KSK REGIONAL SIKKERHETSAVDELING RAPPORT UTARBEIDET FOR HELSE SØR-ØST RHF 2. JUNI 2017

Transkript

1 Illustrasjon fra konseptrapport RAPPORT KSK REGIONAL SIKKERHETSAVDELING UTARBEIDET FOR HELSE SØR-ØST RHF 2. JUNI 2017 Ver. Status Dato Kommentar til versjonen Ansvarlig 2.0 Endelig Revidert etter endringer i konseptrapport N.H.Melby 1.0 Overlevert Oversendt til oppdragsgiver N.H.Melby

2 FORORD Denne rapporten gjelder kvalitetssikring av Konseptrapport, benevnt KSK, for ny regional sikkerhetsavdeling. Arbeidet er gjennomført i henhold til kontrakt av mellom Holte Consulting og Helse Sør-Øst RHF. Oslo, 2. juni 2017 Holte Consulting Nina Høstvang Melby Oppdragsansvarlig Peter Hareide Faglig rådgiver Kristian Mehus Faglig rådgiver Borgar Lund Intern kvalitetssikrer 2

3 HOVEDKONKLUSJONER OG ANBEFALINGER I dette kapitlet beskriver vi våre hovedkonklusjoner og anbefalinger. Innholdet utdypes i de etterfølgende kapitlene. HOVEDKONKLUSJONER Vi støtter prosjektorganisasjonens anbefaling om at etappevis utbygging av ny regional sikkerhetsavdeling på Ila legges til grunn for forprosjektet. Skisseprosjektet for samlokalisering på Ila er godt gjennomarbeidet med den informasjonen prosjektorganisasjonen har hatt til rådighet. Konseptrapporten viser at man får plass til ny regional sikkerhetsavdeling på Ila, men det er usikkerhet knyttet til tomten og uavklarte virksomhetsavhengigheter. Manglende avgjørelser knyttet til lokal sikkerhetsavdeling (LSA), regional seksjon psykiatri og utviklingshemming/autisme (PUA), og enhet for særlig høy sikkerhet (SHS) gir risiko for suboptimal plassering av ny regional sikkerhetsavdeling på tomten på Ila. I Nasjonal helse- og sykehusplan er det et mål at somatikk, psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling skal integreres i framtidens spesialisthelsetjeneste slik at pasientens behov for sammensatte tjenester imøtekommes. Rapporten argumenterer for at lokalisering av LSA og PUA avventes til konseptvalgutredning for Aker er ferdigstilt. Vi mener at virksomhetsavklaringer bør foretas i forkant av konseptfaser, og at Helse Sør-Øst RHF i prinsippet har tilstrekkelig med informasjon til å ta avgjørelse vedrørende virksomhetsinnhold. Opprettelse og lokalisering av enhet for SHS er uavklart, og bidrar til usikkerhet i prosjektet. Konseptrapporten for øvrig har følgende metodiske svakheter: Målene er upresise og lite prosjektspesifikke til å være operasjonelt nyttige Overordnede krav er lite tydelig fremstilt og ikke gitt noen innbyrdes prioritering Alternativene er primært ett hovedalternativ, og en vurdering av trinnvis utbygging Konklusjon vedrørende LSA og PUA foreligger ikke på nåværende tidspunkt ANBEFALINGER Følgende forutsetninger for virksomhetsinnhold bør avklares før forprosjektet igangsettes: Helse Sør-Øst RHF bør bestemme hva som skal være førende for samlokalisering av de ulike sikkerhetspsykiatriske virksomhetene. Dette vil ha betydning både for ny regional sikkerhetsavdeling og for utviklingen av Oslo universitetssykehus på Aker. Opprettelse og lokalisering av SHS. I fasen mellom konseptfase og forprosjekt anbefaler vi videre å forbedre mål og overordnede krav til ny regional sikkerhetsavdeling. I løpet av forprosjektet bør økonomiske beregninger (P50) inneholde alle kostnader knyttet til prosjektet. 3

4 INNHOLDSFORTEGNELSE Forord... 2 Hovedkonklusjoner og anbefalinger Om prosjektet Om oppdraget Overordnede observasjoner Vurdering av konseptrapporten Forutsetninger for prosjektet Målhierarkiet Driftsmessige forhold Alternativene

5 1 OM PROSJEKTET Styret i Helse Sør-Øst RHF (HSØ) har vedtatt at idéfase for ny regional sikkerhetsavdeling 1 skal videreføres til konseptfase basert på hvordan idéfaserapporten har definert prosjektet med virksomhetsområder: Regional sikkerhetsavdeling Helse Sør-Øst, Dikemark (RSA) Regional seksjon psykiatri og utviklingshemming/autisme, Dikemark (PUA) Lokal sikkerhetspsykiatri, Dikemark (LSA) Lokal sikkerhetspsykiatri, Gaustad (LSA) Regionalt kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri, Helse Sør-Øst (KPS) Vurdere å etablere en nasjonal enhet for særlig høy sikkerhet (SHS) Idéfaserapporten pekte også på behovet for bygningsmessig og funksjonell effektivisering ved å samle flere funksjoner. Bygningsmassen stammer fra ulike årstall mellom 1855 og 1960 og anses å ha vedlikeholdsmessige etterslep og underkapasitet grunnet lav utnyttelsesmulighet av de store arealene. Det er i mandatet for arbeidet frem til oppstart av konseptfase gitt i oppgave om å avklare om PUA og LSA kan samlokaliseres med RSA. Prosjektmandatet for konseptfasen legger til grunn alternativ 1 som samlokaliserer RSA (32 plasser), KPS, LSA (25 plasser) og PUA (12 plasser). Konseptfasen utreder også en mulig etappevis utbygging, hvor etappe 1 består av RSA og KPS med fellesfunksjoner, og etappe 2 med LSA og PUA og resterende fellesfunksjoner. Etappe 2 vurderes også i tilknytning til nytt lokalsykehus på Aker. Figur 1 Alternativene som utredes i konseptrapporten 1 Prosjektet som helhet vil i denne rapporten omtales som «ny regional sikkerhetsavdeling», mens virksomhetsområdene benevnes med forkortelser angitt i kulepunktlisten. 5

6 2 OM OPPDRAGET Denne kvalitetssikringsrapporten er basert på følgeevaluering av konseptfasen for ny regional sikkerhetsavdeling og hvordan prosjektorganisasjonen har kommet fram til anbefalt konsept. I kvalitetssikringen av konseptfasen og konseptrapporten har vi tatt utgangspunkt i metodiske prinsipper gitt gjennom «Veileder til tidligfaseplanlegging i sykehusprosjekter», rammeavtalen for ekstern kvalitetssikring og tilhørende sjekkliste, samt ulike prinsipper for alternativanalyse gitt blant annet gjennom veiledningsmateriell fra Concept-programmet og rundskriv 109/14 «Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv.» fra Finansdepartementet. Krav til KSK iht. Veileder om tidligfaseplanlegging i sykehusprosjekter, kapittel 5.4: For prosjekter med en forventet kostnad på over 500 MNOK skal det gjennomføres en ekstern kvalitetssikring (KSK). Grunnlaget vil være de utredningene som er gjennomført i konseptfasen og som er dokumentert i konseptrapporten med underliggende delutredninger. (..) KSK skal sikre at de utredninger som er gjennomført i konseptfasen på en tilfredsstillende måte har ivaretatt overordnede krav (målhierarki, bredde i utredninger av alternativ, riktige prioriteringer og økonomisk bæreevne), men også spesifikke krav til metode og innhold i utredninger og analyser knyttet til gevinstrealisering, struktur og sammenheng i tjenestetilbudet, forholdet til samhandlingsreformen, beregning av fremtidig aktivitet og kapasitetsbehov, omstilling og effektivisering, miljøhensyn, pasientsikkerhet og befolkningens krav til tjenesten (..) Vedlegg 5, kapittel 1.1: Ekstern kvalitetssikrer skal til enhver tid forholde seg til gjeldende veileder og de krav til dokumentasjon som dette omfatter. Det presiseres videre at den eksterne kvalitetssikring i utgangspunktet skal være en ren kvalitetssikring av foreliggende dokumentasjon, og at det ikke forutsettes gjennomført egne analyser i regi av ekstern kvalitetssikrer. Kvalitetssikringsoppdraget er utført som en følgeevaluering av prosjektets prosesser og fremdrift, og avsluttet med en ordinær sluttevaluering av resultatdokumenter. Vi har derfor deltatt i utvalgte forum; samhandlingsmøter, prosjekteringsmøte og usikkerhetsanalysen som observatør. I tillegg har vi vært løpende orientert etter hvert som underlag er lastet opp på prosjektets Byggeweb. Vi har gjennomført faste rapporteringsmøter med oppdragsgiver, hvor kvalitetssikrers observasjoner og anbefalinger fra sjekklisten ble gjennomgått. 6

7 3 OVERORDNEDE OBSERVASJONER Konseptrapporten er preget av forutgående prosesser og beslutninger knyttet til ny regional sikkerhetsavdeling som vi opplever at har enkelte svakheter. Dette mener vi har skapt en del unødig usikkerhet som til en viss grad kunne vært unngått og som prosjektet drar med seg videre til forprosjektfasen. I dette kapittelet velger vi derfor å påpeke noen prinsipielle, overordnede problemstillinger som vi mener kunne vært håndtert bedre. IDÉFASERAPPORTEN Idéfaserapporten danner et viktig grunnlag for mandatet, men har etter hva vi kjenner til, ikke vært gjenstand for ekstern kvalitetssikring. For å kvalitetssikre konseptfasen har det vært viktig for oss å gjennomgå idéfaserapporten. Denne er etter vårt syn preget av en rekke svakheter særlig knyttet til krav, tomtevalg og sporbarhet. Det framkommer en rekke krav i rapporten, men skillet mellom hva som må betraktes som ønsker, hva som er reelle behov, samt kriterier for hva som er bør- og skal-krav, er svært uklart. Sporbarheten fram til anbefaling er også uklar. For eksempel rangeres Ila som nest best på ytelse og kvalitet i løsningen, men det mangler etter vårt syn en tydelig begrunnelse for hvorfor ytelse og kvalitet skal rangeres lavere enn tid til ferdigstillelse og gjennomførbarhet. Med de usikkerhetene som i dag er knyttet til Ila, anser vi også at rangeringen av gjennomførbarheten ikke nødvendigvis er like åpenbar som det framstilles i rapporten. Vi sier ikke at valget av Ila nødvendigvis er feil, men siden gjennomførbarheten er krevende i alle alternativene som i rapporten ble anbefalt tatt med til konseptfasen, leder dette mot at det mangler minst ett alternativ og at mulighetsrommet ikke har vært undersøkt tilstrekkelig og dermed er smalere enn man kunne ønsket. MANDATET I mandatet for konseptfasen har mulighetsrommet blitt snevret ytterligere inn ved at man kun fokuserer på Ila, men med Aker som alternativ lokalisering for LSA og PUA. Vi mener at de kjente usikkerhetene knyttet til lokalisering på Ila, burde medført utredning av ytterligere ett alternativ i konseptfasen. Det er ikke gitt at dette hadde svekket Ila som mulig lokalisering, men vi mener dette ville framtvunget en grundigere drøfting av viktige virksomhetsstrategiske avveininger som ikke er avklart til nå. INNHOLDET I NY REGIONAL SIKKERHETSAVDELING Nærhet til kriminalomsorgen og det psykiatriske fagmiljøet på Ila har vært en viktig årsak til at Ila har blitt valgt som det mest aktuelle alternativet. Konseptrapporten redegjør for dette på en god måte. Konseptfasen har avklart at ny regional sikkerhetsavdeling svarer opp det prosjektutløsende behovet og får plass på Ila med både RSA, KPS, LSA, PUA og SHS, noe som er en helt nødvendig avklaring slik prosessen har blitt innrettet. Konseptfasen viser imidlertid også at det er en rekke utfordringer knyttet til utvidelsesmulighetene dersom alle funksjonene samlokaliseres på Ila. Det er foreløpig ikke avklart hvilke funksjoner som skal samlokaliseres på Ila. Avgjørelse om en eventuell opprettelse av SHS og samlokalisering med RSA ligger utenfor arbeidet med konseptfasen, noe vi også mener at det bør gjøre. Det er imidlertid uheldig at dette ikke kan behandles fullverdig i konseptvalgutredningen siden det er så mange uavklarte forhold blant annet rundt krav for SHS. Rapporten argumenterer for at lokalisering av LSA og PUA avventes til konseptvalgutredning for Aker er ferdigstilt. Vi mener dette er feil rekkefølge og at HSØ i prinsippet har tilstrekkelig med informasjon til å ta denne avgjørelsen i forkant av konseptvalgutredningen for Aker. I Nasjonal helse- og sykehusplan er det et mål at somatikk, psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling skal integreres i framtidens spesialisthelsetjeneste slik at pasientens behov for sammensatte tjenester imøtekommes. Sett i lys av de begrensede faglige synergiene mellom RSA og LSA og at det skal tungtveiende faglige 7

8 argumenter til for å avvike fra prinsippene skissert gjennom Nasjonal helse- og sykehusplan, mener vi dette er et tilstrekkelig grunnlag til å starte en prosess med å fastslå lokalisering av LSA og PUA. I motsatt fall risikerer man at premissene for innhold i helsetjenesten blir avhengig av lokasjon og ikke omvendt. Dersom man skulle velge å ikke legge LSA og PUA til Aker, kan man komme i en situasjon der en stor andel av landets befolkning ikke drar fordeler av de synergiene man oppnår ved å se psykiatri, rus og somatikk i sammenheng. Dersom HSØ og Oslo Universitetssykehus (OUS) finner det formålstjenlig å avvike fra prinsippene i Nasjonal helse- og sykehusplan, blir det også et spørsmål hvordan dette kan tenkes å påvirke beslektede prosesser i andre helseforetak. Ved å ta denne avgjørelsen i forkant av konseptvalgutredningen for Aker, kan lokalisering av LSA og PUA inngå som krav for Aker. 8

9 4 VURDERING AV KONSEPTRAPPORTEN Våre vurderinger tar utgangspunkt i sjekklisten i Bilag 2 til konkurransegrunnlaget som gir oversikt over krav til KSK iht. «Veileder til tidligfaseplanlegging i sykehusprosjekter». Vi har fordelt punktene i sjekklisten på fire hovedområder; 1) forutsetninger for prosjektet, 2) målhierarkiet, 3) driftsmessige forhold og 4) alternativene. Til hvert hovedområde er det utarbeidet en tabell der hvert enkelt krav i sjekklisten er gitt skår etter hvor godt konseptrapporten svarer opp spørsmålene i henhold til følgende fargeskala i Tabell 1 nedenfor. Tabell 1 Beskrivelse av fargeskala Vurdering Fargeskala Negativ Noe positiv, men med vesentlige merknader Positiv, men med merknader Positiv, uten merknader 4.1 FORUTSETNINGER FOR PROSJEKTET Krav i sjekkliste Sikrer alternativene som er vurdert en tilstrekkelig bredde i forhold til mulighetsrommet slik at helseforetakets "sørge for" ansvar er ivaretatt? Er det samsvar med det virksomhetsstrategiske grunnlaget for investeringen og den fremlagte konseptrapporten? Er det vurdert hvordan samhandling med primærhelsetjenesten og vertskommunene vil påvirke forutsetningene for prosjektet? Er de beslutninger som er gjennomført i konseptfasen forankret i det regionale foretakets driftsorganisasjon? Er prosjektets plassering vurdert i forhold til regionale helseforetakets totale tilbud? Vår vurdering HELSEFORETAKETS «SØRGE FOR» ANSVAR I henhold til spesialisthelsetjenesteloven a har de regionale helseforetakene (RHF) ansvar for å sørge for at befolkningen i helseregionen blir tilbudt spesialisthelsetjeneste. 2-1 a. De regionale helseforetakenes ansvar for spesialisthelsetjenester De regionale helseforetakenes ansvar etter første ledd innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Videre skal helsetjenester som tilbys eller ytes skal være forsvarlige, jf. spesialisthelsetjenesteloven Plikt til forsvarlighet Helsetjenester som tilbys eller ytes i henhold til denne loven skal være forsvarlige. Spesialisthelsetjenesten skal tilrettelegge sine tjenester slik at personell som utfører tjenestene, blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter, og slik at den enkelte pasient eller bruker gis et 2 Lov om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven) 9

10 helhetlig og koordinert tjenestetilbud. «Sørge for» -ansvaret stiller krav om at RHFet må utøve en overordnet organisering og styring slik at helsetjenesten som tilbys og ytes er forsvarlig. Prosjektutløsende behov er definert som dårlig funksjonalitet grunnet bygningsmessig og sikkerhetsmessig tilstand ved eksisterende bygningsmasse for regional sikkerhetsavdeling på Dikemark. Ved å planlegge for ny regional sikkerhetsavdeling i henhold til «Lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykisk helsevernloven)» 3, vil man legge til rette for bedre kapasitet og høy forsvarlighetsgrad i tjenesten selv om mulighetsrommet i prosjektet er svært smalt. SAMSVAR MELLOM VIRKSOMHETSSTRATEGISK GRUNNLAG OG KONSEPTRAPPORTEN Det virksomhetsstrategiske grunnlaget for investeringen er gitt gjennom målbildet for videre utvikling av OUS der det blant annet framgår at det skal etableres en ny regional sikkerhetsavdeling til erstatning for nåværende virksomhet på Dikemark med innhold som definert i kapittel 1. Behov for bygningsmessig og funksjonell effektivisering gjennom samling av funksjoner må også ses på som et virksomhetsstrategisk grunnlag. Prosjektutløsende behov for investeringen er knyttet til dårlig funksjonalitet grunnet bygningsmessig og sikkerhetsmessig tilstand ved eksisterende bygningsmasse for RSA på Dikemark. Vi vurderer at det virksomhetsstrategiske grunnlaget for konseptfasen ikke er komplett og at konseptfasen bærer preg av dette. Blant annet må det antas at en rekke av utfordringene knyttet til tomten på Ila kunne blitt nedskalert dersom grunnlaget for innholdet i ny regional sikkerhetsavdeling hadde vært avklart på forhånd. Dette skyldes både at det ikke er besluttet om SHS skal lokaliseres sammen med RSA og at det ikke er besluttet lokalisering av LSA og PUA. For LSA og PUA mener vi det foreligger tilstrekkelig informasjon til å starte en prosess med å ta en slik avgjørelse, i tråd med vår drøfting i kapittel 3. Konseptfaserapporten ivaretar etter vårt syn usikkerhetene vedrørende innhold i ny regional sikkerhetsavdeling i den grad det er mulig. PRIMÆRHELSETJENESTENS OG VERTSKOMMUNENES PÅVIRKNING PÅ FORUTSETNINGENE FOR PROSJEKTET Det framgår at Asker kommune ikke ønsker å ha RSA på Dikemark og at kommunen har utviklingsplaner for området. Det er også et mål at institusjonsvirksomheten på Dikemark skal avvikles. Dette har fått den konsekvensen at Dikemark ikke er vurdert som en aktuell lokalisering av tiltaket. Det er ikke uproblematisk å lokalisere tiltaket til Ila i Bærum. Det er uklart hvordan kommunen vil konkludere i en reguleringsprosess og naboene er svært kritiske. Tiltaket ligger også innenfor markagrensen, noe som bidrar til ytterligere usikkerhet om tiltaket lar seg gjennomføre. Tett samarbeid med Bærum kommune om regulering nevnes som en kritisk suksessfaktor. Samhandling med primærhelsetjenesten kortfattet behandlet. Dette finner vi naturlig. Det opplyses i rapporten at samhandling med kommunene hovedsakelig vil foregå mellom LSA og kommunehelsetjenesten i pasientens bostedskommune. Videre nevnes samhandling med kommunene om funksjoner og funksjonsfordeling som en kritisk suksessfaktor. 3 Lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykisk helsevernloven) 10

11 FORANKRING AV BESLUTNINGER I KONSEPTFASEN Vi oppfatter at beslutninger i konseptfasen er godt forankret i foretakets driftsorganisasjon. Det har vært avholdt flere samhandlingsmøter med bruker- og ansattrepresentanter, og vi mener prosjektledelsen har vært lydhør for innspill som har kommet underveis. Mandatet er godkjent av HSØ og etter vårt syn har prosjektledelsen forholdt seg til den til enhver tid gjeldende arbeidsordren. PROSJEKTETS PLASSERING I FORHOLD TIL HELSEFORETAKETS TOTALE TILBUD Når man ser etter den beste løsningen på et problem, er det helt grunnleggende å studere mulighetsrommet. Mulighetsrommet avgrenses av ulike krav; økonomiske, faglige, politiske og teknologiske med mer. Ofte ser man at rammebetingelsene avgrenser mulighetsrommet, slik at mulige løsninger blir forkastet tidlig. Innenfor mulighetsrommet kan ulike konsepter gi alternative løsninger for virksomhet og bygg. I prosessen fra idéfaserapporten og fram til mandatet forelå, har mulighetsrommet blitt snevret inn til å gjelde bare én mulig lokasjon for ny regional sikkerhetsavdeling. Både nærhet til andre funksjoner ved OUS og nærhet til kriminalomsorgen har inngått i vurderingen av Ila som eneste aktuelle lokalisering. Med tanke på at RSA ivaretar regionale funksjoner, samt usikkerhet knyttet til realisering på Ila, mener vi denne innsnevringen har vært gjort for tidlig i prosessen. Dersom man hadde hatt ytterligere ett alternativ å vurdere, ville dette framtvunget en større grad av drøfting av de konseptuelle ulikhetene som alternativene hadde representert. Man ville sannsynligvis enda tydeligere ha fått fram fordelene knyttet til den nærheten til kriminalomsorgen som Ila representerer fordi man hadde hatt et alternativ uten disse fordelene og med andre konsekvenser å sammenlikne mot. Samtidig ville det framtvunget en drøfting av hvordan man likevel under et annet alternativ kunne hatt et samarbeid med kriminalomsorgen og konkrete fordeler og ulemper knyttet til dette. Dersom det skulle vise seg at alternativet på Ila ikke lar seg realisere, ville konsekvensene av dette være kjent, noe vi mener at det ikke er i dag i tilstrekkelig grad. At det i helsevesenet ikke er uvanlig å velge lokalisering før man bestemmer endelig hvilke funksjoner som skal inngå, betyr ikke at dette er metodisk korrekt, særlig ikke dersom konsekvensene tar form av nedskalering og suboptimale løsninger. Vi har ikke grunnlag for å hevde at prosjektets plassering i forhold til helseforetakets totale tilbud ikke er vurdert. Prosjektorganisasjonen har levert oppdraget i henhold til mandatet. Vi mener imidlertid at konseptfaserapporten og konklusjonene hadde blitt betydelig styrket ved utredning av et realistisk tilleggsalternativ. 11

12 4.2 MÅLHIERARKIET Krav i sjekkliste Er målhierarkiet konsistent, avklart og ikke for komplisert eller generell til å være operasjonell? Vår vurdering Samfunnsmålet er overordnet og relevant for sektoren, og vurderes som hensiktsmessig for prosjektet. Imidlertid kan det med fordel gjøres mer spesifikt til å gjelde RSAs bidrag til samfunnet. Effektmålene er videreført og noe forenklet fra Idéfaserapporten. Slik målene er formulert i rapportens kapittel 3 er de lite operasjonelle og målbare og vil være utfordrende å verifisere i livsløpet til RSA. I rapportens kapittel 11 er det tilknyttet indikatorer (evalueringskriterier) til hvert effektmål. Vi mener indikatorene bidrar til en god utdyping av effektmålene samlet sett, og vi tolker indikatorene som konkrete effekter prosjektet ønsker å oppnå, selv om ikke alle indikatorene er like enkle å måle. Indikatorene er angitt som «ikke-prissatte effekter». Vi mener disse indikatorene kunne blitt tatt videre som krav og bidratt til et godt beslutningsgrunnlag for valg av tomt og løsning (hovedprogram). Slik prosjektet fremstår nå er det valgt tomt og løsning før man har fastsatt indikatorer og effekter, noe som er motsatt rekkefølge av hva vi ville anbefalt på forhånd. Kapittel 12.9 Plan for gevinstrealisering i konseptrapporten angir hvordan prosjektet skal realisere de prissatte og ikke-prissatte nytteeffektene. Vi vurderer ikke planen til å være prosjektspesifikk nok til å være et nyttig verktøy, men vi tolker det slik at planen vil bli bearbeidet og konkretisert i forprosjektet og følges opp til prosjektet er ferdigstilt. Resultatmålene er angitt som «resultatmål for konseptfasen». Det er viktig at man ikke anser konseptfasen som et eget prosjekt. Hensikten med resultatmål er å vise hvordan prosjektet som helhet skal realisere effektmålene, gjerne med en prioritering (og begrunning) av tid, kostnad og kvalitet. Kan prosjektets fremdrift gå på bekostning av prosjektets kostnad eller kvalitet? Dersom prosjektet er kostnadsstyrt kan det eksempelvis være aktuelt å bruke noe mer tid på utredning før man gjennomfører. Vi mener disse momentene burde vært drøftet under resultatmål. 12

13 4.3 DRIFTSMESSIGE FORHOLD Krav i sjekkliste Hvordan forholder prosjektet seg til overordnede krav til ivaretakelse av indre og ytre miljø? Hvordan kan planlagte bygg og infrastruktur påvirke uønskede hendelser innenfor pasientsikkerhet? Er det vurdert hvordan fremtidige behandlingsformer og prioriteringer vil slå ut for de ulike tjenestene? Hvordan er beskrivelse og beregning av befolkningens fremtidige behov for helsetjenester utført? Hvordan sikrer prosjektet befolkningens krav til kvalitet i tjenestene? Vår vurdering IVARETAKELSE AV INDRE OG YTRE MILJØ Hovedprogrammet stiller krav til bygningens ytelse og innhold. Vi mener programmet er veldig godt og detaljert utarbeidet. Imidlertid er det vanskelig å se hvilke programkrav som er «skal-krav» og hvilke som er «bør-krav». Dette kan med fordel trekkes fram dersom man senere i prosessen er nødt til å prioritere mellom løsninger av kostnads- eller tidsmessige hensyn. Som allerede omtalt under Målhierarkiet mener vi det burde utledes overordnede krav fra effektmålene, for å lettere gjøre sammenligninger mellom alternativer og lettere verifisere måloppnåelse når ny regional sikkerhetsavdeling er i drift. PASIENTSIKKERHET OG UØNSKEDE HENDELSER Løsningen som er tegnet i skisseprosjektet vurderes som godt gjennomarbeidet, selv om forutsetningene ikke er avklart. Det er planlagt at RSA skal ha en egen fløy på bakkeplan mot et inngjerdet område, mens LSA og PUA skal dele fløy over flere etasjer i motsatt ende av tomten. Fellesbygget er soneinndelt for å skape pasientsikkerhet og unngå uønskede hendelser. Gjennom samhandlingsmøtene er løsningene videreutviklet og forbedret. Det foreligger også en ROS-analyse av løsningen. Prosjektmandatet ber om en særskilt utredning og beslutning om enhet med SHS skal inkluderes i ny regional sikkerhetsavdeling. SHS er ikke en del av prosjektet slik det foreligger, men er estimert til å kreve ca. 430 m2 BTA, til en kostnad på 45 mill. kroner inkludert mva. Hvis SHS skal inkluderes i prosjektet krever det en videre bearbeiding av løsningen, fordi det enda ikke er avklart nødvendige krav til sikkerhet, bygg og tekniske anlegg (Konseptrapportens kapittel 9.6). Dersom denne enheten etableres sammen med både RSA, LSA og PUA, vil man bli nødt til å drifte tre ulike sikkerhetsnivåer i samme bygningskompleks. Det nevnes i konseptrapporten at to ulike sikkerhetsnivåer er utfordrende. Konseptrapporten anbefaler videre at om SHS skal etableres samtidig med ny regional sikkerhetsavdeling, bør dette besluttes før oppstart forprosjekt. Vi støtter anbefalingen. BESKRIVELSE AV FREMTIDIGE BEHOV FOR HELSETJENESTER, BEHANDLINGSFORMER OG PRIORITERINGER Befolkningens framtidige behov for helsetjenester er kortfattet beskrevet i rapporten. Det henvises til Idéfaserapporten, og i konseptrapporten er det vektlagt å forklare hvordan man har framskrevet behovet. Vi mener dette er en riktig prioritering. Det framgår av konseptrapporten at framskrivning av framtidig behov baserer seg på Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger. For RSA er det i tillegg foretatt justering for dokumentert 13

14 underdekning, noe vi anser som fornuftig og nødvendig. For LSA er det lagt til grunn at fire plasser tilhørende bydelene Grorud, Stovner og Alna og som skal tilbakeføres til OUS sitt sykehusområde inkluderes i dimensjoneringsgrunnlaget slik at framskrevet behov i 2030 vil være 30 plasser. Også dette anser vi som både fornuftig og nødvendig. Samlet sett vil det være noe reservekapasitet innenfor RSA, PUA og LSA/psykosebehandling i Vi har ikke innvendinger til metodikk og konklusjoner vedrørende dimensjonering fram mot 2030, men for å ivareta framtidige økninger i kapasitetsbehov etter 2030 forutsetter dette at elastisitetsutfordringene knyttet til tomten på Ila lar seg løse. Vår vurdering er at hovedprogrammet viser at konseptrapporten vurderer fremtidig teknologisk utvikling på en god måte. Det framgår blant annet hvordan nye teknologiske løsninger kan bidra både innen pasientbehandling og sikkerhet. BEFOLKNINGENS KRAV TIL KVALITET I TJENESTENE Det har vært gjennomført samhandlingsmøter med både ansatte og brukerrepresentanter. Alternativene virker forankret og løsningene ser ut til å tilfredsstille brukerkravene. Siden det ikke er avklart hva som er viktigst for pasientbehandlingen ved LSA av samhandling med RSA og tilhørende kompetansemiljø eller somatikk og øvrig psykisk helsevern, er det utfordrende å se hvilket alternativ som er best for denne gruppen pasienter. 14

15 4.4 ALTERNATIVENE Krav i sjekkliste Er alternativene vurdert opp mot det regionale foretakets økonomiske og finansielle bæreevne til gjennomføring? Er det vurdert muligheter for eventuelle omstillinger og effektivisering av tjenestetilbudet? Er alternativene vurdert opp mot gevinster som ønskes realisert? Er alternativene riktig prioritert i forhold til målhierarkiet og tilhørende prioriterte krav? Er alternativene i tilstrekkelig grad vurdert opp mot samfunnsmessige konsekvenser og er det lagt opp til en hensiktsmessig prosess for å håndtere dette? Vår vurdering VURDERING AV FORETAKETS ØKONOMISKE OG FINANSIELLE BÆREEVNE Det er foretatt en omfattende vurdering av økonomisk og finansiell bæreevne. På prosjektnivå er alle alternativene beregnet til å ha positiv bæreevne og alternativet med full utbygging kommer best ut. Deretter følger trinnvis utbygging. En utbygging bestående av bare RSA og KPS kommer dårligst ut. På helseforetaksnivå er bildet noe mer sammensatt siden man her blant annet må ta hensyn til andre utbyggingsplaner med videre, samt regnskapsmessige effekter av investeringene. Samlet sett vil helseforetaket ha behov for mellomfinansiering, men ikke for ny regional sikkerhetsavdeling. En av årsakene til den positive økonomiske bæreevnen er de driftsgevinstene man oppnår gjennom prosjektet som er estimert til (ved full utbygging) å utgjøre om lag 120 mill. kroner, grunnet stor reduksjon i antall årsverk. Disse gevinstene baserer seg på en rekke forutsetninger redegjort for i notat fra OUS HF datert 11. mai Det ville styrket utredningen om det hadde framkommet effekter ved brist i de viktigste forutsetningene. Flere kostnader er ikke inkludert i P50. Eksempler på dette er angitt i Tabell 2. Til sammen utgjør dette store beløp, men det er ikke gitt at alle kostnader slår inn samtidig. Noen kostnader er delvis tatt hensyn til i usikkerhetsanalysen. Tabell 2 Eksempler på kostnader som ikke er tatt med i kalkylen Tiltak Lavt anslag Høyt anslag Flytting av gartneri 35 mill. kr. 50 mill. kr. Innløsning av boligeiendommer 30 mill. kr. 50 mill. kr. Etablere ny adkomstvei 90 mill. kr. 140 mill. kr. Parkeringshus, 150 biler 30 mill. kr. 40 mill. kr. Den økonomiske bæreevnen er delvis basert på en usikkerhetsanalyse av investeringskostnadene. Resultatet av analysen er 4 % forventet tillegg på grunnkalkylen og 17 % usikkerhetsavsetning. Med et standardavvik på % er det relativt moderat usikkerhet knyttet til prosjektet. Selv om ikke alle kostnadene inngår i usikkerhetsanalysen, er det gjort en vurdering av hvordan kostnadsøkningene vil slå ut på den økonomiske bæreevnen, noe som styrker rapporten. Vi mener likevel det hadde vært best om disse kostnadene hadde blitt inkludert i usikkerhetsanalysen. Det vil imidlertid uansett bli nødvendig å gjennomføre en ny usikkerhetsanalyse som en del av forprosjektet der alle kjente kostnader er inkludert. I HSØ sin økonomiske langtidsplan er investeringen for ny regional sikkerhetsavdeling inkludert med et høyere beløp enn hva som ligger til grunn for konseptrapporten. Dette styrker de økonomiske vurderingene. 15

16 Det framgår ikke hvilke planer helseforetaket har for eksisterende bygningsmasse eller tilknyttede kostander eller inntekter. Å bli sittende med en betydelig bygningsmasse som ikke er i bruk over tid, kan medføre store utgifter. Vi mener slike utgifter burde blitt synliggjort og drøftet. Det samme gjelder eventuelle inntekter som følge av salg. I tillegg mener vi at flyttekostnader burde vært inkludert. Generelt mener vi at alle kostnader som er konsekvenser av prosjektet burde vært synliggjort i rapporten for å styrke beslutningsgrunnlaget. MULIGHET FOR OMSTILLING OG EFFEKTIVISERING Konseptrapporten konkluderer med at man drar stor fordel av samlokaliseringen. Samlet areal for virksomhetene blir mindre ved samlokalisering enn dagens situasjon, og det er estimert en driftsgevinst i størrelsesordenen 120 mill. kroner dersom alle funksjonene samlokaliseres. Det pekes blant annet på sambruk av funksjoner, felles legevaktordning, kompetanseutvikling med mer. Ulike sikkerhetsnivåer kan likevel begrense sambruken av arealer og personell i noe grad. Dersom det kun er etappe 1 (RSA og KPS) som bygges, vil man få lavere driftsgevinster, men det er likevel estimert en driftsgevinst på mill. kroner. Rapporten har imidlertid ikke tatt med kostnader og eventuelle driftsgevinster av bygging av etappe 2 på Aker. Det er likevel naturlig å anta at det kan hentes ut driftsgevinster for LSA og PUA også ved lokalisering av disse på Aker. VURDERING AV ALTERNATIVENE MOT GEVINSTER SOM ØNSKES REALISERT De økonomiske driftsgevinstene blir størst ved full utbygging, og minst ved kun å gjennomføre etappe 1. Ved trinnvis utbygging vil full effekt av driftsgevinster ikke kunne tas ut før etappe 2 er ferdigstilt. Dette mener vi er godt beskrevet i rapporten. Ikke-prissatte konsekvenser er beskrevet gjennom effektmål og tilhørende indikatorer. Effektmål 1: Kvalitet i pasientbehandling Rapporten konkluderer med at kvaliteten i pasientbehandlingen vil øke uavhengig av utbyggingsvolum. Dette er ikke noe vi bestrider. Vi hadde imidlertid gjerne sett at man under vurderingen av effektmålene i større grad hadde drøftet fordeler og ulemper ved å lokalisere LSA og PUA til henholdsvis Ila og Aker. Slike drøftinger finnes, men andre steder i rapporten. Vi vil i den forbindelse spesielt peke på Nasjonal helse- og sykehusplan (Meld. St. nr. 11), som rapporten henviser til i kapittelet om etablering av etappe 2 sammen med øvrig psykisk helsevern. I følge stortingsmeldingen er det et mål at somatikk, psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling skal integreres i framtidens spesialisthelsetjeneste slik at pasientens behov for sammensatte tjenester imøtekommes. Ved å drøfte slike problemstillinger under de ikke-prissatte konsekvensene, hadde man fått satt fordeler og ulemper opp mot hverandre på en mer systematisk måte. Dette ville også i større grad synliggjort at OUS/HSØ må foreta et valg om hvilke faglige kriterier som skal ligge til grunn for den framtidige pasientbehandlingen og derav tilhørende samlokalisering av tiltakene. Effektmål 2: Løsningens kvalitet og fleksibilitet Dersom alle funksjonene (RSA, KPS, LSA og PUA) lokaliseres til Ila, er det knyttet stor usikkerhet til utvidelsesmulighetene når det oppstår behov for økt kapasitet. Dette er samlet sett redegjort godt for i rapporten, men i likhet med effektmål 1, hadde vi gjerne sett en samlet framstilling i vurderingen av de ikke-prissatte konsekvensene. Da ville man lettere fått tydeligere fram fordeler og ulemper for kvalitet og tilpasningsdyktighet ved å lokalisere LSA og PUA ved henholdsvis Ila og Aker. Selv om beregningene ikke tyder på at kapasitetstaket nødvendigvis nås i 2030, vil kapasitetstaket likevel nås noen år etter. Vi mener dette understreker behovet for både å avklare forhold knyttet til tomten og hvilke funksjoner man ønsker samlokalisert slik at man unngår en suboptimal plassering av bygget på tomten. 16

17 Effektmål 3: Støtte opp under bedre samhandling Full utbygging legger til rette for stor grad av samhandling. Dette gjelder både innenfor pasientbehandling, vaktordninger, arealbruk og kompetanse. Det er imidlertid ikke foretatt noen vekting eller vurdering av hvilken type samhandling som er viktigst. Det er ikke gitt at dette er en del av mandatet, men vi mener at en slik vurdering er helt nødvendig å foreta før man beslutter utbyggingsalternativ. Dersom samhandling mellom LSA, PUA og øvrig psykisk helsevern anses som viktigere enn for eksempel samhandling mellom LSA, PUA, RSA og KPS, er kanskje ikke alternativet med full utbygging det riktige, selv om den økonomiske bæreevnen på prosjektnivå er høyest for dette alternativet. Det er i rapporten redegjort godt for hvorfor samarbeidet med kriminalomsorgen er viktig, noe som har vært et premiss for valget av Ila som lokasjon. Effektmål 4: Rekruttering og fag- og kompetanseutvikling Vi støtter rapportens vurdering om at ny regional sikkerhetsavdeling vil være positiv med tanke på rekruttering og kompetanseutvikling. Vi får imidlertid ikke noe inntrykk av om for eksempel rekruttering av kompetent personell er noe problem i dag. Som i avsnittene over, savner vi en vurdering av alternativene mot hverandre. Effektmål 5: Understøtte miljømessige målsettinger Vi anser de miljømessige aspektene knyttet til selve bygget til å være tilstrekkelig belyst. Implisitt i dette ligger en antakelse om at jo flere funksjoner man samler i prosjektet, jo større blir den miljømessige måloppnåelsen. Prosjektet medfører imidlertid naturinngrep knyttet til bygget og en eventuell ny vegforbindelse og tiltaket ligger innenfor markagrensen. Dette er ikke uten videre uproblematisk i et miljøperspektiv. Effektmål 6: Forhold knyttet til tomt Tomten har en del utfordringer ved etablering av både RSA, KPS, LSA og PUA når det gjelder utvidelsesmuligheter for bygget. Kompenserende tiltak er vurdert på en god måte i rapporten, men som det påpekes, er det mye usikkerhet knyttet til gjennomførbarhet av de ulike tiltakene. I tillegg er det usikkert om tiltaket i det hele tatt lar seg realisere på Ila. Dette er avhengig av både Bærum kommune og fylkesmannen. Vi hadde gjerne sett at det hadde blitt drøftet om for eksempel statlig regulering kunne vært en alternativ fremgangsmåte for å sikre realisering. Vi har ikke grunnlag for å si om det finnes andre og bedre lokaliseringsalternativer, men vi anser dette som sannsynlig. PRIORITERING AV ALTERNATIVENE I FORHOLD TIL MÅLHIERARKI OG KRAV Alternativanalysen skal gjennomføres ut i fra definerte mål og krav til prosjektet. Svakheter og mangler i dette arbeidet får følgekonsekvenser inn i alternativanalysen. Det er ingen prioritering mellom kravene. I tillegg er det i realiteten kun ett alternativ, slik at alternativene er ikke riktig prioritert i forhold til målhierarkiet og tilhørende prioriterte krav, men heller en drøfting av mulig oppnåelse av de ulike indikatorene som i liten grad er operasjonelle. I veileder kreves det at kriteriene gis en vekting og benyttes i alternativanalysen. Dette er ikke utført i mottatt konseptrapport. Da man kun har utredet ett fullverdig hovedalternativ (alternativ 1), er det kun gjort en vurdering av hvordan dette alternativet tilfredsstiller definerte målsettinger og nytteeffekter. Det er vurdert alternativ 1 med både full og etappevis utbygging. Det er utført en forenklet vurdering av hvilke konsekvenser det får hvis det velges å etablere LSA og PUA i tilknytning til et lokalsykehus ved Aker. 17

18 VURDERING AV SAMFUNNSMESSIGE KONSEKVENSER AV ALTERNATIVENE I henhold til Tidligfaseveilederen skal nullalternativet vise: (..) krav til kostnadsoptimal utvikling av bygget for å opprettholde akseptabel ytelse for virksomheten over byggets resterende levetid. Dette er den aktuelle og relevante løsningen hvis investeringsprosjektet ikke kan gjennomføres. I dette tilfellet forholder vi oss til at det er besluttet å bygge nytt til erstatning for eksisterende bygningsmasse. Vi oppfatter derfor nullalternativet som lite reelt, og vurderer det ikke nærmere. Konseptrapporten følger ikke veileder for samfunnsøkonomisk analyse vedrørende ikke-prissatte effekter, og rangerer heller ikke de ulike alternativene i forhold til et nullalternativ. Følgende anbefaling foreligger i slutten av alternativanalysen: På bakgrunn av de analyser og utredninger som er gjennomført og de faktiske forhold som er kjent ved avslutningen av konseptrapporten, anbefales det at forprosjektet starter opp med basis i etappevis utbygging på Ila. Dette slik at etappe 1 prioriteres, og at beslutning om lokalisering av etappe 2 tas når konseptrapport for Aker foreligger. Fra sammendrag: (..) For å få et bedre grunnlag for å vurdere fordeler og ulemper med å plassere PUA og LSA sammen med resten av psykiatrien på Aker, bør en avvente beslutning om disse virksomhetene skal lokaliseres til Ila eller Aker til konseptrapporten for Aker foreligger. Etter planen skal denne behandles innen utgangen av På denne bakgrunn anbefales det å videreføre prosjektet med oppstart forprosjekt primo 2018 med sikte på styrebehandling av forprosjektet ultimo Med oppstart forprosjekt primo 2018 vil bygget kunne ferdigstilles medio Deler av mandatet til prosjektorganisasjonen var å: Det er besluttet at Regional sikkerhetsavdeling skal etableres som del av et første utbyggingstrinn, samtidig som det er forutsatt at det tidlig i konseptfasen besluttes hvilke av de øvrige virksomhetene som skal inkluderes, enten i et første eller i senere byggetrinn. Konseptrapporten har ikke lykkes i å konkludere hvor etappe 2 skal bygges, og dette bør HSØ RHF beslutte før forprosjekt. 18