SLUTTANALYSE BOLIG- SOSIALT UTVIKLINGS- PROGRAM HAMAR KOMMUNE

Transkript

1 Beregnet til Hamar kommune Sluttrapport November 2015 SLUTTANALYSE BOLIG- SOSIALT UTVIKLINGS- PROGRAM HAMAR KOMMUNE

2 SLUTTANALYSE BOLIGSOSIALT UTVIKLINGSPROGRAM HAMAR KOMMUNE Rambøll Hoffsveien 4 Postboks 427 Skøyen 0213 Oslo T

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 1. SAMMENDRAG Kort om bakgrunn for oppdraget Måloppnåelse i løpet av programperioden Faktorer med betydning for måloppnåelse Anbefalinger for videre arbeid på det boligsosiale feltet 2 2. VURDERING AV BOLIGSOSIALT UTVIKLINGSPROGRAM Sentrale mål for utviklingsprogram Lokale mål for utviklingsprogramperioden Kort om metode 5 3. KORT OPPSUMMERING AV UTFORDRINGSBILDET FRA FORANALYSEN Hovedutfordringer Anbefalinger for det videre arbeidet 7 4. KOMMUNENS ARBEID I PROGRAMPERIODEN Kort om programarbeidet Opprettelsen av boligsosial avdeling Omstrukturering av resultatenhetene etter programperioden Interne utfordringer Den kommunale boligmassen Vedtaksbasert tildeling av kommunal bolig Helhetlig virkemiddelbruk Oppfølging i bolig Planlegging for fremtidige boligbehov Kompetanse og kunnskapsutvikling Forankring av det boligsosiale arbeidet i kommunen VURDERING AV RESULTATER OG MÅLOPPNÅELSE Vurdering av sentrale mål Vurdering av lokale mål Overordnet vurdering av programarbeidet PERSPEKTIVER PÅ FREMTIDIG INNRETTING OG PRIORITERING Videreføring av den boligsosiale innsatsen Felles samling for hele det boligsosiale feltet Kartlegging av behov for kommunale boliger Kompetansekartlegging og planlegging 26 VEDLEGG Vedlegg 1 Operasjonalisering av sentrale og lokale målområder

4 1. SAMMENDRAG Rambøll Management Consulting presenterer med dette rapport for Sluttanalyse av boligsosialt utviklingsprogram, på oppdrag for Hamar kommune. Oppdraget er gjennomført i perioden oktober-november I det følgende presenteres et sammendrag av rapporten. 1.1 Kort om bakgrunn for oppdraget Hamar kommune er som en av flere kommuner invitert til å delta i Boligsosialt utviklingsprogram i regi av Husbanken region øst. Programmet skal gi bedre boligsosiale resultater for kommunene, innbyggerne og Husbanken gjennom å utvikle kunnskap, kompetanse og arbeidsmetodikk innenfor boligsosialt arbeid. Til grunn for utviklingsprogrammet ligger noen sentrale målsettinger som kommunen forplikter seg til å jobbe mot. Videre er det utviklet egne lokale målsettinger i hver programkommune i tilknytning deres boligsosiale arbeid. For å vurdere Hamar kommunens arbeid i boligsosialt utviklingsprogram har vi tatt for oss de sentrale og lokale målsettingene og vurdert arbeidet opp mot innsatser og resultater i løpet av programperioden. Sluttanalysen baserer seg på 10 intervjuer, samt gjennomgang av relevante dokumenter og statistikk. 1.2 Måloppnåelse i løpet av programperioden Hamar kommune har bedret sitt boligsosiale arbeid innenfor flere områder i løpet av programperioden. Sluttanalysen viser at kommunen har fremskaffet en rekke nye boliger i tillegg til at det har vært en oppgradering av eksisterende boligmasse. I løpet av perioden har kommunen innført vedtaksbasert tildeling av kommunale boliger noe som har ført til mer systematikk ved boligtildeling. Vi opplyses også om at det er innført vedtaksbasert tildeling også når det gjelder oppfølging i bolig. Gjennom opprettelsen av eget boligtildelingsutvalg opplever man i større grad å plassere rett person i rett bolig. Sluttanalysen viser at ansatte i kommunen har fått økt kompetanse om Husbankens økonomiske virkemidler. I løpet av det siste programåret har man gjennom bruk av startlån fått flere beboere i kommunale boliger over i egen, eid bolig. Det er også gjennomført flere runder med «boligskolen» hvor deltakerne får praktisk opplæring i å bo og lærer alt om strøm, renovasjon, inneklima og renhold. Man opplever blant annet at tiltaket virker forebyggende mot mislighold av de kommunale boligene. Samarbeidet på tvers av tjenester har også blitt bedre gjennom programperioden og man har fått bedre kunnskap om, og forståelse for hva de ulike jobber med. Samtidig er det også her at de fleste mener at kommunen ikke har vært gode nok i løpet av programperioden. Flere mener at ledelsen i kommunen ikke har vært aktive nok i løpet av programperioden. Det er flere områder hvor kommunen ikke har kommet i mål i løpet av programperioden. Det som fremkommer som særlig tydelig er at kommunen ikke har lyktes godt nok i å styrke samhandlingen mellom tjenestene. Selv om samarbeidet er godt nok virker det likevel som det ligger grunnleggende uenigheter på tvers, både knyttet til hva som er utfordringene, men også hva som skal være løsningene på det boligsosiale feltet. 1.3 Faktorer med betydning for måloppnåelse Gjennom samtale med et utvalg av ansatte i kommunen fremkommer det en generell stemning og opplevelse av at kommunen har fått til svært lite i løpet av programperioden, selv om funnene viser at det har skjedd en forbedring i kommunen. Det kan være flere årsaker til at de ansatte opplever at kommunen ikke har lykkes. En av grunnene kan være høye ambisjoner for programmet. Alle ønsker at kommunen skal gjøre det bedre og få til mer. Videre vurderer vi at målsettingene som ble satt for programperioden i 2010 er lite spesifikke og derav målbare. Dette gir et vanskelig utgangspunkt, både for programsatsingen knyttet til hva man skal jobbe med for å nå 1

5 målene, samtidig som det er vanskelig å vurdere hvorvidt målene er nådd. Når det er sagt har kommunen utarbeidet nye målsettinger for andre halvdel av programperioden, og vi vurderer at disse er mer spesifikke og bidrar til at det er lettere å vurdere måloppnåelse. Uspesifikke målsettinger kan også være grunnen til at det gjennom programperioden har vært varierende og til tider mangelfull rapportering i årsrapporter til Husbanken. Det har også vært et skifte i programlederrollen underveis i programmet som i tillegg har bidratt inn i at eksisterende tallmateriale er mangelfullt. På samme tid viser sluttanalysen at kommunen ikke har gode nok rutiner for kartlegging på flere av områdene innenfor det boligsosiale feltet. Videre har vi en antakelse om at endringsmotstanden i organisasjonen har bidratt til at det har vært vanskelig å gjennomføre den sosiale boligpolitikken i perioden. De interne konfliktene og forskyvning av ansvar er også med på å tilsidesette resultatene som kommunen faktisk har fått til i løpet av programperioden. 1.4 Anbefalinger for videre arbeid på det boligsosiale feltet Den boligsosiale innsatsen i Hamar kommune bør videreføres med forankring på rådmannsnivå og tett involvering av ledere og utøvere på det boligsosiale feltet. Det er i tillegg viktig å opprettholde arenaer som legger til rette for tverrfaglig samarbeid. Dette gjelder særlig tildelingsutvalg. Kommunen bør også videreføre arbeidet med «fra leie til eie» og boligskolen som fremheves. Utover videreføring, og opprettholdelse av eksisterende innsats, er det særlig tre områder vi vil fremheve, hvor vi mener kommunen har et uutnyttet potensial innenfor det boligsosiale feltet. Kommunen bør sørge for gode arenaer for å samle hele det boligsosiale feltet, der nøkkelpersoner innenfor det boligsosiale feltet er tilstede. For eksempel gjennom dagsamlinger. Dette er et initiativ som bør komme fra rådmannsnivå med det formål å involvere og forankre videreføring av arbeidet i alle nivåer i kommuneorganisasjonen. Formålet bør være å legge til rette for gode drøftinger av aktuelle problemstillinger, skape en økt enighet om hva som er utfordringene, samt hvilke tiltak som skal prioriteres. Kommunen bør utarbeide en plan for fremskaffelse av kommunale boliger med konkret oversikt over behovet og spesifikke strategier for fremskaffelse, herunder hvilke målgrupper og behov boligene er tiltenkt. Planen må utvikles i samarbeid mellom Byggforvaltning som kjenner eksisterende boligmasse, og oppfølgings- og tildelingstjeneste som kjenner behovene hos målgruppen. I tillegg anbefaler vi kommunen å gjennomføre en kompetansekartlegging og planlegging på det boligsosiale feltet. Det bør også legges til rette for et fortsatt samarbeid med Husbanken, som er den viktigste statlige boligsosial aktør. 2

6 2. VURDERING AV BOLIGSOSIALT UTVIKLINGSPROGRAM Hamar kommune er som en av flere kommuner invitert til å delta i boligsosialt utviklingsprogram i regi av Husbanken region øst. I boligsosialt utviklingsprogram satses det på tett og gjensidig forpliktende samarbeid mellom Husbanken og utvalgte kommuner. Programmet skal gi bedre boligsosiale resultater for kommunene, innbyggerne og Husbanken gjennom å utvikle kunnskap, kompetanse og arbeidsmetodikk innenfor boligsosialt arbeid. Til grunn for utviklingsprogrammet ligger noen sentrale målsettinger som kommunen forplikter seg til å jobbe mot. Videre er det utviklet egne lokale målsettinger i hver programkommune i tilknytning til deres boligsosiale arbeid. Sluttanalysen skal se på arbeidet kommunen har gjennomført i programperioden, opp mot programmets hovedmål og kommunens mål med programdeltagelse. Sluttanalysen skal inneholde en vurdering av virkningene av det arbeidet som er gjennomført i kommunen i programperioden. I konkurransegrunnlaget skisseres tre hovedproblemstillinger som ønskes besvart i sluttanalysen: I hvilken grad har innsatsen bidratt til å nå målene (lokale mål og hovedmålet for programmet)? Er det bestemte faktorer/aktiviteter som har vært avgjørende, og/eller til hinder, for måloppnåelse? Hva må kommunen ha oppmerksomhet på for å videreføre og utvikle det boligsosiale arbeidet som er igangsatt i programperioden? For å svare på problemstillingene, vil vi i kapittel 3 kort oppsummere situasjonen i kommunen i årene 2009/2010 da foranalysen ble gjennomført. Videre vil vi i kapittel 4 presentere funn fra dagens situasjon på det boligsosiale feltet. For å vurdere Hamar kommunes arbeid i boligsosialt utviklingsprogram har vi videre tatt for oss de sentrale og lokale målsettingene og vurdert arbeidet opp mot innsatser og resultater i løpet av programperioden. Oppsummering av vår vurdering, jfr. første problemstilling, gjøres i kapittel 5. Avslutningsvis i kapittel 5 vil vi fremheve faktorer og aktiviteter som har vært avgjørende for, og/eller til hinder for måloppnåelse, jfr. oppdragets andre problemstilling. Tredje problemstilling, forslag til videreføring og utvikling av det boligsosiale arbeidet, gis i kapittel 6. I det følgende viser vi kort til de sentrale og lokale målene som er satt for programarbeidet. 2.1 Sentrale mål for utviklingsprogram Programmet har tre overordnede målsettinger: Økt forebygging og bekjempelse av bostedsløshet Økt boligsosial aktivitet i kommunene Økt boligsosial kompetanse i kommunene Disse målsettingene er utarbeidet av Husbanken region øst, og gjelder for alle deltakende programkommuner. For å gjøre en vurdering av kommunens arbeid innenfor de sentrale målområdene, har Rambøll utarbeidet en operasjonalisering 1, herunder indikatorer som vi evaluerer kommunen etter. Opera- 1 Operasjonaliseringen er bl.a. gjort basert på Husbankens egen operasjonalisering i årsrapport 2 Handlingsplan for boligsosialt utviklingsprogram i Hamar kommune

7 sjonalisering betyr i denne sammenheng å utforme et sett parametere eller kriterier som man vurderer målsettingene etter. Et eksempel på et kriterie er «antall husstander med fare for å miste boligen» hvor vi, med bakgrunn i funn i sluttanalysen, konkluderer rundt hvorvidt kommunen har lykkes i å redusere antall husstander i fare for å miste bolig eller ikke. Operasjonaliseringen oppsummeres i vedlegg Lokale mål for utviklingsprogramperioden Hamar kommune har utviklet lokale mål for utviklingsprogrammet. I 2010 ble følgende to hovedmål utformet av programledelsen i egen handlingsplan til Husbanken 2 : Bedre måloppnåelse og gjennomføringsevne i boligsosialt arbeid Bedre dekning av behovet for boliger og booppfølgingstjenester for vanskeligstilte på boligmarkedet For å nå disse målene har Hamar kommune formulert følgende strategier for hvert hovedmål: Hovedmål Bedre måloppnåelse og gjennomføringsevne i boligsosialt arbeid Strategi Forankre boligsosialt arbeid hos kommunens avdelingsledere og samarbeidspartnere. Vurdere organisatoriske endringer. Kunnskaps- og kompetanseutvikling. Forbedre kvaliteten i saksbehandlingen. Bedre dekning av behovet for boliger og booppfølgingstjenester for vanskeligstilte på boligmarkedet Utvikle nye boligtilbud og booppfølgingstjenester. Styrke boveilednings- og booppfølgingstjenester. Styrke samarbeidet med andre aktører. Helhetlig bruk av Husbankens virkemidler ( fra leie til eie ). Vurdere nye modeller som kan hjelpe vanskeligstilte inn på boligmarkedet. I løpet av programperioden har kommunen utarbeidet nye mål. Følgende målsettinger er satt for perioden : Øke kunnskap om boligsosialt arbeid i hele organisasjonen Øke antall boliger til vanskeligstilte Økt brukermedvirkning Bedre bruk av økonomiske virkemidler Disse målsettingene vil også bli vurdert i sluttanalysen. Hamar kommune har innledningsvis i programperioden lagt spesielt fokus på organisering, effektivisering, forbedring og kompetanseutvikling. Av forbedringsområder ble følgende fremhevet i Hamar kommunes handlingsplan: Flere rimelige boliger og utleieleiligheter til dem som er avhengig av bistand fra kommunen. Bedre oversikt over behov for boliger til mennesker med behov for bistand til å bo. Bedre rutiner/strategi for fullført saksbehandling i boligsaker. Ansvar for boligarbeidet ligger i ulike resultatenheter. 2 Handlingsplan for boligsosialt utviklingsprogram i Hamar kommune

8 Økt låne- og tilskuddsramme har ikke ført til at flere har fått mulighet til å eie egen bolig. Behov for kommunale utleieboliger er fortsatt stort. Etablere strategi for hvordan nyervervede boliger til vanskeligstilte kan tilbys brukere for rimeligere husleie. Brukere blir henvist til sosialhjelp når kommunen tilbyr boliger med høye husleier. Samlet holdning og felles strategi for hvordan boliger skal skaffes og hvordan boligtjenester skal ytes. For å gjøre en vurdering av kommunens arbeid innenfor de lokale målområdene har vi utarbeidet en operasjonalisering, herunder indikatorer og kvalitative vurderinger som vi evaluerer kommunen etter. Operasjonaliseringen er basert på foranalysen i Operasjonaliseringen oppsummeres i vedlegg Kort om metode Sluttanalysen baserer seg på dokumentgjennomgang fra «Analyse av boligsosiale utfordringer. Hamar Kommune» (2010), årsrapporter ifm Boligsosialt utviklingsprogram ( ), supplert med relevant statistikk. Det er i tillegg gjennomført ti semistrukturerte, kvalitative intervjuer med sentrale personer i kommunen. Prosjektet ble gjennomført i perioden oktober november

9 3. KORT OPPSUMMERING AV UTFORDRINGSBILDET FRA FORANALYSEN Rambøll Management Consulting gjennomførte i 2010 foranalysen «Analyse av boligsosiale utfordringer i Hamar kommune». Formålet med oppdraget var å identifisere hovedutfordringer på det boligsosiale området som kommunen burde jobbe videre med i sin deltakelse som programkommune i Boligsosialt utviklingsprogram (BoSo). I analysen gikk vi bredt ut for å kartlegge forbedringsområdene innen så som forvaltning og tildeling, samt oppfølging i og utenfor bolig, i tillegg til elementer som planlegging, organisering, samarbeid og forankring. 3.1 Hovedutfordringer På bakgrunn av analysen av det boligsosiale arbeidet, ble det identifisert flere utfordringer med tilhørende forslag til forbedringsområder for kommunens videre boligsosiale arbeid. Under følger en kort oppsummering av hovedutfordringene som ble identifisert i foranalysen. I 2010 ble det fremhevet at Hamar kommune hadde en svak måloppnåelse på det boligsosiale området. Dette ble vurdert å henge sammen med at boligsosialt arbeid i liten grad har vært forankret i kommuneorganisasjonen. Det ble oppgitt at økonomiske midler i begrenset grad var blitt knyttet til boligsosiale tiltak, og at det ikke var blitt tilstrekkelig prioritert grunnet behov innenfor andre felt som utdanning, skole og eldreomsorg. Markedsperspektivet har også tradisjonelt veid tungt innenfor boligpolitikken, noe som hadde bidratt til at flere vanskeligstilte måtte klare seg selv på det private leiemarkedet, i tillegg til at de kommunale utleieboligene har hatt en relativt høy leie. Det boligsosiale arbeidet i Hamar kommune var preget av en lite tydelig ansvars- og rollefordeling. Arbeidet var fordelt på forskjellige resultatenheter og dette førte særlig til utfordringer når det gjaldt gråsonetilfeller". Analysen fremhevet også at tildelingsprosessen knyttet til kommunale utleieboliger ble opplevd som uoversiktlig. Det fremkom at søknadene som boligsøkere selv utformer og oversender, var av varierende kvalitet og hadde mangler knyttet til dokumentasjon. Et vesentlig problem knyttet til tildeling av bolig, og knyttet til det boligsosiale arbeidet i sin helhet, var den store mangelen på boliger tilpasset målgruppene, det vil si vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette var spesielt vanskelig for yngre personer med rus- og/eller psykiatriproblematikk. En annen utfordring knyttet seg til manglende gjennomstrømning i kommunale utleieboliger. Analysen viste at mange beboere i kommunale utleieboliger forble i disse over en lang periode, som gjerne overskred 3-5 år. Tilbudet om booppfølging og -veiledning ble oppgitt å være manglende, og dersom denne hadde vært styrket, ville det vært mulig å øke gjennomstrømningen av beboere i kommunale utleieboliger. Det boligsosiale arbeidet var fordelt på ulike enheter og ville således ha ulik kompetanse når det gjaldt boligsosiale virkemidler. Dette kunne føre til at virkemidlene ikke ble sett i sammenheng. Kommunen ble anbefalt å tilstrebe at de involverte enhetene fikk felles basiskompetanse og felles rutiner, som igjen kunne bidra til en helhetlig bruk av virkemidler. 6

10 UTFORDRINGER IDENTIFISERT I 2010 Svak måloppnåelse Manglende forankring Utydelig ansvars- og rollefordeling Uoversiktlig tildelingsprosess Stor mangel på boliger tilpasset de vanskeligstilte Manglende gjennomstrømning i kommunale utleieboliger Manglende boopfølging og veiledning Sammenheng i virkemiddelbruk 3.2 Anbefalinger for det videre arbeidet Under følger en kort oppsummering av anbefalingene som ble fremhevet i foranalysen. Kommunen ble anbefalt å vurdere organisatoriske endringer som kunne bidra til å effektivisere arbeidet på det boligsosiale området. Boligforum ble etablert for å bedre koordineringen, men det ble stilt spørsmål ved om etableringen av forumet var tilstrekkelig. En løsning som Hamar kommune ble anbefalt, var å vurdere å etablere en boligavdeling med ansvar for å forvalte eller i det minste koordinere sentrale boligsosiale virkemidler, både økonomiske og kommunale. I tillegg ble det fremhevet som nødvendig å tydeliggjøre rolle- og ansvarsfordelingen på det boligsosiale området. En anbefaling var å arrangere samlinger eller seminarer, der man arbeider i fellesskap med å komme frem til hensiktsmessig rolleavklaring og ansvarsfordeling, samt komme frem til gode rutiner for varsling og henvisning. Det ble anbefalt å innføre vedtaksbasert tildeling der man kunne skape og legge til rette for en mer oversiktlig tildelingsprosess, med rutiner for vurdering av søknader, og informasjon om og begrunnelse for tildelingsvedtak. Det ble understreket at det vil være essensielt at den avdelingen som skal forvalte denne oppgaven har nødvendige ressurser og kompetanser til å oppfylle de krav som stilles til utføringen av oppgaven. Kommunens boligkartleggingsarbeid burde systematiseres bedre. Kommunen burde hatt en mer aktiv rolle når det gjelder å styre tomte- og byggeutviklingen, ved å undersøke muligheter for å integrere boliger tilpasset ulike grupper vanskeligstilte i nye og mulige utviklingsprosjekter. Hamar kommune ble også anbefalt å utrede mulighetene for å endre form og innhold i kontraktene som benyttes ved leie av kommunal bolig. Det ble også fremhevet at det burde opparbeides en bedre oversikt over situasjonen til beboere i kommunal bolig, slik at de som er klare for det, kan veiledes videre i et annet boforhold og dermed øke gjennomstrømningen. Det burde vurderes en styrket booppfølging rettet mot beboere i kommunale utleieboliger, med det formål å hjelpe aktuelle beboere over i andre boforhold. Dette var tenkt å skulle bidra til å frigjøre flere kommunale utleieboliger. Analysen viste at man ved å trekke inn ressurser og kompetanser som ligger hos andre aktører, kunne bidra til å avlaste kommunens arbeid på det boligsosiale område. Det ble også påpekt behov for å bedre samarbeidet med private utleiere. Det fremgikk at private utleiere opplevede den kommunale garantien som manglende og lite fleksibel. Det ble også anbefalt at kommunen skulle styrke bruken av individuell plan, et redskap som kan bidra til samordning av tjenester, brukermedvirkning og individuelt tilpassede tjenestetilbud. Oppsummert ble disse forbedringsområdene fremhevet i

11 FORBEDRINGSOMRÅDER IDENTIFISERT I 2010 Vurdere organisatoriske endringer Avklare roller og ansvar Innføre vedtaksbasert tildeling Anskaffe/bygge flere boliger tilpasset vanskeligstilte Øke gjennomstrømningen i kommunale utleieboliger Styrke booppfølging og veiledning Styrke samarbeidet med andre aktører 8

12 4. KOMMUNENS ARBEID I PROGRAMPERIODEN I dette kapittelet beskrives situasjonen for det boligsosiale arbeidet i Hamar kommune i 2015, herunder hva som har skjedd siden Kort om programarbeidet Boligsosialt utviklingsprogram i Hamar kommune fastsatte en egen handlingsplan 3 for perioden , senere forlenget til Handlingsplanen er en del av kommunens boligplan for som ble vedtatt av kommunestyret Boligplanen er en temaplan med bred, tverrpolitisk forankring, og den er kommunens offisielle boligpolitiske handlingsplan. Kommunens boligplan for perioden ble utformet av komité for Velferd, og utarbeidet i et samarbeid mellom politisk og administrativ ledelse. Det ble innhentet erfaringer fra ulike brukergrupper, og komiteen har også samarbeidet med private utbyggere, boligbyggelag og Husbanken. Ifølge handlingsplanen var det en ambisjon om å utvikle metoder og arenaer for videre brukermedvirkning og samhandling med brukerorganisasjoner i løpet av programperioden. I kommunens årsrapport 4 i boligsosialt utviklingsprogram for 2011 fremgår det at arbeidet ikke ble videreført. Ved programoppstart ble programansvaret lagt til Strategiavdelingen i Hamar kommune. Ved oppstart hadde programmet en styringsgruppe, bestående av rådmann, assisterende rådmann, leder for Strategiavdelingen, eiendomssjef, pleie- og omsorgssjef, leder for Servicekontoret og rådgiver fra Strategiavdelingen. Ved det innledende arbeidet i 2010, hadde kommunen ambisjoner om å sette særlig fokus på organisering, effektivisering, forbedring og kompetanseutvikling. Allerede i 2011 ble det opprettet en egen boligsosial avdeling. Ifølge aktivitetsplan 5 for 2012 var intensjonen bak denne avdelingen å oppnå en bedre organisering av det boligsosiale arbeidet for å kunne jobbe mer effektivt med de øvrige programmålene. Denne avdelingen var tenkt å utgjøre «motoren» i det boligsosiale arbeidet i kommunen. Ansvaret for tildeling og forvaltning av boligene ble med dette også tydeliggjort og hovedansvaret ble gitt hhv. boligsosial avdeling og avdeling for Byggforvaltning. I løpet av 2012 ble det utnevnt en ny leder for Hamar kommunes boligososiale utvkilingsprogram. Basert på datamaterialet oppgis det at de fleste har hatt et godt forhold til programledelsen gjennom hele programperioden. Det er ingen indikasjoner på at utskiftningen i programledelsen har vært en utfordring for noen av informantene. Programledelsen oppleves å fungere som et bindeledd mellom det tjenesteleddet på operativt nivå og rådmannen på det strategiske nivå 4.2 Opprettelsen av boligsosial avdeling Det har skjedd flere endringer med forvaltning og tildeling av kommunale boliger i Hamar kommune i løpet av programperioden. I 2009 var flere avdelinger involvert i både forvaltning og tildeling og det var usikkerhet rundt rolle- og ansvarsdelingen mellom de ulike avdelingene. Både foranalysen og informanter i denne sluttanalysen har pekt på fravær av faste systemer for tildeling og en uklar rolle- og ansvarsfordeling som viktige utfordringer Hamar kommune har stått overfor tidligere. Ved opprettelsen av boligsosial avdeling har kommunen med andre ord tatt et skritt mot tydeliggjøring av roller og klargjøring av ansvar. Så å si samtlige informanter har stilt seg positive til opprettelsen av boligsosial avdeling. Avdelingen har blitt sett på som en samlende koordinerende enhet som har vært savnet innenfor det boligsosiale feltet i Hamar. Ifølge aktivitetsplan 6 for 2012 var intensjonen bak denne avdelingen 3 Handlingsplan for boligsosialt utviklingsprogram i Hamar kommune. Vedtatt av Kommunestyret Årsrapport Rapportering i boligsosialt utviklingsprogram. Hamar Kommune. 5 program- og aktivitetsplan. Boligsosialt utviklingsprogram Husbanken region øst Program- og aktivitetsplan. Boligsosialt utviklingsprogram Hamar kommune

13 formelt sett å få på plass gode rutiner og prosedyrer for saksbehandling. Det ble også formulert en ambisjon om metodeutvikling for hvordan avdelingen skulle jobbe godt på det boligsosiale området. Avdelingen var blant annet tiltenkt oppgaven å skaffe oversikt over boliger og leietakere, og utvikle strategier for frigjøring av boliger. I planen ble det også identifisert behov for videre opplæring og kompetanseutvikling i avdelingen. Opprettelsen av boligsosial avdeling ble gjennomført ved å trekke ressurser fra ulike avdelinger i kommunen for så å samle disse i en ny avdeling. Til sammen ti stillinger ble samlet i boligsosial avdeling. Slik det fungerer i dag, har boligsosial avdeling og avdeling for byggforvaltning ulike oppgaver i det boligsosiale arbeidet. Det er avdeling for byggforvaltning som eier de kommunale boligene og som har fått ansvar for klargjøring av boligen før innflytting og kontroll av boligen ved utflytting. Der byggforvaltning før også tildelte boliger, er dette nå flyttet til boligsosial avdeling som har tilgang på nesten hele den kommunale boligmassen (med unntak av omsorgsboliger som tildeles av avdeling for Helse og omsorg). Boligsosial avdeling har også fått ansvaret for boveiledning og booppfølging av brukerne i de kommunale boligene. Basert på informantopplysninger og sammenlignet med perioden før boligsosialt utviklingsprogram ble initiert, kan det sies at opprettelsen av boligsosial avdeling først og fremst representerer en tydeliggjøring av rolle- og ansvarsfordelingen, men også som en kilde til utvikling av formelle prosedyrer, strukturer og systemer for henvendelser, tildeling og oppfølging. Disse resultatene blir også hyppigst beskrevet som det informantene har vært mest stolte av å ha fått til i løpet av programperioden. Det må understrekes at selv om sluttanalysen fremhever opprettelsen av boligsosial avdeling som positivt for rolle- og ansvarsfordelingen i kommunen, uttrykker flere informanter skuffelse over resultatene en faktisk har oppnådd både innad i avdelingen og på det boligsosiale feltet generelt i kommunen. Som det vil fremkomme senere i rapporten, er det flere områder hvor boligsosial avdeling ikke har oppnådd målene som var satt. Av områder som utviklingsprogrammet ikke har lykkes med, fremhever informantene særlig oversikt over boliger og leietakere, gode samhandlingsrutiner mellom interne avdelinger og behov for videre opplæring og kompetanseutvikling. Selv om det er igangsatt flere tiltak rettet mot nettopp disse målene, oppgir flere informanter at omorganiseringen og interne utfordringer har medført at man ikke har fått de resultatene man hadde ønsket. Som en informant forteller: «Kommunen fikk skryt for organiseringen av det boligsosiale utviklingsprogrammet. Det hadde et positivt omdømme. Samtidig hadde boligsosialt avdeling betydelige utfordringer. Det har hatt betydning for gjennomføringen av arbeidet.» Funnene viser at opprettelsen av boligsosial avdeling har vært et positivt steg i prosessen mot et bedre boligsosialt arbeid i Hamar kommune. Likevel er det mye som tyder på at avdelingen har møtt på interne utfordringer som har påvirket måloppnåelsen i negativ forstand. Videre viser datamaterialet at forståelsen for hverandres roller og ansvar ennå ikke har satt seg helt. Flere informanter gir uttrykk for at de ikke er fornøyde med måloppnåelsen i perioden. Slike frustrasjoner kan ha bidratt til å overskygge de positive endringene som har skjedd i kommunen: endringer som blir særlig tydelige når man sammenligner situasjonen med perioden før Hamar ble en del av boligsosialt utviklingsprogram. I 2015 utarbeidet ledernivået innenfor plan, miljø og teknisk og familie og levekår et nytt grensesnittnotat. I notatet ble det definert roller og ansvar som byggforvaltning skal ha, med særlig ansvar for boliger, og boligsosial avdeling skal ha, med særlig ansvar for brukere. Notatet ble utformet med bakgrunn i at man identifiserte vedvarende samhandlingsutfordringer på tvers av avdelingene, på tross av tidligere innsats knyttet til organisering og samarbeid. Ønsket med notatet og arbeidet bak, var at de to avdelingene i større grad skulle samhandle bedre, og fremover kunne fordele ansvarsforholdet på en mer effektiv måte. Det kan virke som at arbeidet bak nota- 10

14 tet har bidratt til å skape en ny entusiasme for at man skal klare å styrke det boligsosiale feltet ytterligere. Gjennom intervjuene fremkommer det at de ansatte opplever at samarbeidet og rolleavklaringen har blitt bedre det siste året. De involverte opplever også at møtene i forbindelse med notatarbeidet har vært fruktbare og at grensesnittnotatet er basert på en felles enighet på tvers av avdelingene. Det er likevel noen uenigheter som pågår i organisasjonen, vi vil beskrive dem nærmere i kapittel Omstrukturering av resultatenhetene etter programperioden Det fremkommer av intervjuene at Hamar kommune nylig har gjennomført en omstrukturering av sine respektive resultatenheter som også har hatt konsekvenser for den boligsosiale ansvarsstrukturen. Endringen trådte i kraft Slik vi forstår det er oppfølgings- og boveiledningssteamet, som tidligere var en del av boligsosial avdeling, nå flyttet ut av avdelingen og inn i en egen avdeling for mobile tjenester i kommunen. Det er til dels sprikende reaksjoner på denne omorganiseringen. Mens noen informanter hevder kommunen nå organiserer seg «tilbake til start», stiller andre seg positive til en organisering de mener går lengre i å tydeliggjøre rolle- og ansvarsfordelingen i det boligsosiale arbeidet. Vi ser særlig at det er en del skepsis i boligsosial avdeling. Det kan virke som om det har vært en forventning i denne avdelingen knyttet til det å være en overordnet, samlende enhet for det boligsosiale arbeidet, men at de nå føler at viktige underoppgaver blir skilt ut og tatt fra dem. Dette kan gi en følelse av å miste den totale oversikten og innsikten i den boligsosiale situasjonen i kommunen. 4.4 Interne utfordringer Som beskrevet over tyder funn fra intervjuene på at det har vært problemer med implementeringen av den boligsosiale strukturen. En av de mest sentrale utfordringene har vært interne konflikter og forskyvning av ansvar. Selv om flere nå opplever og er positive til en mer formalisert rolle- og ansvarsfordeling, blir det pekt på utfordringer knyttet til organisasjonskultur og interne konflikter. I sluttanalysen ser vi at det er uenigheter på tvers av enhetene og at dette skaper utfordringer i det boligsosiale arbeidet generelt, og i samhandlingen mellom enhetene spesielt. Det er spesielt forskjeller mellom boligsosial avdeling og byggforvaltning som påpekes og som hevdes å være utfordrende. Intervjuene viser at de to avdelingene preges av ulike verdier og tankesett og følgelig har ulike kulturer. Mens enhet for byggforvaltning har en noe mer forretningsmessig tankegang, har ansatte i boligsosial avdeling et større fokus på menneskene som bor i boligen, deres liv og utfordringer. I dag gis det allikevel signaler om at samhandlingen mellom de to avdelingene har hatt en gradvis bedring og forholdet stort sett oppleves som godt. Spesielt byggforvaltning opplever at det nå er en mer ryddig rolle- og ansvarsfordeling mellom de to enhetene. En av informantene sier dette om organiseringen av det boligsosiale arbeidet i kommunen i dag: «Tror vi er på rett spor. Vi må ha overordnet mål som skal ligge på rammer. Rimelig greit at boligsosial [avdeling] håndterer menneskene, mens [byggforvaltning] håndterer boligene. Svakheten er at vi ikke helt har en felles forståelse i de forskjellige avdelingene. Menneskesyn er bra ett sted, mens økonomistyring er dårlig. Og vice versa. At vi har to roller som er forskjellige, men som skal medvirke er veldig viktig.» Enkelte har påpekt at organisasjonen ikke har gjennomgått en grundig nok prosess i forkant, der man involverer og informerer alle ansatte og ikke minst skaper en forståelse for at det er et behov for endring og på den måten legitimerer etableringen av ny struktur. En av informantene sier det på denne måten: «Det er krevende arbeid å gjennomføre slike organisasjonsendringer. Det er mye som bærer preg av at innføringen av organisasjonsendringene ikke har vært grundig nok i forkant og at de involverte ikke har fått en god nok forståelse for den helhetlige proses- 11

15 sen. Mangel på en slik forutgående prosess er en av grunnene til at vi har måttet jobbe litt i oppoverbakke» Flere informanter påpeker videre at ledelsen i kommunen både satset godt og hadde et tydelig fokus ved oppstarten av boligsosialt utviklingsprogram. Det blir hevdet at Hamar har hatt god forankring av det boligsosiale feltet på rådmannsnivå siden programstart, noe som er viktig for å skape gjennomslagskraft i politiske beslutningsprosesser. I tillegg gis det blant annet uttrykk for at ledelsen var engasjert og at det var en god motivasjon blant de ansatte når kommunen ble programkommune. Flere har allikevel påpekt at dette fokuset har vært synkende gjennom programperioden. Det er flere av informantene som mener at forankringen har vært mindre god nedover i organisasjonen og fravær av aktiv ledelse trekkes frem som en mulig forklaringsfaktor. Det oppleves å ha vært både konflikter, misforståelser og ansvarsforskyvning mellom avdelinger og flere informanter mener at denne formen for problemer både burde vært oppdaget og håndtert av ledelsen. Samtidig som det påpekes å ha vært, og fortsatt er interne utfordringer gir informantene også uttrykk for at det har skjedd en positiv utvikling. Det oppgis å være en økning i kvalitet på og antall samarbeidsmøter mellom byggforvaltning og boligsosial avdeling og det gis uttrykk for at man snakker bedre sammen i dag enn man gjorde i perioden før og i startfasen av boligsosialt utviklingsprogram. 4.5 Den kommunale boligmassen Funn fra intervjuene tyder på at det har skjedd en forbedring av den kommunale boligmassen i programperioden. Det påpekes at det både er kjøpt nye boliger, samt at det har vært en oppgradering av boligstandarden både utvendig og innvendig. Som eksempel neves det at det tidligere var 43 boenheter uten eget bad. Disse enhetene er nå oppgradert med egne baderom. Samtidig påpeker informantene at det stadig er behov for vedlikehold av boligmassen. Det kan her være verdt å nevne at Hamar kommune har en høy andel kommunale boliger i forhold til kommunestørrelse med over 700 disponible boliger 7. Selv om Hamar oppgraderer en betydelig andel av boligmassen vil det samtidig være en høy andel som utsettes for slitasje av leietakerne og som til enhver tid er i behov av oppgradering. Det fremheves også behov for flere tilpassede boliger og/ eller universelt utformede boliger til en rekke brukergrupper: flyktninger, funksjonshemmede og personer med rusmiddelproblemer og/ eller psykiske lidelser. Det fremheves spesifikt at kommunen mangler større boliger til store familier samt at det alltid er utfordringer knyttet til å fremskaffe boliger til vanskeligstilte, herunder mennesker med rus/psykiatriproblematikk. Særlig påpekes det at mennesker med rusmiddelproblemer og/ eller psykiske lidelser har en tendens til å havne bakerst i tildelingskøen. Det fremkommer enkelte synspunkter på at det i fremtiden vil være lurt om kommunen bygger egne, tilpassede boliger selv, fremfor hovedsakelig å kjøpe bruktboliger. Dette skyldes at kommunen da har mulighet for å bygge boliger som tåler ekstra slitasje samt ta spesifikke hensyn til inneklima, som av enkelte fremheves som viktig ved bosetting av flyktninger. Selv om det har vært bygget en del nye boliger påpekes det også at antallet fortsatt er for lite. I figur 1 (neste side) kan man se en oversikt over antall kommunale boliger som er kjøpt eller bygget i perioden Sluttrapport i boligsosialt utviklingsprogram. Hamar kommune

16 Figur 1: Antall kommunale boliger som er kjøpt eller bygget i perioden Antall boliger kjøpt eller bygget Kilde: SSB KOSTRA. Oppdatert Som figur 1 viser har det vært en økning i anskaffelser av boliger i startfasen av boligsosialt utviklingsprogram, og med en topp i Som det påpekes i intervjuene er imidlertid antallet for lite til å imøtekomme det faktiske behovet for kommunale boliger. For å øke den kommunale boligmassen gjennom programperioden har kommunen også til en viss grad benyttet seg av samarbeid med private aktører. Det opplyses om at det arbeides med å systematisere dette samarbeidet noe mer og det påpekes at samarbeid med private aktører er både vanskelig og dyrt ettersom private aktører ikke bygger etter de samme prinsippene som kommunen. Et samarbeid med eksempelvis OBOS, der OBOS bygger boliger på kommunens premisser, på kommunale tomter, foreslås som en viktig, uløst oppgave det bør jobbes videre med. Avdeling for byggforvaltning har ansvaret for å ha en helhetlig oversikt over boligmassen. Ifølge en statusrapport fra var det et mål å etablere en bedre oversikt over boligmassen ved bruk av en database, fremfor å registrere dette i et Excel-ark. Vårt datagrunnlag gir imidlertid ingen indikasjoner på at denne målsettingen er oppnådd. Samtidig kan det spores mangler ved kartleggingen av behovet for kommunale boliger fra boligsosial avdeling. Dette vil vi komme tilbake til. Kommunens manglende kartleggingsevne kan gi negative ringvirkninger ellers i kommunen. Det fremkommer av informantene at ansvarsfordelingen i henhold til boligbyggingsprosessen har vært preget av uklarheter. Noen informanter oppgir selv i dag at de er usikre på hvem som har det overordnede strategiske ansvaret for å anskaffe boliger. Med bakgrunn i intervjuene fremstår ansvarsfordelingen på følgende måte: Byggforvaltning har ansvaret for å kjøpe og bygge boliger, mens boligsosial avdeling har ansvaret for å kommunisere hvilke typer boliger det er behov for. I tillegg er det rådmannen sammen med leder for strategiavdelingen og boligsosialt programleder som har ansvaret for å utrede tomtegrunnlaget til kommunen. Det framkommer at særlig samhandlingen mellom byggforvaltning og boligsosial avdeling vært preget av uklarheter. 4.6 Vedtaksbasert tildeling av kommunal bolig Innføring av vedtaksbasert tildeling av kommunal bolig fremheves av flere som et meget vellykket tiltak, som medfører større systematikk knyttet til boligtildeling. I tillegg gir vedtaksbasert tildeling bedre informasjon om og begrunnelse for tildelingsvedtak for søkeren. Selv om flere påpeker det positive ved vedtaksbasert tildeling, er det indikasjoner på at det fremdeles er en jobb å gjøre med tanke på befeste rutiner i saksbehandlingen. For eksempel 8 Status Boligsosial avdeling 2012 Terje Pedersen. 13

17 mener noen informanter at det tillates for mye skifter av boliger i gruppen av brukere som allerede har fått tildelt bolig. Dette kobles blant annet til slitasje av boligene. Det påpekes at enkelte leietakere påfører boligene så stor slitasje at de må omplasseres og boligen må renoveres. Dette medfører at det blir for lite tildeling av bolig til nye brukere i tillegg til at det påfører kommunen en ekstra kostnad. Kommunen har også opprettet et eget tildelingsutvalg som sørger for å drøfte og avgjøre hvilke søkere som skal tildeles hvilke boliger. Dette har bidratt til at man i kommunen i dag opplever i større grad å plassere rett person i rett bolig. Det fremgår av datamaterialet at kommunen ikke har etablert tildelingsutvalg før senere i programperioden. Disse utvalgene gir faste rutiner for tildeling i form av tildelingsmøter hvor representanter fra boligsosial avdeling og byggforvaltning er faste medlemmer, mens enheter som NAV, innfordringsavdelingen og ulike oppfølgningsteam er til stede ved behov. Disse møtene holdes fast, annen hver uke. Det oppgis at tildelingsmøtene gir kommunen mulighet til å danne seg et riktigere bilde av hvem som søker og hva deres behov er. Tildelingsutvalg oppleves å representere en forbedring i tildeling og behovskartlegging. En informant formulerer det slik: «Før har man gjort mye feil ved tildeling og så har man brukt mye tid på å gjøre det om igjen. Det er nå mer avklart hvilke ansvarsområder alle har. Og informasjon som er relevant for å tildele riktig skal legges klart fram slik at en evner å tildele riktig» I tillegg bør det fremheves at disse møtene også utgjør en positiv samarbeidsarena for de ulike avdelingene. Det oppgis at avdelinger kan møtes for å dele viktig og relevant informasjon og diskutere problemstillinger knyttet til boligtildeling. Det blir også trukket fram at utvalgene ved anledning kan diskutere fremtidig behov. 4.7 Helhetlig virkemiddelbruk Kommunen har gjennom programperioden oppnådd et bedre helhetlig virkemiddelbruk i det boligsosiale arbeidet, herunder bruk av veiledning/ rådgivning i kombinasjon med Husbankens økonomiske virkemidler. Dette kan sies å ha styrket samhandlingen mellom enkelte enheter i kommunen, slik som mellom boligsosial avdeling og NAV. I sluttrapport for boligsosialt utviklingsprogram 9 oppgis det at booppfølgingsteamet har bidratt til å gi et helhetlig perspektiv på brukernes boligbehov og bruk av boligsosiale virkemidler fordi de både har tett kontakt med brukerne og har god kunnskap om virkemidler som blant annet bostøtte, startlån og boligtilskudd. Ifølge sluttrapport for boligsosialt utviklingsprogram 10 har godt samarbeid mellom NAV og boligsosial avdeling ført til at familier har fått startlån ved hjelp av økonomisk bistand fra NAV. Videre fremkommer det at godt samarbeid mellom boligsosial avdeling og flyktningkontoret har medført at også flyktninger med introduksjonsstønad har fått startlån. En informant sier følgende om bedre samhandling og en mer helhetlig virkemiddelbruk: «Det har blitt bedre opplysning og kunnskap inn i NAV om de virkemidlene som finns for finansiering osv. Mulighetene for vanskeligstilte å gå fra leie til eie har blitt mer bevisst for oss. Det har gjort det mulig for oss å frem-snakke leie til eie. Av hensyn til den enkelte og kommuneøkonomi» Ifølge informanten over har et av de mest sentrale tiltakene for en mer helhetlig virkemiddelbruk i Hamar kommune vært «Fra leie til eie»-prosjektet. Så å si samtlige informanter fremhever prosjektet som et positivt bidrag, i flere henseende: 1) Det er positivt for brukeren som får støtte til å komme seg opp å stå på egne bein i boligmarkedet. 2) Det gir kommunen mulighet til å øke gjennomstrømningen i de kommunale boligene. 3) Til slutt fremheves det at leie til eie prosjektet bidrar til en mer helhetlig forståelse for brukerens utfordringer. Dette må forstås på bakgrunn av 9 Sluttrapport i boligsosialt utviklingsprogram. Hamar kommune Sluttrapport i boligsosialt utviklingsprogram. Hamar kommune

18 at prosessen som ligger til grunn for «fra leie til eie» der man baserer seg på en kartlegging av leietakere som har potensiale for å gå over fra å leie til å eie sin egen bolig. Flere informanter anser nettopp prosessen som særskilt viktig. En informant forklarer prosessen slik: «Alle potensielle søkere kalles inn på et møte uansett om de kvalifiserer for lån, for å undersøke deres situasjon. Det kan f. eks gis råd om å binde renta, avtale avdragsfrie år o.l. Det gis startlån i større grad nå enn før. Det å vurdere avdragstida på lån.. [Vi har] strukket avdragsperioden til 50 år. Det ble ikke gjort før. Utlånskvoten har økt fordi en prøver å bistå flest mulig» Dette funnet støttes også av kommunens sluttrapport for boligsosialt utviklingsprogram. Det fremgår at man har klart å heve nivået på opptak av startlån fra 17 millioner i 2007 til 50 millioner i I tillegg oppgis det å være en økt vilje i kommunen til å ta større risiko ved tildeling av startlån. Det hevdes at dette har vært utslagsgivende for at det ble gitt startlån til søkere som har introduksjonslønn eller sosialhjelp som hovedinntekt. Figuren under viser en oversikt over antall boliger godkjent av kommunen for henholdsvis boligtilskudd til etablering, tilpasning og for finansiering med startlån. Figur 2: Bruk av boligtilskudd og startlån Bruk av boligtilskudd og startlån Antall boliger godkjent av kommunen for boligtilskudd til etablering Antall boliger godkjent av kommunen for boligtilskudd til tilpasning Antall boliger godkjent av kommunen for finansiering med startlån Kilde: SSB KOSTRA. Oppdatert Som det fremkommer av figur 2 kan man se en økning i antall boliger godkjent av kommunen for boligtilskudd til etablering, fra syv i 2009 til 14 i Når det gjelder antall boliger godkjent av kommunen for boligtilskudd til tilpasning har tallet svingt noe mer i perioden, mellom null og ni. Det kan ikke spores noe entydig mønster. Ser man på antall boliger godkjent av kommunen for finansiering med startlån har det skjedd en økning frem til 2013, deretter har antallet sunket igjen. En informant oppgir at det ved noen anledninger gis boligtilskudd i tillegg til start lån dersom en en søker har svak økonomi for å øke mulighetene til å gå fra leie til eie. Funn fra intervjuene viser at flere informanter er skuffet over kommunens resultater gjennom «Fra leie til eie»-prosjektet. I kommunens sluttrapport for boligsosialt utviklingsprogram 11 vises det til at tolv husstander fikk startlån, hvilket har muliggjort en suksessfull overgang fra kommunalt disponert bolig til egen eid bolig. Av disse har åtte husstander overtatt den kommunale boligen. Det ble på forhånd identifisert et potensiale hos 95 personer i 39 husstander, hvorav 37 var husstander med barn. Hvorvidt tolv av 39 husstander er en tilfredsstillende andel kan diskuteres. 11 Sluttrapport i boligsosialt utviklingsprogram. Hamar kommune

19 Det er imidlertid påfallende at alle disse tolv gikk «fra leie til eie» i programperiodens siste år, Tilsvarende tall for foregående år, er null. Det er flere faktorer som kan ha påvirket dette. Som vist tidligere har kommunen hatt betydelige utfordringer når det kommer til å få til en god samhandling på tvers av fag og kultur. Selv om flere informanter påpeker en sterk satsning ved programoppstart, kan det virke som om den interne omleggingen har tatt lengre tid enn ventet og at dette har hatt konsekvenser for måloppnåelsen. På den annen side viser sluttanalysen at ansatte i kommunen har fått økt kunnskap om boligsosiale virkemidler og hvordan disse kan brukes sammen. Dette har bidratt til å øke andelen som har lykkes med å gå «fra leie til eie» i perioden. 4.8 Oppfølging i bolig Det gis og har vært gitt ulike former for oppfølging i bolig. Ett tiltak som fremheves av flere informanter er Boligskolen. Gjennom Boligskolen får brukerne praktisk opplæring i å bo og lærer alt om strøm, renovasjon, inneklima og renhold. Programmet har også knyttet til seg eksterne aktører, som eksempelvis brannvesenet. Tilbudet har vært gitt over en halv dag per uke i perioden september- desember og krever minst 90 % tilstedeværelse av den enkelte deltaker for å få bestått kurset. Deltagere på kurset har primært vært flyktninger. Programmet har fått gode tilbakemeldinger og antas å ha vært viktig for å holde vedlikeholdskostnadene i boligene nede. Det opplyses om at Boligskolen per nå er satt på vent grunnet mangelfulle ressurser. Det har gjennom intervjuene blitt uttrykt stor skuffelse over at tilbudet ikke har vært operativt de siste månedene i Vi informeres om at kommunen planlegger oppstart med Boligskolen igjen i Den andre formen for oppfølging i bolig ytes av oppfølgingsteamet som frem til har bestått av fire personer. I løpet av programperioden har kommunen etablert vedtaksbasert tildeling også når det gjelder oppfølging i bolig. Oppfølgingsteamet beskrives av flere som meget operative og praktisk orienterte og gjør alt fra å rydde søppel, veilede på hvordan man bor, til å følge til lege. I tillegg gir de informasjon om de boligsosiale virkemidlene som boligtilskudd og startlån. Mens enkelte informanter mener oppfølgingsteamet gjør en uvurderlig jobb, hevder andre at oppfølgingen blir for tilfeldig. Intervjuene viser at det har oppstått tilfeller der personer har fått tildelt bolig uten vedtak om boligoppfølging, og der det senere har vist seg å være behov for dette. Vedtaksbasert tildeling har tydeliggjort og formalisert grunnlaget for boligtildeling, men enkelte mener at kommunen bør komme mer i forkant av potensielle utfordringer hos beboere slik at man kommer bort i fra stadig «brannslukking». 4.9 Planlegging for fremtidige boligbehov Ifølge kommunens sluttrapport 12 skulle kunnskap om boligbehov ha vært systematisert ved å ta i bruk «GoBo», et elektronisk fagsystem for tildeling av kommunale boliger, booppfølging og kartlegging av boligbehov. I dag får man imidlertid kun kunnskap om boligbehov gjennom det daglige arbeidet og samarbeid mellom boligsosial avdeling, Flyktningkontoret og NAV og denne systematiseringen er med andre ord ikke gjennomført slik det var tenkt. En informant forteller at det ble utarbeidet en database for registrering av relevant data knyttet til tildeling av kommunale boliger. Databasen ble brukt i oppstarten av utviklingsprogrammet, men har nå blitt lagt vekk. Videre hevdes det av enkelte at boligsosial avdeling i dag ikke lenger kan gi et anslag på for eksempel hvor mange bostedsløse det er i Hamar. I sluttrapport for boligsosialt utviklingsprogram 13 henvises det til antall personer som har fått stønad til «midlertidig bolig» som en indikator på hvordan kommunen har jobbet med å bosette bostedsløse. 12 Sluttrapport i boligsosialt utviklingsprogram. Hamar kommune Sluttrapport i boligsosialt utviklingsprogram. Hamar kommune

20 Figur 3: Antall husstander som har fått stønad til midlertidig bolig. Antall personer som har fått stønad til midlertidig bolig Kilde: Sluttrapport i boligsosialt utviklingsprogram. Hamar kommune Som det fremkommer i figur 3 ser det ut til at færre blir plassert i midlertidige boliger som i dette tilfellet er ment å indikere en synkende andel som identifiseres som bostedsløse. Det er imidlertid store usikkerheter ved tallene fra Hamar kommunes årsrapporter til Husbanken. Mens det i årsrapporten fra ble identifisert fire husstander som var i fare for å miste boligen, var det ingen sikre tall å rapportere de øvrige årene av programperioden. Det er få indikasjoner ved datamaterialet som kan forklare hvorfor slike verktøy har blitt lagt bort eller er uteblitt totalt. Det kan likevel være antydninger på manglende ressurser i form av bevilgninger, men kanskje mest av alt tilstrekkelig antall ansatte med kompetanse. Flere informanter fremhever oversikt over boligbehovet som en uløst oppgave og som er kritisk for deres virksomhet på det boligsosiale feltet. Dette vil ha implikasjoner for kommunens evne til å kommunisere behovet for antall og type boliger som burde anskaffes framover, både til operative enheter, men også på politisk og administrativt nivå. Det påpekes at Hamar kommune har stor tilgang på tomter, men at det har vært en svak utnyttelse av disse som boligsosial ressurs. I kommunens sluttrapport i boligsosialt utviklingsprogram 15 har man satt et mål om å utrede bruk av kommunale tomter for å øke antall boliger. Som en informant forteller: «Hamar har tomter som andre kommuner kan drømme om. Vi har en betydelig investeringsramme med en handlingsramme for å kjøpe og selge, men ingenting blir gjort» Kommunens manglende kartleggingsevne kan gi negative ringvirkninger ellers i kommunen. Som nevnt tidligere i analysen fremkommer det av intervjuene at informantene ikke har en tydelig forståelse for hvem som har det overordnede ansvaret for å bestille boligbygging i dag. Dette kan medføre en risiko for at de boligene som blir fremskaffet ikke er i trå med de behovene som er blant målgruppen, og at kommunen ikke klarer å planlegge godt nok for fremtidig boligfremskaffelse. 14 Årsrapport Rapportering i boligsosialt utviklingsprogram. Hamar Kommune. 15 Sluttrapport i boligsosialt utviklingsprogram. Hamar kommune

21 4.10 Kompetanse og kunnskapsutvikling Funn fra intervjuene tyder på at det har vært tilbud om ulike former for kompetanseheving innenfor det boligsosiale feltet i løpet av programperioden. Flere av informantene har enten vært invitert eller de har deltatt på kurs/seminarer i regi av Husbanken. Husbanken oppleves av flere som en viktig pådriver i dette arbeidet og enkelte er spente på hvordan drivkraften blir fremover, etter avsluttet programperiode. Enkelte andre etterlyser kurs og seminarer og opplever at det har vært lite slike tilbud i programperioden. En av informantene påpeker også at det var en god del slike kompetansehevingstiltak i starten av programperioden, men at det har vært lite de siste to årene. Mens det ser ut til å ha vært en viss grad av enkeltstående tiltak etterlyser flere også kompetanseheving som er mer satt i system: strategi, helhetlig tenkning rundt kompetanse, samt større grad av kompetansespredning. På spørsmål om hvordan det har vært jobbet med å utvikle, samle og dele nødvendig kompetanse i programperioden sier en av informantene følgende: «Det har vært på rådmannsnivå. Det har blitt pratet om helhetlig tenkning, men det mangler å få planene gjennom i praksis.» Samtidig som enkelte etterlyser kompetanseheving, opplever andre at medarbeiderne ikke etterspør slike tiltak, eller at det har vært vanskelig å få egne medarbeidere eller samarbeidsparter til å prioritere deltagelse på slike kurs Forankring av det boligsosiale arbeidet i kommunen Det boligsosiale arbeidet har blitt innlemmet i sentrale plandokumenter som handlings- og økonomiplan 16 og boligplan 17. I den nåværende boligplanen 18 er det formulert relevante mål og strategier for å sikre et godt boligsosialt arbeid i kommunen. Blant annet framkommer det at Hamar vil ha god variasjon av boligtyper, gi vanskeligstilte bistand til å skaffe egnet og potensielt eid bolig. Strategier som formuleres er blant annet muligheten for å inngå partnerskap med private utbyggere, gi opplæring og veiledning i bokompetanse, og å utvikle bedre rutiner for forvaltning og gjennomstrømning. Som nevnt tidligere påpeker flere informanter at det var et tydelig fokus og en god satsning fra ledelsen i kommunen ved oppstarten av boligsosialt utviklingsprogram. Flere opplever en god forankring av det boligsosiale utviklingsprogram på rådmannsnivå og fremhever det som en viktig faktor for å oppnå gjennomslagskraft i politiske beslutningsprosesser og for å sikre gode resultater nedover i organisasjonen på tjenestenivå. Samtidig gir informantene tydelig uttrykk for at fokuset fra ledelsen har sunket i løpet av programperioden. En svakhet som fremheves i intervjuene er den høye utskiftningen av rådmenn de siste årene. Det vil naturligvis ta tid før man kan sette seg godt nok inn i en ny posisjon og få oversikten over kommunens satsningsområder. Dette sammenfaller med at noen informanter etterlyser en mer aktiv ledelse som etterspør resultater. Dette gjelder også på politisk nivå der noen informanter mener de gjerne vedtar planer, men ikke følger opp i praksis. Samtidig er det et spørsmål om hvilket nivå som skal ta hvilken rolle i å sørge for at planene blir gjennomført. 16 Handlings- og økonomiplan Hamar kommune. 17 Hamar kommune: Boligplan Vedtatt i Hamar kommunestyre den 27. mai Hamar kommune: Boligplan Vedtatt i Hamar kommunestyre den 27. mai

22 5. VURDERING AV RESULTATER OG MÅLOPPNÅELSE I dette kapittelet vil vi gjøre en vurdering av resultater og måloppnåelse i forbindelse med Hamar kommunes deltakelse i Boligsosialt utviklingsprogram 19. Vurderingen av måloppnåelser gjøres gjennom tilgjengelig statistikk og rapportering, samt informasjon som fremkommer av de ansatte selv (gjennom kvalitative intervjuer). Informasjonen vi vurderer ut fra er i stor grad annenhåndskilder. Til slutt oppsummerer vi programarbeidet under ett og understreker de faktorer og tiltak som har vært avgjørende/ til hinder for måloppnåelse. 5.1 Vurdering av sentrale mål Vurdering av de sentrale målsettingene for Hamar kommunes deltakelse i Boligsosialt utviklingsprogram gjøres med utgangspunkt i følgende elementer: MÅL: Økt forebygging og bekjempelse av bostedsløshet Her vurderer vi kommunens arbeid med å hjelpe innbyggere fra midlertidig til varig bolig, samt hvordan de jobber med å sikre differensiert botilbud. MÅL: Økt boligsosial aktivitet i kommunen Her vurderer vi kommunens arbeid med boligsosial oppfølging, virkemiddelbruk og veiledning/ rådgivning. Her vurderer vi kommunens arbeid med å gi hjelp til alle som har behov for tjenester for å mestre boforholdet, herunder arbeid for å forhindre utkastelser samt gi oppfølging og tjenester i og utenfor bolig. I tillegg vurderer vi hvordan kommunene yter hjelp til å skaffe egnet bolig, herunder bruk av finansielle virkemidler, grad av veiledning og rådgivning samt ser vi på andelen som mangler egnet bolig. MÅL: Økt boligsosial kompetanse i kommunen Her vurderer vi kommunens evne til å utvikle, samle og dele nødvendig kompetanse innen det boligsosiale feltet Økt forebygging og bekjempelse av bostedsløshet Tilgjengelige tall kan tyde på at Hamar kommune i løpet av programperioden har redusert bruken av midlertidige boliger noe, dersom man ser på antall personer som har fått stønad til midlertidig bolig. Samtidig er det andre tall som viser til at kommunen har fått flere bostedsløse i løpet av programperioden. Det er høy usikkerhet knyttet til tallene og vi antar at en av grunnene til at antallet øker er at kommunen har fått bedre oversikt over antallet. I løpet av programperioden har antall kommunale boliger økt og enkelte boenheter i eksisterende boligmasse oppgradert. Det fremkommer samtidig at boligene ikke er godt nok tilpasset enkelte beboere hvorav det blir mye slitasje i boligen. Hvorvidt det er boligen som er mangelfull eller om det er oppfølgingen er man ikke enige om. Kommunen har likevel gjennom tiltak som «Boligskolen» satset på økt forebyggingen mot mislighold av bolig og man ser at boligene blir bedre holdt av beboere. Tiltaket kan også ses på som et tiltak som forebygger bostedsløshet fordi bedre hold av boligen reduserer grunn for oppsigelse av leiekontrakt hvis vedkommende på sikt skulle betjene en privat, leid bolig. Sluttanalysen viser likevel at det er mangel på systematikk i fremskaffelse av kommunale boliger basert på eksisterende behov. Med det mener vi at kunnskap om brukergruppene i fra oppfølgingstjenestene og tildelingstjenesten ikke blir brukt godt nok inn i planlegging for, og fremskaffelse av kommunale boliger. 19 I kapittel 2 fremkommer sentrale mål (utarbeidet av Husbanken) og lokale mål (utarbeidet av Hamar kommune) for programperioden. Disse er operasjonalisert i vedlegg 1. 19

23 Kommunen er ikke i mål når det gjelder økt forebygging og bekjempelse av bostedsløshet. Enkelte informanter påpeker at kommunen i dag driver mer med «brannslukking» enn å være i forkant av potensielle problemer. Det kan tyde på at man ikke har en god nok systematikk og/ eller ressurser til å drive en sammenhengende oppfølging av beboere. Med sammenhengende oppfølging mener vi den oppfølgingen som skjer fra kommunen får en søknad om bolig til bosetting og deretter eventuelt behov for jevnlig oppfølging Økt boligsosial aktivitet i kommunen I begynnelsen av perioden ble det gjennomført organisasjonsendringer med det formålet å styrke ansvarsplasseringen på det boligsosiale feltet. Boligsosial avdeling skulle fungere som en koordinerende enhet, få oversikt over boliger og leietakere samt få på plass gode rutiner og prosedyrer for saksbehandling blant annet. De fleste i organisasjonen var enige i at dette var et godt og viktig grep i organisasjonen. Samtidig viser det seg at boligsosial avdeling ikke helt fikk fylt den rollen de var tiltenkt. Dette har nok bidratt til at de ansatte opplever at den boligsosiale aktiviteten ikke har økt i den grad de hadde håpt på. Ser vi på flere av kriteriene vi har definert for å vurdere den boligsosial aktiviteten i kommunen ser vi likevel at den har økt i løpet av programperioden. Kommunen har styrket sin virkemiddelbruk og veiledning/ rådgivning, blant annet gjennom flere «fra leie til eie»-tilfeller. Gjennom tiltak som «Boligskolen» arbeider kommunene med å forhindre utkastelser. Kommunens oppfølgingstjeneste er i tillegg sterkt inne med å yte oppfølging i og utenfor kommunale boliger for å sikre gode boforhold og bomiljøer. Vi registrer samtidig at det er misnøye rundt at «boligskolen» ikke er implementert i ordinær drift. Det vises også til at kommunen ikke riktig klarer å være i forkant av potensielle problemer i bomiljøene, men driver med mye «brannslukking» Økt boligsosial kompetanse i kommunen I løpet av programperioden har kompetansen på det boligsosiale feltet økt. Kunnskapen om de ulike boligsosiale virkemidlene er bedre kjent i organisasjonen og gjennom samarbeid på tvers har man også fått bedre kjennskap til hverandres arbeidsområder og arbeidsfelt. Samtidig er det flere som etterspør mer systematisk og planlagt kompetanseheving på det boligsosiale feltet og at dette er nærere knyttet til strategi og overordnet plan for kommunens sosiale boligpolitikk. 5.2 Vurdering av lokale mål Vurdering av de lokale målsettingene for Hamar kommunes deltakelse i Boligsosialt utviklingsprogram gjøres også med utgangspunkt i elementer som blir vektlagt i Hamar kommunes handlingsplan 20. Følgende målsettinger ligger til grunn for vurderingen av lokale mål, se følgende to bokser: For perioden : MÅL: Bedre måloppnåelse og gjennomføringsevne i boligsosialt arbeid Her vurderer vi forankringen av det boligsosiale arbeidet i organisasjonen samt tverrsektorielt samarbeid. Kjennskap til kommunens strategi og målsettinger på det boligsosiale feltet blir også vurdert under dette målet. MÅL: Bedre dekning av behovet for boliger og booppfølgingstjenester for vanskeligstilte på boligmarkedet Her gjør vi en vurdering av opplevd kvalitet i boligtildeling, bokvalitet, oppfølgingstjenester og boveiledning. Kommunens evne til å følge opp kontrakter før de utløper for å vurdere alternativer til kommunal bolig blir også vurdert i tillegg til samarbeidet mellom aktører i tjenestelinjen og utenfor kommunen. 20 Handlingsplan for boligsosialt utviklingsprogram i Hamar kommune

24 For perioden : MÅL: Øke kunnskap om boligsosialt arbeid i hele organisasjonen Her vurderer vi kommunens kompetanseutvikling, tverrfaglige møtepunkter og kunnskap om boligsosiale virkemidler på tvers av tjenester og enheter. MÅL: Øke antall boliger til vanskeligstilte Her vurderer vi hvorvidt kommunens innsats overfor nevnte målgrupper har økt i løpet av programperioden, og hvorvidt dette er gjort i tråd med de behov som er for kommunale boliger. MÅL: Økt brukermedvirkning Her vurderer vi i kommunens grad av brukermedvirkning og samarbeid med brukerorganisasjoner. Bruk av brukerundersøkelser, organisert møter med pårørende og/eller brukerorganisasjoner er sentrale kriterier for å vurdere måloppnåelse på dette feltet. MÅL: Bedre bruk av økonomiske virkemidler Her vurderer vi hvorvidt kommunen har en helhetlig bruk av Husbankens virkemidler og i hvilken grad de vurderer alternativer til kommunal bolig i tildelingsprosesser. Slik boksene viser er det ulike målsettinger for ulike deler av programperioden. Dette har konsekvenser for analysen, og det er vanskelig å vite hvorvidt kommunen allerede var i gang med å styrke det boligsosiale feltet på de målområdene som ble definert for perioden Vi vil likevel tillegge disse mest vekt i vår vurdering av kommunens lokale mål. Dette gjør vi særlig på bakgrunn av at målsettingene for perioden er mindre spesifikke og derav vanskelig å vurdere. Vi vil likevel behandle de første målsettingene kort i det følgende avsnittet Målsettinger for perioden «Bedre måloppnåelse og gjennomføringsevne i boligsosialt arbeid» er vanskelig å angripe i seg selv, men i handlingsplan er det knyttet endel tiltak til målsettingen. Vi vurderer også at det var en intensjon å forankre det boligsosiale arbeid i organisasjonen i større grad, samt få til et bedre tverrsektorielt samarbeid. Blant de ansatte oppleves det at man ikke har fått dette godt nok til i løpet av programperioden. Med utgangspunkt i at målsettingene er lite spesifikke er det også vanskelig for de ansatte å omgjøre kommunens strategi til praksis og derav jobbe etter den kommunale strategien. Det virker likevel som at det har vært enighet om utfordringene på det boligsosiale feltet, men at man aldri har klart å enes om hvordan utfordringene burde løses på best mulig måte. «Bedre dekning av behovet for boliger og booppfølgingstjenester for vanskeligstilte på boligmarkedet» er noe mer konkret en foregående målsetting. Og vi ser at kommunen har fått til en bedre boligsosial praksis når det gjelder boliger og oppfølgingstjenester. I tillegg til at kommunen har fått flere kommunale boliger, er vedtaksbasert tildeling av bolig og oppfølgingstjenester med på å styrke kommunens boligsosiale praksis herunder bedre de juridiske forholdene for søkere av kommunale boliger og tjenester Økt kunnskap om boligsosialt arbeid i hele organisasjonen Som nevnt i kapittel har kompetansen innenfor det boligsosiale feltet økt i operative tjenester. Ut fra målsettingen forstår vi det som at kommunen i større grad ønsker at hele organisasjonen er med på å jobbe innunder den samme boligsosiale strategien, med andre ord at alle tjenestene er enige om, og jobber etter de overordnede målsettingene på det boligsosiale feltet. Dette kan skje på flere måter, men vi registrerer at det blant annet har skjedd gjennom synliggjøring av fagfeltet gjennom rapportering og en egen informasjonsstrategi. 21

25 Samtidig som samarbeidet og kunnskapen om hverandre på tvers av tjenester har økt i programperioden, er det informanter som etterspør flere arenaer for samarbeid på det boligsosiale feltet Øke antall boliger til vanskeligstilte I løpet av programprioden har kommunen økt antall kommunale boliger. Kommunen har i utgangspunktet mange kommunale boliger. Det er derimot noe usikkert hvorvidt fremskaffelse av boliger har skjedd i tråd med de behovene som målgruppen har. Dette henger særlig sammen med et noe uavklarte rollefordelinger i fremskaffelsesprosessen. Boligfremskaffer mangler et godt kunnskapsgrunnlag om behov, basert på kjennskapen til målgruppen i dag. Denne kjennskapen er vanligvis best hos oppfølgingstjenestene (og tildeling), men det er ikke lagt opp til en systematikk for å sikre at denne kunnskapen danner grunnlaget for boligfremskaffelse. Det mangler rett og slett en god plan for eksisterende og fremtidig, kommunal boligmasse Økt brukermedvirkning Hamar kommune involverte brukergrupper innledningsvis i programperioden blant annet gjennom en egen referansegruppe. Det er derimot ikke gjennomført noe særlig mer samarbeid med brukerorganisasjoner på et senere tidspunkt. Vi kjenner heller ikke til at det er gjennomført brukerundersøkelser eller at brukerstemmen er inkludert i det boligsosiale arbeidet på andre måter, utover involvering og medvirkning i oppfølging og tildelingsprosesser Bedre bruk av økonomiske virkemidler Kommunen har økt bruken av Husbankens økonomiske virkemidler i løpet av programperioden. Disse er i tillegg kombinert med andre boligsosiale virkemidler, så som veiledning/ rådgivning noe som har resultert i en mer helhetlig bruk av tilgjengelige virkemidler. Siste året i programarbeidet har kommunen lyktes med en rekke «fra leie til eie»-tilfeller. 5.3 Overordnet vurdering av programarbeidet Avslutningsvis i inneværende kapittel oppsummerer vi overordnede vurderinger av programarbeidet under ett. Herunder vil vi trekke frem de faktorer og tiltak som vi vurderer har vært avgjørende for eller til hinder for måloppnåelse Interne faktorer med betydning for måloppnåelse Det kan være flere interne faktorer som har gjort at kommunen selv opplever at de ikke har lyktes med sin innsats i boligsosialt utviklingsprogram. Det kan være flere årsaker til at de ansatte opplever at kommunen ikke har lykkes. En av grunnene kan være høye ambisjoner for programmet. Alle ønsker at kommunen skal gjøre det bedre og få til mer. Uspesifikke målsettinger kan også være grunnen til at det gjennom programperioden har vært varierende og til tider mangelfull rapportering i årsrapporter til Husbanken. Det har også vært et skifte i programlederrollen underveis i programmet som i tillegg har bidratt inn i at eksisterende tallmateriale er mangelfullt. På samme tid viser sluttanalysen at kommunen ikke har gode nok rutiner for kartlegging på flere av områdene innenfor det boligsosiale feltet. Med et lite spesifikt utgangspunkt for programmet har dette medført vansker i gjennomføringen, herunder gitt konsekvenser for hva som det skal jobbes med og hva som gjør at man har kommet i mål eller ikke. Når det er sagt har kommunen utarbeidet nye målsettinger for andre halvdel av programperioden, og vi vurderer at disse er mer spesifikke og bidrar til at det er lettere å vurdere måloppnåelse. Det har i noen grad manglet på kontinuitet gjennom programperioden. Dette kan til dels skyldes skifte i programlederrollen, og skifte på rådmannsnivå. Videre viser sluttanalysen at det har vært interne konflikter og forskyvning av ansvar på det boligsosiale feltet, noe som gjør at man ikke har kommet til en enighet i hvordan de boligsosiale utfordringene skal løses. På tross av at det er en generell forståelse for at kommunen har fått til lite i løpet av utviklingsprogramperioden, så 22

26 ser vi at kommunen har styrket sin praksis på flere områder. Det er likevel noe utfordrende å knytte en del av tiltakene og innsatsen til de definerte målsettingene. Noe som igjen gjør det vanskeligere for kommunen å synliggjøre hva de faktisk har fått til i løpet av programperioden. Det fremkommer i tillegg som at strategien på det boligsosiale feltet ikke har vært tydelig nok og vi har en antakelse om at organisasjonene ikke har vært godt nok involvert i utviklingen av strategien som ligger til grunn for arbeidet. Videre er det enkelte informanter som mener at ikke ledelsen har vært aktive nok, og da særlig knyttet til mellomledernivå i kommunen. Men dette er også noe som varierer mellom tjenestene og flere mener at de er gitt et godt spillerom til å gjennomføre jobben sin. Det fremkommer nok at det er de utøvende tjenestene som ikke klarer å enes om hvordan de skal løse de boligsosiale problemstillingene, men det kan også hende at man er noe uenige om hva som er hovedutfordringene. Vi antar at det har vært en mangel på gode nok arenaer for å diskutere på tvers av fag og disipliner i løpet av programperioden. Det kan også hende at det ikke har vært god nok involvering i forbindelse med omorganiseringsprosesser for vi ser at på tross av at enkelte oppgaver blir flyttet, for eksempel til boligsosial avdeling, så er det likevel andre som fortsatt holder på de samme oppgavene selv om de ikke lenger er deres. Vi er derfor noe usikre på hvorvidt boligsosial avdeling fikk den legitimiteten de var tiltenkt. Det er også ting som tyder på at boligsosial avdeling ikke klarte å imøtekomme alle forventinger og ansvarsforhold som var tiltenkt dem. Det gir oss grunn til å stille spørsmålstegn med hvorvidt det var hensiktsmessig å tillegge dem alle de oppgavene som i utgangspunktet var tenkt. Kommunen har i etterkant av programperioden valgt å organisere oppfølgingstjenesten i en egen avdeling, og ikke innunder Boligsosial avdeling. Det kan hende at det er lurt med tanke på å ha riktig «hatt» på riktig hode. Samtidig er det personer i boligsosial avdeling som er uenige med den nye organiseringen. Det er nevneverdig at kommunen har jobbet med denne problematikken i mange år, lengre enn de fleste andre programkommuner som samarbeider med Husbanken i region Øst, uten at man har klart å komme til bunns i hvordan kommunen kan utøve en solid, sosial boligpolitikk. I følgende tabell oppsummeres sentrale faktorer med betydning for, og til hinder for måloppnåelse: Tabell 1. Faktorer med betydning for måloppnåelse Faktorer med betydning for måloppnåelse Faktorer for suksess Faktorer til hinder Forankring på rådmannsnivå Uspesifikke mål Tydeligere rolle- og ansvarsfordeling gjennom Organisasjonskultur og interne konflikter opprettelsen av egen boligsosial avde- Svak samhandling mellom tjenester ling Mangel på en aktiv og tydelig ledelse Vedtaksbasert tildeling av bolig og oppfølgning Manglende kartleggingsverktøy Manglende forankring i tjenesteledd Tildelingsutvalg Synkende engasjement/ motivasjon i det Økt kunnskap om virkemiddelbruk gjennom boligsosiale utviklingsprogrammet «leie til eie»-prosjektet Ikke tilstrekkelig antall ansatte med kom- Forebyggende tiltak som «boligskole» petanse (sårbarhet ved fravær/sykdom) Husbanken som pådriver Fravær av konstruktive, felles arenaer Oppfølgningsteam 23

27 5.3.2 Tiltak som har hatt særlig betydning for måloppnåelse Opprettelsen av boligsosial avdeling har hatt betydning for hvordan kommunen gjennomfører boligtildeling i dag, hvor det i dag gjøres vedtaksbasert tildeling. Dette har også vært et tiltak som har bidratt til å samle de boligsosiale virkemidlene i større grad. Boligskolen er nevnt i flere omganger og tiltaket har vært viktig for å sikre bedre boforhold, primært hos flyktninger. Videre har kommunen det siste året satset på «fra leie til eie»-prosjekt noe som har resultert i bedre bruk av boligsosiale virkemidler, herunder startlån og veiledning/ rådgivning. 24

28 6. PERSPEKTIVER PÅ FREMTIDIG INNRETTING OG PRIO- RITERING Som en del av bestillingen for sluttanalysen vil vi i dette kapittelet fremheve de perspektiver som Rambøll foreslår for fremtidig innretting og prioritering i Hamar kommune på det boligsosiale feltet. 6.1 Videreføring av den boligsosiale innsatsen Den boligsosiale innsatsen i Hamar kommune bør videreføres med forankring på rådmannsnivå og tett involvering av ledere og utøvere på det boligsosiale feltet. Sentrale medarbeidere i boligsosialt utviklingsprogram bør tenkes inn i videreføringen. Det kan gjerne skje gjennom videreføring eller opprettelse av et styringsorgan som rådmannen måtte vurdere som hensiktsmessig. Det er i tillegg viktig å opprettholde arenaer som legger til rette for tverrfaglig samarbeid. Dette gjelder særlig tildelingsutvalg. Kommunen bør også videreføre de grepene som er tatt for å kunne bruke de boligsosiale virkemidlene på en mer helhetlig måte. Her er det særlig «fra leie til eie» og boligskolen som fremheves. Utover videreføring og opprettholdelse av eksisterende innsats, er det særlig tre områder vi vil fremheve, hvor vi mener kommunen har et uutnyttet potensial innenfor det boligsosiale feltet. 6.2 Felles samling for hele det boligsosiale feltet En av faktorene som ble identifisert tidligere i sluttanalysen er utilstrekkelig antall felles samarbeidsarenaer. Tildelingsutvalg blir fremhevet som en konstruktiv fellesarena og flere informanter oppgir å ha relativ god kommunikasjon på tvers av enheter. Likevel fremkommer det at det for det meste er kommunikasjon med to til tre tverrsnitt og at det i organisasjonen er fravær av en felles enighet om hva som er kommunens sosiale boligpolitikk. Det ser vi blant annet gjennom at det er mangel på en felles plattform på tvers av enhetene. Vi anbefaler Hamar kommune å sørge for gode arenaer for å samle hele det boligsosiale feltet, der nøkkelpersoner innenfor det boligsosiale feltet er tilstede. For eksempel gjennom dagsamlinger. Sentrale nøkkelpersoner vil inkludere de som jobber med tildeling av boliger, forvaltning av kommunale boliger og oppfølging i kommunale boliger. I tillegg er det viktig at ledere for de respektive resultatenhetene og kommunalsjefsnivå er involvert. Dette er et initiativ som bør komme fra rådmannsnivå med det formål å involvere alle nivåer i kommuneorganisasjonen. Det må understrekes at for å lykkes med en slik samling er en avhengig av det blir prioritert på alle nivå. Vi mener at kommunen vil være tjent med å legge til rette for at de ansatte og deres ledere, på tvers av tjenester og enheter, får anledning til å være med i å definere, drøfte og bli mer samstemte om hva som er hovedutfordringene på det boligsosiale feltet i dag. Gjennom større grad av involvering vil dette bidra til å skape økt forståelse for prioritering av tiltak, samt forståelse for hvordan hver enkelt tjeneste og ansatt må jobbe for å sikre en bedre sosial boligpolitikk i Hamar kommune. 25

29 I sluttanalysen identifiserer vi at faktorer som har vært til hinder for måloppnåelse i stor grad handler om hvordan kommunen har lagt opp sin prosess, eller mangel på sådann. På bakgrunn av funnene anbefaler vi kommunen å bli tydeligere på ansvarsforhold og prosessene som ligger bak. Dette kan gjøres i form av egne prosessmål. Prosessmål kan bidra til å sette fokus på betingelsene som skal til for å gjøre gode prestasjoner. Eksempler på prosessmål er mål knyttet til oppfølging av adferdsregler, samhold og godt teamarbeid, konfliktløsning, møtefrekvens og -rutiner, krav til dokumentasjon, informasjonsrutiner og læringsmål. Dette kan formuleres som suksesskriterier, for eksempel «det er viktig at utfordringer blir tatt raskt tak i og at dette gjøres på riktig nivå» og «det er viktig at ansatte er informert om hvorfor avgjørelser blir tatt». 6.3 Kartlegging av behov for kommunale boliger Et sentralt funn i sluttanalysen har vært Hamar kommunes manglende kartleggingsevne, noe som vanskeliggjør kommunens evne til å planlegge for nåværende og fremtidig boligbehov. Kommunen mangler kartleggingsverktøy og har dermed ikke god nok oversikt over behov. Det er heller ikke god nok kommunikasjon mellom de som kjenner behovene og de som fremskaffer kommunale boliger i dag. Dette øker risikoen for at de boligene som kjøpes/ selges ikke samsvarer med faktiske behov, noe som igjen medfører at boliger står tomme for eksempel fordi de ikke kan tildeles de som søker kommunal bolig. Vi anbefaler kommunen å utarbeide en plan for fremskaffelse av kommunale boliger med konkret oversikt over behovet og spesifikke strategier for fremskaffelse, herunder hvilke målgrupper og behov boligene er tiltenkt. Denne kan med fordel utvikles av Byggforvaltning som kjenner eksisterende boligmasse, men endelig plan må bygge på den kompetansen oppfølgings- og tildelingstjeneste har om behov i målgruppen. Planen bør inneha en plan for eksisterende boligmasse, samt planlegging for fremtidig boligbehov og fremskaffelse. Planen bør også ses i sammenheng med kommunens boligplan 21 for det ordinære boligmarkedet. 6.4 Kompetansekartlegging og planlegging I løpet av programperioden med boligsosialt utviklingsprogram har kompetanseheving skjedd i noe varierende grad i kommunen. Mens noen setter stor pris på samlingene i regi av Husbanken, er det andre som ikke finner det relevant for sin arbeidsoppgave og derfor ikke prioritert kompetansehevingen. Vi antar at dette henger sammen med en manglende planlegging for kompetanse i organisasjonen, herunder mangel på en klar strategi hos ledere for kompetanseutvikling for ansatte og tjenestene i organisasjonen. Hamar kommune anbefales å gjennomføre en kompetansekartlegging og planlegging på det boligsosiale feltet. Hvilken kompetanse besitter kommunen og hva mangler? Ved å avdekke hva som mangler og hvilke tjenester som bør besitte hvilken type kunnskap, blir det tydeligere for overordnede og utøvere hvilke kompetansehevende tiltak som er nødvendige, nyttige eller som kan prioriteres bort. Husbanken er en viktig aktør innen kunnskapsdeling på det boligsosiale feltet, og vi anbefaler kommunen til å legge til rette for et videre samarbeid. Det bør også avklares hvem som skal være kontaktperson i det videre samarbeidet, etter at programperioden er over. 21 Boligplan for Hamar kommune , tilgjengelig på: 26

30 VEDLEGG 1 OPERASJONALISERING AV SENTRALE OG LOKALE MÅLOMRÅDER

31 Sentrale målområder For å gjøre en vurdering av kommunens arbeid innenfor de sentrale målområdene har Rambøll utarbeidet følgende operasjonalisering 22, herunder indikatorer som vi evaluerer kommunen etter: Sentrale mål Innsatsområder Indikatorer Økt forebygging og bekjempelse av bostedsløshet Hjelp fra midlertidig til varig bolig Differensiert botilbud Antall husstander uten eid eller leid bolig Gjennomsnittlig botid i midlertidig botilbud Variasjon i kommunale boliger (størrelse, beliggenhet) Tilgang på private utleieenheter Økt boligsosial aktivitet i kommunen Alle med behov for tjenester, skal få hjelp til å mestre boforholdet Forhindre utkastelser Gi oppfølging og tjenester i hjemmet Bruk av finansielle virkemidler Antall husstander med fare for å miste boligen Antall utkastelser Antall med oppfølging Antall med Startlån Antall med bostøtte Hjelp til å skaffe egnet bolig Veiledning og rådgivning Antall kurs for personer som behøver veiledning Antall personer som veiledes/ rådgis Egnet bolig Antall personer i uegnet bolig Antall samlinger internt Økt boligsosial kompetanse i kommunen Utvikle, samle og dele nødvendig kompetanse Antall samlinger eksternt Antall interne læringsnotat el.l. Antall tverrfaglige prosjekter Ytterligere temaer, som organisering og planarbeid, behandles innunder lokale mål. 22 Operasjonaliseringen er bl.a. gjort basert på Husbankens egen operasjonalisering i årsrapport

32 Lokale målområder For å gjøre en vurdering av kommunens arbeid innenfor de lokale målområdene har vi utarbeidet følgende operasjonalisering 23, herunder indikatorer og kvalitative vurderinger som vi evaluerer kommunen etter: Programområde/ Lokale hovedmål : Bedre måloppnåelse og gjennomføringsevne i boligsosialt arbeid, herunder: - Konsolidere organisasjonsprosjektet med å få til sterkere forankring nedover i organisasjonen : Bedre dekning av behovet for boliger og booppfølgingstjenester for vanskeligstilte på boligmarkedet, herunder: - Økt bosetting av vanskeligstilte på boligmarkedet : Øke kunnskap om boligsosialt arbeid i hele organisasjonen : Øke antall boliger til vanskeligstilte Indikatorer Forankring i årlig økonomi- og handlingsplan Oversikt over behov for kommunal bolig/ boligbistand Bruk av vedtaksbasert tildeling Andel kartlagte husstander ved tildeling Antall husstander som får nødvendig veiledning/rådgivning før leiekontrakt utgår Antall tverrfaglige møtepunkter i arbeidshverdagen (jevnlige, sporadiske møter el.l.) Antall tverrfaglige møtepunkter utenom ordinær arbeidshverdag (seminarer, workshops el.l.) Antall nye boligprosjekter (rimelige inkl. utleieprosjekter) Antall dager kommunale boliger står tomme/ Antall boliger som står tomme Kvalitative vurdering Forankring hos avdelingsledere Kommunikasjon mellom tjenester Kunnskap- og kompetanseutvikling Felles strategi- og målforståelse hos ansatte på tvers av enheter (kjennskap til handlingsplan) Bedre kvalitet i botilbud og oppfølgingstjenester Styrket boveiledning Styrket samarbeid med andre aktører (andrelinjetjeneste, organisasjoner) Bedre kvalitet i saksbehandling/ Rett søker i rett bolig Kunnskap om boligsosiale virkemidler på tvers av tjenester Kjennskap til boligsosiale virkemidler i andre deler av organisasjonen Fremskaffelse av kommunale boliger i tråd med behov : Økt brukermedvirkning Antall brukerundersøkelser Antall møter med pårørende Grad av brukermedvirkning og samarbeid med brukerorganisasjoner 23 Operasjonaliseringen er gjort basert på Rambølls tidligere erfaringer med boligsosiale spørsmål og med inspirasjon fra kommunens egen handlingsplan/ aktivitetsplan

33 og/eller brukerorganisasjoner Antall kurs for brukergruppen : Bedre bruk av økonomiske virkemidler Antall veiledningssamtaler (kartlagt under sentrale mål) Antall med Startlån Antall med bostøtte Antall boligtilskudd til etablering Antall «fra leie til eie»-saker Vurdering av alternativer til kommunal bolig i tildelingsprosesser Helhetlig bruk av Husbankens virkemidler (med vekt på «fra leie til eie»)

34