Statens vegvesen. Revisjonsrapport vedrørende mangelfull sikring av Hanekleivtunnelen på E-18 i nordre Vestfold. Ettersikring av de øvrige tunnelene

Transkript

1 Statens vegvesen Notat Til: Fra: Kopi: Vegdirektør Internrevisjonen Saksbehandler/innvalgsnr: Harald Håkonsen Vår dato: Vår referanse: 2007/ IKKE OFFENTLIG, off.loven 5, 2. ledd, bokst a Revisjonsrapport vedrørende mangelfull sikring av Hanekleivtunnelen på E-18 i nordre Vestfold. Ettersikring av de øvrige tunnelene Den eksterne undersøkelsesgruppen, som ble nedsatt etter raset i Hanekleivtunnelen 25. desember 2006, konkluderer med at den direkte årsaken til raset er at sikringsbehovet for en svakhetssone var undervurdert. I tillegg kommer at organiseringen av prosjektet var uheldig, og at prosjektet ikke var bemannet med tilstrekkelig ingeniørgeologisk kompetanse. Også Internrevisjonen er blitt bedt om å gjennomgå årsaksforholdene i saken. Internrevisjonens mandat var vidt formulert i det det var opp til Internrevisjonen selv å finne rammen for revisjonen etter hvert som arbeidet skred frem. I henhold til dette mandatet har Internrevisjonen med sikte på å avdekke årsaksfaktorene for raset undersøkt de organisatoriske og samarbeidsmessige forholdene i prosjektet, samt de utførte fysiske sikringstiltakene i Hanekleivtunnelen. Internrevisjonens team for gjennomføring av undersøkelsene har bestått av følgende personer: Leif O. Hauge, stabsdirektør, Internrevisjonen Harald Håkonsen, seniorrådgiver Internrevisjonen Jan Eirik Henning, sjefingeniør Utbygging Vegdirektoratet For å avdekke alle detaljer i forbindelse med gjennomføringen av det aktuelle prosjektet har revisjonsteamet gjennomgått arkivmaterialet på distriktsvegkontoret i Tønsberg. Arkivmaterialet er bare delvis egnet til å kaste lys over saken. (Arkivrutiner og erfaringsoverføring vil bli gjenstand for en senere revisjon.) Det er imidlertid gjennomført grundige intervjuer av sentrale personer i prosjektet, og revisjonsrapporten er utarbeidet på grunnlag av disse intervjuene. Følgende personer er intervjuet (med angivelse av funksjon på anleggstidspunktet): Karl Høiland, prosjektleder Utbygging (økonomioppfølging og framdrift) Arvid Veseth, byggeleder Utbygging (teknisk oppfølging) Mette Bergan, kontrollingeniør Utbygging Arvid Thorvik, anleggsleder Produksjon Åge Nessestrand, boreansvarlig Postadresse Telefon: Kontoradresse Fakturaadresse Statens vegvesen Telefaks: Brynsengfaret 6A Statens vegvesen Vegdirektoratet firmapost@vegvesen.no OSLO Regnskap Postboks 8142 Dep Båtsfjordveien Oslo Org.nr: VADSØ Telefon: Telefaks:

2 2 Harald Bakås, anleggsleder PEAB Edvard Iversen, geolog Vegdirektoratet Bjørn Erik Selnes, produksjonsdir. Vegdirektoratet Eyvind Grimstad, geolog NGI Tone Nakstad, oppsynsmann Produksjon Leif Kjølen, produksjonsleder Tore Foss, utbyggingssjef Vestfold Johan Lepperød, vegsjef Vestfold Liv Kirsti Brunstad, prosjektøkonom Vestfold Roar Gärtner, produksjonssjef Vestfold Jan Elvøy, spesialrådgiver Produksjon Vegdirektoratet Rune Lien, oppsynsmann Produksjon Reidar Løvhaugen, oppsynsmann Produksjon Johnny Madsen, oppsynsmann Produksjon Olav Lervik, byggleder veg (E-18) Olav Søfteland, vegdirektør Kjell Bjørvig, assisterende vegdirektør Lars Aksnes, utbyggingsdirektør Vegdirektoratet 1. Organisasjon og konkrete avtaleforhold. E-18-prosjektet i nordre Vestfold hadde oppstart i 1994 og ble åpnet for trafikk i Hanekleivtunnelen ble påbegynt i januar 1996, og var på grunn av ettersikringsarbeid først ferdig i Statens vegvesen ble omorganisert i 1995, kort tid før oppstart av E-18-prosjektet i nordre Vestfold. Grunnlaget for omorganiseringen av etaten framgår av bl.a. følgende dokumenter som det nedenfor blir sitert fra med betegnelsen Grunnlagsdokumentene : Omorganisering av vegkontorene, Hovedmodell og Rammer for organiseringen, oktober l994. (H) Grunnlag og Rammer for egen produksjonsvirksomhet, januar (P) Grunnlag og Rammer for utbyggingsavdelingen, desember (U) Nevnte dokumenter gir grunnlag for et internt organisasjonsmessig skille mellom Utbygging (Utbyggingsavdelingen) og Produksjon (Produksjonsavdelingen). Modellen fokuserer på Produksjons konkurransedyktighet, samt på god kvalitet med hensyn til enhetens utførelse av anlegg, drift og vedlikehold. Egen produksjon skulle etter intensjonen framstå som et korrektiv i markedet og bidra til å styrke etatens kompetanse som byggherre, men uten at dette var ment å svekke Utbyggings byggherrerolle. Videre er det uttrykt i Grunnlag og Rammer (P): Myndighet og produksjon har samlet et ansvar for å utvikle langsiktige strategier for bruk av egenproduksjon, og for utnyttelse av eget produksjonsapparat innenfor de rammer som er trukket opp.---- Vegdirektoratet har ansvar for rammebetingelser og overordnet styring av produksjonsvirksomheten.

3 Sentrale aktørers forståelse av ny organisasjonsmodell gikk ut på at det overfor Produksjon ikke skulle utøves byggherrestyring i samme grad som overfor entreprenører, og at Utbygging ikke skulle kontrollere sine kolleger gjennom tett oppfølgning av Produksjon. Et av forslagene forut for omorganiseringen gikk således ut på formalisering av en tilbaketrukket byggherrefunksjon ved egenregi. Det er ingen tvil om at dette var et tema i omorganiseringsfasen, hvilket er viktig for forståelsen av sentrale aktørers opptreden i det aktuelle prosjektet. Det er sannsynlig at omorganiseringen skapte uklarhet om hvordan byggherren skulle følge opp Produksjon i egenregi. Det må imidlertid understrekes at forslaget om en tilbaketrukket byggherrefunksjon likevel ikke fikk gjennomslag i det endelige dokumentet, og det er følgelig ikke nedfelt i Hovedmodell og Rammer for omorganiseringen av vegkontorene (H). I henhold til Grunnlagsdokumentene er det slått fast at byggherreansvaret ligger på Utbygging, og at en ved omorganiseringen snarere tok sikte på å utvikle en mer profesjonell byggherrerolle på Utbygging. Byggherren ble blant annet tillagt myndighet til å styre og følge opp produksjonen. Grunnlagsdokumentene uttrykker på dette punkt følgende: Grensesnittet mellom myndighetsavdelingene Utbygging og Trafikk på den ene siden, og Produksjon på den andre, følger det som er den normale arbeidsdelingen mellom bestiller og produsent. Myndighetsdelen planlegger og prosjekterer, velger driftsform, utarbeider kontraktsforslag, styrer og følger opp produksjonen. Produksjonsavdelingen har ansvaret for arbeidsledelse, styrer både egne og innleide ressurser, og tar seg av innkjøp og materialadministrasjon. Ansvarsdelingen mellom Utbygging og Produksjon må ikke forveksles med antakelsen om at det for Utbygging skulle være enklere å bruke egenproduksjon framfor eksterne entreprenører. I Produksjonsavtalen undertegnet av prosjektleder for E-18-prosjektet (Utbygging) og produksjonsleder, Produksjon Vestfold, er ansvarsforholdene i henhold til Grunnlagsdokumentene nedfelt. Det formelle grunnlaget for rolledelingen mellom avdelingene synes således å ha vært klart. Det var Produksjons ansvar å bygge tunnelen, mens Utbygging skulle utøve teknisk, økonomisk og framdriftsmessig kontroll. Det var på avtaletidspunktet ingen åpen uenighet om rolledelingen i prosjektet. Avvikende ansvarsforhold har ikke vært noe tema på anlegget og mellom avdelingene. Den faktiske ansvarsdelingen mellom Utbygging og Produksjon medførte at byggherrerollen i praksis kom i bakgrunnen. I ettertid kan det således konstateres at rolledelingen mellom Utbygging og Produksjon nedfelt i Produksjonsavtalen ikke har vært tatt til etterretning av Utbygging. Særlig når det gjelder ansvaret for avklaring av de geologiske forhold og ansvaret for permanent sikring, synes det både i anleggsfasen og i dag å være ulikt syn mellom Utbygging og representanter for daværende Produksjon. Uenigheten synes å bero på at man på Utbyggingssiden har hatt en oppfatning i strid med Grunnlagsdokumentene og Produksjonsavtalen om at det gjaldt en forutsetning om at det ved egenregi skulle utøves en tilbaketrukket byggherrefunksjon. Internrevisjonen konstaterer dette, men finner likevel å måtte legge til grunn at oppfatninger som avviker fra rolledelingen etter Grunnlagsdokumentene ikke er tilstrekkelig kommunisert og forsøkt avklart mellom partene. Verken Grunnlagsdokumentene eller den konkrete Produksjonsavtalen gjør endringer i det formelle, tradisjonelle byggherreansvaret. I henhold til 3

4 Grunnlagsdokumentene må det således sondres mellom utførelsesansvar på den ene siden, og formelt byggherreansvar på den annen side. Uten uttrykkelig avtalefestet endring i det formelle byggherreansvaret har Produksjon kun utførelsesansvaret, mens det underliggende formelle byggherreansvaret forblir på Utbygging. Når det gjelder ansvar for avklaringen av de geologiske forhold uttrykkes dette helt klart i Grunnlagsdokumentene hvor det i Hovedmodell og rammer for organisering av vegkontorene uttales at det er Utbygging som har ansvaret for geoteknikk, geologi og grunnundersøkelser. Det er uttrykt i Grunnlag og Rammer (P) at egen produksjon har som hovedhensikt å styrke og videreutvikle etatens totale kompetanse. Det heter videre i Grunnlagsdokumentene: Det er derfor et felles ansvar for myndighet og produksjon å legge forholdene til rette for at egen produksjon utnyttes og utvikles i samsvar med dette Myndighet og produksjon har samlet et ansvar for å utvikle langsiktige strategier for bruk av egenproduksjon, og for utnyttelse av eget produksjonsapparat innenfor de rammer som er trukket opp. Gjennomgående understreker Grunnlagsdokumentene og Produksjonsavtalen avdelingenes felles ansvar, men synes ikke på noe punkt å støtte en oppfatning om at Utbygging i egenregiprosjekter bare skulle utøve en tilbaketrukket byggherrerolle. At man faktisk hadde en slik oppfatning medførte at Utbyggings kontroll med og styring av prosjektet ble marginalisert. I tillegg kommer at tunnelteamet, som var innleid fra Hordaland, hadde svært høy faglig integritet og selvstendighet. Vestfold vegkontor hadde ikke samme tunnelkompetanse. Det er således utvilsomt at byggherrens kontroll med prosjektet har hatt et mindre omfang enn ved tradisjonell entreprise. Det synes videre som om det på grunn av kulturforskjeller etter hvert har oppstått et anstrengt forhold mellom tunnelteamet og Utbygging. Det må således antas at byggherrestyring av prosjektet også av denne grunn ble vanskelig. Produksjon hevder imidlertid å ha bygget en ferdig sikret tunnel, og ut fra Produksjon sine forutsetninger ble tunnelen ansett for å være permanent sikret og trygg ved overlevering av ferdig produkt til Utbygging. På grunnlag av at det rent faktisk har vært utøvet en tilbaketrukket byggherrerolle i det aktuelle prosjektet, har også Utbygging lagt til grunn Produksjons oppfatning i så måte Roller og ansvarsdeling mellom personer. I henhold til Grunnlagsdokumentene oppstilles følgende stillingsinstrukser for sentrale prosjektdeltakere: Prosjektlederinstruks: Prosjektleder er den person som har det formelle ansvaret for å forestå prosjektering og bygging av et utbyggingsprosjekt på vegne av Statens vegvesen som byggherre. Byggelederinstruks: Byggeleder er den person som har det daglige ansvar for å styre gjennomføringen av en eller flere avtaler/kontrakter på vegne av Statens vegvesen som byggherre. Byggelderen vil som regel være underordnet en prosjektleder, og byggelederinstruksen må sees i sammenheng med prosjektlederinstruksen. Kontrollingeniørinstruks: Kontrollingeniøren er den person som følger opp teknisk kvalitet ute i prosjektet.

5 5 Produksjonsleder: Produksjonsleder er den person som har ansvaret for å utføre byggeprosjektet på vegne av Produksjonsavdelingen. Etter Produksjonsavtalen står Utbygging som byggherre for prosjektet, mens Produksjon er tillagt praktisk anleggsledelse. Det synes i ettertid også å kunne konstateres ulikt syn på rollen som byggeleder. Produksjon hevder i samsvar med Produksjonsavtalen at formelt byggherreansvar påhvilte Utbygging, mens Produksjon kun hadde gjennomførings- og framdriftsansvar. Utbygging hevder at en ikke hadde byggleder fra Utbygging på prosjektet, at dette ikke var mulig p.g.a. arbeidsmengde, og at det heller ikke var nødvendig p.g.a. Produksjons selvstendige rolle. I og med at Utbygging ikke aktivt utøvet sin byggherrerolle, må det således slås fast at det ikke har vært utøvet noen faktisk byggeledelse fra Utbygging på prosjektet. Internrevisjonen konstaterer imidlertid at det etter Grunnlagsdokumentene samt Produksjonsavtalen heller ikke på dette punkt er grunnlag for å fravike det vanlige byggherreansvaret, i det avvikende ansvarsfordeling ikke er avtalt. Det er uheldig at avvikende oppfatninger vedrørende personlige roller ikke er kommunisert og forsøkt avklart mellom berørte personer og mellom avdelingene. Derimot synes det i utgangspunktet å minne om ansvarsfraskrivelse når det fra Utbygging hevdes at det betydelige arbeidsomfanget i området ikke tillot Utbygging å utøve byggherrerollen aktivt. E-18-prosjektet hadde tilstrekkelig midler til en forsvarlig gjennomføring. I motsatt fall ville det under enhver omstendighet vært riktig at forholdet ble kommunisert fra Utbyggings side under gjennomføringen av prosjektet, både overfor produksjon og opp til ledelsen ved vegkontoret. Når det gjelder kontrollingeniør fra Utbygging ble vedkommende av Produksjon sett på som Utbyggings geolog. Vedkommende kontrollingeniør er ingeniørgeolog på anleggstidspunktet riktignok nyutdannet. I Staten vegvesen Vestfolds årsplan for 1996 og 1997 er kontrollingeniøren oppført med følgende oppgaver: Byggeoppfølging og kompletteringsarbeider Hanekleivtunnelen Delta byggeplanlegging tunneler parsell 4 og 5 Tunnelprosjektet er således gjennomført med kontrollingeniør/ingeniørgeolog fra byggherren. Prosjektleder og byggeleder har ansvaret for kontrollingeniøren og dennes arbeid. Utbygging har likevel ment at geologien var Produksjons ansvar. Også her gjelder imidlertid at oppfatninger om avvikende byggherreansvar og forutsetninger vedrørende roller ikke er kommunisert, avklart eller formalisert. Avvikende oppfatninger som bygger på antagelser og uuttalte forutsetninger kan ikke vektlegges i særlig grad. At kontrollingeniøren har hatt funksjon som ingeniørgeolog støttes av at det faktum at kontrollingeniøren parallelt med gjennomføring av prosjektet utarbeidet et svakhetssonekart over tunnelen. Dokumentet synes i ettertid å ha betydning, jfr. nedenfor. Kontrollingeniøren har videre i foredrag av oktober 1996 redegjort for svakhetssoner i tunnelen og for bemanningsforholdene på Utbygging. Opplysningene i foredraget synes ikke å ha medført endringer, verken med hensyn til bruk av geologisk grunnlagsmateriale eller når det gjelder bemanning.

6 6 3. Fase 1 - opprinnelig ferdigstillelse. Bygging av Hanekleivtunnelen og nordgående løp i Bolstadtunnelen ble utført i egenregi ved at Produksjon Vestfold vegkontor, som nevnt, leide inn tunnelekspertise fra Produksjon Hordaland vegkontor for driving av tunnelen. Produksjon Vestfold hadde ikke selv kompetanse på tunneldriving. I avtalen mellom Utbygging og Produksjon er oppgaven beskrevet slik: Produksjonsavtalen gjelder transport/tilrigging, utsprengning av tunneler og andre fjellrom, opplasting og uttransport av masser, arbeidssikring og permanent sikring, drens-/overvannsgrøfter opp til traunivå, kummer og rør for toløpstunnel (2xT9) i Hanekleiva på nye E-18 i nordre Vestfold. Selve tunnelløpene går fra profil til Produksjon Vestfold hadde det overordnede ansvaret for drivingen av tunnelen. Utbygging Vestfold står etter Produksjonsavtalen som byggherre for prosjektet. Tross forutsetningene i Grunnlagsdokumentene for omorganiseringen synes Utbygging i første del av E-18-prosjektet ennå ikke å ha utviklet en profesjonell byggherremodell overfor egenproduksjon. Først fra 1998 synes dette å ha vært gjort. Både av denne grunn og fordi en som nevnt har hatt avvikende syn på byggherrerollen i egenregi, ble det lagt opp til en mindre tett oppfølgning av Produksjon fra byggherrens side. Det faktiske ansvarsforholdet mellom Utbygging og Produksjon tilsvarte ikke den vanlige ansvarsdeling i entrepriseforhold, og rolledelingen var heller ikke i samsvar med de formelle forutsetningene i Grunnlagsdokumentene. Til tross for tilbaketrukket praktisering av byggherrerollen ble det imidlertid jevning holdt byggemøter mellom Utbygging og Produksjon. Internrevisjonen stiller spørsmål ved hvorfor slike møter ble holdt dersom Utbygging ikke hadde vært bevisst sin byggherrerolle. Likeledes stilles spørsmål ved hvorfor sikringsspørsmål ikke er tatt opp i byggemøter når det i ettertid hevdes at Utbygging har vært skeptisk til Produksjons sikringstiltak, jfr. under pkt. 4 nedenfor. Endelig stiller en spørsmål ved prosjektleders etterfølgende skriftlige beklagelser over organisering, ansvar og framdrift i prosjektet når dette ikke framgår av byggemøtereferatene under prosjektets gang, eller er tatt opp på annen måte. I henhold til Utbyggings forespørsel til Produksjon var bolteanslaget i mengdeliste stipulert til stk. Etter Produksjons beregning ble behovet redusert til bolter, og dette antallet ble også forutsatt i Produksjonsavtalen. I henhold til udatert sluttrapport framgår imidlertid at 8505 av boltene er blitt satt. Reduksjonen i antall bolter har sammenheng med at en uavhengig av anslaget på planstadiet har vurdert boltebehovet fortløpende under arbeidets gang. Dette er en normal prosedyre at nødvendig antall bolter bestemmes under byggingen ut fra geologiens karakter, og det representerer i utgangspunktet ikke noe kritikkverdig at Produksjon har gjennomført et mindre omfattende sikringsarbeid enn anslått i Utbyggings forespørsel. Produksjon valgte limte og endeforankrede bolter. Metoden synes akseptert av Utbygging. Sikringsmetode og sikringsomfang ble ut fra forutsetningene på anleggstidspunktet ansett tilstrekkelig, men dette har i ettertid likevel vist seg å være en feilvurdering. Prosjektleder har i notat av påpekt avviket mellom anslått boltebehov og antall innsatte bolter, herunder antall fullt innstøpte bolter. Internrevisjonen har ikke lagt større vekt på disse merknadene, i det boltetype og bolteantall ikke synes å ha hatt avgjørende betydning for raset. Hertil kommer at prosjektleder under enhver omstendighet har hatt mulighet og ansvar for endring og komplettering av boltesikringen i ettersikringsfasen.

7 Etter Produksjonsavtalens Kvalitetsplan tilligger det anleggsleder under Produksjon i samråd med oppsynsmann og geolog å ta standpunkt til sikringsomfang og metode. Etter Produksjonsavtalens Kvalitetsplan pålegges videre å vurdere bruk av full utstøping og armerte buer ved vanskelige partier i tunnelen, herunder ved partier med svelleleire, slik det uttrykkelig anføres i planen. Det ble imidlertid bare i beskjeden grad benyttet slik sikring av tunnelen, tross forekomsten av svake partier som også er avmerket på svakhetssonekart, jfr. pkt 2 siste avsnitt. Området med svelleleire der raset senere gikk, er ikke sikret med annet enn sprøytebetong og bolter. Etter Håndbok 021 Vegtunneler skal slike partier sikres ved full utstøpning. Det samme kreves i Håndbok 025 Prosesskoder. Dette er i det aktuelle tilfellet ikke blitt gjort, og verken Produksjons Utførelsesansvar eller Utbyggings byggherreansvar synes således tilstrekkelig ivaretatt når det gjelder vurdering av sikringstiltak. Produksjon mente at geologisk bistand var nødvendig i et prosjekt som dette. Byggherren har på sin side ment at det var tilstrekkelig ingeniørgeologisk kompetanse på prosjektet, men det ble konstatert at det bare i begrenset utstrekning ble benyttet ingeniørgeologisk ekspertise da tunnelen er bygget. Det angis imidlertid i Produksjonsavtalens Kvalitetsplan at det ved gjennomføring av tunnelarbeidene skal benyttes geolog ved spesielt vanskelige påhogg, og at ingeniørgeologisk kartlegging omfattes av dokumentasjonskravene for arbeidet. Kvalitetsplanen beskriver videre bruk av geolog for stabilitetssikring, forbolting, utstøping, sonderboring, lekkasjemåling og injeksjon. Geolog er likevel ikke benyttet i særlig grad. Dette omfattes på vanlig måte av byggherrens ansvar. I og med at Produksjon mente at bistand fra geolog fra Utbygging var nødvendig synes det likevel uheldig at Produksjon har slått seg til ro med at anmodningen om slik bistand ikke ble etterkommet av Utbygging. Etter at tunnelen ble ferdigstilt har Produksjon Vestfold foretatt sprengning av grøfter i tunnelen. Dette inngikk ikke i oppdraget som produksjonsteamet fra Hordaland ble tildelt. Det kan ikke utelukkes at sprengning i tunnel, som i ettertid viser seg å ha vært dårlig sikret, kan ha svekket tunnelen ytterligere Fase 2 - tilleggssikring. I forbindelse med PEABs arbeid med vann- og frostsikring av tunnelen ble behovet for tilleggssikring avdekket. Det forekom ras over flere kvadratmeter og nedfall av store og små blokker i den ferdige tunnelen, og oppsprekking av sprøytebetong ble konstatert. Etter kontrakten skulle PEAB tiltre ferdig sikret tunnel, men på grunn av nedfallet måtte det i stedet foretas et betydelig ettersikringsarbeid før vann- og frostsikring av tunnelen kunne utføres. I forbindelse med ettersikringen hadde Utbygging det vanlige byggherreansvaret, herunder ansvaret for å få utbedret de mangler ved permanent sikring som tunnelen ved overtakelse fra Produksjon var beheftet med. Utbygging stilte seg etter hvert skeptisk til sikringsarbeidet som Produksjon utførte i forbindelse med opprinnelig ferdigstillelse. Det synes uheldig at denne skepsis ikke i tilstrekkelig grad er blitt kommunisert og hensyntatt under prosjektets gang. Utbyggings skepsis framgår ikke av byggemøtereferatene. I ettersikringsfasen vil Utbygging under enhver omstendighet både ha mulighet og ansvar for å komplettere sikringen. I ettersikringsfasen er det nettopp manglene Produksjon har etterlatt seg som skal repareres. Av denne grunn kan derfor Utbygging ikke hevde at mangler ved tunnelsikringen skyldes feil begått av Produksjon. Det var nettopp disse feil og mangler ettersikringen gikk ut på å avhjelpe.

8 PEAB hevder at det var uenighet om omfanget av tilleggssikringen. PEAB ønsket mer sikring enn byggeledelse og innleid geolog. Portal i sydgående løp ble således utstøpt i henhold til deres anbefaling, men anbefalingen ble ellers ikke fulgt. PEAB hevder at de anbefalte ny systematisk bolting, men dette ble satt til side. Byggherren fulgte i stedet anbefalingene til uavhengig, innleid geolog som ikke hadde samme syn på undersikringen. Forut for oppstart av tilleggssikringen har PEAB befart tunnelen, og på grunnlag av befaringen har PEAB`s geolog avgitt en rapport av 16. oktober 1997 med følgende hovedkonklusjon: Tunnelen er ikke i en forfatning som tillater sikker utførelse av arbeid. Sikringen bør være en kombinasjon av rensk, innstøpte bolter og i de småfalne partier, sprøytebetong. Slik de fremsto ved befaringen er tunnelen verken arbeidssikret eller permanent sikret. Denne vurderingen støttes av Vegdirektoratets geolog som på grunnlag av befaring etter raset uttaler at sprøytebetong er påført tunnelen i et alt for tynt lag, og at det dessuten er et spørsmål om sprøytebetong og bolting i det hele tatt kan utgjøre en tilstrekkelig sikring i forhold til den vanskelige geologien i deler av tunnelen. Det hevdes i dag at påført sprøytebetong snarere skjulte sprekkdannelser og svakhetssoner i berget, og at tilleggssikringen derfor ble utført uten tilstrekkelig oversikt over de geologiske forhold. Dette framheves som et kjernepunkt for forklaring av det inntrufne. I anleggsfasen hadde en imidlertid en annerledes forståelse av sikringsspørsmålet. Under arbeidet med anlegg av ny E-18 i nordre Vestfold hadde vegvesenet avtale med NGI om geologisk bistand. Avtalen omfattet ikke Hanekleivtunnelen som kom først i tid og skulle anlegges i egenregi. I forbindelse med behovet for tilleggssikring av Hanekleivtunnelen ble NGI-geologen likevel bedt om å assistere Utbygging med å vurdere sikringsbehovet. NGI sin rolle hevdes av NGI å ha vært av rent uforbindtlig art, og bistandsbehovet var ikke formalisert og kvantifisert. Internrevisjonen legger til grunn at Utbygging er formelt ansvarlig for tiltak i forbindelse med sikringsarbeidene, men at NGI likevel er ansvarlig for sin rådgivning i den utstrekning denne er ment som og oppfattet som kvalifisert faglig rådgivning. Det er som kompetent faglig rådgiver NGI ble bedt om bistand, og det er ikke tatt forbehold av noe slag fra NGI sin side om at bistanden vedrørende Hanekleivtunnelen skulle ha annen kvalitet enn bistanden vedrørende de øvrige tunnelene. Merking forut for boltingen ble satt av utførende entreprenør PEAB, byggherren v/ kontrollingeniør/byggeleder og innleid geolog fra NGI i samarbeid. Geolog fra Vegdirektoratet deltok ved denne merkingen. Nye boltehull ble boret av Produksjon, mens PEAB foresto innsetting av boltene. Geologen fra NGI presiserer i dag at boltemerkene var ment å komme i tillegg til tidligere satte boltemerker, ikke i stedet for. Denne forutsetningen synes imidlertid ikke å ha blitt kommunisert til eller forstått av noen av de øvrige involverte personer. I forbindelse med ettersikringen ble det i alt satt 1216 bolter. I alt 91 boltemerker er unnlatt boltet fordi det under disse merkene ble påtruffet tidligere satte bolter. Også innleid geolog mener at det er benyttet sprøytebetong i for liten utstrekning, men at full utstøping neppe har vært nødvendig utover på enkelte nærmere bestemte partier. Innleid geolog ble ikke forelagt svakhetssonekart, jfr. pkt. 2 siste avsnitt, og heller ikke sluttrapporten eller det geologiske grunnlagsmaterialet for øvrig. I og med at tunnelen dessuten var påført sprøytebetong før ettersikring ble påbegynt, har geologen ikke hatt mulighet til å foreta en skikkelig vurdering av de geologiske forholdene. Det geologiske grunnlagsmaterialet burde derfor vært etterspurt fra geologens side. 8

9 9 Vegvesenets Håndbok 021 oppstiller krav om slik vurdering ved påvisning av svelleleire i tunnel. Utbygging bekrefter i ettertid at full utstøping og armerte buer ikke ble vurdert fra byggledelsens side, og at utarbeidet svakhetssonekart heller ikke har ligget til grunn for vurderingen av behovet for tilleggssikring. Oppsprekking ved svakhetssone ble kun påført ytterligere lag sprøytebetong. 5. Sammenfatning. På grunnlag av ovenstående synes det å kunne konstateres at en rekke sammenfallende og samvirkende årsaksfaktorer ligger til grunn for raset i Hanekleivtunnelen. Følgende sentrale årsaksfaktorer kan anføres: Organisasjonsform og ansvarsforhold. I Grunnlagsdokumentene for omorganiseringen ble det formelle rammeverket for roller og ansvar nedfelt. I Produksjonsavtalen mellom Utbygging og Produksjon ble dette utdypet. Internrevisjonens konklusjon er at Utbygging er tillagt byggherreansvaret, mens Produksjon er tillagt utførelsesansvaret. Personlige oppfatninger om annen ansvarsdeling enn nedfelt i Produksjonsavtalen kan forklares på bakgrunn av vurderinger i omorganiseringsfasen. Disse oppfatningene er likevel ikke formalisert, og uklarhet om roller og ansvar er ikke forsøkt avklart mellom avdelingene, og er verken av Utbygging eller Produksjon blitt tatt opp overfor overordnet ledelse. Byggherrerollen er derimot tillagt myndighet til å styre og følge opp produksjonen. Denne myndighet er ikke utøvet i tilstrekkelig grad, og anmodningen til Utbygging om geologisk bistand er ikke etterkommet. Sikringsarbeid. Avviket mellom forhåndsstipulert bolteantall og faktisk gjennomført bolting er forklarlig, men det er kritikkverdig at sikring av svakhetssoner med svelleleire ikke er sikret tilstrekkelig, verken av Produksjon ved den opprinnelige tunneldrivingen eller ved ettersikringen. Det synes å bero på en feilvurdering fra byggherrens side at utilstrekkelig permanentsikring fra Produksjons side ikke ble rettet opp i arbeidet med tilleggssikringen dette til tross for at svakhetssonen var registrert. Det synes videre uheldig at innleid geolog ikke ble informert om svakhetssoner med svelleleire. På den annen side var det uheldig at samme geolog ikke kommuniserte sine forutsetninger med hensyn til hvilke merker som skulle boltes i ettersikringen, og at det geologiske grunnlagsmaterialet heller ikke ble etterspurt fra geologens side. 6. Ettersikring av de øvrige tunnelene.

10 10 Når det gjelder de øvrige tunnelene på E-18, nordre Vestfold, er disse ikke gjennomgått på samme grundige måte som Hanekleivtunnelen. I Vegdirektoratets brev av 16. april 2007 til Samferdselsdepartementet er ettersikringsbehovet for de øvrige tunnelene kommentert. Følgende er anført i vårt brev (sitat): I brevet til Samferdselsdepartementet datert 19. mars 2007 vedrørende Vegdirektoratets vurdering av rapport fra undersøkelsesgruppen etter raset i Hanekleivtunnelen, 25. desember 2006, ble det sagt at store deler av Hanekleivtunnelen var undersikret og at det også er behov for ettersikring av flere av de andre tunnelene på E18 i Nordre Vestfold. Her påpekte vi prinsipielt at årsaken til dette og omfanget av nødvendig tilleggssikring, er vi i ferd med å undersøke og at vi vil komme tilbake til dette. Omfang og årsak. Etter raset i Hanekleivtunnelen ble det i gangsatt et omfattende arbeid med å inspisere alle tunnelene på nye E18 i Nordre Vestfold. Dette arbeidet er konkludert med at det vil være behov for mer sikring i samtlige tunneler, men at behovet varierer i stor grad fra noen få tilleggsbolter i noen av tunnelene til mer omfattende tilleggssikring med riving av eksisterende hvelv for å kunne sikre vegger og tak bedre med bolter og sprøytebetong i de andre Det vil selvsagt være mest kritisk ved nedfall i de tunnelene som har mangelfull sikring av tunneltaket og i så måte er det spesielt nordgående løp i Bolstadtunnelen og begge løpene i Løkentunnelen som krever omfattende sikring i tillegg til Hanekleivtunnelen. (sitat slutt) I tillegg til Hanekleivtunnelen ble også nordgående løp i Bolstadtunnelen bygget av Produksjon Vestfold med innleide mannskaper fra Produksjon Hordaland. De andre tunnelene ble bygget i entreprise av forskjellige entreprenører. Det heter videre i vårt brev (sitat): Bortsett fra Hanekleivtunnelen, Bolstadtunnelen nordgående løp og Løkentunnelen er det spesielt veggene som er for dårlig sikret. Dette kan imidlertid medføre utrasing av berg i veggene noe som kan medføre at dette forplanter seg til tunneltaket. Ut fra dette har en valgt å tilleggssikre også disse tunnelene nå, selv om dette ikke på kort sikt vil representere særlig risiko for at dette utvikler seg til ras på kort sikt. Årsaken til at dette har skjedd synes å være at den geologiske kompleksiteten som er i dette område, er undervurdert i forhold til det som kreves av nødvendig sikring under slike forhold. For de tunnelene som ble bygget i entreprise synes det som at byggherreorganisasjonen ikke har hatt tilstrekkelig med personell til fortløpende oppfølging av de geologiske forholdene under byggingen, for å kunne bestemme nødvendig permanent sikring. Det må imidlertid sies at det ikke er uvanlig at veggene blir sikret mindre enn taket da dette normalt ikke representerer noe stabilitetsproblemer i tunnelen selv om mindre nedfall skulle skje mot veggelementene som er montert i slike tunneler. Ved geologiske forhold som kan medføre så mye nedfall at dette kan forplante seg til tunneltaket, må imidlertid veggene sikres og gjøres stabil på en slik måte at dette ikke kan skje.

11 11 Dette synes også å ha blitt undervurdert i disse tilfellene, selv om prosjektet hadde tilgang på erfaren ingeniørgeolog for å vurdere forholdene på stedet. Denne ingeniørgeologen var imidlertid ikke til stede hele tiden under byggingen for fortløpende registrering av berget, men var innom av og til. (sitat slutt) Mangler vedrørende Bolstadtunnelens nordgående løp synes å tilsvare manglene som omhandles i rapporten fra den eksterne undersøkelsesgruppen etter raset i Hanekleivtunnelen. Vår vurdering av rapporten er tidligere sendt departementet i vårt brev av 19. mars Under henvisning til ovenstående synes det i ettertid å kunne konstateres at alle tunnelene har vært mer eller mindre undervurdert med hensyn til behovet for permanent sikring, uavhengig av hvem som bygde tunnelene. Det er derfor grunn til å anta at alle de involverte fagfolkene det være seg innleide konsulenter, entreprenører og etatens egne folk ikke fullt ut har oppfattet bergets vanskelighetsgrad, vurdert opp mot bergets endringer over lang tid.