BÆRUM KOMMUNE RÅDMANNEN

Transkript

1 BÆRUM KOMMUNE RÅDMANNEN Dato: Arkivkode: Bilag nr: Arkivsak ID: J.post ID: / / Saksbehandler: Sylvi Seter Behandlingsutvalg Møtedato Politisk saksnr. Formannskapet /15 Kommunestyret OPS som gjennomføringsmodell - mulighetsrom, konsekvenser og anbefalinger om bruk Viktige punkter i saken: Saken redegjør for bruk av OPS som gjennomføringsmodell, mulighetsrom og konsekvenser, og gir anbefalinger om bruk. Saken svarer ut de to OPS sakene som tidligerer er varslet til Formannskapet. I tillegg redegjøres for kommunestyrets bestilling i behandling av saken «Langsiktig driftsanalyse og investerigsplan (J post ID 15/119554) : en vurdering av optimal avlastning av kommunens budsjetter gjennom OPS både på driftsog investeringssiden i tilknytning til bygg en redegjørelse for på hvilken måte utstrakt bruk av OPS-avtaler på investeringer og bygningsdrift påvirker kommunens økonomiske handlingsrom på kort og lang sikt og hvordan bruk av OPS-avtaler påvirker kravet til resultatgrad (anbefalt netto driftsresultat) Saken omfatter et notat revisjons- og rådgivningsselskapet BDO har utarbeidet på oppdrag fra Bærum kommune. Notatet følger som vedlegg til saken. I tillegg beskrives kommunens egne erfaringer med bruk av OPS. Både viktige punkter og rådmannens redegjørelse bygger delvis på oppsummeringen i notatet fra BDO. BDO mener at OPS som gjennomføringsmodell under visse forutsetninger kan ha sine fordeler, men disse fordelene er ikke nødvendigvis kun knyttet til OPS-modellen som sådan. Fordelene kan også oppnås ved god kommunal styring, gode kjøp og gode kontrakter i andre og mer tradisjonelle gjennomføringsmodeller. Etter rådmannens vurdering er særlig tre fordeler ved OPS interessante: Nye, effektive løsninger. Det er riktignok de samme aktørene som planlegger og bygger, enten prosjektet organiseres som OPS eller mer tradisjonell gjennomføringsmodell, men

2 utviklingsansvaret og totalansvaret for drift i år kan utløse nye løsninger. Levetidskostnader. Kommunens egne erfaringer med OPS viser at modellen legger til rette for å tenke langsiktig ved valg av løsninger og materialer. Det ligger godt til rette for løpende dialog mellom prosjekterende, utførende og eiendomsdrift, og dette er grunnlag for livsløpsgunstige løsninger. På dette området kan kommunen lære av OPS-prosjekter. Færre feil og mangler. OPS-modellen har mekanismer som beskrevet over som gir leverandøren incentiver til å unngå feil/mangler ved byggeprosjektet og eventuelt rette raskt opp. Nærmere om økonomiske konsekvenser av OPS: Kommunen kan normalt finansiere prosjekter rimeligere enn en OPS leverandør. Dette underbygges bl.a. av erfaringene fra Rykkinn skole. For at et OPS prosjekt skal kunne være billigere for kommunen må dermed andre forhold påvirke totalkostnaden for prosjektet i gunstig retning. BDO mener at kommunen ikke skal velge OPS av økonomiske hensyn. Prinsipielt vil ikke OPS avlaste budsjetter på drifts- eller investeringssiden i tilknytning til bygg. Reelt kan det oppstå merkostnader / mindrekostnader knyttet til drift eller finansiering. Disse påvirkes i stor grad av konkurransesituasjonen. Det vil i beste fall bare kunne forventes marginale kostnadsbesparelser ved bruk av OPS fremfor en mer tradisjonell gjennomføringsmodell. Sannsynligheten for å ta ut gevinst øker med erfaring og kompetanse om OPS i kommunen. OPS-kontrakter er komplekse, og det er erfaringsmessig færre tilbydere ved OPS-konkurranse enn ved konkurranse om mer vanlige entrepriseformer. BDO peker også på at OPS-leverandøren vil prise all risiko i prosjektet. I eiendomsstrategien legges til grunn at eiendom mer til mer varig bruk som hovedprinsipp skal eies og ikke leies. OPS som en finansiell lease/leieavtale innebærer at kommunen har en rettighet eller intensjon om å overta bygget ved utløp av avtaleperioden. Dette til forskjell fra operasjonell lease (leie) hvor eiendelen går tilbake til utleier etter endt leieperiode. Ved varige behov for formålsbygg eller tomt, vil finansiell lease være den eneste aktuelle OPS-formen. En finansiell lease/leieavtale vil ihht. regelverket måtte regnskapsføres som om bygget er eiet av og lånefinansiert av kommunen. Det er også utvilsomt at en OPS-kontrakt binder kommunens driftsbudsjett i hele avtaleperioden, normalt 25 år. En OPS kontrakt behandlet som finansiell leasing vil tilsvare et prosjekt med 100% lånefinansiering. Dersom kommunen skal opprettholde sitt mål om maksimalt 50% lånefinansiering betyr det at andre prosjekter vil kreve betydelig høyere egenkapital enn 50%. OPS er dermed ikke egnet som virkemiddel for å avlaste kommunens lånebelastning. Ved OPS-avtaler på investeringer og bygningsdrift er det en realitet at kommunen bindes til et langsiktig kontraktsforhold med en fastsatt vedlikeholdsstandard og kostnad. Dette påvirker kommunens fleksibilitet negativt med hensyn til å kunne gjøre omprioriteringer som følge av f.eks. bruksendringer. OPS-kontrakter binder opp budsjettet til faste betalinger gjennom kontraktsperioden som ofte er på 25 år. Reelt kan det oppstå merkostnader/mindrekostnader knyttet til drift eller finansiering, men disse er antakelig marginale. Ved behov for endring av f.eks funksjonalitet i leieobjektet i leieperioden, vil kostnader belastes leietaker gjennom leieøkning. I denne forhandlingssituasjonen er utleier uten konkurranse. Jmf. BDO-rapporten er det liten grunn til å tro at bruk av OPS vil kunne avlaste kommunens budsjetter av betydning. Nærmere om gjennomføringsmodeller: Langsiktig driftsanalyse og investeringsplan (LDIP) anslår kommunens investeringsbehov til omkring 1,1 mrd. årlig de neste 10 årene. Med et så stort volum vil det, etter rådmannens vurdering, være fornuftig å benytte ulike gjennomføringsmodeller. Gjeldende delegasjonsreglement innebærer at for prosjekter over 60 mill. skal prosjektets mål og

3 framdrift forankres i form av egne saker til politisk behandling. Vedtatt anskaffelsesstrategi (kommunestyresak 93/14) forutsetter at: «Anskaffelsesprosesser skal være så effektive som mulig for kommunen og for leverandørene (prosesseffektivitet). Kommunen skal sikre seg et så gunstig forhold mellom pris og kvalitet som det er mulig i markedet (priseffektivitet).» Det er ikke noe fasitsvar på hva som er riktig gjennomføringsmodell, her må rammer for de enkelte prosjektene og markedssituasjonen spesielt vurderes. Med bakgrunn i anskaffelsesstrategien mener rådmannen at valg av gjennomføringsmodell primært er et faglig spørsmål hvor helhetlig vurdering av målsetting og effektivitet legges til grunn. Valg av gjennomføringsmodell skal redegjøres for i de investeringssakene som er så store at de skal behandles politisk. For å sikre en viss kontinuitet i kompetanseutvikling, mener rådmannen det vil være fornuftig å legge opp til å starte opp minst ett OPS-prosjekt i kommende 4 års-periode. Rådmannen gjør oppmerksom på at ved bruk av OPS betaler man for vedlikehold gjennom leiekostnadene og unngår dermed et vedlikeholdsetterslep. Det er imidlertid uomtvistelig at dersom vedlikeholdsnivået legges over det ressursnivået som til nå har vært avsatt til vedlikehold, vil dette medfører høyere løpende FDV-utgifter enn dagens kommunale nivå. Et relativt svakt og lite OPS marked vil også sannsynligvis føre til høyere priser i en OPS-avtale enn ved andre gjennomføringsformer. Bredde i bruk av gjennomføringsmodeller, kan bidra til å spre risiko, gi bedret konkurranse i markedet, og gi større gjennomføringskraft. Rådmannen vil på bakgrunn av vedtak og kunnskapsgrunnlag i denne sak og investeringsbudsjettet i handlingsprogrammet, gjøre en konkret vurdering av hvilke prosjekter som egner seg for å gjennomføres som OPS. Forslag til vedtak: 1. Konkret vurdering av gjennomføringsmodell gjøres for alle enkeltinvesteringer som skal opp til politisk behandling ut fra helhetlige faglige og konkurransemessige vurderinger innenfor rammen av eiendomsstrategi, anskaffelsesstrategi og det kommende investeringsreglement. 2. Rådmannen skal sikre at det i kommende 4-årsperiode startes minst ett OPS-prosjekt og ett samspillsprosjekt. 3. Ved vurdering av total opplåning skal OPS prosjektene (langsiktige leiekontrakter) ihht. regelverket regnes som 100% lånefinansiert, og kommunens totale opplåning til ikke rentable investeringer skal ikke overstige 50% inkludert OPS investeringene. Vedlegg: BDO Notat - OPS i Bærum kommune (ENDELIG) Behandlingen i møte Formannskapet Votering:

4 Rådmannens forslag punkt 1 og 3 ble vedtatt mot 1 stemme (SV). Rådmannens forslag punkt 2 ble vedtatt mot 5 stemmer (Ap, SV, MDG). FSK-155/15: Vedtak: 1. Konkret vurdering av gjennomføringsmodell gjøres for alle enkeltinvesteringer som skal opp til politisk behandling ut fra helhetlige faglige og konkurransemessige vurderinger innenfor rammen av eiendomsstrategi, anskaffelsesstrategi og det kommende investeringsreglement. 2. Rådmannen skal sikre at det i kommende 4-årsperiode startes minst ett OPS-prosjekt og ett samspillsprosjekt. 3. Ved vurdering av total opplåning skal OPS prosjektene (langsiktige leiekontrakter) ihht. regelverket regnes som 100% lånefinansiert, og kommunens totale opplåning til ikke rentable investeringer skal ikke overstige 50% inkludert OPS investeringene. RÅDMANNENS REDEGJØRELSE Bakgrunn Denne saken svarer ut begge OPS sakene som er varslet til formannskapet. Saken redegjør for bruk av OPS som gjennomføringsmodell, mulighetsrom og konsekvenser, og gir anbefalinger om bruk. I tillegg redegjøres for kommunestyrets bestilling i behandling av sak 068/15: en vurdering av optimal avlastning av kommunens budsjetter gjennom OPS både på driftsog investeringssiden i tilknytning til bygg en redegjørelse for på hvilken måte utstrakt bruk av OPS-avtaler på investeringer og bygningsdrift påvirker kommunens økonomiske handlingsrom på kort og lang sikt og hvordan bruk av OPS-avtaler påvirker kravet til resultatgrad (anbefalt netto driftsresultat) Et sentralt utgangspunkt er «Eiendomsstrategi » vedtatt i kommunestyret , sak 23/15. Kommunestyrets vedtak pkt. 2 lyder: «Eiendommer som skal benyttes langsiktig av kommunens kjernevirksomheter eies primært av kommunen. Vurdering og valg av annet eierskap, samarbeidsformer og gjennomføringsmodeller, som f.eks. OPS, gjøres gjennom helhetlige strategiske vurderinger og lønnsomhetsbetraktninger.» Det er fattet vedtak knyttet til offentlig privat samarbeid (OPS) i en rekke saker. Tilbake i 2009 kommestyresak 06/09, «OPS offentlig og privat samarbeid», ble det fattet vedtak om at ved behandling av investeringsprosjekter over 60 mill. skal saken «inneholde en begrunnet vurdering av OPS som gjennomføringsmodell». Kommunestyret behandlet sak 93/14 «Forslag til anskaffelsesstrategi» i møte Som eget punkt ble det vedtatt at «før rullering/evaluering av anskaffelsesstrategien i 2015 skal: «1. strategien vise nærmere hvordan Offentlig-Privat Samarbeid (OPS) kan brukes som en aktiv anskaffelsesstrategi for å gi raskere ferdigstilling, mindre risiko, tilleggsverdier i form av nye og innovative løsninger, og valg av bedre løsninger som gir lavere livsløpskostnader i

5 konkrete prosjekter.» Langsiktig driftsanalyse og investeringsplan Langsiktig driftsa nalyse og investeringsplan (LDIP) redegjør for kommunens investeringsbehov de neste 20 årene, knyttet til befolkningsvekst, endret alderssammensetning, verdibevaring av kommunale eiendommer samt videreutvikling av kommunens tjenestetilbud. Det er utført en første analyse av de økonomiske konsekvensene av investeringsplanen for driftsbudsjettet, herunder utviklingen i kommunens gjeld og finanskostnader. Rådmannen mener planen viser at økonomisk bærekraft på sikt kun nås gjennom langsiktig omstillin g av kommunens virksomhet og en tydelig prioritering av hvilke investeringer som vedtas gjennomført. I forbindelse med kommunestyresak 068/ 15 «Langsiktig driftsanalyse og investeringsplan » og kommunestyresak 69/ 15 «Økonomiske handlingsregler og nøkkeltall» er det bl.a. fattet vedtak der rådmannen bes komme tilbake med : en redegjørelse for regelendringer på OPS - området, som viser hvilke avtaler kommunen pr. i dag har lov til å inngå en vurdering av optimal avlastning av kommunens budsjett er gjennom OPS både på drifts - og investeringssiden i tilknytning til bygg en redegjørelse for på hvilken måte utstrakt bruk av OPS - avtaler på investeringer og bygningsdrift påvirker kommunens økonomiske handlingsrom på kort og lang sikt og hvordan bruk av OPS - avtaler påvirker kravet til resultatgrad (anbefalt netto driftsresultat) Ulike gjennomføringsformer Figuren under viser forskjeller i ansvarsfordeling mellom ulike OPS kontrakter og mer tradisjonelle entreprisemodeller. Pilene angir hvilke prosjektfaser den private leverandøren vil ha ansvar for i de ulike anskaffelsesformene. Kilde: BDO, NHO «OPS Alte rnativt verktøy for å løse viktige samfunnsoppgaver (2014). Figuren viser forskjeller i hvilke prosjektfaser den private leverandøren vil ha ansvar for i de ulike anskaffelsesmodellene. I en utførelsesentreprise har kommunen (byggherren) ansvaret for prosjektering og de ulike entreprenørenes arbeidsunderlag. Dette gjennomføres typisk av innleide arkitekter og tekniske rådgivere. Kommunen har også ansvar for koordineringen mellom de ulike entreprenørene. I en tota lentreprise tar en privat aktør større ansvar for prosjekteringen, og har også ansvar for oppfølgingen og koordineringen av sine underleverandører. I en samspillsentreprise inngår kommunen kontrakt med de viktigste prosjekterende og

6 utførende aktørene, og disse tar større del i planleggingen. Prosjektet utvikles da som et samspill mellom kommunen, samspillsgruppen og eventuelle interne faglige avdelinger. OPS er, i likhet med samspillsentreprise, basert på tidlig involvering av leverandørene. I et OPS vil også den private leverandøren kunne ta ansvar for finansiering/eierskap samt drift og vedlikehold etter byggets ferdigstillelse. Kommunen har de siste årene i stor grad benyttet totalentreprise som modell, med innslag av OPS, samspillsmodell og utførelsesentrepriser. Vurderinger fra BDO (se vedlagte notat) Vedlagt følger et notat utarbeidet av revisjons- og rådgivningsselskapet BDO på oppdrag fra Bærum kommune. Notatet kan anses som en del av rådmannens saksutredning og omfatter blant annet følgende: Hva er Offentlig-privat samarbeid (OPS) Her beskrives varianter av OPS og OPS sammenholdes med andre gjennomføringsalternativer. Fordeler og begrensninger beskrives og når kommunen kan/bør vurdere OPS. Erfaringer med bruk av OPS Erfaringene med OPS er begrensede, særlig med avtaler der kontraktsperioden har utløpt. Kjente erfaringer er beskrevet her. Vurdering av OPS som gjennomføringsmodell i Bærum kommune Her beskrives risikoelementer ved OPS. Hvordan påvirker OPS kommunens nøkkeltall og økonomiske handlingsrom. Regelendringer som begrenser bruken av OPS BDO kan ikke se at det har skjedd regelendringer på området. BDOs vurdering oppsummert Prinsipielt vil ikke OPS avlaste budsjetter på drifts- eller investeringssiden i tilknytning til bygg. Reelt kan det oppstå merkostnader / mindrekostnader knyttet til drift eller finansiering. Disse påvirkes i stor grad av konkurransesituasjonen. Ved OPS-avtaler på investeringer og bygningsdrift er det en realitet at kommunen bindes til et langsiktig kontraktsforhold med en fastsatt vedlikeholdsstandard og kostnad. Dette påvirker kommunens fleksibilitet negativt med hensyn til å kunne gjøre omprioriteringer som følge av f.eks. bruksendringer. Rådmannens redegjørelse og viktige punkter i saken bygger delvis på oppsummeringen i notatet fra BDO. Erfaringer med OPS i Bærum kommune Omsorgsboligene i Gamle Drammensvei 25 var opprinnelig utlyst som et OPS-prosjekt fordi kommunen manglet tomt. I ettertid ble Husbankreglene endret, og det var usikkert om privat utbygger ville ha rett på Husbanktilskudd. Kommunen kjøpte tomt og prosjekt og bygget selv ut prosjektet, og står i dag som eier av boligene. Bærum har 2 løpende OPS-avtaler. Dette gjelder Vøyenenga skole og Rykkinn skole. Vøyenenga skole OPS-kontrakt ble inngått med Entra AS i juni Ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) ligger hos utleier/entra. Leietaker er godt fornøyd med Entra som byggeier og drifter. Dette er i realiteten en leiekontrakt med kontraktsfestet tilbakekjøpsrett til fastsatte priser hvert 5. år etter overtakelse. Kommunen skal ta stilling til evt. tilbakekjøp i løpet av våren Økonomiske konsekvenser av å fortsette leieavtalen eller kjøpe tilbake vurderes derfor. Foreløpige beregninger tyder på at det vil være økonomisk lønnsomt å kjøpe/ avvikle OPS-avtalen og kjøpe skolen i Rykkinn skole OPS-avtale med Skuleveg AS (et OPS-selskap eiet av Veidekke ASA) inngått i Skolen er under

7 oppføring. Dette er en finansiell leasing (i realiteten et kjøp på avbetaling), der kommunen overtar bygget etter 25 år. Bygningen skal da ha tilstandsgrad 1,0. Utleier har FDV-ansvar og kommunen er leietaker. Leien har en kapital-del og en FDVUS-del (forvaltning, drift, vedlikehold, utvikling, service). Utviklingsansvaret skal sikre at det gjennomføres tiltak som opprettholder byggets verdi over tid, og som dermed tar hensyn til nye funksjonskrav, endrede markedsvilkår, eller nye lover og forskrifter. Utviklingskostnadene vil i motsetning til ordinære vedlikeholdskostnader heve fdv-objektets kvalitet utover opprinnelig fastsatt nivå. Service-delen i avtalen omfatter brukertjenester som belastes til avtalt timepris etter faktisk bruk. Det er et meget godt samarbeid med Skuleveg AS i prosjekterings- og byggeperioden. Kommunen er tett på i forhold til å følge opp at bygget og funksjonalitet blir slik som kontraktsfestet. Rykkinn skole skal stå ferdig til skolestart 2016, og prosjektet er i rute. Erfaringer Kontraktsperioden er ikke over, og prosjektene er ikke evaluert. Noen erfaringer kan allikevel trekkes ut: I OPS prosjekter er kommunens rolle endret. Fra den mer tradisjonelle byggherrerollen til en leietakerrolle med påfølgende eierrolle etter f.eks. 25 år. Rollebevissthet og forståelse for risikoforskyvning som følge av dette er nødvendig for å lykkes med OPS-kontrakter. En OPS-kontrakt innebærer et komplekst avtaleverk og et langsiktig avtaleforhold. En god avtale betinger godt konkurransegrunnlag og god anskaffelsesprosess. Konkurransefasen i et OPS-prosjekt er mer tid- og ressurskrevende for kommunen enn for andre mer tradisjonelle gjennomføringsmodeller. Når en god kontrakt er sikret vil det være tilsvarende mindre ressursbruk fra kommunens side gjennom prosjekterings-fasen og bygge-fasen. En OPS-modell innebærer omtrent samme ressursbruk for kommunens prosjektadministrasjon som andre gjennomføringsmodeller. I OPS-modellen er det nødvendig å hente ekstern juridisk og finansiell ekspertise i forbindelse med konkurranse og anskaffelse. Et vellykket OPS-prosjekt krever en tydelig beskrivelse av formålet med klare krav til ytelsens funksjon men gi rom for fleksibilitet og innovasjon i leveranse og løsninger. Balansegangen i detaljering/frihet er krevende, men avgjørende å avveie riktig for å få ut potensialet i modellen. En fordel med OPS-prosjekter er at alle aktørene (prosjekterende, entreprenører og driftere) i prinsippet involveres tidlig i planleggingsfasen. Videre at entreprenørene i større grad enn vanlig føler ansvar for sluttproduktet, da de gjerne trekkes inn på FDV-siden i leieperioden. OPSleverandøren for Rykkinn skole er svært bevisst på å bygge holdbare løsninger (spesielt overflater inne og ute) i fht. et bruks- og driftsperspektiv på 25 år. De er selv ansvarlig for FDV i 25 år fremover. Videre har punktet i driftsavtalen om at de må være med å betale merkostnaden hvis energiforbruket blir høyere enn tilbudt verdi gjort at de er bevisst på å få til energieffektive bygningstekniske og tekniske løsninger. Feil og mangler er dessverre vanlig i byggeprosjekter, og anses som en bransjeutfordring. OPS-modellen har mekanismer som beskrevet over som gir leverandøren incentiver til å unngå feil/mangler og eventuelt rette raskt opp. Total gjennomføringstid for prosjektet er omtrent den samme enten totalentreprise, samspillsentreprise eller OPS benyttes. En OPS kontrakt er en omfattende og sammensatt leveranse, og OPS-modellen vurderes mest aktuell for store prosjekter. Tilfang av tilbydere reduseres med størrelse og kompleksitet i prosjektene. Kommunens erfaring er at det ved OPS-konkurranser ofte er et begrenset antall reelle tilbydere. Kommunen vil oppnå større konkurranse om oppdrag, og normalt sett lavere prosjektkostnad, ved andre gjennomføringsmodeller. Selv med få aktører kan kommunen være heldig å få gunstige tilbud i OPS-prosjekter. Dette er tilfelle for Rykkinn skole der totalt sett beste tilbyder hadde tilbudspris litt under kommunens estimat for bygging i egenregi. Det må bemerkes at både andre og tredje beste tilbud lå ca. 30 % høyere enn det beste tilbud. Hadde ikke tilbyder som vant vært med i konkurransen, så hadde det blitt et relativt kostbart prosjekt for kommunen. Dette

8 synliggjør noe av den markedsrisiko som ligger i bransjen, og at markedsrisiko økes ved OPS. Kommunen kan finansiere prosjekter rimeligere selv enn gjennom OPS, basert på erfaringer fra Rykkinn skole. En OPS-kontrakt krever to profesjonelle parter. Det viktigste for å sikre et vellykket prosjekt er at det er god kompetanse både hos kommunen og OPS-leverandør slik at samhandling og kontraktsoppfølging blir profesjonell. Kommunen må - uavhengig av gjennomføringsmodell - sørge for å ha en kompetent prosjektorganisasjon (sammensatt av både interne og eksterne fagfolk). Tilbydersiden er på samme måte sammensatt av kompetente prosjekterende og entreprenører som er innstilt på godt samarbeid og få til et godt resultat. Økonomisk og administrative konsekvenser av å benytte OPS BDO mener at kommunen i beste fall bare vil kunne forvente marginale kostnadsbesparelser som følge av OPS fremfor en mer tradisjonell gjennomføringsmodell. Avlastning av kommunens økonomi er derfor ikke argument for OPS. Kommunens opplever at markedsrisikoen er betydelig større knyttet til OPS enn f.eks. ved bruk av totalentreprise. Kommunens egne erfaringer er at samlet gjennomføringstid er omtrent den samme for OPSprosjekt som for en gjennomføring som egenregigjennomføring ved f.eks. totalentreprise. Økt erfaringsbasert kompetanse og gjenbruk av kontraktsformer vil styrke kommunens gjennomføringsevne knyttet til OPS. OPS i form av finansiell lease/leieavtale, innebærer at kommunen overtar eller har rett til å overta bygg/tomt ved utløp av OPS-avtalen. For en vekstkommune som Bærum med langsiktige behov og knapphet på egnede tomter er dette den formen for OPS som synes mest aktuell. En finansiell lease/leieavtale vil måtte regnskapsføres som om bygget var lånefinansiert og vil derfor ikke endre kommunens økonomiske bærekraft. Erfaring fra OPS prosjektet på Rykkinn indikerer at FDV-utgifter som sikrer tilstandsgrad 1,0 på bygget etter 25 år koster omkring 30 % mer enn kommunens gjennomsnittlige FDV-utgifter. Kommunens avsatte ressurser til vedlikehold slik det er i dag er ikke tilstrekkelig til å opprettholde tilstandsgrad 1,0. I eiendomsstrategien er vedtatt ambisjonsnivå satt til 1,2 men det vil ta tid før vi kommer dit. Skolebygg er generelt bedre enn gjennomsnittet mens kommunale utleieboliger har lavere tilstandsgrad enn gjennomsnittet. Gjennomsnittlig tilstandsgrad er 1,4. (Tilstandsgrad 0= nytt bygg, Tilstandsgrad 1,0 = God/tilfredsstillende standard. Alle lover og forskrifter er ivaretatt. Noe slitasje og elde fra nybyggstandard. Tilstandsgrad 2,0 = Et visst omfang av feil og mangler og/eller avvik fra lover og forskrifter som krever teknisk utbedring.) Dette betyr at for hver OPS-avtale må vi påregne at det må bevilges et større beløp til FDV enn dagens gjennomsnittsnivå i kommunen. På den annen side sikres et bygg med god tilstandsgrad i hele avtaleperioden. Ved behandling av eiendomsstrategien ble det vedtatt at «Langsiktig ambisjonsnivå for tilstand settes til 1,2 for de bygninger som kommunen skal satse på (A-bygg). Tidshorisont for når ambisjon skal oppfylles vurderes nærmere i forbindelse med egen sak om delstrategi for oppgradering og verdibevarende vedlikehold, langsiktig investeringsplan og handlingsprogram » Det er fullt mulig å oppnå godt og verdibevarende vedlikehold for kommunale bygg, uavhengig av bruk av OPS. Dette ligger langt på vei til grunn for kommunens Langsiktige driftsanalyse- og investeringsplan (LDIP). En slik strategi vil føre til at kommunens vedlikeholdsutgifter vil være tilsvarende nivået i en OPS-avtale (forutsatt samme tilstandsgrad og produktivitet). En OPS-kontrakt som omfatter investering og bygningsdrift er langsiktig og vil binde kommunen i hele kontraktsperioden. Rådmannen tror det er betydelig risiko for at kommunen vil oppleve at det i løpet av en års avtale vil oppstå endringer i behov for kapasitet og ønsker om endringer i funksjonalitet i formålsbygg. Dersom slike endringsbehov oppstår, er det en ulempe at driften er bundet av avtaler. Det antas at et OPS bygg vil være dyrere å gjøre endringer på enn egeneide bygg. Dette på grunn av måten OPS avtaler er bygget opp. Vi vet også at utviklingen i f.eks.

9 undervisningsmetoder gjør at utformingen av endringsbehovet på skolebygg nå er mye større enn det har vært tidligere. Utstrakt bruk av OPS, vil binde en større del av kommunens driftsbudsjett til vedlikehold. Kommunen ønsker å prioritere vedlikehold. OPS innebærer imidlertid at det vil være vanskelig for kommunen å endre kostnadsnivået i kontraktsperiode. Omprioritering av FDV-utgifter bundet gjennom OPS-avtaler vil være vanskelig. Omfattende bruk av OPS vil derfor kunne begrense kommunens handlingsrom dersom kommunen ønsker å omprioritere ressursbruk eller dersom kommunens utgiftsnivå må reduseres på kort sikt. Vurdering av gjennomføringsmodeller og bruk av disse Langsiktig driftsanalyse og investeringsplan (LDIP) anslår kommunens investeringsbehov til omkring 1,1 mrd. årlig de neste 10 årene. Med et så stort volum, vil det etter rådmannens vurdering, være fornuftig å benytte ulike gjennomføringsmodeller. Det er ikke noe fasitsvar på hva som er riktig gjennomføringsmodell. Dette må vurderes ut fra prosjektets mål, særegenheter, risikoforhold og markedssituasjonen. Kommunen må opprettholde kompetanse innenfor de ulike modellene slik at en kan velge riktig modell ut fra prosjekt og markedssituasjon. Kommunen har de siste årene i stor grad benyttet totalentreprise som modell, med innslag av OPS, samspillsmodell og utførelsesentrepriser. Bredde i bruk av gjennomføringsmodeller, kan bidra til å spre risiko, gi bedret konkurranse i markedet, og gi l større gjennomføringskraft.. Etter rådmannens vurdering er særlig tre fordeler ved OPS interessante: Nye, effektive løsninger. Kommunen gjør selv et betydelig arbeid knyttet til å utvikle nye konsepter og løsninger for formålsbygg sett sammen med fremtidsrettet tjenesteutvikling. Utvikling av demenslandsby og arbeidet med konseptløsninger for skole er de viktigste eksemplene. OPS-modellen kan tenkes å bidra til nye, enda mer (areal-)effektive løsninger. Det er riktignok de samme aktørene som planlegger og bygger, enten prosjektet organiseres som OPS eller mer tradisjonell gjennomføringsmodell, men utviklingsansvaret og totalansvaret for drift i år kan utløse nye løsninger. Levetidskostnader. Kommunens egne erfaringer med OPS viser at modellen legger til rette for å tenke langsiktig ved valg av løsninger og materialer. Det ligger godt til rette for løpende dialog mellom prosjekterende, utførende og eiendomsdrift, og dette er grunnlag for livsløpsgunstige løsninger. På dette området kan kommunen lære av OPS-prosjekter. Færre feil og mangler. OPS-modellen har mekanismer som beskrevet over som gir leverandøren incentiver til å unngå feil/mangler ved byggeprosjektet og eventuelt rette raskt opp. Gjeldende delegasjonsreglement innebærer at for prosjekter over 60 mill. skal prosjektets mål og framdrift forankres i form av egne saker til politisk behandling. Vedtatt anskaffelsesstrategi (kommunestyresak 93/14) forutsetter at: «Anskaffelsesprosesser skal være så effektive som mulig for kommunen og for leverandørene (prosesseffektivitet). Kommunen skal sikre seg et så gunstig forhold mellom pris og kvalitet som det er mulig i markedet (priseffektivitet).» Med bakgrunn i anskaffelsesstrategien mener rådmannen at valg av gjennomføringsmodell primært er et faglig spørsmål hvor helhetlig vurdering av målsetting og effektivitet legges til grunn. Valg av gjennomføringsmodell skal redegjøres for i de investeringssakene som er så store at de skal

10 behandles politisk. For å sikre en viss kontinuitet i kompetanseutvikling, mener rådmannen det vil være fornuftig å legge opp til å starte opp minst ett OPS-prosjekt i kommende 4 års-periode. Rådmannen gjør oppmerksom på at ved bruk av OPS betaler man for vedlikehold gjennom leiekostnadene og unngår dermed et vedlikeholdsetterslep. Det er imidlertid uomtvistelig at dersom vedlikeholdsnivået legges over det ressursnivået som til nå har vært avsatt til vedlikehold, vil dette medføre høyere løpende FDV-utgifter enn dagens kommunale nivå. Et relativt svakt og lite OPS marked vil også sannsynligvis føre til høyere priser i en OPS-avtale enn ved andre gjennomføringsformer. Rådmannen vil på bakgrunn av vedtak i denne sak og investeringsbudsjettet i handlingsprogrammet, gjøre en konkret vurdering av hvilke prosjekter som egner seg for å gjennomføres som OPS. Prosjekter egnet for OPS I notatet fra BDO listes følgende momenter for vurdering av hvilke prosjekter som vil være aktuelle for OPS: Prosjektet bør inneholde en nyinvestering (nybygg). Dette fordi risikobildet knyttet til eksisterende bygningsmasse vil være vanskeligere å avdekke og det vil her være flere ukjente faktorer for en privat tilbyder. Ved nybygg eller totalrehabilitering vil en leverandør ha større påvirkning på livsløpskostnadene for bygget enn ved mindre omfattende rehabiliteringer, og vil således være mer villig til å inngå en OPS-kontrakt. Ukjente faktorer vil normalt gi høyere pris og færre tilbydere. Prosjektet bør ha få uavklarte risikoforhold, særlig knyttet til f.eks. uavklarte grunnforhold eller byggteknologi. Prosjektet bør være stort. Det kreves til dels store ressurser både i form av forarbeid fra kommunen, og i form av utforming av tilbud for leverandøren ved et OPS-prosjekt. Prosjektet bør derfor være over en viss størrelse for at det skal være interessant. Prosjektets behov må kunne fastsettes gjennom tydelige og målbare funksjonskrav som del av konkurransematerialet. I et OPS-prosjekt vil kravspesifikasjonen utformes som en ytelsesspesifikasjon som beskriver formålet og hvilke funksjoner bygget skal ha. Det vil da være opp til leverandøren å prosjektere og bygge valgt konsept slik at det oppfyller funksjonskravene. Prosjektet må være av en slik art at kommunen kan følge opp at løsningene tilfredsstiller de fastsatte funksjonskravene. Bygging, vedlikehold og drift bør kunne betraktes som en økonomisk helhet slik at leverandøren kan tenke helhetlig på livsløpskostnadene, og således kan f.eks. velge høyere kvalitet og dyrere løsninger i byggefasen for å redusere kostnadene tilsvarende eller mer i driftsfasen. Kommunen bør ikke ha særskilte behov for styring underveis i prosjektet; særlig hva gjelder endringsbehov som måtte oppstå i driftsperioden. Det bør derfor unngås større endringer i behov eller politiske prioriteringer underveis i driftsperioden. Det bør være tilgang på kvalifiserte og erfarne entreprenører som er vant med OPS som gjennomføringsmodell.

11 Ovennevnte liste bør leses slik at dersom punktene ikke oppfylles, bør kommunen være forsiktig med å sette i gang et OPS-prosjekt. På den andre siden er det slik at selv om et prosjekt oppfyller disse punktene, er ikke dette en garanti for at prosjektet blir vellykket som OPS-prosjekt. Det er strukturen i det enkelte prosjekt (avtalerammeverk, utforming av kontrakter, garantier, leverandørbetingelser, etc.) som avgjør om et prosjekt blir vellykket eller ikke. I alle tilfeller vil det også alltid være de gjeldende markedsforholdene som avgjør hvor relevant, hvor praktisk eller hvor lønnsomt valg av OPS som gjennomføringsmodell vil være.