome kommune og til MTBR ved brannsjef. Høringssvaret fra kommunen ligger som vedlegg til rapporten. Nye opplysninger er innarbeidet i rapporten og påpekte feil er korrigert. 3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en samlebetegnelse for regler og normer som gjelder for det området som undersøkes. Kriteriene ligger til grunn for de vurderinger og konklusjoner som blir gjort. 3.1 Ansvar og organisering Kommunens ansvar: Brann- og eksplosjonsvernloven 9 pålegger kommunen å sørge for etablering og drift av et brannvesen som kan ivareta forebyggende og beredskapsmessige oppgaver etter loven på en effektiv og sikker måte. Kommunen skal sikre at brannvesenet er organisert og dimensjonert på bakgrunn av den risiko og sårbarhet som foreligger. Kommunen kan oppfylle sine plikter ved avtale med annen kommune, virksomhet eller lignende. Kommunen må i slike tilfeller etablere ordninger som sikrer at all myndighetsutøvelse etter loven skjer under kommunens formelle ansvar, jf. brann- og eksplosjonsvernloven 9 fjerde ledd. Myndigheten som kommunestyret har etter brann- og eksplosjonsloven kan altså delegeres, men det vil uansett ligge et overordnet ansvar hos kommunestyret. 3 Kommunen skal sørge for at personell i brannvesenet tilfredsstiller de krav til kvalifikasjoner som forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen stiller. 4 Dimensjonering av 3 Brannvernloven 9 fjerde ledd og Veiledning til forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen 7-1 Telemark kommunerevisjon IKS 2

7 kommunens brannvesen skal baseres på kartlagt risiko og sårbarhet og de standardkrav/ minimumskrav forskriften setter for forebyggende og beredskapsmessige oppgaver. 5 En kommune kan avtale med en annen kommune (vertskommunen) at vertskommunen skal utføre oppgaver og treffe avgjørelser etter delegert myndighet fra samarbeidskommunen i saker som er av ikke-prinsipiell betydning. Delegasjon av myndighet skjer ved at kommunestyret gir instruks til egen administrasjonssjef om delegasjon til administrasjonssjefen i vertskommunen. 6 Folkevalgte organer i vertskommunen har ikke instruksjons- eller omgjøringsmyndighet der delegasjon er gitt fra samarbeidskommunene. En samarbeidskommune kan gi vertskommunen instruks om utøvelsen av den delegerte myndigheten i saker som alene gjelder samarbeidskommunen. 7 Der en samarbeidskommune har overlatt utførelsen av lovpålagte oppgaver til en vertskommune, skal statlige tilsynsetater rette pålegg eller andre sanksjoner til vertskommunen. Vertskommunen er ansvarlig for at pålegg eller andre sanksjoner etterkommes. 8 Krav til internkontroll - arbeidsmiljøloven For å sikre at arbeidstakers helse, miljø og sikkerhet blir ivaretatt, skal arbeidsgiver sørge for at det utføres systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid på alle plan i virksomheten. Det innebærer at arbeidsgiver bl.a. skal: 9 fastsette mål for helse, miljø og sikkerhet ha oversikt over virksomhetens organisasjon, herunder hvordan ansvar, oppgaver og myndighet for arbeidet med HMS er fordelt kartlegge farer og problemer og vurdere risikoforholdene i virksomheten på bakgrunn av disse, og så iverksette nødvendige tiltak iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav i arbeidsmiljøloven foreta systematisk overvåkning og gjennomgang av HMS-arbeidet for å sikre at det fungerer som forutsatt Dette skal arbeidsgiver dokumentere skriftlig. 10 Brannvesenets ledelse og ansvar: Kommunen plikter å delegere myndighet på en slik måte at brannsjefen kan utføre sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. 11 I kommuner eller brannvernsregioner med mer enn innbyggere skal brannvesenet ledes av en kvalifisert person i hel stilling. For brannvernsregioner med lavere innbyggertall kan brannsjefen ansettes i deltidsstilling. Andel årsverk beregnes ved å ta innbyggertallet i regionen dividert med Veiledning til forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Kommuneloven 28 b, nr. 1 og 3. 7 Kommuneloven 28 b, nr. 4 og 5 8 Kommuneloven 28 k 9 Arbeidsmiljøloven Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) 5 11 Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen 2-2 Telemark kommunerevisjon IKS 3

8 Brannsjefen i kommune eller region med inntil innbyggere skal har gjennomført yrkesutdanning i forebyggende brannvern, beredskapsutdanning trinn III, og enten ha utdanning som ingeniør, eller kvalifikasjoner som leder for forebyggende avdeling og minst to års erfaring som leder, eller kvalifikasjoner som leder for beredskapsavdeling om minst to års erfaring som leder Forebyggende arbeid Kommunen skal sørge for at en tilstrekkelig del av brannvesenets samlede ressurser disponeres til forbyggende og kontrollerende arbeid. 13 Brannvesenet skal ha en forebyggende avdeling som ledes av en person i full stilling dersom brannvernregionen har mer enn innbyggere. For brannvernsregioner med lavere innbyggertall kan avdelingslederen ansettes i deltidsstilling. Andel årsverk beregnes ved å ta innbyggertallet i regionen dividert med Det skal utføres minst ett årsverk brannforebyggende arbeid per innbyggere. 15 Feietjenesten skal dimensjoneres ut i fra behovet for feiing og tilsyn i den enkelte kommune/region. Leder for forebyggende avdeling skal ha yrkesutdanning i forebyggende brannvern og ha enten utdanning som ingeniør, annen relevant høyskoleutdanning eller kvalifikasjoner som utrykningsleder i heltidsbrannvesen eller minst to års erfaring som forebyggende personell. 16 Forebyggende personell skal ha yrkesutdanning i forbyggende brannvern og ha enten utdanning som ingeniør, annen relevant høgskoleutdanning, eller yrkesutdanning som brannkonstabel samt beredskapsutdanning trinn I, eller fagutdanning som feiersvenn. 17 Feiing og tilsyn med fyringsanlegg skal utføres av personell som har svennebrev i feiefag eller tilsvarende kvalifikasjoner. 18 Kommunen har ansvar for at det gjennomføres tilsyn av særskilte brannobjekter av type a og b minimum hvert år, og med objekter av type c minst hvert fjerde år. Dersom objekteier i egenmelding har dokumentert brannsikkerheten tilfredsstillende, kan tilsyn gjennomføres hvert andre år for objekter av type a, og hvert fjerde år for objekter av type b. 19 Feiing av alle røykkanaler i fyringsanlegg skal skje etter behov og minst én gang hvert fjerde år. Det skal føres tilsyn med at fyringsanlegg er intakt, fungerer som forutsatt og ikke forårsaker brann eller annen skade, etter behov eller minst én gang hvert fjerde år. 20 Kommunen skal sørge for at brannvesenet gjennomfører motivasjons- og informasjonstiltak om faren for brann, om forebyggende brannverntiltak og opptreden i tilfelle brann Forskrift om organisering og dimensjonering av Forskrift om brannforbyggende tiltak og tilsyn Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen F Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn Brann- og eksplosjonsloven 11 og forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn 5-3 Telemark kommunerevisjon IKS 4

9 I følge veileder til forebyggende tiltak og tilsyn er det forventet at det skal utarbeides en plan for gjennomføring av informasjons- og motivasjonstiltak. Det skal være satt mål for aktiviteter, og målgrupper prioriteres på bakgrunn av risiko Beredskapsavdeling Enhver kommune skal ha beredskap for brann og ulykker. Beredskapsavdelingen skal ledes av en person i full stilling dersom brannvernregionen har mer enn innbyggere. For brannvernsregioner med lavere innbyggertall kan avdelingslederen ansettes i deltidsstilling. Andel årsverk beregnes ved å ta innbyggertallet i regionen dividert med I brannvernsregioner med tettsteder med mer enn 2000 personer skal det være dreiende overordnet vakt. Brannsjefen og stedfortreder skal inngå i vaktordningen. 24 Samlet innsatsstyrke skal være minst 16 personer, hvorav minst 4 skal være kvalifiserte som utrykningsledere. 25 I spredt bebyggelse og i tettsteder med inntil innbyggere kan beredskapen organiseres av deltidspersonell uten fast vaktordning. 26 Utrykningsledere skal opplæring som brannkonstabel og ha Norges brannskoles nettbaserte kurs i brannvern. Brannkonstablene skal i første tjenesteår gjennomgå grunnutdanning i eget brannvesen. 27 Fra blir det innført mer omfattende krav til utdanning for brannmannskaper. Utrykningsledere i deltidsstilling skal ha utdanning for brannkonstabel og beredskapsutdanning trinn I, og alle brannkonstabler skal ha yrkesutdanning som brannkonstabel. 28 Kravene gjelder likevel ikke for konstabler og utrykningsledere som er født før 1. januar 1957 og som har lang praksis i brannvesen. 29 Innsatstiden skal være 10 minutter i tettbebyggelse med særlig fare for rask og omfattende brannspredning, ved sykehus/sykehjem og ved omfattende næringsdrift og lignende. Innsatstiden i tettsteder for øvrig skal ikke overstige 20 minutter. Av brannvesenets minstestyrke på 16 skal minst 4 mannskaper og eventuelt støttestyrke være i innsats innen kravene til innsatstider. Innen minutter etter førsteinnsats er iverksatt, skal en styrke på mannskaper være i samlet innsats Ansvar og organisering MTBR ble etablert 1. juli 2005 som et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven 27. Samarbeidet ble omorganisert til et administrativt vertskommunesamarbeid etter kommuneloven 28 b, gjeldende fra 1. januar Veileder til forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn s Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen 7-3 og Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen 4-8 Telemark kommunerevisjon IKS 5

10 4.1 Organiseringen av samarbeidet Samarbeidet er regulert gjennom avtale mellom deltakerkommunene Bø, Sauherad og Nome. Nome er vertskommune. Avtalen ble vedtatt i kommunestyrene høsten Formålet til MTBR er å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot brann og eksplosjon, mot ulykker med farlig stoff og farlig gods og ved andre akutte hendelser. MTBR skal på deltakerkommunenes vegne dekke kommunenes oppgaver og plikter etter brann- og eksplosjonsloven. I avtalen blir rådmennene i deltakerkommunene tildelt myndighet til å treffe avgjørelser i enkeltsaker og saker av ikke-prinsipiell betydning innenfor de nevnte områder. Rådmennene instrueres til å delegere sin myndighet videre til rådmannen i vertskommunen. Rådmannen i vertskommunen skal i følge avtalen delegere myndighet videre til leder av MTBR. Disse administrative delegasjonene er foreløpig ikke gjort. Vertskommunen har budsjettansvar, ansvar for tilfredsstillende kontorlokaler og arbeidsgiveransvar for de ansatte i MTBR. Ansatte i MTBR skal følge de retningslinjene som gjelder for ansatte i Nome kommune. MTBR skal følge de til enhver tid gjeldende budsjettrutiner for interkommunale samarbeid i Midt-Telemark. Kostnadene skal for øvrig fordeles mellom kommunene etter følgende fordelingsnøkkel: Kommune Andel Bø 30,11 Sauherad 27,47 Nome 42,42 Fordelingsnøkkelen er basert på kommunens folketall. Nome betaler noe mer fordi kommunen har to brannstasjoner. MTBR har et fagstyre med ett medlem fra hver av samarbeidskommunene. I tillegg møter en representant for de ansatte. Fagstyret har ingen formelle oppgaver eller myndighet. De er et rådgivende organ for brannsjefen. 4.2 Midt-Telemark brann og redning MTBR har følgende ansatte: Brannsjef Leder forebyggende avdeling (ubesatt) Leder beredskapsavdeling Branningeniør (ubesatt) Tre feiere Førti deltidsansatte Det er ikke formelt delegert oppgaver til brannsjefen, jf. pkt Nome kommunestyre sak 66/08, Sauherad kommunestyre sak 74/08, Bø kommunestyre 82/08 Telemark kommunerevisjon IKS 6

11 Innbyggere i brannvernsregionen pr : Kommune Innbyggere Bø Sauherad Nome Sum I følge innbyggertallet skal MTBR ha brannsjef i minimum 0,82 % stilling. Brannsjefen har avsatt 0,25 % av stillingen sin til forebyggende arbeid (se pkt. 5.1). Det vil si at det er avsatt 0,75 % stilling til brannsjefsfunksjonen. Brannsjefen oppfyller kvalifikasjonskravene i forskriften. Beredskapsavdelingen disponerer brannstasjoner i Lunde, Ulefoss, Gvarv og Bø. I avtalen står det videre at MTBR leier de brannstasjonene som er nødvendige for å opprettholde tjenesten. Netto driftskostnad for beredskap og forebyggende arbeid fra 2006 til 2008, budsjett 2009 Kommune/år Nome Sauherad Bø Regnskap Regnskap Regnskap Budsjett Kostnader til feiing og tilsyn av fyringsanlegg er holdt utenfor. Dette er et selvkostområde der kostnadene kan dekkes av feiegebyret. 4.3 Internkontroll - arbeidsmiljø Nome kommune har arbeidsgiveransvar for de ansatte i MTBR og derfor også ansvaret for HMS. Nome har sammen med Bø og Sauherad utarbeidet et felles HMS-system. Systemet består av tre deler som beskrives slik på kommunens hjemmesider: A. Lovverk: Denne delen inneholder oversikt over relevante regelverk og linker til NAV og Arbeidstilsynet. B. Mål og organisering: Denne delen inneholder målene til HMS-systemet og målene for arbeidsmiljøet i Nome kommune. I tillegg inneholder kapitlet informasjon om hvordan Nome kommune er organisert og hvordan HMS-systemet er bygd opp og blir vedlikeholdt. C. Prosedyrer: Denne delen inneholder prosedyrer som er felles for alle ansatte i organisasjonen. De er utarbeidet med tanke på å: - veilede og gi bestemmelser om hvordan en skal gå fram når spesielle situasjoner oppstår - sette viktige arbeidsmiljøoppgaver på dagsorden og sørge for nødvendig rapportering og kontroll Telemark kommunerevisjon IKS 7

12 Enkelte arbeidsoppgaver og arbeidssituasjoner har helt spesielle prosedyrer som bare gjelder enkelte ansatte. Slike fag og avdelingsspesifikke prosedyrer er tilgjengelige på den enkelte arbeidsplass. Det vil være den enkelte leder som er ansvarlig for at slike prosedyrer finnes, at de er tilgjengelige, at de følges og at de dokumenteres. I kommunen skal det gjennomføres en arbeidsmiljøgjennomgang minst en gang per år. Arbeidsmiljøgjennomgangen skal gjøres i samarbeid med verneombudet. Dersom gjennomgangen viser behov for å iverksette forbedringstiltak skal det utarbeides en handlingsplan for dette. Resultatene fra årets arbeidsmiljøgjennomgang skal legges frem for arbeidsmiljøutvalget. Kopi av handlingsplanen skal sendes til nærmeste overordnede leder. De ansatte MTBR følger de generelle HMS-rutinene som gjelder for ansatte i Nome kommune, for eksempel når det gjelder oppfølging av sykefravær, rapportering av skade og arbeidsmiljøgjennomgang. Dette blir fast behandlet i kommunens arbeidsmiljøutvalg. Nome kommune har ikke utarbeidet kontrollrutiner som er tilpasset arbeidsoppgavene i MTBR. Kommunen har heller ikke kartlagt farer og risikoer som de ansatte i MTBR står ovenfor. MTBR har egen beredskapsbok med rutiner. Alle utrykningslederne har hver sin bok (i alt 19), i tillegg er det en bok på hver brannstasjon. I beredskapsbermen ligger bl.a. Kontrollsystem HMS for MTBR bestående av 16 rutiner knyttet til ulike arbeidsoppgaver. Blant rutinene er: Instruks for røykdykking Instruks for arbeid i høyden Instruks for arbeid i eller ved trafikkerte veier Kontrollrutinene skal til enhver tid ligge oppdatert på kommunens intranett. I de ulike rutinene er det redegjort hvilke risikoer som er knyttet til de ulike arbeidsoppgavene. MTBR sørger selv for å oppdatere og følge opp disse rutinene. MTBR har fem verneområder. Brannstasjonene og Nome rådhus er hvert sitt verneområde og har hver sine verneombud. I følge brannsjefen har alle verneombud gjennomført kurset Grunnopplæring for verneombud. Brannsjefen selv har også gjennomført dette kurset. 4.4 Revisors vurderinger Kommunen har anledning til å delegere myndighet og oppgaver etter brann- og eksplosjonsvernloven, så lenge kommunen forsikrer seg om at brannvernordningen er i samsvar med regelverket, jf. brann- og eksplosjonsvernloven 9 fjerde ledd. Kommunestyrene i samarbeidskommunene har fortsatt det overordnede ansvaret for hvordan forebyggende arbeid og beredskap gjennomføres. Manglende delegering fra administrasjon til administrasjon innebærer at vertskommunen ikke har fått formell myndighet til å gjennomføre tilsyn eller gi pålegg til private. Når formell myndighet mangler hos det organet som gir tyngende vedtak, kan vedtakene være ugyldige. 32 I tillegg er det et brudd på dimensjoneringsforskriften 2-2 at brannsjefen ikke har fått delegert myndighet. 32 Eckhof/Smith: Forvaltningsrett, 8. utgave, 2006 kap. 29 pkt. IV Telemark kommunerevisjon IKS 8

13 Ut ifra kommunenes innbyggertall skal MTBR ha brannsjef i minimum 0,82 % stilling. MTBR har avsatt en 0,75 % stilling til brannsjefsfunksjonen. Plikten til å innføre og utøve internkontroll når det gjelder arbeidsmiljø, ligger til ledelsen. HMS-systemet må tilpasses den enkelte virksomhet. I MTBR blir det overordnede HMSarbeidet gjort av kommunen. Det spesifikke HMS-arbeidet som er knyttet til de spesielle arbeidsgavene som MTBR har, gjøres av samarbeidet selv. Kommunen har ansvar for å foreta en systematisk gjennomgang av internkontrollsystemet for å sikre seg at det fungerer som forutsatt. Dette skal dokumenteres skriftlig, og det bør derfor kunne dokumenteres hvordan kommunen sikrer seg at den delen av HMS-systemet som gjelder MTBR (rutiner for rapportering, årlig egenerklæring fra virksomhetsleder eller lignende) fungerer som det skal. Kommunen vil trolig dekke dette kravet til dokumentasjon gjennom arbeidsmiljøgjennomgangen, og rutiner for oppfølging av sykefravær og rapportering av skader. 5 Forebyggende arbeid 5.1 Organisering og gjennomføring av arbeidet Ut i fra kommunenes innbyggertall skal MTBR ha leder for forebyggende avdeling i minimum 0,82 % stilling. MTBR har avsatt en 0,75 % - stilling til leder for forbyggende avdeling, de resterende 25 % skal brukes til utøvende forebyggende arbeid. Ut i fra innbyggertallet skal MTBR ha bruke minimum 1,63 årsverk til forebyggende arbeid. Når alle stillinger er besatt har de avsatt 1,75 årsverk til disse oppgavene. Disse årsverkene fremkommer slik: Brannsjef 25 % forebygging Leder forbyggende avdeling 25 % forebygging Leder beredskapsavdeling 25 % forebygging Branningeniør 100 % forebygging På nåværende (1.november 2009) tidspunkt er stillingen som branningeniør og leder forebyggende ubesatt. Det betyr at MTBR har avsatt et halvt årsverk til å drive forebyggende arbeid. MTBR har hatt branningeniør i arbeid i perioden fra februar 2008 til april Han jobbet spesielt med tilsyn og oppfølging av særskilte brannobjekter. Etter at branningeniøren gikk av med pensjon, har administrasjonsutvalget i Nome kommune utsatt utlysning av stillingen i påvente av politisk behandling. Saken vil bli avgjort i forbindelse av behandlingen av budsjettet for Stillingen som leder for forebyggende avdeling er lyst ledig to ganger. MTBR gjennomfører en del motivasjons- og informasjonstiltak. Eksempel på tiltak i 2009 er: demonstrasjon for skoler og barnehager opplæring av ansatte på sykehjem og brannvernsleder i Bø og Sauherad kommune Aksjon boligbrann MTBR har ikke utarbeidet plan for gjennomføring av slike tiltak. MTBR har oversikt over alle fyringsanlegg og særskilte brannobjekter i KOMTEK-systemet. Systemet henter data fra kommunens GAB-register. Særskilte brannobjekter blir gruppert som a, b eller c som alle har fast minimum tilsynsfrekvens. MTBR legger opp til at det på en fireårsperiode skal gjennomføres et tilsyn og to feiinger av fyringsanleggene. Det feies om Telemark kommunerevisjon IKS 9

14 sommeren og gjennomføres tilsyn om vinteren. Gjennomførte tilsyn og feiinger blir registrert i systemet. MTBR har ikke noen annen for plan over planlagte tilsyn enn det som ligger i KOMTEK-systemet. En av feierne har utdanning som tilfredsstiller kravene i forskriften, de to andre er under utdanning og regner med å være ferdig i løpet av Feierne er ikke bundet til sine kommuner, men hjelper hverandre og jobber på tvers av kommunegrensene. Brannsjefen mener at MTBR ikke utfører nok tilsyn med fyringsanlegg. Han mener at dette til dels har sammenheng med at tilsyn er en ny oppgave for feierne. I perioden har MTBR gjennomført følgende antall tilsyn og feiinger: Særskilte brannobjekter og piper i Bø kommune: 2006 a-objekter b-objekter c-objekter Piper Samlet antall Antall tilsyn Antall feiet a-objekter b-objekter c-objekter Piper Samlet antall Antall tilsyn Antall feiet a-objekter b-objekter c-objekter Piper Samlet antall Antall tilsyn Antall feiet 1177 Særskilte brannobjekter og piper i Sauherad kommune: 2006 a-objekter b-objekter c-objekter Piper Samlet antall Antall tilsyn Antall feiet a-objekter b-objekter c-objekter Piper Samlet antall Antall tilsyn Antall feiet a-objekter b-objekter c-objekter Piper Samlet antall Antall tilsyn Antall feiet 1057 Særskilte brannobjekter og piper i Nome kommune: 2006 a-objekter b-objekter c-objekter Piper Samlet antall Antall tilsyn Antall feiet a-objekter b-objekter c-objekter Piper Samlet antall Telemark kommunerevisjon IKS 10

15 Antall tilsyn Antall feiet a-objekter b-objekter c-objekter Piper Samlet antall Antall tilsyn Antall feiet Revisors vurdering Totalt skal ha MTBR ha 2,45 årsverk (ledelse 0,82 % og forebyggende arbeid 1,63 %) til forbyggende arbeid. MTBR har avsatt 2,5 årsverk til dette arbeidet. Forutsatt at alle stillingene er besatt, er bemanningen i samsvar med minimumskravene i dimensjoneringsforskriften. I store deler at 2009 har det vært ubesatte stillinger, det betyr at MTBR reelt sett har for lav bemanning til å gjøre det forebyggende arbeidet. Høsten 2009 var det reelt sett bare avsatt et halvt årsverk til å gjøre forebyggende arbeid. Konsekvensen av at administrasjonsutvalget i Nome foreløpig har vedtatt å utsette ansettelse av ny branningeniør, er at kommunene bryter dimensjoneringsforskriftens bestemmelser om minimumsbemanning. Kommunen har ikke hatt nok ressurser til forebyggende arbeid. Det er vertskommunen som er ansvarlig ovenfor statlige myndigheter. Det overordnede ansvaret for at kommunen har et system som er lovlig og forsvarlig ligger likevel på den enkelte kommune, og samarbeidsavtalen bør sikre kommunene innsyn og medvirkning i beslutninger av denne typen. Et slikt vedtak er trolig i strid med samarbeidsavtalen mellom kommunene eller forutsetningene for avtalen. MTBR oppfyller lovens krav om å gjennomføre informasjons- og motivasjonstiltak. Verken lov eller forskrift sier noe om hvilke ressurser som skal avsettes til denne typen arbeid. Det betyr at dette er noe som brannvesenet må vurdere selv ut i fra behov og tilgjengelige ressurser. MTBR har ikke oppfylt forventningen i veilederen om å utarbeide plan over dette arbeidet. MTBR har ikke gjennomført tilsyn med særskilte brannobjekter som loven krever. Det har vært gjennomført alt for få tilsyn i alle kommunene. Dette gjelder både i 2006 og i I 2008 da forebyggende avdeling hadde full bemanning mesteparten av året er andelen gjennomførte tilsyn høyere, selv om det heller ikke da ble gjennomført mange nok. Ut i fra MTBRs planlagte feie- og tilsynssyklus, må halvparten av pipene feies hvert år og det må gjennomføres tilsyn hos en fjerdedel av boligene hvert år. Ut i fra tallene ser det ut som om MTBR feier de fleste pipene på to år, men de vil trolig ikke greie å gjennomføre tilsyn hos alle på fire år. Dersom manglende tilsyn av fyringsanlegg skyldes manglende opplæring av feierne eller for dårlige rutiner, bør det iverksettes tiltak for å avhjelpe dette. Det er viktig å utnytte de ressursene man allerede har, men dersom manglende tilsyn reelt skyldes for dårlig bemanning, kan bemanningen økes uten at det medfører kostnadsøkning for kommunene. Feiing og tilsyn av fyringsanlegg er oppgaver der kostnadene kan dekkes av innbyggerne etter selvkostprinsippet. Telemark kommunerevisjon IKS 11

16 6 Beredskapsavdeling 6.1 Organisering og gjennomføring av arbeidet Ut i fra kommunenes innbyggertall skal MTBR ha leder for beredskapsavdelingen i 0,82 % stilling. MTBR har ansatt leder i 0,75 % stilling. MTBR har førti deltidsansatte fordelt med ti på hver av brannstasjonene i Bø, Sauherad, Lunde og Ulefoss. Brannstasjonene er støttestyrker for hverandre, slik at man samlet oppfyller kravet om en innsatsstyrke på minimum 16 personer. Løsningen er, ifølge brannsjefen, godkjent av Direktoratet for brann og samfunnssikkerhet. I følge brannsjef har MTBR ikke gjennomført noen fullstendig risiko- og sårbarhetsanalyse. Bø og Ulefoss er så store tettsteder at det er krav om overordnet vakt. Den er nå delt mellom fire personer. Brannsjef og stedfortreder for brannsjef inngår i den overordnede vakta. Brannstasjonene i Ulefoss, Lunde og Sauherad har fem uttrykningsledere, mens brannstasjonen i Bø har fire utrykningsledere. Utrykningslederne blir betalt for hver femte time de har vakt, i tillegg blir de betalt timelønn for utrykninger. Utrykningslederne har plikt til å møte opp dersom det kommer en alarm. De andre deltidsansatte møter hvis de kan. De deltidsansatte brannkonstablene blir betalt et fast beløp for å være i beredskap, og blir i tillegg betalt timelønn per utrykning. Beredskapsleder har utdanning som er i samsvar med dimensjoneringsforskriftens krav. Utrykningslederne har ikke den utdannelsen som forskriften krever. Brannkonstablene har ikke den utdannelsen som vil bli et krav fra Noen av brannmannskapene har deler av denne utdanningen, jf. høringssvaret fra kommunen. I følge høringssvaret er det 14 mannskaper som er født før 1957, og forutsatt at de har lang erfaring fra brannvesen er de fritatt fra kravet om utdanning. I følge høringssvaret er det 26 mannskaper som må gjennomføre pålagt utdanning innen Brannsjefen har beregnet at det vil ha en kostnad på 1,2 mill kroner å utdanne alle. Den største delen av kostnaden er knyttet til frikjøp av brannkonstablene fra deres ordinære arbeidsgivere. Kommunene Nome, Bø og Sauherad har i følge SSBs definisjon åtte tettsteder. MTBR har beregnet de ulike innsatstidene til å være: Tettsteder/Innsatstid fra: Bø Gvarv Lunde Ulefoss Bø med 2701 innbyggere Folkestad med 421 innbyggere Lunde/Bjervamoen med 1501 innb Ulefoss med 2696 innbyggere Hjuksebø med 337 innbyggere Nordagutu med 349 innbyggere Gvarv med 926 innbyggere Akkerhaugen med 389 innbyggere Det er i følge brannsjefen ikke gitt noen retningslinjer om hvordan innsatstid skal beregnes. MTBR har brukt til å fastsette kjøretiden. Telemark kommunerevisjon IKS 12

17 For tettsteder med over 3000 innbyggere er det krav om at beredskapen skal være organisert i lag bestående av deltidspersonell i dreiende vakt. 33 To av tettstedene i regionen har et innbyggertall som ligger tett opp til I tillegg til de faste innbyggerne har Bø en stor studentbefolkning, slik at faktisk antall innbyggere trolig er høyere enn I en rapport utarbeidet av NEAS Brannconsult AS blir det anbefalt at det foretas en risiko- og sårbarhetsanalyse i forbindelse med dette. 34 I følge rapporten er det ikke framlagt noen slik analyse for noen av kommunene i samarbeidet. MTBR greier ikke å rekke fram til Hjuksebø innenfor pålagt innsatstid på 20 minutter fra noen av brannstasjonene. Man har derfor inngått avtale med Notodden brannvesen om at de skal dekke Hjuksebø. For 2009 var denne kostnaden kroner. 6.2 Revisors vurderinger Leder for beredskapsavdelingen har en noe mindre stillingsstørrelse enn det som dimensjoneringsforskriften tilsier. Brannvesenet oppfyller kravet om å ha samlet innsatsstyrke på minimum 16 personer fordi de er støttestyrker for hverandre. Brannstasjonene ligger tett nok til at styrkene rekker frem innenfor bestemmelsene om innsatstid. Det er ikke krav om at utrykningsledere skal inngå i en vaktordning. Det betyr at beredskapsavdelingen har en ordning som er noe bedre enn minimumskravet i dimensjoneringsforskriften. Dimensjonering av brannvesen skal ikke bare fastsettes på bakgrunn av minimumskravene i forskriften, men også på bakgrunn av en vurdering av kartlagt risiko og sårbarhet. En slik fullstendig kartlegging foreligger ikke. En stor studentbefolkning kan medføre at Bø som tettsted har et faktisk innbyggertall som ligger over 3000, og dermed er det krav om større beredskap i Bø. Utrykningslederne har ikke den utdannelsen som regelverket krever. Brannkonstablene har ikke den utdannelsen som blir et krav fra Noen av mannskapene er fritatt på grunn av alder og erfaring. 7 Avslutning 7.1 Konklusjon Brannvesenet i Nome, Sauherad og Bø (MTBR) fungerer ikke fullt ut i samsvar med lov og forskrift. Det overordnede ansvaret for dette påligger hver kommune, men det er vertskommunen som gjennom samarbeidsavtalen har ansvar for å utføre oppgavene i samsvar med brannvernloven. Det er ikke delegert myndighet til vertskommunen fra samarbeidskommunene, og det er ikke delegert myndighet fra administrasjonssjefen i vertskommunen til brannsjefen. Manglende delegasjon medfører at vertskommunen formelt sett ikke har myndighet til å gjennomføre tilsyn og gi pålegg til private. 33 Forskrift om dimensjonering om organisering og dimensjonering av brannvesen Neas Brannconsult AS: Midt Telemark brann og redning. Vurdering av antall brannstasjoner Telemark kommunerevisjon IKS 13

18 Vertskommunen kan dokumentere det utføres systematisk HMS-arbeid på arbeidsmiljølovens område. Det er ikke gjennomført tilstrekkelig med tilsyn med særskilte brannobjekter eller nok tilsyn med fyringsanlegg i noen av de årene som MTBR har vært i drift. I 2009 har ikke forbyggende avdeling oppfylt minimumskravet til bemanning. Administrasjonsutvalgets vedtak om å utsette utlysning av stilling som branningeniør, er trolig i strid med avtalen mellom kommunene eller forutsetningene for avtalen. Organiseringen av beredskapsavdelingen fyller minstekravene i regelverket. Det er imidlertid ikke gjennomført risikovurdering av studentbefolkningen i Bø, noe som kan påvirke beredskapsbehovet. Utrykningslederne har ikke den utdanning som regelverket krever. 7.2 Anbefaling For å sikre at kommunene har en brannvernordning som er i samsvar med brannvernloven, må vertskommunen iverksette tiltak. Dette gjelder bl.a.: Sørge for å delegere myndighet fra administrasjonssjefen til brannsjef Sørge for at forebyggende avdeling har pålagt minimumsbemanning Gjennomføre tilsyn av særskilte brannobjekter i det omfang som forskriften krever Gjennomføre tilsyn av fyringsanlegg i det omfang som forskriften krever Sørge for at utrykningslederne har/får pålagt utdanning Det bør utarbeides en risiko- og sårbarhetsanalyse som vurderer konsekvensene av at Bø har en stor studentbefolkning. Samarbeidskommunene bør sørge for at myndigheten delegeres fra administrasjonssjefene i samarbeidskommunene til administrasjonssjefen i vertskommunen. Kommunen bør utarbeide en plan for hvordan de skal oppfylle kravet til utdanning av brannmannskapene innen Telemark kommunerevisjon IKS 14

19 Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 1994 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsloven) Forskrift 26. juni 2002 om brannforbyggende tiltak og tilsyn Forskrift 26. juni 2002 om organisering og dimensjonering av brannvesen Lov 17. juni 2005 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.(arbeidsmiljøloven) Forskrift 12. juni 1996 om systematisk helse-, miljø og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) Veiledninger m.m.: Eckhof/Smith: Forvaltningsrett, 8.utgave, 2006 kap. 29 pkt. IV Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap: Veiledning til forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen, september 2003 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap: Veiledning til forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn, februar 2004 Neas Brannconsult AS: Midt-Telemark brann og redning. Vurdering av antall brannstasjoner, Vedlegg Kommentarer fra kommunen. Telemark kommunerevisjon IKS 15

20 Telemark Kommunerevisjon IKS Fylkeshuset 3706 SKIEN Vår ref. Deres ref. Dato: 02/ K1-026, K2-M80 BJJE Svar på - Høring forvaltningsrevisjon Vi viser til deres utkast til rapport om Brann og tilsyn. Rådmannen i Nome kommune har gjennomgått rapporten sammen med Brannsjefen og vi tillater oss å komme med noen faktaopplysninger/feil og noen kommentarer. Faktaopplysninger/feil: Utdannelse og krav til utdannelse. o Alle våre mannskaper har gjennomført brannskolens brevkurs. Dette er et krav. o Gammelt 5-dagers grunnkurs er gjennomført for alle som var ansatt da det kravet gjaldt. 18 av de mannskapene er forstsatt ansatt. o Dagens grunnkurs for deltidsansatte er gjennomført av to personer. En person har gjennomført vanlig grunnkurs for brannkonstabler. o 14 av våre mannskaper slipper kravet om gjennom grunnkurs fordi de er født før o Med dagens bemanning vil 26 av våre mannskaper mangle grunnkurs når kravet bli gjeldene fra Forskriftens krav til brannsjefens kompetanse er ikke nevnt i rapporten. Dette kravet er hjemlet i Forskrift om dimensjonering osv Brannsjefen i MTBR tilfredsstiller dette kravet. Fagrådet for Midt-Telemark Brann og Redning har også en repr. fra de ansatte. Beredskapsboken er delt ut til alle 19 (ikke 16) utrykningsledere. I tillegg har alle med funksjon som overbefal (vakthavende brannsjefs rollen) den tilgjengelig og det er en på hver brannstasjon. Grunnopplæring for verneombud. Brannsjefen har gjennomført dette kurset i Kommentarer: Delegering av myndighet til Brannsjefen. Rådmennene i Sauherad og Bø har i dag avgitt sin delegasjon til rådmannen i Nome Telemark kommunerevisjon IKS 1

21 kommune i henhold til samarbeidsavtalen om MTBR. Rådmannen i Nome har som rådmann i vertskommunen for det administrative vertskommunesamarbeidet videredelegert myndighet til brannsjefen i MTBR. Disse delegasjonsvedtakene er inntatt i Websak 02/2696 i Nome kommune og vil bli referert for revisjonen på vanlig måte. Tilsyn med fyringsanlegg. Nye og forenklede rutiner er satt i drift fra nov-09. Hovedhensikten med disse er at feierne avslutter de fleste tilsyn ute hos kundene, og leverer rapporten direkte til kunden. Rapporten blir da ikke ført i Web-sak. Dersom tilsynet avdekker avvik som det er behov for å følge opp, blir saken overført til Web-sak og fulgt opp på vanlig måte. Dette, sammen med mer rutine, regner vi med vil øke antall tilsyn betraktelig. Med hilsen Bjørn G. Andersen Rådmann Bjørn Jensen Brannsjef Midt-Telemarkrådet Erling Rønnekleiv Napastaabygget 3800 Bø i Telemark Telemark kommunerevisjon IKS 2