Flernivåstyring. Mot en ny europeisk styringsorden - effekter for norsk sentraladministrasjonen. Jarle Trondal

Transkript

1 Flernivåstyring Mot en ny europeisk styringsorden - effekter for norsk sentraladministrasjonen Jarle Trondal Universitetet i Oslo ARENA Centre for European Studies Universitetet i Agder Universitetet i København

2 Dagsorden Litt om transformasjon av politisk orden Effekter for norsk sentraladministrasjon Generell berørthet Effekter for oppstrømsprosesser Effekter for nedstrømsprosesser Eventuelt

3 Transformasjon av europeisk politisk orden? Dette forutsetter: First, that new European core executive institutions (the Commission or other international bureaucracies) are able to act relatively independently of pre-existing intergovernmental orders (e.g. the (Union) Council or the plenary assemblies of international organisations) and establish relatively independent accountability mechanisms (e.g. towards the EP) (cf. Bovens et al. 2010; Haftel and Thompson 2006); Secondly, that the European core-executive is internally integrated and steered from one politico-administrative centre; And probably also that European core-executive institutions are able to co-opt executive sub-centres (e.g. domestic agencies and EU-level agencies) (e.g. Egeberg and Trondal 2009).

4 Hvordan er norsk styresett flernivåstyrt? - Den nasjonalt og stramt styrte forvaltning: Departement Underliggende tilsyn/direktorat

5 Den nasjonalt organiserte men europeiske sentraladministrasjonen European Commission/ moder-dg Nasjonalt tilsyn/direktorat

6 Den flerhattede forvaltning:

7 Hvor berørt er sentraladministrasjonen av EU? Opplevd berørthet på eget saksområde: Liten sektorvis variasjon og intet saksområde er uberørt Lang flere i direktorater enn departementer som er berørt mye (absolutte tall) Hvordan er arbeidet organisert: Integrert modell. Dette gjenspeiles i faktiske koordineringsprosesser: Koordineringsstrukturen viser høyt aktivitetsnivå, men liten evne til substansiell samordning dvs. at instanser i sentraladm. i begrenset grad opplever å endre eller modifisere egne stanspunkter som følge av koordinering gjennom spesialutvalg, koordineringsutvalget, Rammenotatordningen som eks: UD er mer opptatt av at det blir skrevet rammenotater, enn hva som står i dem (Sætereng 2001: 138).

8 Oppstrømsprosesser Kontakt: Langt flere (absolutte tall) fra dir. enn dept. som har kontakt med Kommisjonen stabilt over tid for dept, dobling for dir ( ) Komitedeltakelsen konsentreres om ekspertkomiteer, ikke komitologien. Likevel, kontaktene med Kommisjonen går i hovedsak utenom komitestrukturen.

9 Nasjonale eksperter i EUkommisjonen Hvorfor ønsker Kommisjonen nasjonale eksperter? 1) Etterspørsel fra Kommisjonen: - Behov for økt bemanning, ekspertise, fleksibel og rask tilsetting, billig arbeidskraft, kan gi Kommisjonen læring fra/kooptering av medlemsstatene, osv. - Kommisjonens første President Jean Monnet ønsket Kommisjonen bestående av en liten gruppe nasjonale eksperter 2) Tilbud fra nasjonal forvaltning: - Mulighet for capture av Kommisjonen, billig og effektiv opplæring av nasjonal forvaltning i EU-kunnskap, kan skaffe nasjonale myndigheter effektiv informasjon fra EU, osv.

10 Hva kjennetegner adferdsmønsteret? Nasjonale sendemenn? Nei: Ute av syne, ute av sinn. Relativt lite kontakt med hjemmebasen, ofte mindre enn forventet og ønsket fra nasjonale eksperter ofte en overraskelse for mange Ingen Trojansk hest inn i Kommisjonen, men yter informasjon til sin hjemmebase. Kommisjonsbyråkrater? Ja: De fleste opplever at de behandles på lik linje med faste tjenestemenn i Kommisjonen, med enkelte unntak knyttet til kontrakter, budsjetter og ekstern representasjon De føler sterk tilhørighet til sin enhet i Kommisjonen, men også til sitt DG og Kommisjonen som helhet.

11 Hvilken rolle opplever nasjonale eksperter at de spiller i Kommisjonen? 1: Rollen som enhet/dg-tjenestemann 2: Rollen som faglig ekspert 3: Rollen som Kommisjonsrepresentant På sisteplass, og nesten uten viktighet: rollen som nasjonal representant

12 Nedstrømsprosesser Direkte eller indirekte iverksetting av EUlovgivning? Eller hybride løsninger? Fremvekst av EU-byråer (direkte iverksetting), men disse er legalt svake, og sterkt koplet til Kommisjonen i praksis. Nasjonal kontroll over disse er svak, også i byråene styrer. Disse styrer relativt lite i praksis. Byråene fremstår derfor som en styrking av den utøvende makt på det europeiske nivå ikke som virkemidler for medlemsstatene.

13 Iverksetting av EU-lovgivning i Norge Studiene våre viser at rundt 60 % av dir.ansatte praktiserer EU-lovgivning på eget saksområde og 45 % av disse oppfatter disse sakene som politisk kontroversielle altså ikke teknisk ufarlige. En stor andel dir.ansatte som praktiserer EU-lovgivning oppfatter både overordnet departement og eget DG i Kommisjonen som viktig kan gi kryssende forventninger til direktoratsansattes handlemåte gir en tohatted sentraladministrasjon Departemental styring av direktoratenes praktisering av EU-lovgivning styrkes under visse betingelser: Organisatorisk duplikasjon Politisering av saksområder

14 Konklusjon Betydelig berørthet både på oppstrøms- og nedstrømsprosesser i sentraladministrasjonen Sentralforvaltningen er i praksis både norsk og europeisk i praktiseringen av lovgivning som har opphav i et EU-vedtak. Flernivåadministrasjon som bidrar til transformasjon av europeisk politisk orden Endrer Lisboa-traktaten dette bildet? Vi antar nei. Flere saker er flyttet nærmere Kommisjonen hvor Norge vil ha lettere tilgang enn for eksempel Rådet. Effektene av EEAS er for tidlig å si noe presist om. Transformasjonen av politisk orden synes i mindre grad formet av traktatendringer enn av justering av forvaltningspraksis og -strukturer.