Omorganisering av kunnskapsforvaltningen 3. innspill fra NOKUT

Transkript

1 Kunnskapsdepartementet Postboks 8119 Dep 0032 OSLO Saksbehandler: Gard Sandaker- Nielsen Vår ref: Vår dato: Deres ref: Deres dato: Omorganisering av kunnskapsforvaltningen 3. innspill fra NOKUT Innledning Dette innspillet er en oppfølging av NOKUTs to tidligere innspill av 7. april og 26. oktober. Vi legger i dette tredje innspillet til grunn konklusjonene som så langt ser ut til å være trukket i omorganiseringsprosjektet og bygger videre på disse. Med basis i Kunnskapsdepartementets (KDs) notat av 14. november og signalene som ble gitt på seminar om saken 23. november konstaterer vi at det innenfor delsektor høyere utdanning legges opp til at etatsstyringen av universitetene og høyskolene beholdes i KD, men at en del oppgaver skal flyttes ut av departementet. Vi oppfatter at dette gjelder følgende oppgavetyper: Tilsyn, oppfølging og kontroll Deler av tilskuddsforvaltningen Analyse- og statistikkarbeid Deler av arbeidet med internasjonaliseringen Kvalitetsutvikling og innhold i utdanningene (rammeplaner mm.) Videre konstaterer vi at KD ser for seg å skille tydelig mellom ordinære forvaltningsoppgaver og sektorservice/ikt-støtte til universitetene og høyskolene. Basert på diskusjonen og oppsummeringen på seminaret 23. november legger vi også til grunn at det ikke ligger til rette for felles organisering av tilsyns- og/eller analyseoppgaver på tvers av grunnopplæringen og høyere utdanning. Ingen aktører ser gevinstpotensial her, til det er oppgavene for forskjellige. NOKUT vil bemerke at dersom KD likevel skulle velge å gå videre med tverrgående organisering av disse oppgavetypene, bør også Forskningsrådets evaluerings- og analyseoppgaver tas med i prosessen. Slik NOKUT vurderer det, vil eventuelle gevinster her sannsynligvis ligge i bedre samordning av analyse- og evalueringsoppgaver i grenseflaten mellom høyere utdanning og forskning, ikke mellom grunnopplæringen og høyere utdanning.

2 NOKUT støtter de foreløpige beslutningene fullt ut. De gir etter vårt syn et godt utgangspunkt for at man kan komme fram til en enklere, mer effektiv og ikke minst bedre forvaltningsstruktur enn i dag. Organiseringsprosjektet har hittil arbeidet mest med teoretiske organisasjonsmodeller. I tillegg er det hentet inn innspill fra alle eksisterende underliggende organer. Disse innspillene er, som forventet, i stor grad motstridende. I neste runde regner vi med at prosjektet vil legge fram forslag til ny organisering av kunnskapsforvaltningen som også inneholder en god analyse av fordeler og ulemper. NOKUT er opptatt av at analysen ikke blir en ren teoretisk øvelse. Selv om tiden er knapp, er det viktig at analysen inkluderer praktiske aspekter som størrelsesforhold, potensial for samlokalisering eller ikke, hvor godt oppgaveløsningen fungerer i dag og en konsekvensanalyse med anslag over transaksjonskostnader og langsiktige gevinster/kostnader for de sammenslåingene eller oppsplittingene av eksisterende fagmiljøer som det kan bli aktuelt å gjøre. NOKUTs konkrete kommentarer er denne gangen konsentrert om det videre arbeidet med organiseringen av de ordinære forvaltningsoppgavene i ytre etat. Vi har strukturert dette i to deler: 1. Generelt om organisering av forvaltningsoppgavene i ytre etat 2. Nærmere om forvaltningen knyttet til høyere utdanning og fagskoleutdanning 1. Generelt om organisering av forvaltningsoppgavene i ytre etat Hovedmodell med kun tre forvaltningsorganer Med prosessbeslutningene som er konstatert innledningsvis mener NOKUT at det nå ligger til rette for at man kan arbeide videre med en hovedmodell for den ytre kunnskapsforvaltningen med kun tre forvaltningsorganer, ett for hver av delsektorene grunnopplæring, tertiær utdanning (høyere utdanning og fagskoleutdanning) og forskning. Dette vil innebære en betydelig forenkling i forhold til dagens situasjon med mange fordeler: Ryddig struktur med få organer og klare ansvarsforhold vil gjøre det enklere: o å styre for departementet o å samarbeide om tverrgående anliggender for organene selv fordi det blir færre grenseflater å forholde seg til o å forholde seg til for brukere og interessenter Robuste organer med tilstrekkelig størrelse og bredde: o til å drive effektivt o til at oppgaveporteføljen enkelt kan justeres slik at man unngår å måtte opprette eller legge ned organer når behovene endrer seg

3 NOKUT anbefaler på denne bakgrunn at departementet som utgangspunkt for det videre arbeidet med konkretisering og konsekvensvurdering av organisasjonsmodell legger til grunn en hovedmodell for organisering av forvaltningsoppgavene i ytre etat med følgende tre forvaltningsorganer: Ett organ for grunnopplæring og barnehage Dette vil som utgangspunkt kunne omfatte Utdanningsdirektoratet (Udir) med tillegg av oppgavene fra IKT-senteret og VOX Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk som hører naturlig hjemme i Udir. NOKUT viser her til innspillet fra Udir av 23. oktober, som vi støtter. Ett organ for høyere utdanning Dette vil som utgangspunkt kunne omfatte NOKUT med tillegg av oppgavene som skal flyttes ut av KD, samt oppgaver fra Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU), Norgesuniversitetet, Kunnskapssenteret i Forskningsrådet og utdanning.no fra IKTsenteret. Vi kommenterer porteføljen til dette organet nærmere i neste kapittel. Ett organ for forskning Med dette organet mener vi Forskningsrådet omtrent slik det fremstår i dag. Kommentarer vedr. tverrgående oppgavefelter Når det gjelder tverrgående oppgaver som internasjonalisering og kompetansepolitikk, anbefaler NOKUT at man, så fremt det ikke er vesentlige praktiske hindringer for det, søker å organisere disse oppgavene inn under de tre ovennevnte forvaltningsorganene, evt. kombinert med et styrket tverrgående fokus i departementet selv. Tverrgående organisering av et antall særskilte oppgavefelt når resten av oppgaveløsningen i ytre etat er organisert etter delsektor har gitt og vil med stor sannsynlighet også gi flere uklare ansvarsforhold i framtiden. NOKUT har i tidligere innspill trukket fram at internasjonalisering er et viktig aspekt ved kvalitet i utdanningen og bør derfor i sterkere grad enn i dag sees i sammenheng med annet arbeid knyttet til utdanningskvalitet, i hhv. NOKUT og Udir. I neste kapittel kommenterer vi NOKUT og SIUs til dels overlappende ansvarsområder knyttet til internasjonalisering av delsektor høyere utdanning og fagskoleutdanning nærmere. Ansvarsforholdene i arbeidet med voksenopplæring, livslang læring og kompetansepolitikk (Ansvarsområdet til VOX) er vesentlig vanskeligere å forstå for omverdenen enn internasjonaliseringsarbeidet. Gjedrem og Fagernæs anbefalte derfor at departementet burde gjøre en særskilt gjennomgang av hele dette feltet før beslutninger fattes. Til denne gjennomgangen har NOKUT følgende innspill: Kompetansepolitikk er et politikkområde som bør avklares på tvers av hele kunnskapssektoren fra grunnopplæring til høyere utdanning. Arbeidet omfatter i tillegg flere departementer. Slikt arbeid bør ha nærhet til politisk nivå og egner seg derfor dårlig

4 som oppgave for den ytre forvaltningen. Arbeidet bør styres direkte på departementsnivå i et interdepartementalt samarbeid. En del oppgaver knyttet til voksenopplæring, livslang læring og arbeidslivet som læringsarena kan med fordel sees i sammenheng med tilgrensende forvaltningsoppgaver både innenfor grunnopplæringen og tertiær utdanning. Eksempelvis bør det meste av voksenopplæringen vurderes lagt til Udir, jf. innspillet til Udir av 23. oktober. VOX har etter hvert fått mange oppgaver knyttet til integreringsfeltet, i stor grad finansiert av Justis- og beredskapsdepartementet (JD). KD bør sammen med JD og andre berørte departementer vurdere om alle disse oppgavene hører hjemme i Kunnskapsforvaltningen og se på grenseoppgang og arbeidsfordeling mellom sektorene. NOKUT har for øvrig registrert at VOX ønsker å overta NOKUTs arbeid med godkjenning av utenlandsk utdanning fordi de mener dette arbeidet vil supplere deres øvrige arbeid for og med flyktninger. NOKUT vil understreke at godkjenning av utenlandsk utdanning er utdanningsfaglig arbeid som krever solid kompetanse om både norsk og utenlandsk utdanning på høyere nivåer. Det store flertall av de som søker NOKUT om godkjenning er forøvrig nordmenn som har studert i utlandet og høyt utdannede arbeidsinnvandrere, ikke flyktninger. 2. Nærmere om forvaltningen knyttet til høyere utdanning og fagskoleutdanning I dette kapittelet går vi nærmere inn på oppgaveområdene det kan være aktuelt å plassere i et helhetlig forvaltningsorgan for høyere utdanning og fagskoleutdanning. Det er i forvaltningen av denne delsektoren at oppgaveløsningen per i dag er mest fragmentert. Dette til tross for at den samlede forvaltningen innen dette området årsverksmessig er betydelig mindre enn innen både grunnopplæring og forskning. Oppgaveområdene vi mener bør vurderes lagt sammen i et større forvaltningsorgan, omfatter oppgaveporteføljen til NOKUT, oppgavene som skal flyttes ut av KD samt oppgaver fra SIU, Norgesuniversitetet, Kunnskapssenteret i Forskningsrådet og utdanning.no ved IKT-senteret. NOKUT vil være den naturlige kjernen i et eventuelt nytt større organ. I det videre går vi derfor først inn på NOKUTs mandat, oppgaveportefølje og styringsordning. Deretter kommenterer vi hvordan oppgavene det er aktuelt å flytte ut fra departementet, kan innpasses i NOKUTs portefølje. Til slutt har vi noen kommentarer knyttet til SIU som det største organet utenom KD og NOKUT med forvaltningsoppgaver innenfor høyere utdanning og fagskoleutdanning. NOKUTs mandat, oppgaver og styringsordning NOKUTs mandat er gitt i Universitets- og høgskoleloven (UH-loven). NOKUT skal bidra til at samfunnet kan ha tillit til kvaliteten i norsk høyere utdanning og fagskoleutdanning og godkjent utenlandsk utdanning. Det innebærer at arbeidslivet skal kunne ha tillit til kandidatenes kvalifikasjoner, enten de er ervervet i Norge eller i utlandet. NOKUT er således plassert i grenseflaten mellom utdanningssektoren og arbeids- og samfunnslivet utenfor, med kjerneoppgaver knyttet til å godkjenne, kontrollere, dokumentere og informere om kvalifikasjoner og kvalitetstilstand. Kvalifikasjonsrammeverket binder de ulike oppgavetypene og arbeidet med hhv. norsk og utenlandsk utdanning sammen.

5 Etter at en internasjonal evaluering av NOKUT hadde vært kritisk til NOKUTs ensidige fokus på kontroll, understreket Stortinget gjennom en justering av UH-loven i 2009 at NOKUT gjennom sitt arbeid også skulle bidra til kvalitetsutviklingen ved institusjonene. NOKUT har avgrenset det ekstra utviklingsmandatet til at vi utover tilsynsvirksomheten også skal være pådriver for institusjonens arbeid med å forbedre utdanningskvaliteten gjennom å: forvalte incentivordninger (som SFU) innhente, oppsummere og tilgjengeliggjøre informasjon om kvalitetstilstanden og gode praksiser i kvalitetsarbeidet informere om og rette oppmerksomhet mot observerte kvalitetsutfordringer og gode praksiser NOKUT er derimot bevisst på å holde avstand til det konkrete faglig-pedagogiske utviklingsarbeidet ved institusjonene. Innenfor høyere utdanning ligger dette arbeidet godt innenfor institusjonenes faglige autonomi. NOKUT anser heller ikke at slikt arbeid er en myndighetsoppgave. Basert på de samme observasjonene og tilstandsoversiktene som vi bruker i arbeidet med å stimulere institusjonenes kvalitetsarbeid, gir NOKUT også fagpolitiske råd til KD. NOKUT har ifølge Strukturmeldingen utviklet seg til å bli regjeringens viktigste rådgiver innenfor høyere utdanning, slik Forskningsrådet er det for forskningen. NOKUTs ulike oppgaver og ansvarsområder er nært bundet sammen gjennom en felles kompetansebase knyttet til norsk og utenlandsk utdanning, kvalifikasjonsrammeverket, felles tilnærming til kvalitetsområder for studieprogram og ny felles IKT-infrastruktur (databaser, søknadsbehandlingsløsninger). Vi gjentar derfor for sikkerhets skyld at en oppsplitting av NOKUT i sine enkelte bestanddeler tilsyn, analyse og utenlandsk utdanning, slik noen av de teoretiske modellene som er skissert i departementets notat av 14. november legger opp til, vil ha mange uheldige konsekvenser. Dette er nærmere omtalt i vårt forrige innspill av 26. oktober. NOKUT er, i likhet med bl.a. Forskningsrådet og SIU, organisert med et styre som øverste beslutningsorgan. Denne styringsordningen er normen i Europa for ekstern kvalitetssikring av høyere utdanning, og det er heller ikke en uvanlig modell for godkjenning av utenlandsk utdanning. Det at NOKUT har et styre, bidrar til å sikre at den operative forvaltningen på NOKUTs oppgaveområder, som beslutninger om tilsyn, utvelgelse av SFU etc., baseres på faglige vurderinger og uavhengig av den til enhver tid sittende politisk ledelse i departementet, noe som også bidrar til å gi disse legitimitet i sektoren og i samfunnet for øvrig. Tilsvarende støtter ordningen opp under at også NOKUTs fagpolitiske rådgivning skal baseres på faglige analyser og faktakunnskap. Vi tror i tillegg at ordningen bidrar til å sikre at NOKUT har god kontakt og dialog med både institusjoner, studenter og arbeidsliv. Det er viktig å bemerke at NOKUTs styringsordning ikke har vært til hinder for at KD har kunnet gi NOKUT spesifikke forvaltningsoppdrag, som SFU, Studiebarometeret, gjennom-føringen av nasjonale deleksamener, eller evaluering av bestemte fagområder. UH-loven har hele tiden gitt KD en eksplisitt rett til å pålegge NOKUT ulike evalueringsoppdrag. Viktige forutsetninger for at

6 slike oppdrag kan kombineres med NOKUTs uavhengige rolle er at det er tydelig hvilke oppgaver som gjøres på oppdrag, at NOKUT har full faglig frihet i oppgaveløsningen, og at oppdragene ikke går på bekostning av NOKUTs selvstendige lovpålagte oppgaver. Vårt inntrykk er at departementet så langt har håndtert balanse mellom nærhet og distanse til NOKUT profesjonelt, og vi legger til grunn at det vil være tilfelle også i fremtiden. KD har jo også lang erfaring med tilsvarende oppdragsutsetting til Forskningsrådet. Innplassering av oppgaver om skal flyttes ut fra KD NOKUT har bred kompetanse og tilnærming til utdanning og utdanningskvalitet. NOKUTs systemkompetanse og kompetanse knyttet til tilsyn og regelverksforvaltning, dokumentasjon, statistikk og analyse etc. gjør at det ligger godt til rette for at NOKUT kan overta oppgaver KD vil flytte ut. Vi vurderer at de fleste oppgavene det er aktuelt å legge til NOKUT, vil kunne ordnes på samme måte som forvaltningsoppdragene vi har hatt til nå, med kun mindre justeringer i mandat. Under følger noen kommentarer til de enkelte oppgaveområdene vi har registrert at KD ønsker å flytte ut av departementet: En del statistikk- og analysearbeid i KD, herunder arbeidet med tilstandsrapport o.l., overlapper med tilsvarende arbeid i NOKUT og kunne med fordel vært vurdert flyttet ut tidligere. Arbeidet med innhold og kvalitetsutvikling gjennom rammeplaner etc. passer faglig godt sammen med regelverksforvaltning som NOKUT allerede har. Vi vil likevel fremholde at det kan være mest ryddig om KD fortsatt vedtar forskriftene, etter at NOKUT har organisert arbeidet, innhentet innspill og kommet med forslag. Kontroll og oppfølging av tilskudd til private institusjoner er en tilsynsoppgave som det er forståelig at vil kunne passe bedre i et uavhengig organ som NOKUT enn som departementsoppgave, selv om det vil medføre ubalanse i ansvaret NOKUT har overfor hhv. statlige og private institusjoner. Dersom slike oppgaver legges til NOKUT, bør det vurderes om det bør spesifiseres i lov at KD skal ha anledning til å gi spesifikke oppdrag om akkurat denne typen tilsyn, slik KD allerede har muligheten til når det gjelder evalueringer. Selve effektueringen av tilskudd vil det etter vår vurdering ikke være hensiktsmessig å delegere ut, med mindre tilskuddsforvaltningen er basert på rent objektive kriterier. Deler av departementets arbeid med internasjonalisering overlapper med arbeid i NOKUT og vil således kunne være ressurseffektivt å flytte ut. For eksempel har NOKUT inntrykk av det er mye dobbeltarbeid knyttet til rollene som hhv. nasjonal koordinator og nasjonalt kontaktpunkt for ulike EU-initierte ordninger. Synergier og ansvarsdeling mellom NOKUT og SIU Av organene utenom KD og NOKUT som har forvaltningsoppgaver innenfor høyere utdanning og fagskoleutdanning er SIU det største. Som vi har pekt på i begge våre to tidligere innspill, er det overlapp mellom NOKUTs og SIUs ansvar når det gjelder internasjonalisering som kvalitetsfremmende virkemiddel for utdanningsinstitusjonene. I alle fall har det vært opplevd slik både av institusjonene og i forvaltningen, noe som har vært uheldig for oppgaveløsningen på

7 feltet og kan ha bidratt til at vi tross sterkt satsing på internasjonalisering i en årrekke, fortsatt har en stor utfordring nasjonalt når det gjelder internasjonalisering på studieprogramnivået. Vi vil samtidig påpeke at dette sannsynligvis er mer en kommunikasjonsutfordring enn en organisatorisk utfordring. Når det gjelder konkrete kjerneoppgaver er det kun ubetydelige overlapp mellom NOKUT og SIU. Løsningen her kan derfor vel så gjerne ligge i tydeliggjøring av mandat og roller, bedre styring fra departementets side og fortsatt utvikling av samarbeidet mellom organene som i samorganisering. Det faktum at NOKUT og SiU er relativt store organer lokalisert i hver sin landsdel, vil også kunne tale mot en sammenslåing. Til departements videre arbeid med analyser av synergier og oppgaveslektskap finner vi igjen grunn til å nevne at faglig overlapp og synergier mellom NOKUT og SIUs arbeid ligger i arbeidet opp mot norske institusjoner, ikke i godkjenningen av kvalifikasjonene til kandidater som har tatt utdanningen sin i utlandet. NOKUTs arbeidsfelt for godkjenning av utenlandsk utdanning er i all hovedsak rettet mot arbeidsmarkedet, mens SIUs arbeidsfelt med internasjonalisering er rettet mot de norske utdanningsinstitusjonene. Det er derfor overraskende at det påstås at disse to arbeidsoppgavene har klart slektskap, og at den forvaltningsmessige kompetansen som SIU besitter vil kunne styrke arbeidet med godkjenning av utenlandsk utdanning. Vi står til disposisjon dersom det er behov for ytterligere innspill og utdypninger og ønsker departementet lykke til med det avsluttende arbeidet med omorganiseringen av kunnskapsforvaltningen. Med vennlig hilsen Terje Mørland direktør Gard Sandaker-Nielsen kommunikasjonsdirektør