Samordning av statlige innkjøp

Transkript

1 Samordning av statlige innkjøp Utarbeidet for Direktoratet for forvaltning og IKT

2 Oslo Economics-rapport Project number Samordning av statlige innkjøp Utarbeidet for Direktoratet for forvaltning og IKT Oslo Economics Dronning Mauds gate 10 Postboks 1540 Vika 0117 Oslo

3 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 1 Problemstilling... 1 Konklusjoner Bakgrunn Prinsipiell analyse av samordning av statlig innkjøp Mange hensyn å ta når staten foretar innkjøp Privatøkonomiske virkninger (innkjøps- og virksomhetsspesifikke) Samfunnsmessige virkninger Virkninger i forhold til anskaffelsesregelverket Kriterier for vurdering av samordning av innkjøp Organisering av og anskaffelser i statlig sektor Ulike tilknytningsformer Antall statlige enheter Statlige anskaffelser Samordning av statlige anskaffelser i Norge Eksisterende samordning Erfaringer med samordning Tidligere innkjøpssamordninger Norske erfaringer hva er lærdommene? Erfaringer fra samordning av statlige innkjøp i andre nordiske land Sverige Danmark Finland Island Nordiske erfaringer - hva er lærdommen? Samordningsmodeller Praktiske og rettslige rammer og hovedmodeller Aktuelle samordningsmodeller Komparativ vurdering av samordningsmodellene Markedsspesifikk analyse av samordning Strøm PC og standard IKT-utstyr Ombygging av biler for funksjonshemmede Pasienttransport Legemidler i spesialisthelsetjenesten Litteratur og bakgrunnsdokumenter Vedlegg 1: Intervjuobjekter og intervjuguide Vedlegg 2: Analyse av samordningsmodeller Vedlegg 3: Oversikt over statlige forvaltningsenheter

4 Sammendrag Om samordning av statlige innkjøp er ønskelig og hvordan det bør skje er krevende spørsmål. Gevinstene er potensielt store hvis samordning gjøres på en god måte og kostnadene er potensielt høye hvis samordning gjøres feil. For å sikre effektiv samordning må produktet som skal anskaffelses vurderes konkret. Standardiserte produkter med lite behov for individuell tilpasning, hvor leveransen er enkel å kontraktsfeste og hvor staten utgjør en liten kjøper i markedet, vil normalt kunne kjøpes inn samordnet med utelukkende positive virkninger. For andre produkter og andre markeder må staten gjøre tilpasninger dersom samordning skal virke positivt. Statens samlede innkjøp utgjorde 171 milliarder kroner i 2009 og det er grunn til å tro at staten kan oppnå betydelige gevinster ved økt samordning av egnede produkter. Samordning kan skje gjennom ulike modeller avhengig av hva som er motivet for samordning. Et statlig rammeavtalesenter á la det som finnes i våre nordiske naboland er en aktuell modell for innkjøp av produkter som er særlig egnet for samordning. Andre modeller er mer aktuelle når produktene har egenskaper som gjør at samordning bør skje med varsomhet. Problemstilling Offentlig innkjøp i Norge utgjorde nesten 400 milliarder kroner i Nesten halvparten, det vil si i overkant av 171 milliarder kroner, var innkjøp i statsforvaltningen. Innkjøpene er så store at de utgjør en betydelig del av norsk økonomi. Hvordan anskaffelsene foretas kan derfor bety mye både for statens kostnader og for markedene innkjøpene gjøres i. Offentlige innkjøp kan organiseres på forskjellige måter. Om anskaffelsene skal samordnes eller ikke er et viktig spørsmål. Offentlig innkjøpene skjer i dag både direkte fra hver enkelt offentlig aktør og gjennom etablerte innkjøpsnettverk på særskilte områder. På oppdrag fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har Oslo Economics i samarbeid med Firstventura og Oeconomica utredet fordeler og ulemper ved samordning av innkjøp. Prosjektet er avgrenset til å gjelde statlige innkjøp. Med Samordning av statlige innkjøp 1

5 samordning menes i denne sammenheng koordinering av innkjøp mellom to eller flere statlige virksomheter. Konklusjoner På prinsipielt grunnlag er det både fordeler og ulemper med samordning av statlig innkjøp Når staten skal foreta innkjøp av varer og tjenester, står den overfor tre hovedproblemstillinger: én privatøkonomisk (innkjøps- og virksomhetsspesifikk), én samfunnsmessig og én juridisk. Staten må for det første ta stilling til hvordan innkjøpet skal gjennomføres for å sikre at det som kjøpes inn er best mulig gitt behovet og gitt økonomiske hensyn. Staten har for det andre, i kraft av sin størrelse og rolle i samfunnet, et ansvar for at innkjøpene skjer i tråd med etablerte samfunnsstandarder og på en måte som ikke skader konkurransen i markedene. For det tredje må staten sikre at innkjøpene skjer i overenstemmelse med reglene om offentlige anskaffelse. Samordning av statlig kjøp kan ha betydning for alle tre problemstillingene. Samordning av statlig kjøp kan gi flere privatøkonomiske (innkjøps- og virksomhetsspesifikke) fordeler. Det kan gi økt kjøpermakt og lavere priser, mer effektiv anbudsorganisering og oppbygging av innkjøpskompetanse, koordineringsgevinster og økt kompetanse om kontraktsstyring som kan gi markedsgevinster. På kostnadssiden kan samordning gi privatøkonomiske (innkjøps- og virksomhetsspesifikke) ulemper. Det kan gi for høy grad av standardisering, øke behovet for kontraktsstyring og redusere innkjøpers kontroll over leverandøren. Samordning av statlig kjøp kan videre ha både ønskede og uønskede samfunnsmessige virkninger. Samordning kan medføre at staten får økt kjøpermakt som blant annet motvirker skadelig markedsmakt hos leverandører, det kan gjøre det enklere å bruke statlig innkjøp som virkemiddel for å nå ulike samfunnsmål og satsninger, og det kan redusere uheldig favorisering av lokalt næringsliv. På den annen side kan økt statlig samordning medføre favorisering av store leverandører på bekostning av små leverandører og i noen tilfeller også svekket konkurranse på lang sikt. Samordning av statlig innkjøp kan også påvirke hvordan staten forholder seg til og tilpasser seg anskaffelsesregelverket. Samordning kan bidra til å redusere ressurs- Samordning av statlige innkjøp 2

6 innsatsen knyttet til oppfølging av anskaffelsesreglene i innkjøpsprosessene og det kan gi bedre etterlevelse av regelverket, gjennom bedre kompetanse hos innkjøperen. Det er nødvendig med konkrete vurderinger av hver anskaffelse for å fastslå om samordning av innkjøp er fornuftig og hvordan eventuell samordning skal skje At samordning av innkjøp i prinsippet kan være både skadelig og fordelaktig gjør at det er nødvendig med konkrete vurderinger av de aktuelle anskaffelsene for å ta stilling til om samordning er fornuftig og hvordan eventuell samordning skal skje. I hvilken grad statlige innkjøp er egnet for samordning avhenger av bestemte forhold. Det er særlig tre dimensjoner som er avgjørende: 1. Hvorvidt produktene er standardiserte og om det er behov for individuell tilpasning 2. Om alle aspektene ved leveransene kan kontraktsfestes på en sikker og god måte 3. Om staten utgjør en dominerende kjøper i markedet (mer enn 50 prosent av kjøpene) Hvis det som skal anskaffes i stor grad er standardisert med lite behov for individuell tilpasning, er enkelt å kontraktsfeste og ikke har staten som dominerende kjøper, er det sannsynlig at samordning først og fremst har positive virkninger. Hvis produktet som skal anskaffes derimot enten er ikke-standardisert, krever stor grad av individuell tilpasning, er vanskelig å kontraktsfeste eller har staten som dominerende kjøper, er det fare for at samordning også gir negative virkninger. I slike tilfeller bør samordning skje med varsomhet. Hvor store gevinster som kan oppnås ved samordning av innkjøp avhenger også av konkrete forhold ved produktet og markedet. Generelt er samordning mer lønnsomt hvis potensialet for økt konkurranse og reduserte priser er stort. Samordning av statlige innkjøp 3

7 Staten består av mange ulike enheter som kjøper et vidt spekter av varer og tjenester Staten består av en rekke enheter. Ved utgangen av 2010 var det samlet sett 304 statlige forvaltningsenheter i Norge. Mange av disse enhetene har underliggende avdelinger/kontorer som kan ses på som separate enheter i denne sammenhengen. Antallet statlige enheter som kjøper inn varer og tjenester er trolig over Hva slags og hvor store innkjøp som gjøres varierer fra sektor til sektor. Det er særlig innenfor helse- og sosialtjenester samt forsvar, politi og ordensmyndigheter at det kjøpes varer og tjenester for store verdier, og da særlig innenfor spesialisthelsetjenesten og forsvarssektoren. Også universitets- og høyskolesektoren er en sektor med høy verdi på innkjøpene. Produktspekteret staten kjøper strekker seg fra skreddersydde tjenester til standard driftsmateriell. Det finnes imidlertid ikke statistikk som gir oversikt over hvilke produkter som kjøpes av staten og hvor store innkjøpene av ulike produkter er. At slik statistikk ikke finnes er beklagelig, blant annet fordi det gjør det vanskelig å estimere gevinstpotensialet ved å øke samordningen av statlig kjøp. Det er både gode og dårlige erfaringer fra samordning av statlig kjøp i Norge Samordning av statlig kjøp har vært praktisert lenge. I dag skjer samordning hovedsakelig innenfor sektorgrenser, blant annet i helsesektoren, politisektoren og universitetssektoren. Det synes som om disse nettverkene i all hovedsak fungerer godt. Samordning på tvers av hele staten skjer i liten grad etter at Statskjøp ble lagt ned for snart 10 år siden. Nedleggelsen av Statskjøp ble begrunnet med at innkjøp er en desentralisert oppgave og at sentrale innkjøp medførte en fare for at staten kunne utøve en innkjøpsmakt som reduserer konkurranse og effektivitet. Det eksisterer i dag noen felles rammeavtaler for departementene. Avtalene inngås og administreres av DepKjøp. Det er vårt inntrykk at avtalene i liten grad benyttes, og at aktivitetene i DepKjøp er lite kjent. Den samordningen vi ser, er i hovedsak begrunnet i et ønske om å oppnå bedre betingelser på de aktuelle innkjøpene, og å styrke innkjøpskompetansen. Samordning er i mindre grad motivert ut fra at det reduserer prosess- eller Samordning av statlige innkjøp 4

8 transaksjonskostnader. Samordning har også i liten grad blitt brukt som virkemiddel for å nå bestemte samfunnsmål. Statlige sektor i våre nordiske naboland samordner i større grad innkjøp av varer og tjenester enn den norske stat I motsetning til Norge har Sverige, Danmark, Finland og Island en statlig innkjøpssentral som fremforhandler felles rammeavtaler for en rekke varer og tjenester. Det er flere varer og tjenestetyper som går igjen, blant annet PCer og IKT-relaterte produkter samt kontormøbler. Sentralene er ulikt organisert og har ulik forankring i det statlige systemet, fra heleide AS til internt organiserte enheter. Felles for sentrene er at statlige enheter er forpliktet til å benytte rammeavtalene som inngås, og at sentrene finansieres ved at leverandørene betaler en avgift knyttet til avropene på avtalene. Sentrene fungerer i all hovedsak også som rådgivende miljøer. Erfaringene er i all hovedsak positive. Det er blant annet beregnet økonomiske gevinster knyttet til lavere priser og lavere transaksjonskostnader, selv om det er diskusjoner knyttet til hvor store disse gevinstene er. Det er også utfordringer knyttet til avtalelojalitet, selv om de statlige enhetene er forpliktet til å benytte avtalene. Samordning av statlig innkjøp kan skje på mange måter og avhenger hva formålet er Samordning av statlig innkjøp innebærer at to eller flere statlige aktører koordinerer innkjøpene. Samordning kan organiseres på mange måter avhengig av hvilke aktører som er med og hva som er formålet med samordningen. Vi har studert fire hovedmodeller som tar utgangspunkt i ulike perspektiv for samordning; stordriftsperspektivet, styringsperspektivet, det geografiske perspektivet og behovsperspektivet. En modell etter stordriftsperspektivet innebærer at det foretas en sentral samordning av innkjøp i flest mulig statlige enheter. En slik modell ligner på den de andre nordiske landene har organisert gjennom statlige rammeavtalesenter. Modellen gir gjennom store innkjøp/høye volumer mulighet for svært gode kommersielle betingelser og oppdragsgivervennlige kontraktsbestemmelser. Lokal forankring og fleksibilitet kan være begrenset, og lokale og geografiske behov kan være utfordrende å ivareta. Mulighet for standardisering gir ytterligere økt potensial for effektivisering (internt og gjennom kommersielle betingelser). Transaksjonskostnader fordelt på mange oppdragsgivere er lave. Modellen Samordning av statlige innkjøp 5

9 forutsetter høy innkjøps- og markedskompetanse. Kontraktsoppfølging vil kunne ivaretas på en profesjonell måte. Utrulling av e-handel kan få et stort løft. En sterk oppdragsgiver kan trolig påvirke samfunnsansvar positivt både med hensyn til kravstilling og oppfølging. Innovasjon vil kunne ivaretas på en god måte, men høyt fokus på standardisering vil kunne virke begrensende. Modellen gir stor kundemakt og det er risiko for å påvirke markedet negativt på sikt ved at antall leverandører reduseres og dermed øker konsentrasjonen i markedet. En modell etter styringsperspektivet tar utgangspunkt i samordning av innkjøp i enheter i samme styringslinje. Modellen antas særlig å ha positive virkninger for muligheten til å stille krav og oppfølging av samfunnsansvar. En modell etter et geografisk perspektiv tar utgangspunkt i samordning av innkjøp i enheter som geografisk er lokalisert i samme område. Lokal forankring og fleksibilitet, og geografiske behov kan ivaretas godt. En god geografisk forankring gjør at lokale små og mellomstore leverandører kan ivaretas godt. Ellers utpeker ikke modellen seg som særlig effektiviserende. En modell etter behovsperspektivet tar utgangspunkt i samordning av like innkjøp eller innkjøp i enheter med like behov. Modellen gir mulighet for gode kommersielle betingelser. Modellen kan for gitte anskaffelser ha mye til felles med en modell etter stordriftsperspektivet. Mulighet for lokal forankring og fleksibilitet er godt ivaretatt. Mulighet for standardisering gir ytterligere økt potensial for effektivisering. Modellen muliggjør lave transaksjonskostnader, styrket innkjøpskompetanse og strategi samt gir økt mulighet for profesjonell kontraktsstyring og oppfølging. Utrulling av e-handel kan få et stort løft. En større oppdragsgiver kan trolig påvirke samfunnsansvar positivt både med hensyn til kravstilling og oppfølging. Modellen gir gode muligheter for å stimulere og bidra til innovasjon. Likevel er det risiko for å påvirke markedet negativt på sikt dersom sammenfallende behov gjør at oppdragsgiver blir for stor. Den komparative gjennomgangen av samordningsmodellene viser at det ikke på generelt grunnlag er mulig å peke ut en modell som den beste. Det er styrker og svakheter ved alle modellene for samordning av innkjøp. Ut i fra et effektiviseringsperspektiv framstår modeller etter stordrifts- og behovsperspektivet som mest nærliggende for produkter som egner seg for samordning. Samordning av statlige innkjøp 6

10 Kompetanse er en suksessfaktor for vellykket samordning av statlig innkjøp Staten kjøper inn varer og tjenester for store beløp og det er grunn til å tro at gevinstpotensialet ved effektiv samordning er betydelig. For at gevinstene skal utløses er det i tillegg til momentene over, avgjørende at enhetene som har/får ansvaret for samordningen har nødvendig kompetanse og ressurser. Vellykket samordning krever spisskompetanse på ulike områder (innkjøpsfag, samfunnsøkonomi og jus) og det er viktig at bemanningen er riktig. Uten den nødvendige kompetansen risikerer man både at gevinstpotensialet ikke realiseres og at samordningen påfører samfunnet kostnader. Samordning av statlige innkjøp 7

11 1 Bakgrunn På oppdrag fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har Oslo Economics i samarbeid med Firstventura og Oeconomica blitt bedt om å utrede fordeler og ulemper ved samordning av innkjøp. 1 Prosjektet er avgrenset til å gjelde statlige innkjøp. Innkjøp i fylkeskommunene og kommunene omhandles derfor ikke i denne rapporten. Med samordning menes i denne sammenheng koordinering av innkjøp mellom to eller flere virksomheter. Rapporten er organisert slik at vi først, i kapittel 2, redegjør for fordeler og ulemper med samordning av innkjøp på generelt grunnlag. Deretter ser vi, i kapittel 3, på hvordan staten er organisert og hvordan anskaffelsene skjer i dag. I kapittel 4 studeres norske erfaringer med statlig samordning av innkjøp og i kapittel 5 studeres erfaringer fra andre nordiske land. I kapittel 6 redegjøres det for ulike samordningsmodeller. Til slutt gjennomføres det i kapittel 7 markedsspesifikke analyser av fem ulike markeder. Analysene er basert på økonomisk litteratur, på relevante publikasjoner og tilgjengelig statistikk som er oppsummert i litteraturlisten. Vi har videre gjennomført intervjuer med aktører med kjennskap til og erfaring med samordning av innkjøp. En oversikt over aktørene vi har snakket med og intervjuformen finnes i Vedlegg 1. 1 Oeconomica har vært representert i prosjektet med professorene Christian Riis og Espen Moen. Samordning av statlige innkjøp 8

12 2 Prinsipiell analyse av samordning av statlig innkjøp 2.1 Mange hensyn å ta når staten foretar innkjøp Når staten skal foreta innkjøp av varer og tjenester, står den overfor tre hovedproblemstillinger: én privatøkonomisk, én samfunnsmessig og én juridisk. For det første må staten ta stilling til hvordan innkjøpet skal gjennomføres for å sikre at produktet som kjøpes inn er best mulig gitt behovet og gitt økonomiske hensyn (det privatøkonomiske hensynet). For det andre har staten i kraft av sin størrelse og rolle i samfunnet et ansvar for å foreta innkjøp på måte som ikke skader konkurransen i markedene og at innkjøpene skjer i tråd med viktige samfunnsmessige hensyn som for eksempel at miljø ivaretas på en best mulig måte (det samfunnsmessige hensynet). For det tredje må staten sikre at innkjøpene skjer i overenstemmelse med internasjonale forpliktelser, som i denne sammenhengen innebærer at lov om offentlige anskaffelser følges (det juridiske hensynet). Effekten av å samordne statlige anskaffelser berør alle ovennevnte hensyn. Det kan være privatøkonomiske (innkjøps- og virksomhetsspesifikke) gevinster ved samordning i form av besparelser ved utøvelse av kjøpermakt, reduserte transaksjonskostnader og koordineringsgevinster. De privatøkonomiske virkningene av samordning er imidlertid ikke entydig positive. Samordning kan bryte opp og forhindre for nære, positive relasjoner mellom leverandør og kunde som kan gi opphav til økte kostnader. Sentraliserte innkjøpsordninger kan også innebære en standardisering som er uheldig i de tilfellene leveransene skal tilpasses lokale behov, og hvor den direkte relasjonen mellom leverandør og bruker er viktig. Statlig samordning av innkjøp kan gi samfunnsmessige gevinster dersom samordningen brukes som et virkemiddel for å nå bestemte samfunnsmål, for eksempel innen næringspolitikk, miljøpolitikk og lignende. Samordning kan på den annen side gi samfunnsøkonomiske kostnader dersom det statlige innkjøpet påvirker markedet negativt, for eksempel ved å kjøpe inn på en måte som kan skape monopoldannelser på leverandørsiden. Samordning av statlige innkjøp 9

13 Statlig innkjøp av varer og tjenester må skje i overenstemmelse med reglene for offentlige anskaffelser. Regelverket er ressurs- og kompetansekrevende som det kan være vanskelig å følge på en effektiv måte for den enkelte innkjøper. Samordning av statlig innkjøp kan medføre at kompetansen styrkes og at innkjøpene i større grad skjer i tråd med anskaffelsesreglene. Nedenfor skal vi utdype de privatøkonomiske, samfunnsmessige og juridiske virkninger som statlig samordning kan medføre. 2.2 Privatøkonomiske virkninger (innkjøps- og virksomhetsspesifikke) Sett fra et privatøkonomisk (innkjøps- og virksomhetsspesifikt) perspektiv er optimal grad av samordning et spørsmål om hvordan transaksjonskostnadene gjøres minst mulig og hvordan man oppnår best mulig betingelser Potensielle gevinster Følgende sider kan tillegges positiv vekt: 1. Samordning kan medføre sterkere kjøpermakt og lavere priser. Samordning av statlig innkjøp kan av flere grunner gi lavere priser. For det første kan staten gjennom samordning utøve monopsonimakt i de markedssegmenter hvor offentlig kjøp utgjør en stor andel av samlet etterspørsel. Monopsonistisk tilpasning innebærer at kjøper begrenser innkjøpene slik at likevektsprisen i markedet blir lavere. Som ved monopolmakt, medfører monoposonitilpasningen et effektivitetstap i økonomien. 2 En slik tilpasning er imidlertid lite sannsynlig, fordi det forutsetter at staten reduserer innkjøpsvolumet for å oppnå lavere innkjøpspris. For det andre kan samordning gi kostnadsgevinster ved økt volum. Som følge av stordriftsfordeler i produksjon, distribusjon og salg kan staten oppnå en lavere enhetspris enn om innkjøpene ikke samordnes. Disse gevinstene er typisk både privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske. Redusert enhetspris som er en følge av kostnadsbesparelser gjenspeiler en samfunnsøkonomisk gevinst, mens redusert 2 De faglige termene og hovedresonnementene her er behandlet i de fleste moderne lærebøker i mikroøkonomi. En standardreferanse er Jean Tirole, Samordning av statlige innkjøp 10

14 enhetspris som følge av monopsonistisk tilpasning er en kilde til samfunnsøkonomisk tap. Dette skillet står sentralt i anvendelsen av konkurranseloven. 3 For det tredje kan samordning gi økt kjøpermakt som kommer til uttrykk gjennom sterkere forhandlingsposisjon vis á vis større leverandører, noe som normalt vil gi bedre betingelser. 2. Samordning kan gi mer effektiv anbudsorganisering og oppbygging av innkjøpskompetanse. En profesjonell innkjøpsorganisasjon kan bedre bygge opp og vedlikeholde en innkjøpskompetanse. Rutiner effektiviseres og relevant informasjon systematiseres og utnyttes. Dette kan blant annet ha stor betydning i vurderingen av de tilbud som mottas. Det kan også bedre sikre staten mot markedsmaktutnyttelse fra private leverandørers side, for eksempel i form av regional markedsdeling. 4 Hvis innkjøp desentraliseres, kan den bli for fragmentert til at denne type gevinster kan hentes ut. Det er også bred internasjonal erfaring for at organiseringen av anbudskonkurransen har stor betydning for prisdannelsen. Anbudskonkurransen kan organiseres på mange måter og det er et betydelig internasjonalt erfaringsmateriale om hvordan designet av konkurransen påvirker betingelsene som bestiller oppnår (se blant annet Kemperer 2002). En bedre koordinering av anbudsrunder kan også ha betydning for hvor gode kontrakter staten oppnår. 3. Samordning kan gi markedsgevinster på områder hvor det er vanskelig å utforme effektive kontrakter Offentlig sektor foretar løpende vurderinger av hva de skal bestille eksternt og hvor de skal være selvleverandør. Hvor effektive kontrakter som kan etableres med leverandører er et viktig hensyn i denne vurderingen. Dårlige kontrakter kan medføre at leveransene blir unødvendig dyre eller at kvaliteten ikke er akseptabel. Effektive kontrakter kan åpne for at staten henter ut mer av potensielle gevinstene 3 Se Konkurransetilsynet internettsider Kort om konkurransereglene 4 Avsløringene om asfaltkartell i regionale områder kan være at eksempel på det. For en nærmere beskrivelse av saken, se Samordning av statlige innkjøp 11

15 ved konkurranseutsetting. Hvis samordning gir rom for å bygge opp et mer profesjonelt apparat for kontraktsinngåelse og kontraktsoppfølging, kan gevinstene ved offentlig innkjøp bli større. Internasjonale studier av offentlige innkjøpsprosesser indikerer signifikante kostnadsgevinster, men samtidig med relativt stor spredning i oppnådde betingelser og i oppnådd kvalitet. Det siste forklares ofte ved svakheter i anbudsdesign (svak konkurranse, eller dårlige organiserte budprosesser), eller kontraktsinngåelse (for eksempel at kontrakten ikke i tilstrekkelig grad har sikret kvalitet). 4. Samordning kan gi koordineringsgevinster. I utgangspunktet kan samordningsgevinster også hentes ut ved at samarbeid initieres av den enkelte statlige enhet. Det kan imidlertid være begrenset informasjon om hvilke gevinster som kan hentes ut, hvem som samarbeidet bør inngås med, og hvordan kostnader ved samordning skal fordeles. Samordning bidrar derfor til at koordineringen mellom statlige enheter skjer mer effektivt Potensielle kostnader Selv om en kan oppnå betydelige gevinster ved samordning, er det også forhold som trekker i motsatt retning. Følgende negative sider ved samordning kan tenkes: 1. Samordning kan gi for høy grad av standardisering Det er en fare for at samordning av innkjøpene medfører at leveransene i større grad må standardiseres. Dette er potensielt uheldig, særlig hvis det er stort behov for individuell tilpasning. Problemet kan dempes ved at samordningen er selektiv, for eksempel ved at selve kontraktsutformingen og håndhevelsen skjer sentralt, samtidig som tilpasningen og implementeringen skjer gjennom en direkte prosess mellom leverandør og bruker. Imidlertid risikerer en da at gevinstene i form av økt priskonkurranse svekkes, og at administrasjonskostnadene ved samordninger øker. Samordning av statlige innkjøp 12

16 2. Samordning medfører større grad av kontraktsstyring og økte kostnader Samordning vil i mange tilfeller gjøre at innkjøpers direkte kontroll over underleverandøren reduseres, og at styring derfor i større grad skjer gjennom incentivkontrakter. 5 Effektiv kontraktsstyring fordrer imidlertid at det er mulig å skrive gode kontrakter. Dårlig spesifiserte kontrakter kan medføre vridninger. Et eksempel som er nevnt i litteraturen er leverandører som tar forskjellig profittmargin på ulike produkter, og så i ettertid sørger for at produktene med lav profittmargin aldri er tilgjengelige. Generelt er det ikke mulig å skrive kontrakter som fanger opp alle relevante forhold. Dermed kan en ikke fullt ut forhindre opportunistisk adferd hos leverandørene, og dermed agentkostnader. Kontraktsstyring vil særlig være problematisk hvis a) kvalitet er vanskelig å spesifisere/verifisere, b) virkningene er utstrakt i tid, og c) leveransene fordrer samarbeid mellom forskjellige leverandører. På den annen side kan samordning også gjøre at staten som kjøper blir mer profesjonell, og dermed blir bedre er i stand til å designe effektive kontrakter. 3. Samordning kan redusere innkjøpers kontroll over leverandøren I mange situasjoner er relasjonskontrakter effektive for å redusere agentkostnadene. Hvis leverandøren vet at god kommunikasjon med oppdragsgiver og høy kvalitet på leveransene bedrer mulighetene for nye kontrakter, vil dette virke disiplinerende på leverandøren og gi vedkommende økte incentiver til å levere kvalitet. Relasjonskontrakter fordrer imidlertid tett kontakt mellom bruker og leverandør, noe som kan vanskeliggjøres ved samordning av innkjøpene. Også her kan det være mulig å etablere systemer hvor deler av prosessen foregår samordnet, men der den direkte relasjonen mellom leverandør og bruker i stor grad opprettholdes (se punkt 1). Likevel mener vi at heterogene behov og agentproblemer knyttet til leveransene er et argument for lokale innkjøp. For samordningsprosessen er utfordringen å designe innkjøpsordningene slik at de lokale fortrinnene kan ivaretas. 5 Denne problemstillingen har en rik, internasjonal litteratur. En standardreferanse er J.J. Laffont og J. Tirole 1993 Samordning av statlige innkjøp 13

17 2.3 Samfunnsmessige virkninger Tradisjonelt har samordning av offentlige innkjøp blitt sett på som et virkemiddel for å redusere offentlige utgifter. I senere år har det imidlertid vært økende interesse for hvordan offentlig innkjøp kan brukes som en brekkstang for å nå målsettinger innenfor konkurransepolitikken, innovasjonspolitikk og annen næringspolitikk. På grunn av det store volumet har offentlige innkjøp betydning for næringsutviklingen. Dermed kan statens innkjøpspolitikk også være næringspolitikk. Et eksempel er hvordan tidligere statsråd Victor Norman bidro til å styrke Norwegian i flymarkedet i en tidlig fase ved å inngå rammeavtale med Norwegian. De næringsøkonomiske effektene er i de fleste tilfeller kun relevant hvis staten har betydelig kjøpermakt, for eksempel nærmere 50 prosent av samlet etterspørsel. Hvis staten ikke har betydelig kjøpermakt, er det næringspolitiske aspektet lite relevant. 1. Samordning kan medføre at staten opptrer som monopsonist Et potensielt problem kan være at staten opptrer som monopsonist. En monopsonist kan oppnå lavere pris ved å redusere innkjøpsvolumet, og dermed klatre nedover tilbudskurven i markedet og oppnå lavere pris. Dette er analogt med monopolistens tilpasning. Monopsonitilpasning innebærer at det blir en kile mellom den marginale verdien av leveransene for staten og leverandørenes marginalkostnader noe som er effektivitetsmessig uheldig. Trolig er monopsonitilpasning en lite relevant problemstilling i praksis. Først og fremst fordi innkjøpsvolumene i liten grad koordineres, men fremdeles bestemmes lokalt (i hvert fall med ordninger med rammeavtaler). Monopsonitilpasningen betinger en sterk koordinering av den samlede mengden som staten kjøper. Den innebærer videre at den enkelte enhet innenfor staten avstår fra kjøp som er rasjonelle i betydningen at de skaper større verdier for enheten enn den kostnaden som påløper ved innkjøpet. Til forskjell fra monopsoni, er lavere enhetspris som følge av rene volumeffekter ikke en kilde til samfunnsøkonomisk tap. Ved stordriftsfordeler på produksjonssiden, i kontraktsinngåelsen eller ved implementeringen, vil typisk samordnet innkjøp kunne gi lavere enhetspris. Det er en reell samfunnsøkonomisk gevinst. Samordning av statlige innkjøp 14

18 2. Samordning kan gi økt kjøpermakt som både kan være en fordel og en ulempe I mange tilfeller vil staten forhandle med et begrenset antall aktører. Samordning vil i slike tilfeller medføre at staten står sterkere i disse forhandlingene. Hvis sentraliseringen av innkjøpene gir staten kjøpermakt, slik at lavere priser oppnås, kan virkningene bli litt ulike på kort og lang sikt. På kort sikt oppnår bedriftene typisk profitt (kvasirente), som avkastning på tidligere investeringer. Sterkere kjøpermakt medfører at deler av denne profitten overføres til staten. Ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering fremstår dette som positivt, siden én krone på det offentliges hånd er mer verdt enn én krone på privat hånd (på grunn av dødvektstapet ved skatter). 6 På lengre sikt er det rimelig å anta at bedriftene ikke oppnår profitt, det vil si oppnår en avkastning lik gjennomsnittsavkastningen i økonomien. Reduserte inntekter vil da ha betydning for næringsstrukturen på sikt, ved at færre bedrifter ønsker å etablere seg. Det er her en finner potensielle problemer. a) Lavere priser i dag fører til monopoltendenser på sikt. Dermed kan prisene på sikt bli høyere. Dette argumentet er kun relevant når staten har spesielt stor markedsmakt. Problemet kan løses ved at staten eksplisitt velger som strategi å inngå kontrakter med flere leverandører, selv om dette på kort sikt ikke er kostnadsminimerende. b) Økt kjøpermakt medfører redusert innovasjonstakt, ettersom staten tar gevinsten. Problemet kan oppstå hvis myndighetene alltid er i stand til å presse leverandørene slik at prisen på leveransen blir lik variable kostnader. Dette vil innebære at gevinstene ved innovasjoner hos leverandørene som gir opphav til kvalitetsforbedringer eller lavere kostnader vil tilfalle staten, og ikke bedriften. Dermed faller leverandørens incentiver til å satse på innovasjon. Dette refereres ofte til som hold-up problemet: leverandøren har begrenset mulighet til å oppnå 6 Se for eksempel Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser for en nærmere forklaring: Samordning av statlige innkjøp 15

19 økt fortjeneste som følge av innovasjonene fordi kostnadene ved å utføre innovasjonene er ugjenkallelige. Problemet kan avhjelpes ved at staten er bevisst på at innovative produkter og tjenester belønnes. 3. Samordning kan favorisere store leverandører på bekostning av lokale leverandører. I utgangspunktet er det grunn til å tro at samordning av innkjøp vil medføre at lokalisering av bedriften får redusert betydning. Dermed er det lettere for de mest effektive bedriftene å ekspandere inn i nye markedssegmenter og fortrenge mindre effektive bedrifter. Dermed vil en større andel av produksjonen gjennomføres i kostnadseffektive bedrifter, og næringsstrukturen fremstår som mer effektiv. En samordning kan imidlertid være er et problem hvis myndighetene har distriktspolitiske preferanser, og helst ser at produksjonen skjer lokalt. Hvor sterk den distriktsmessige effekten er, vil imidlertid variere, ettersom produksjonen (for eksempel av hotelltjenester) ofte vil finne sted lokalt uansett. 4. Samordning kan redusere suboptimering og uheldig favorisering av lokalt næringsliv. Hvis innkjøp gjennomføres lokalt, kan dette medføre at den lokale enheten har incentiver som ikke sammenfaller med incentivene til staten. Hvis de lokale enhetene opererer i lokale markeder, for eksempel på kommunenivå, kan for eksempel lokalt næringsliv favoriseres. Dette er uheldig både fordi staten må betale mer for tjenestene enn det som er nødvendig, og fordi det kan ha en uheldig effekt på næringsstrukturen. I utgangspunktet er dette et større problem ved kommunale innkjøp enn ved statlige innkjøp, siden kommunen mottar skatteinntekter fra lokale leverandører, men ikke fra øvrige leverandører. Liknende effekter kan imidlertid også oppstå ved enkelte former for statlige innkjøp, for eksempel ved innkjøp til lokale sykehus. Samordning av statlige innkjøp 16

20 5. Samordning kan gjøre det enklere å bruke statlig innkjøp som virkemiddel for å nå ulike samfunnsmål og satsninger Statlig innkjøp kan brukes strategisk for å nå næringspolitiske mål. 7 Det er mange eksempler på hvordan dette kan skje. Staten kan for eksempel prioritere små bedrifter med vekstpotensial for å fremme konkurransen på sikt. Videre kan staten kjøpe inn med tanke på å fremme innovasjon. Atter igjen kan staten prioritere innkjøp fra bedrifter som kan dokumentere bestemte etiske standarder, miljøvennlig drift, IA-bedrifter, osv. For at bestemte samfunnsmessige mål skal oppnås ved hjelp av statlig innkjøp, er det en klar fordel at innkjøpene koordineres. Hvis statens ønsker å fremme økt miljøbevissthet, etisk handel eller samfunnsansvar hos norske bedrifter, kan krav til dokumentasjon av bestemte standarder knyttes til innkjøp. Hvis disse kravene gjelder for alle statlige kjøp vil effekten naturligvis være sterkere enn dersom kravene kun gjelder sporadisk. Strategisk statlig kjøp kan også være problematisk. Det kan for det første innebære et brudd med prinsippet om nøytral næringspolitikk og medføre uheldige vridninger i ressursbruken. I tillegg kan det være krevende for innkjøperne å forholde seg til stadig nye mål ved innkjøp. 2.4 Virkninger i forhold til anskaffelsesregelverket I snart 20 år har offentlige innkjøpere måttet forholde seg til lov om offentlig anskaffelser. Formålet i loven er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser. Ifølge loven skal oppdragsgiver opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører (LOA, 5). Oppdragsgiver skal videre sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. 7 En god oversikt over hvordan samordning av innkjøp kan brukes til strategisk offentlig innkjøp er gitt av Sparro, M. og Albano, G.L. (2010) Samordning av statlige innkjøp 17

21 For å sikre ta ovennevnte hensyn ivaretas er det utformet et relativt teknisk regelverk og det følger bestemte prosedyrekrav til enkeltinnkjøp. Prosedyrekravene blir omfattende hvis anskaffelsen overstiger kroner. Samordning av statlig innkjøp kan påvirke hvordan staten må forholde seg til regelverket og det kan påvirke hvordan staten tilpasser seg regelverket. I de fleste anskaffelsesprosesser går det med ressurser til rådgivning i og oppfølging av anskaffelsesregelverket. Det er grunn til å tro at deler av denne ressursbruken er en fast kostnad, som påløper uavhengig av størrelsen på anskaffelsen. Samordning av statlig innkjøp vil for et gitt innkjøpsvolum føre til færre enkeltanskaffelser og det er derfor sannsynlig at ressursinnsatsen knyttet til rådgivning i og oppfølging av anskaffelsesreglene i innkjøpsprosessene kan reduseres (se Asplan Viak, 2008). Riksrevisjonen har nylig undersøkt årsaker til at statlige virksomheter ikke etterlever anskaffelsesreglene (Riksrevisjonen (2011). I en spørreundersøkelse rettet mot statlige virksomheter ble manglende kompetanse om regelverket oppgitt som den viktigste forklaringen på at regelverket ikke ble fulgt. Samordning av statlig innkjøp vil sannsynligvis føre til at kunnskapen om anskaffelsesreglene hos den som gjennomfører anskaffelsen blir styrket. Det vil igjen kunne gi bedre etterlevelse regelverket. 2.5 Kriterier for vurdering av samordning av innkjøp I hvilken grad statlige innkjøp bør samordnes avhenger av flere forhold, og det finnes ikke en enkel oppskrift eller modell som kan anvendes i alle sammenhenger. Når en skal velge grad av samordning, er varen/tjenestens art viktig 8. Det er særlig tre dimensjoner ved leveransene som er viktige: A. Hvorvidt produktene er standardiserte, eller om det er behov for individuell tilpasning B. Om alle aspektene ved leveransene kan kontraktsfestes på en sikker og god måte 8 I denne rapporten behandles varer og tjenester i all hovedsak samlet. Betegnelsen produkt brukes ofte som en samlebetegnelse på både varer og tjenester. Samordning av statlige innkjøp 18

22 C. Om staten utgjør en dominerende kjøper i markedet (mer enn 50 prosent av kjøpene) En konkret vurdering av ovennevnte forhold vil gi grunnlag for å vurdere hvor egnet innkjøpet av en vare eller tjeneste i staten er for samordning. Med egnet menes i denne sammenhengen at innkjøpet kan samordnes uten frykt for skadevirkninger. At produktet ikke er egnet betyr ikke at samordning frarådes, men at samordningen må skje med varsomhet. Figur 2-1 nedenfor å illustrere hvordan kriteriene i A og B over vurderes. Figur 2-1 Vurdering om innkjøpet av et produkt er egnet for samordning Kilde: Oslo Economics/Oeconomica Utfordringene ved samordning av innkjøp er større hvis produktene ikke er standardiserte eller kontrakterbare. Jo større spesialtilpasninger det er behov for, desto vanskeligere er det å samordne innkjøpene. Unntaket er hvis innkjøp og spesialtilpasning kan separeres. Er viktige sider ved tjenestene lite kontrakterbare, kan dette tilsi et behov for en nær relasjon mellom leverandør og bruker, og dermed bruk av relasjonskontrakter. Ofte vil dette gjøre samordning vanskeligere. Samordning av statlige innkjøp 19

23 Når det gjelder samfunnsøkonomiske forhold, er det første punktet hvorvidt staten er en betydelig kjøper, la oss si over 50 prosent. I dette tilfellet bør staten, hvis den samordner sine innkjøp, være bevisst hvilke implikasjoner statens adferd kan ha på næringsstrukturen på sikt. For det første bør ikke staten utnytte kjøpermakten til å ekspropriere for mye av eksisterende leverandørers dekningsbidrag, siden det kan ha negative virkninger på innovasjonstakten og dynamikken i næringen. For det andre kan staten fostre konkurranse på sikt ved å benytte flere og mindre leverandører. Hvis det er vanskelig for staten å troverdiggjøre en avståelse fra for sterk grad av utnyttelse av kjøpermakt, kan dette isolert sett trekke i retning av at man bør være varsom med å samordne innkjøpene. I tillegg til å vurdere om innkjøpet av et produkt er egnet til samordning, er det av interesse å vurdere hvor lønnsomt samordning er. Generelt er samordning mer lønnsomt hvis potensialet for økt konkurranse og reduserte priser er stort. Dette vil typisk være tilfelle hvis: 1) Leverandørsiden kjennetegnes ved selgermakt, 2) Det er betydelig heterogenitet på leverandørsiden, slik at potensielle gevinster er større 3) Det er betydelige stordriftsfordeler ved innkjøp 4) Potensialet for profesjonalisering og forenklinger av innkjøpsrutiner er stort 5) Kontraktsinngåelse er ressurskrevende (det siste vil til en viss grad stå i motsetning til punktet om kontrakterbarhet) og kan samordnes Hvis produktene er standardiserte og kontrakterbare, vil samordning fremstå som insourcing av distribusjon og lagerhold. Privatøkonomisk er dette lønnsomt hvis prisgevinster som oppnås overskrider eventuelle økte transaksjonskostnader. I dette tilfellet kan sentraliserte innkjøp også vurderes. I kapittel 6 skal vi vise hvordan vurderingen av samordning kan gjøres i praksis med utgangspunkt i et utvalg markedsspesifikke analyser. Samordning av statlige innkjøp 20

24 3 Organisering av og anskaffelser i statlig sektor Når samordning av innkjøp i statlig sektor vurderes, er det nyttig å se på hva statlig sektor omfatter, hva sektoren kjøper inn, i hvilket omfang og hvor ofte. Hva statlig sektor omfatter, det vil si hvor mange og hvilke enheter staten omfatter, kan si noe om potensialet for samordning både ut i fra en vurdering av antallet enheter og ut i fra en vurdering av koordinerings- og styringsmuligheter. Hva sektoren kjøper inn i hvilket omfang og hvor ofte, kan si noe om hvilke varer- og tjenester som kan egne seg for samordnet innkjøp, og hvor samordning potensielt kan gi en gevinst. 3.1 Ulike tilknytningsformer Statlig myndighet og oppgaver er organisert på ulike måter i en rekke enheter innenfor ulike sektorer. Det øverste statlige administrative forvaltningsnivået i Norge er departementene. Departementene administrerer en rekke underliggende virksomheter som på ulike måter ivaretar myndighetsoppgaver. Disse virksomhetene har ulik tilknytningsform. Tilknytningsform beskriver den formelle organisasjonsstrukturen i staten og måten en virksomhet er knyttet til den utøvende statsmakt på. Tilknytningsformen gir føringer for bl.a. styringsprinsipp, statsrådens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar, juridisk status, finansiering, budsjettilknytning, finansielt ansvar, ansattes rettigheter og gyldighet av offentlighetslov og forvaltningslov. Det kan skilles mellom tre hovedtyper tilknytningsformer: Forvaltningsorgan, selskap og stiftelser, se Tabell 3-1. Samordning av statlige innkjøp 21

25 Tabell 3-1 Tilknytningsformer i staten Tilknytningsform Juridisk status Styringsorgan og styringsprinsipp Forvaltningsorgan: - Ordinære forvaltningsorgan, forvaltingsorgan med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter Del av staten Kongen / departement gjennom instruksjon Selskap: - Statsaksjeselskap (heleide, deleide med majoritet), særlovsselskap Eget rettssubjekt Generalforsamling, eierstyring - Statsforetak, helseforetak Eget rettssubjekt Foretaksmøte, eierstyring Stiftelser: - Sentralstiftelser (etablert av departement alene eller under medvirkning fra departement), Randsonestiftelser (etablert av annet statlig organ alene eller i samarbeid med annet statlig organ) Eget selvstendig rettssubjekt Styret, selvstyrende Kilde: Forvaltningsdatabasen, Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste (NSD) I diskusjonen om samordning av statlig innkjøp vil det være mest naturlig å avgrense diskusjonen om hvem som skal omfattes til forvaltningsorganene. Dette fordi disse er en del av staten, og det er en direkte styringslinje mellom overordnet departement og forvaltningsorganene. Selskap og stiftelser er selvstendige rettssubjekt, og det er større grad av armlengdes avstand mellom overordnet departement og enhetene. Normalt er enhetene selskaper (eller stiftelser) nettopp fordi man ønsker at de skal ha en større grad av selvstendighet, og fordi de ofte opererer i markeder som kan kreve andre innfallsvinkler til innkjøp. Helseforetakene er Samordning av statlige innkjøp 22

26 kanskje den største enkeltgruppen av slike enheter. Som vi kommer tilbake til har helseforetakene relativt omfattende grad av samordnet innkjøp innenfor sektoren. 3.2 Antall statlige enheter Ved utgangen av 2010 var det samlet sett 304 statlige forvaltningsenheter i Norge (alle tilknytningsformer). I dette tallet er forvaltningsorgan med like oppgaver gruppert sammen, f.eks. er de ca. 90 enkeltambassadene som rapporterer til Utenriksdepartementet gruppert som en enhet. Organer med like oppgaver innenfor etater er gruppert på samme måte (f.eks. Fylkesarbeidskontor). Med i tallgrunnlaget er med andre ord alle nasjonale organ, sentralorgan som inngår i etater og grupper av organ under departement. Lokalnivå under etater (grupper og enkeltenheter) samt enkeltenheter som inngår i grupper er ikke tatt med. Det reelle antallet fysiske enheter er derfor betydelig større (over 1000 enheter). Nedenfor viser vi en oversikt over utviklingen i antallet statlige forvaltningsenheter sortert etter hovedtilknytningsform. Figur 3-1 Utvikling i antall statlige forvaltningsenheter 2000 til 2010 Kilde: Forvaltningsdatabasen, NSD Samlet sett er antallet statlige forvaltningsenheter (regnet på denne måten) redusert med om lag 40 siden Det er primært antallet forvaltningsorgan med særskilte fullmakter som har økt, mens antallet ordinære forvaltningsorgan er redusert. Samordning av statlige innkjøp 23

27 Enhetene er spredt geografisk med en hovedtyngde i Oslo. I Tabell 3-2 har vi vist den geografiske spredningen av forvaltningsorgan (det vil si ikke foretak, selskap og stiftelser). Tabell 3-2 Geografisk fordeling av forvaltningsorgan per 1. januar 2011 Fylke Enheter Avdelinger Sum Østfold Akershus Oslo Hedmark Oppland Buskerud Vestfold Telemark Aust-Agder Vest-Agder Rogaland Hordaland Sogn og fjordane Møre og Romsdal Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Nordland Troms Finnmark Svalbard Kilde: Forvaltningsdatabasen, NSD Når det gjelder det reelle antallet enkeltenhetene er statistikken mer begrenset. I Tabell 3-3 har vi oppsummert antallet enheter sortert etter sektor uavhengig av tilknytningsform. Samordning av statlige innkjøp 24

28 Tabell 3-3 Antall enheter per sektor per 1. januar 2011 Sektor Antall enheter Alminnelig offentlig tjenesteyting 88 Forsvar 32 Offentlig orden og trygghet 74 Næringsøkonomiske formål 167 Miljøvern 12 Bolig og nærmiljø 11 Helse 27 Fritid, kultur og religion 61 Utdanning 72 Sosial beskyttelse 487 Sum Kilde: Forvaltningsdatabasen, NSD I vedlegg 3 har vi vist oversikt over alle disse enhetene sortert etter departementsområde. 3.3 Statlige anskaffelser Samlet sett utgjorde offentlige anskaffelser nesten 400 milliarder kroner i Nesten halvparten, det vil si i overkant av 171 milliarder kroner, var innkjøp i statsforvaltningen inklusive forsvaret men eksklusiv statlig forretningsdrift. Forsvaret stor for om lag 25 milliarder av dette (SSB, 2011). Offentlige innkjøp deles i tre hovedgrupper: Kjøp av varer og tjenester: Omfatter verdien av anvendte innsatsvarer og - tjenester i produksjonen av den aktuelle offentlige tjenesten. Produktkjøp til husholdningene: Dette er statens finansiering av varer og tjenester som husholdningene forbruker, for eksempel refusjoner ved kjøp av legemidler, refusjoner for egenbetalinger til allmennleger osv. Bruttoinvesteringer i fast realkapital: Dette omfatter anskaffelser av både materiell realkapital (for eksempel boliger, andre bygninger, anlegg, Samordning av statlige innkjøp 25

29 transportmidler, maskiner og produksjonsutstyr) og immateriell realkapital (EDB-programvare mv.). Det er primært kjøp av varer og tjenester som er aktuelt å se nærmere på i forbindelse med vurdering av samordning av statlige innkjøp Kjøp av varer og tjenester i ulike sektorer Omfanget av kjøp av varer og tjenester varierer betydelig mellom de ulike statlige sektorene. I Figur 3-2 har vi vist kjøp av varer og tjenester i 2009 for ulike statlige hovedsektorer, slik disse er definert i offisiell statistikk basert på statsregnskapet. Totalt summerer kjøp av varer og tjenester seg her til 98 mrd. kroner i Figur 3-2 Kjøp av varer og tjenester i ulike statlige sektorer, mill. kroner 2009 Kilde: SSB, StatRes Det er særlig innenfor helse og sosiale tjenester samt forvar, politi og ordensmyndigheter at kjøp av varer og tjenester er høyt. I Figur 3-3 har vi spesifisert innkjøpene i hovedsektorene i ulike delområder. Det er særlig spesialisthelsetjenesten (sykehusene), forsvaret, universitets- og høgskolesektoren og Statens vegvesen som er stor aktører. Dette er ikke overraskende. Samordning av statlige innkjøp 26

30 Figur 3-3 Kjøp av varer og tjenester spesifisert på enheter. Mill. kroner Helse og sosiale tjenester Forsvaret, offentlig orden og trygghet Kunnskap, kultur, kirke og miljøvern Samordning av statlige innkjøp 27

31 Samferdsel og næringsøkonomi Finansforvaltning, utenrikstjeneste og administrasjon Kilde: SSB, StatRes Målt ut i fra volum illustrerer oversiktene innenfor hvilke områder det potensielt kan være gevinster å hente ved å samordne innkjøp. Det er også innenfor flere av disse delområdene vi finner samordning av innkjøp allerede i dag, blant annet politi og helsevesen, se kapittel 4 hvor vi har beskrevet ulike erfaringer med dette. Det betyr at samordningseffekter trolig allerede er tatt ut på flere av de nevnte områdene Hvilke varer og tjenester kjøpes? Kjøp av varer og tjenester omfatter en rekke ulike poster. I forbindelse med dette prosjektet har vi fått tilgang til tall som viser deler av statens utgifter til kjøp av varer og tjenester mer i detalj. Tallene er basert på statsregnskapets post 01 Driftsutgifter (se Finansdepartementet 2010). Postene er delt opp i en rekke underposter som benyttes til ulike utgiftskategorier: Samordning av statlige innkjøp 28

32 Tabell 3-4 Underposter av post 01 Post Underpost Betegnelse Post 01 Underpost Lønn og godtgjørelse Underpost hhv: Utgifter til kjøp av varer og tjenester Underpost 21 Maskiner, inventar og utstyr Underpost 22 Forbruksmateriell Underpost 23 Reiseutgifter Underpost 24 Kontortjenester m.m. Underpost 25 Konsulenttjenester Underpost 26 Ledig Underpost 27 Vedl.hold, drift av mask., transp.midl. m.m. Underpost 28 Vedlikehold av bygg og anlegg Underpost 29 Drift av bygninger Kilde: Statens kontoplan, Rundskriv R-101 fra Finansdepartementet Tallene som føres på post 01 er en delmengde av tallmaterialet benyttet i punkt Tallene omfatter ikke post 21 (spesielle driftsutgifter aktuelt for virksomheter som driver oppdragsvirksomhet eller inntektsgivende produksjon, og det er forutsatt stor grad av samsvar mellom utgifts- og inntektsside), post 22 (bl.a. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet), post 23 (Statens vegvesen og Jernbaneverket), post 24 (alle forvaltningsbedriftene), post 50 (virksomheter med særskilte fullmakter, herunder universitets- og høgskolesektoren) og helseforetakene. I Figur 3-4 har vi først vist en oversikt over samlede utgifter på post 01 fordelt på de ulike departementsområdene i 2008, 2009 og Tallene viser utgifter til varer og tjenester i de aktuelle departementene og underliggende ordinære forvaltningsenheter (i henhold til avgrensningen over). Totalt summerer utgiftene over denne posten seg til om lag 38 mrd. kroner i Samordning av statlige innkjøp 29

33 Figur 3-4 Driftsutgifter (post 01) fordelt på departementsområde Kilde: SSØ Det er særlig departementsområdene forsvar og justis som skiller seg ut. For de andre departementene ligger utgifter til varer og tjenester relativt jevnt, i hovedsak mellom 0,5 og 1 milliarder kroner per år, med unntak av utgifter som sorterer under Arbeidsdepartementet, Finansdepartementet og Utenriksdepartementet (mellom 2 og 4 milliarder kroner per år). For illustrasjonenes skyld; dersom samordning utløser en effektivitetsgevinst på 5 prosent på 0,5 milliarder kroner utgjør det en besparelse på 25 millioner kroner årlig. Hva kjøpes inn? I Figur 3-5 har vi vist utgiftene fordelt på de ulike vare- og tjenestekategoriene. Samordning av statlige innkjøp 30

34 Figur 3-5 Driftsutgifter (post 01) samlet fordelt på underposter Kilde: SSØ Summert over alle departementsområdene er utgifter til bygningers drift og lokalleie samt konsulenttjenester de største enkeltunderpostene. Begge disse postene har et årlig volum på over 5 milliarder kroner. For øvrig er utgiftene i størrelsesorden relativt like for de andre underpostene (om lag 3,5 til 4 milliarder per underpost i 2010). Innenfor de ulike utgiftskategoriene er det noen innkjøpsaktører som dominerer. I Figur 3-6 har vi vist fordelingene av de ulike utgiftskategoriene. Figuren viser de tre største departementsområdene innenfor hver utgiftskategori. Øvrige departementsområder (totalt 14 områder) er i hvert enkelt tilfelle samlet under Andre samlet. Samordning av statlige innkjøp 31

35 Figur 3-6 Utgifter (post 01, underposter) fordelt på departementsområde Kilde: SSØ Figuren gir en indikasjon på hvor utgiftene i stor grad er konsentrert, og hvor utgiftene i større grad er spredt på flere områder/enheter. Dette kan igjen være interessant som et utgangspunkt i forhold til å vurdere muligheter for samordning av innkjøp. Store enkeltsektorer er interessante ut i fra et mulig potensial for samordning internt i området. Innenfor kategoriene vedlikehold av bygg og anlegg, vedlikehold og drift av maskiner, transportmidler m.m. og forbruksmateriell er forsvarsområdet dominerende. Innkjøp innenfor denne sektoren/dette området er i stor grad allerede internt samordnet i dag. Det samme gjelder innenfor justisområdet (dominert av politi- og lensmannsetaten), som også er en stor anskaffer av flere av nevnte underposter. Justissektoren har også en samordnet innkjøpsfunksjon på mange områder i dag gjennom Politiets data- og materielltjeneste (PDMT). Utgiftsposter som i minst grad er konsentrert om enkelte departementsområder er bygningers drift, lokalleie, kontortjenester, reiseutgifter og maskiner, inventar og utstyr). Dette kan være områder som egner seg for større grad av samordning på tvers av områder, og hvor det i dag i mindre grad skjer en koordinering på tvers av statlige enheter. Samordning av statlige innkjøp 32

36 4 Samordning av statlige anskaffelser i Norge 4.1 Eksisterende samordning Firstventura kartla innkjøpsnettverk/samarbeid i Norge i 2007 (Firstventura, 2007). De identifiserte 41 innkjøpsnettverk med tilknytning til statlig sektor. Hva som legges i begrepet nettverk er ikke spesifisert. Nettverkene er i stor grad sektorvise. Nesten ¼ av nettverkene (9 stykker) er nettverk innenfor helsesektoren, med utgangspunkt i helseregionene/helseforetakene. Nettverkene er i hovedsak organisert på regionnivå, men noen av nettverkene omfatter hele sektoren i den forstand at de dekker alle landets helseregioner/helseforetak (for eksempel Helseforetakenes Innkjøpsservice HINAS og Legemiddelinnkjøpssamarbeid LIS). Ytterligere 8 av nettverkene er innenfor energisektoren. På samme måte som for nettverkene i helsesektoren er disse nettverkene i stor grad også regionale. Statens tilknytning til nettverkene er primært gjennom eierskap i selskaper innen kraft og petroleum. Nettverkene involverer i svært liten grad statlige ordinære forvaltningsorganer innenfor sektoren. Innen utdanningssektoren, justissektoren og innen forsvaret er det flere innkjøpsnettverk som omfatter hele den aktuelle sektoren. Andre identifiserte nettverk synes mer begrenset. Departementenes innkjøpsservice er det eneste identifiserte nettverket som griper over sektorer. Nettverket omfatter alle departementene, SMK og Departementenes Servicesenter (DSS), men ikke underliggende etater. Konklusjonen i Firstventura (2007) var da også at statlig innkjøpsnettverk først og fremst var å finne innenfor sektorer, og at samarbeid på tvers er mindre utbredt. Firstventura (2007) fant også at nettverkene varierte sterkt med hensyn til organisering, deltagelse, ressurser og kompetanse. Noen nettverk er opprettet for operativt innkjøpssamarbeid (etablering av fellesavtaler, rammeavtaler eller gjennomføring av konkrete anskaffelsesprosjekter), andre er møteplasser for erfaringsutveksling og kompetansedeling. Samordning av statlige innkjøp 33

37 4.2 Erfaringer med samordning Det foreligger i begrenset grad dokumenterte erfaringer fra de eksisterende statlige innkjøpsnettverkene i Norge. Nedenfor kommenterer vi noen erfaringer for utvalgte innkjøpssamarbeid i Norge basert på tilgjengelige publikasjoner og informasjon innhentet gjennom intervjuer Erfaringer med LIS De regionale helseforetakene (RHFene) har inngått en samarbeidsavtale vedrørende legemiddelinnkjøp til helseforetakene. Betegnelsen på samarbeidet er Legemiddelinnkjøpssamarbeidet med forkortelsen LIS. Formålet for LIS er å legge grunnlag for avtaler på kjøp og levering av legemidler og andre apotekvarer etter oppdrag fra helseforetakene, og dermed redusere kostnader for disse produktene. LIS innhenter tilbud på alle legemidler som anvendes i helseforetakene. Det er til en hver tid avtalepartene som bestemmer hvilke virkestoff som skal settes ut på anbud. Avtalepartene er de 22 helseforetakene i Norge. Den enkelte avtalepart kan reservere seg for å delta på enkelte virkestoff. Dette skjer i liten grad i praksis. LIS utlyser anbudskonkurransen, og framforhandler avtaler som regulerer maksimalpris og leveringsbetingelser. Normalt inngås avtalene for ett år av gangen. Det er den enkelte avtalepart som deretter avroper på avtalene, og som dermed velger sine produkter og leverandører. Avtaleparten er juridisk ansvarlig for egne kontrakter. Helseforetakene kjøpte i 2009 inn legemidler for 3,4 milliarder kroner. Om lag 80 prosent av legemiddelinnkjøp til norske sykehus blir i dag gjort med LIS sine avtalepriser. Per mai 2011 administrerer LIS om lag 6200 avtaler. Driftskostnaden for LISadministrasjonen var om lag 5,5 millioner kroner i Antall ansatte i administrasjonen i LIS er 4 (per mai 2011). I Tabell 4-1 har vi vist resultatet av LIS for Samordning av statlige innkjøp 34

38 Tabell 4-1 Resultat LIS 2009 sammenlignet med 2008 (endring i parentes) Kjøp ord. AIP (mill.kr) Kjøp LIS AIP (mill.kr) Prisreduksjon kr (mill.kr) Pris-reduksjon % Sum (+253) (+204) 605 (+45) 24,4 (-0,8 %) Nasjonal 2006: 78,1 % 2007: 75 % 2008: 88 % 2009: 91 % avtaledekning Kilde: LIS Årsrapport 2009 For 2009 ble det fremforhandlet rabatter på produkter hvor leverandørene ikke hadde gitt LIS-tilbud ved anbudene. Det er oppnådd rabatter som gir en nasjonal besparelse på ca. 6 mill. kr. i AIP tilsvarende 7,5 mill. kr. inkl. merverdiavgift Erfaringer med HINAS I norsk målestokk er helseforetakene store innkjøpere av utstyr, materiell, varer og tjenester. Helseforetakene samlet, kjøper utstyr og forbruksmateriell for flere milliarder kroner i året. I internasjonal målestokk er imidlertid norske helseforetak små når det gjelder markedskraft og innkjøpsvolum. For dermed å kunne optimalisere de betingelsene norske helseforetak kan oppnå i markedet, er det påkrevd med samarbeid dem imellom. Helseforetakenes Innkjøpsservice AS, eller HINAS, er helseforetakenes innkjøpsselskap. HINAS eies av de fire regionale helseforetakene og er organisert som et aksjeselskap. HINAS genererer og koordinerer felles innkjøpsavtaler for alle helseforetakene i Norge og har som målsetting å bruke samlet innkjøpsvolum for å generere besparelser for sykehusene. Gevinstene oppnås gjennom lavere priser, bedre kvalitet, sikrere leveranser, standardisering av produkter, mer effektiv organisering samt kompetanseoppbygging.. Selskapet har i dag et styre som består av 7 personer. Administrasjonen er lokalisert i Vadsø. Per mai 2011 var det 17 ansatte i HINAS. HINAS finansieres gjennom en avgift på 1 prosent av omsetningen på kontraktene de forvalter. HINAS omsatte i 2010 for ca. 18 mill. NOK og forvalter felles avtaler for ca. 2,6 mrd. NOK årlig (2010). De første årene konsentrerte HINAS seg om å inngå rammeavtaler om støttetjenester (for eksempel flyreiser). De siste årene har de imidlertid også inngått avtaler om medisinsk forbruksmateriell og medisinsk teknisk utstyr på vegne av helseforetakene. HINAS har i dag rammeavtaler på følgende områder: Samordning av statlige innkjøp 35

39 Tabell 4-2 Rammeavtaleområder i HINAS Annonseformidling Inkontinensmateriell Petroleumsprodukter Annonsetjenester Innfordringer Papir- og plastprodukter Bil - Kjøp/leasing og administrasjon Insulinpumper og forbruksmateriell til insulinpumper Plasma Brune- og hvitevarer IT-utstyr Reisebyråtjenester Digitale kart Kontorrekvisita Renholdsprodukter Drivstoff Leiebil Sprøyter og Kanyler Filter til ventilasjonsanlegg Lyskilder Telefoni Flyreiser Medieovervåkning Utstyr til invasiv kardiologi Helsetekstiler Hotelltjenester Medisinske og tekniske gasser Multifunksjonsmaskiner Vikartjenester helsepersonell Kilde: HINAS inngår både eneavtaler og parallelle rammeavtaler. Eksempler på områder med eneavtaler er fyringsolje og kontorrekvisita. Parallelle rammeavtaler er ofte påkrevd, særlig for medisinsk forbruksmateriell og medisinsk teknisk utstyr. HINAS opplyser at det er sterk lojalitet til avtalene. HINAS anslår at innsparingene gjennom felles rammeavtaler er om lag 30 prosent på medisinsk forbruksmateriell og om lag 20 prosent på støttetjenester, målt i forhold til situasjonen uten felles rammeavtaler. I strategiplanen for HINAS i perioden er anskaffelser av medisinsk teknisk utstyr og medisinsk forbruksmateriell prioriterte områder. HINAS er særlig oppmerksom på behovet for å skape nærhet til brukerne, sårbarhet ved leveringsproblemer og uhensiktsmessig utvikling av konkurransen i markedet i dette anskaffelsesområdet. Helseforetakenes fagdirektører og NNI har i samarbeid med HINAS besluttet å utarbeide retningslinjer for å sikre forutsigbar og effektiv anskaffelsesprosesser. Disse retningslinjene forventes å være på plass i løpet av januar 2011 (Helse Sør-Øst RHF, 2010). Samordning av statlige innkjøp 36

40 4.2.3 Erfaringer med PDMT Politiets data- og materielltjeneste (PDMT), som er en enhet underlagt Politidirektoratet, ble etablert ved en sammenslåing av Politiets datatjeneste og Politiets materielltjeneste i PDMT skal være politiets nasjonale kompetanseog servicesenter når det gjelder ikt, materiell og logistikk og også eiendom, bygg og anlegg. PDMT skal løse oppgavene ved å anskaffe, utvikle, forvalte og drifte felles ikt-løsninger, utvikle politioperativt materiell og sikre politi- og lensmannsetaten tilgang til varer og tjenester til konkurransedyktige priser gjennom effektive og korrekte anskaffelsesprosesser. PDMT rådgir også politidistrikt og særorgan ved lokale anskaffelser, og arbeider for generell opplæring og kompetanseheving. Politiet kjøper varer og tjenester for ca. 3,5 milliarder kroner hvert år (PDMT, 2009). PDMT gjør anskaffelser på to hovedområder; materiell og IKT. Innenfor materiell leveres 100 prosent fra markedet, mens de innen IKT-området utvikler og drifter en del selv. PDMT hadde i 2010 ansvaret for 120 rammeavtaler. Kontraktsporteføljen består både av politirelaterte produkter, som våpen og ammunisjon, kjøretøy og annet polititeknisk utsyr samt administrative produkter, som kontorrekvisita. Alle enhetene i politiet er forpliktet til å benytte de felles rammeavtalene. Det er mulig å søke om fritak fra dette ved særlige omstendigheter, men dette skjer veldig sjeldent i praksis. I hovedsak er avtalevarigheten to år pluss mulighet for forlengelse i 1 pluss 1 år. Det meste av det politirelaterte materiellet omsettes gjennom en egen nettbutikk. I 2010 var omsetningen i nettbutikken 76 millioner kroner. Omsetning på rammeavtalene for kjøretøy var i overkant av 90 millioner kroner, mens omsetning på avtalene for kontormateriell var om lag 23 millioner kroner. Vi har ikke funnet beregninger som viser effekten av felles innkjøp i politiet. Imidlertid ga Justisdepartementet Politidirektoratet (POD) i 2010 om å foreta en bred gjennomgang av innkjøpsfunksjonen i politi- og lensmannsetaten (POD 2010). POD oversendte rapporten til Justisdepartementet i november Rapporten er ikke tilgjengelig, men det gis i oversendelsesbrevet til Justisdepartementet et kort sammendrag av rapporten. Det heter i brevet at POD har utformet en innkjøpsstrategi for etaten gjeldende for Strategien skal sikre en enhetlig og helhetlig planlegging, gjennomføring og oppfølging av innkjøp i Samordning av statlige innkjøp 37

41 etaten, og bidra til bedre ressursutnyttelse og måloppnåelse i etaten. Rapporten om effektivisering av innkjøpsordningen er basert på innkjøpsstrategien og tar utgangspunkt i en kartlegging av nåsituasjonen i etaten på anskaffelsesområdet. Basert på innhentet informasjon fra distrikter og særorgan er det utarbeidet en overordnet handlingsplan som beskriver konkrete tiltak som bør gjennomføres for å realisere gevinster i etaten. Det er også innhentet erfaringer med organisering av innkjøpsfunksjonen i andre europeiske land, som viser at hensiktsmessig organisering av innkjøpsvirksomhet, med støtte av relevante verktøy og nødvendig kompetanse, kan gi store besparelser. Det refereres eksempelvis til at Danmark har gjennomført et program for innkjøpseffektivisering i statlig sektor der man har erfart en reduksjon på om lag 10 prosent i kostnader ved anskaffelser. For politiet i Norge betyr det 350 millioner kroner (se også PDMT (2011)). Rapporten belyser gevinster ved mer effektive innkjøp i en allerede samordnet løsning, men kan likevel være egnet til å belyse potensial. Det heter at en nøyaktig fastsettelse av gevinstpotensialet er vanskelig, da det er mange faktorer som griper inn i hverandre. Det slås likevel fast at det i perioden skal være mulig å ta ut gevinster innen etatens anskaffelser både i form av økonomiske gevinster, flere sentrale rammeavtaler, bedre avtalevilkår og få klagesaker. I tillegg vil en profesjonell organisering av innkjøpsområdet antagelig bidra til å unngå saker som kan undergrave etatens omdømme, f. eks. anmerkninger fra Riksrevisjonen og negativ presseomtale. Det er foretatt en beregning for gevinstrealisering for årene I beregningene er ikke eiendom, bygg og anlegg tatt med. Under gitte forutsetninger er det beregnet en nettogevinst på 220 mill. NOK over perioden 2011 til Gevinstene er blant annet knyttet til økt avtalelojalitet i bruk av rammeavtaler og prisgevinster i innkjøpene. I tillegg til økonomiske gevinster framhever PDMT at der er andre viktige gevinster av felles rammeavtaler, som følge av politiets innretning og virkemåte. Slike gevinster er blant annet knyttet til standardisering (politiet skal framstå enhetlig) og områder hvor samtidighet er viktig (for eksempel innføring av nye våpen). I hovedsak er leveransene til PDMT fra internasjonale produsenter. Som innkjøper er PDMT små i internasjonal målestokk. PDMT har samarbeidet med politimyndigheter i blant annet Sverige og Danmark ved enkelte innkjøp, for å øke Samordning av statlige innkjøp 38

42 samlet volum i innkjøpene/kontraktene. I noen innkjøpsprosesser har PDMT hatt problemer med å få nok tilbydere. PDMT organiserer jevnlig leverandørkonferanser, blant annet for å engasjere leverandørene sterkere inn i anskaffelsesprosessene. Generelt får de tilbakemeldinger fra leverandørene at profesjonaliteten i anskaffelsene har økt Erfaringer med Departementenes innkjøpstjeneste Departementenes innkjøpstjeneste (DepKjøp) ble etablert i 2003 som er resultat av at Statskjøp ble nedlagt. Enheten ble etablert som et eget prosjekt under Statens Forvaltningstjeneste primært for å bistå departementsfellesskapet ved større eller kompliserte anskaffelser. DepKjøp ligger under Departementenes servicesenter (DDS) som en seksjon i kontortjenesteavdelingen. DepKjøp skal tilby faglig rådgivning til departementene, Statsministerens kontor og DSS i forbindelse med offentlige anskaffelser, og bidra til å effektivisere og modernisere anskaffelsesprosessene i departementene gjennom rådgivning, rettledning og kompetanseutvikling. Det er ansatt 12 personer i DepKjøp som har erfaring fra både offentlig og privat sektor. Syv av de ansatte er jurister. DepKjøp har inngått rammeavtaler på i alt 22 områder som departementene kan bruke. Områdene omfatter et vidt spekter av varer og tjenester, blant annet design og trykkeritjenester, fly, hotell- kurs- og konferansetjenester, kontor- og datarekvisita, webtjenester, kopipapir, mobiltelefoner, møbler, PCer, reiser, skrivere med mer. Det er frivillig for den enkelte innkjøper å bruke rammeavtalene. DepKjøp har ingen oversikt over hvor stor del av departementenes innkjøp som skjer gjennom rammeavtalene. DepKjøp har heller ikke vurdert om betingelsene som oppnås gjennom rammeavtalene gir departementenes besparelser. DepKjøp har definert følgende målsettinger; å bygge opp fagmiljøet på området offentlig anskaffelser og kontraktsrett Samordning av statlige innkjøp 39

43 øke dialogen og samarbeid med det enkelte departement med tanke på å få tilbakemeldinger, forbedre og tilrettelegge tjenesten for det enkelte departement. 9 Målsettingen indikerer at DepKjøps fokus ligger på å være en god rådgiver i innkjøpsprosesser, ikke en leverandør av rammeavtaler med gode betingelser Erfaringer med UNINETT UNINETT er universitets- og høyskolesektorens (UH-sektorens) felles innkjøpsaktør innenfor IKT og tele. UNINETT var opprinnelig universitetenes og høyskolesektorens Internettleverandør. Aktiviteten har etter hvert utvidet seg til å omfatte en bredere avtaleportefølje på vegne av UH-sektoren. UNINETT eies av Kunnskapsdepartementet og består av morselskap og tre datterselskaper med rundt 100 faste ansatte. Virksomheten drives ikke-kommersielt, og alle resultater føres tilbake til det som er formålet med det enkelte selskap. Selskapene har felles kontorer i Teknobyen i Trondheim. Samlet omsetning i 2009 var 213 millioner kroner. UNINETT anslår kostnaden ved å drive innkjøpsenheten til om lag 3 millioner kroner per år. UNINETT har i samarbeid med UH-sektoren forhandlet frem fellesavtaler på en rekke områder innen IKT. Før hver anskaffelsesprosess startes opp sender UNINETT ut informasjon til alle medlemmene. Virksomheter som ønsker å benytte seg av avtaler som skal inngås må melde sin interesse for prosessen. Det er viktig å gi sin tilslutning til å være med i prosessen før anbudet utlyses. Dette gir en rett, men ikke en plikt til å bruke avtalene når de er ferdige. Den som ikke gir sin tilslutning før anbudet utlyses, vil ikke ha mulighet til å benytte avtalene på noe tidspunkt senere. Når avtalene er på plass, sendes det ut informasjon til alle om at avtalene er klare. Dersom det er inngått avtale med kun én leverandør, må den enkelte virksomhet signere en avropsavtale med leverandøren før man kan begynne å kjøpe på avtalen. Dersom det er inngått avtale med flere leverandører, må den enkelte virksomhet gjennomføre en minikonkurranse for å velge sin leverandør. 9 Ifølge presentasjonen Departementenes servicesenter: DSS DepKjøp Dagens tjenestetilbud, mottatt fra DepKjøp Samordning av statlige innkjøp 40

44 Forslag til minikonkurransedokument sendes normalt ut av UNINETT sammen med informasjon om de nye avtalene. Når virksomheten har valgt leverandør etter minikonkurranse, signeres avropsavtale som beskrevet ovenfor. Eksempler på avtaler i UNINETT er: AV-utstyr: Rammeavtaler for audiovisuelt-utstyr, samt installasjonstjenester. ADSL: Rammeavtaler for ADSL-levering til ansatte og studenter i UHsektoren. Programvare: Rammeavtaler for det meste av tilgjengelig programvare fra Microsoft, Adobe, Symantec, m.fl. PC: Rammeavtaler for PC / server / mac og tilbehør Skrivere og multifunksjonsutstyr: Rammeavtaler for printere og multifunksjonsmaskiner, samt systemer for overvåkning og betaling. Datalagringsutstyr: Rammeavtaler for datalagringsutstyr, fra mindre lagringsenheter til store SAN-løsninger. Telefoni: Rammeavtaler for fasttelefoni og mobiltelefoni, samt mobilapparater UNINETT mener selv at UH-sektoren har oppnådd besparelser på prosent målt i forhold til situasjonen uten felles rammeavtaler. 4.3 Tidligere innkjøpssamordninger I tillegg til de sektorvise innkjøpssamordningene som er drøftet over, har vi i Norge tidligere hatt sektorovergripende innkjøpssamordning gjennom Forvaltningsnettsamarbeidet og Statskjøp Forvaltningsnettsamarbeidet Forvaltningsnettsamarbeidet (FNS) var opprinnelig et samarbeid mellom staten ved Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) og kommunene ved Kommunenes Sentralforbund. Formålet var å etablere en felles innkjøpsordning på tele- og dataområdet for hele offentlig sektor. Samordning av statlige innkjøp 41

45 Innkjøpsordningen ble planlagt og igangsatt i perioden fra 1996 til Ved inngangen til 2000 var det inngått rammeavtaler på et bredt utvalg av tele- og datatjenester og produkter. I 2000 var det 35 leverandører inne på rammeavtalene med FNS. Blant disse var det flere regionale og mindre leverandører som kom inn som underleverandører. Omsetningen over avtalene økte raskt etter etableringen av avtalene. Omsetningen over avtalene i 1999 var nesten 2 milliarder kroner. Bruken av rammeavtalene var frivillig for de som var omfattet av regelverket for offentlige anskaffelser. Oppfølgingen av driften og avtalene ble fra 2000 lagt til en driftsenhet i den gang Statens forvaltningstjeneste, i avdeling Statskjøp. Det ble foretatt evaluering av bruken av avtalene. I 1999 deltok mellom 350 og 400 kommuner, fylkeskommuner og statlige enheter i evalueringen. Nesten 60 prosent hadde benyttet FNS-avtalene. Av disse anbefalte 97 prosent andre brukere å benytte avtalene, og erfaringen med bruk av avtalene fikk i gjennomsnitt en score på 3,9 på en skala fra 1 (dårlig) til 5 (svært bra). Gevinstene for den enkelte virksomhet ved å bruke FNS-avtalene oppsto gjennom redusert bruk av tid og kostnader knyttet til anskaffelsesprosessene. Rammeavtalene innebar en forenkling både i arbeidet med kravspesifikasjonene og i selve prosessene. For offentlig sektor som helhet bidro avtalene til at offentlig sektor på tele- og dataområdet fikk en mer enhetlig og tydeligere grenseflate mot omverdenen, og at offentlig sektor framsto som en mer koordinert og krevende kunde. Gjennom samarbeidet ble det enklere å stille felles krav til tjenester, og delvis også påvirke utvikling av tjenester. Avtalene bidro til en standardiserings- og samordningseffekt innenfor tele- og dataområdet. Slike effekter var særlig viktige på områder som krevde koordinert aktivitet for å oppnå aktivitet, eksempelvis elektronisk datautveksling og digital signatur (kilde: Forvaltningsnettsamarbeidet 2000) Statskjøp Statens forvaltningstjeneste/statskjøpsavdelingen (Ft/Statskjøp) inngikk statlige rammeavtaler fra tidlig på 1980-tallet. Hovedoppgaven til Ft/Statskjøp var å bidra til effektiv ressursbruk ved å koordinere og utnytte stordriftsfordeler innenfor offentlig innkjøp. I tillegg var Ft/Statskjøp et instrument for daværende Arbeidsog administrasjonsdepartementet (AAD) for å bidra til å utvikle og gjennomføre en statlig innkjøpspolicy med tilhørende operative virkemidler på noen områder. Samordning av statlige innkjøp 42

46 Forvaltningsnettavtalene ble som nevnt lagt inn i Ft/Statskjøp i For de øvrige rammeavtalene var fokuset rettet mot varer og tjenester som var egnet for rammeavtaler, som ble definert til å være hyllevarer og klart definerte tjenester. Avtalene strakk seg fra flyreiser, hotellopphold og kredittkort til biler og energi. I tillegg var det avtaler på det meste innen kontordrift. Ved utgangen av 2001 hadde Ft/Statskjøp om lag 20 ansatte. Fire arbeidet med FNS-avtalene, mens fire arbeidet med e-handelsprogrammet. De øvrige tolv arbeidet med sentrale rammeavtaler og rådgiving, inkludert ledelse og administrasjon av enheten. Regjeringen vedtok i midten av 2001 at Statens forvaltningstjeneste (Ft) skulle omstilles til å betjene departementsfellesskapet. Ettersom Statskjøpsavdelingen hadde et betydelig bredere nedslagsfelt enn et omorganisert Ft ville få, ble det besluttet å vurdere alternative roller og organisering for Statskjøp. Det ble nedsatt en arbeidsgruppe som skulle utrede Statskjøps framtidige rolle og organisering samt lokalisering. En viktig premiss for utredningen var å vurdere Statskjøps rolle og organisering ut i fra målsettingen om at man gjennom offentlig innkjøp skulle bidra til utvikling av et innovativt og konkurransedyktig næringsliv. Det var også viktig å unngå at offentlige innkjøp, gjennom utnyttelsen av markedsmakt, bidro til å begrense konkurransen i markedene på kort og lang sikt. Arbeidsgruppen la fram sin rapport i desember I april 2002 sendte Arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Norman ut en pressemelding om at Statskjøp skulle legges ned. I pressemeldingen heter det: at statlige innkjøp i prinsippet er et desentralisert ansvar, dvs. at den enkelte virksomhet skal være direkte ansvarlig for egen innkjøpsvirksomhet. En for stor sentralisering av innkjøpene medfører etter ministerens mening en fare for at staten kan utøve en innkjøpsmakt som reduserer konkurranse og effektivitet. At staten skal drive sin innkjøpsvirksomhet ut fra et større konkurransemessig perspektiv enn tidligere, innebærer også behov for organisatoriske endringer. I den forbindelse har arbeids- og administrasjonsministeren besluttet at virksomheten ved Statskjøpsavdelingen i Statens forvaltningstjeneste (Statskjøp) skal legges ned fra Vi har ikke hatt tilgang til dokumentasjon som viser eventuelle effekter av Ft/Statskjøps virksomhet i den perioden de eksisterte. Samordning av statlige innkjøp 43

47 4.4 Norske erfaringer hva er lærdommene? Basert på gjennomgangen over samt generelle inntrykk fra intervjuene, kan vi trekke ut noen hovedobservasjoner: Samordning på tvers av hele staten er redusert etter at Statskjøp ble lagt ned for snart 10 år siden og samordningen skjer i dag hovedsak innenfor sektorgrenser. Aktiviteten via DepKjøp er liten. Samordning har i hovedsak blitt brukt for å få bedre betingelser på de aktuelle innkjøpene, og for å styrke innkjøpskompetansen. Samordning er i liten grad motivert ut fra at det reduserer prosess- eller transaksjonskostnader. Samordning har også i liten grad blitt brukt som virkemiddel for å nå samfunnsmål. Samordning av innkjøp har gitt reduserte innkjøpskostnader. I hovedsak skyldes dette større volum i innkjøpene. Flere av organisasjonene melder også om at leverandørene er mer fornøyde med innkjøpsprosessene enn tidligere i de markedene som her er vurdert. Det er ulike måter å organisere innkjøpssamordning på, fra egne aksjeselskap, interne avdelinger og avtaler. De ulike organisasjonsmodellene har ulike fordeler og ulemper. Det er vanskelig å se om selve modellen har avgjørende betydning for utfallet. Samordningene har ulik bredde, fra de helt produktspesifikke til de mer produktovergripende. De sektorspesifikke samordningsorganisasjonene har i flere tilfeller utvidet porteføljen av varer og tjenester som er omfattet av felles rammeavtaler. Dette kan tyde på at samordningen innenfor de enkelte områdene har fungerer bra. Representanter for leverandørsiden er generelt positive til samordning, gitt at innkjøpene skjer på en god måte. Dette betyr at juridisk og faglig kompetanse samt markedsmessig forståelse er kritiske suksessfaktorer. Samordning av dårlig innkjøpspraksis har betydelige negative konsekvenser. Det er noe ulikt syn på hvordan samordning best kan skje. Samordning av statlige innkjøp 44

48 Flere framhever frivillighet som et viktig kriterium for vellykkede samordningsmodeller. På denne måten må avtalene i seg selv være så attraktive at de tiltrekker seg interessenter. Andre framhever imidlertid at pålegg er viktig for å oppnå tilstrekkelig volum for å framforhandle gode avtaler. Samordning av statlige innkjøp 45

49 5 Erfaringer fra samordning av statlige innkjøp i andre nordiske land Vi finner flere eksempler på samordning av offentlige/statlige anskaffelser i de andre nordiske landene. Både Sverige, Danmark, Finland og Island har etablert en form for sentral innkjøpsenhet som koordinerer statlige kjøp på tvers av enheter. Det finnes også ulike andre ordninger som koordinerer innkjøp i deler av statlig sektor, eksempelvis innenfor en sektor. I dette kapittelet oppsummerer vi erfaringer knyttet til sentrale innkjøpsenheter i Sverige, Danmark, Finland og Island. Framstillingen av erfaringene er basert på gjennomgang av tilgjengelige studier. I hovedsak fokuserer studiene på innretning og organisering av den sentrale enheten og effekter av samordningen på henholdsvis pris på de aktuelle varene og tjenestene og prosesskostnader knyttet til anskaffelsene. Studiene berører i liten grad faktiske effekter på markedet eller lignende. I Tabell 5-1 har vi oppsummert hovedfunn på tvers av landene. Erfaringsmaterialet dokumenterer ikke nødvendigvis de samme forholdene i alle landene. Erfaringene fra hvert av landene dokumenteres nærmere i delkapitlene etter tabellen. Samordning av statlige innkjøp 46

50 Tabell 5-1 Oppsummering av hovedfunn Sverige Danmark 1 Danmark 2 Finland Island Navn på sentral innkjøpsenhet Den statliga inköpssamordningen Statens Indköb Statens og Kommunernes Indkøbs Service (SKI) Hansel OY Ríksikaup Organisering Fem rammeavtaleansvarlige myndigheter Enhet under Økonomistyrelsen. Konserninnkjøpere på ministerområdene Aksjeselskap eid 55 pst av staten og 45 pst av Kommunernes Landsforening Helstatlig selskap under Finansdepartementet Underlagt Finansdepartementet Ansatte Hvem omfattes Statlige myndigheter under regjeringen (obligatorisk), rammeavtaler innenfor IKT kan benyttes av kommuner og landsting Statlige myndigheter (obligatorisk), frivillig for kommuner og selveide statlige institusjoner Statlige myndigheter regioner, kommuner (hovedsakelig frivillig) Statlige myndigheter og departement (obligatorisk), ikke mulig for kommuner å benytte avtalene Statlige virksomheter og selskaper (obligatorisk) Hovedgrupper av varer og tjenester 8 hovedvareområder 23 innkjøpsområder 15 hovedvareområder IKT, administrative tjenester, materiell og tekniske tjenester Finansiering Leverandørene - Prosentsats på omsetning gjennom rammeavtalene Leverandørene - Prosentmessig avgift på omsetning gjennom rammeavtalene Leverandørene - Prosentmessig avgift på omsetning gjennom rammeavtalene Inntekter fra brukerne etter tariff satt av Finansdepartementet Anskaffelser gjennom avtalene 8,3 mrd. SEK (2009) 6,4 mrd. DKK (2009) 13 mrd. DKK (2009) 553 mill. euro (2010) Samordning av statlige innkjøp 47

51 Sverige Danmark 1 Danmark 2 Finland Island Besparelser Gjennomsnittlig besparelse pst på pris Prosesskostnader reduseres med 2-20 pst 8 pst Samlede innsparinger (pris og prosess) hittil beregnet til 800 mill. DKK. Besparelser på 5-25 pst Samlede innsparinger (pris og prosess) beregnet til 235 mill. euro ved utnyttelse av avtalene. Markedsspesifikke erfaringer Ca. 700 leverandører + ca underleverandører 70 pst av leverandørene er SMB Ca. 200 leverandører og underleverandører Ca. 300 leverandører (2009) Ca. 400 leverandører Benyttet særskilte tiltak for å sikre SMB Benyttet særskilte tiltak for å sikre SMB Ikke erfart uheldig markedskonsentrasjon Kilde: Oslo Economics Samordning av statlige innkjøp 48

52 5.1 Sverige Statlige myndigheter og statlige innkjøp Den statlige forvaltningen i Sverige består av drøyt 400 myndigheter. I tillegg kommer kommuner, landsting og administrative regioner samt offentligrettslige selskap og stiftelser. Antallet anskaffende enheter er vurdert å være nærmere (Konkurrensverket, 2009). De 10 største myndighetene målt etter antall ansatte har alle en arbeidsstyrke som overstiger 6000 årsverk. Flesteparten av de statlige myndighetene er imidlertid vesentlig mindre. Sysselsettingen i statsforvaltningen er ujevnt fordelt over landet. Over 50 prosent av de statlige ansatte arbeider i en av de tre såkalte storstadslänen (Stockholm, Västra Götaland och Skåne). Staten kjøper varer og tjenester for drøyt 150 milliarder SEK per år. Dette utgjør mellom 30 og 40 prosent av den samlede offentlige sektorens innkjøp Den statliga inköpssamordningen I Sverige har det vært statlig innkjøpssamarbeid over tid. Det gjeldende regimet har sitt utspring i en förordning fra 1998 om statlig innkjøpssamordning (1998:796). Denne fastlegger at det skal være rammeavtaler eller andre fellesavtaler som effektiviserer innkjøp av varer og tjenester som myndighetene handler ofte, i stort omfang eller som har stor verdi. Innretning og organisering Formålet med den statlige innkjøpssamordningen er å utløse besparelser for staten gjennom reduserte administrative kostnader ved innkjøp og å skape økonomisk gunstig innkjøpsvilkår. Innkjøpssamordningen er et samarbeid over myndighetsgrenser. Det er i 2011 fem såkalte rammeavtaleansvarlige myndigheter som framforhandler avtalene. 10 Fra og med 1. januar 2011 ligger ansvaret for ordningen i Inköpscentralen på Kammarkollegiet. Ordningen er organisert gjennom en portal: 10 Ekonomistyrningsverket, Försvarsmakten, Riksgälden, Skatteverket og Kammarkollegiet. I 2009 var det 11 slike rammeavtaleansvarlige. Samordning av statlige innkjøp 49

53 Rammeavtaleområdene sorterer under åtte ulike kategorier: Administrative tjenester: Tjenester innenfor personal, HR og øvrig administrasjon Økonomi: Systemer og tjenester innenfor økonomiområdet Kjøretøy og drivstoff: Kjøp, leasing og leie av kjøretøy og tilbehør IT og telekom: Produkter innenfor IKT-området Kontorvarer og tjenester: Møbler, forbruksvarer, kontorutstyr og tjenester Reiser og opphold: Tjenester innenfor reise- og konferanseområdet Beskyttelse og sikkerhet: Varer og tjenester for myndighetens beskyttelse og sikkerhet VVS og el: Bygningsrelaterte varer og tjenester Det er til sammen i overkant av 100 ulike rammeavtaleområder under disse åtte kategoriene, og samlet i overkant av fem hundre inngåtte rammeavtaler (per mars 2011). Den totale omsetningen for de rammeavtalene som inngår i den statlige innkjøpssamordningen var 8,3 milliarder SEK i Tilsvarende tall i 2008 var 7,5 milliarder SEK. Det tilsvarte om lag 10 prosent av de totale statlige innkjøpene som skulle kunne omfattes av ordningen. Nesten 2000 bedrifter inklusive forhandlere leverte varer og tjenester. Det er statlige myndigheter under regjeringen, det vil si de sivile myndighetene, forsvaret og statlig forretningsvirksomhet som får avrope på de statlige rammeavtalene. Noen av rammeavtalene kan imidlertid benyttes av kommuner og landsting (innenfor IKT-området). Aktiviteten knyttet til inngåelse av rammeavtalene hos de fem ansvarlige myndighetene finansieres av en prosentmessig avgift fra leverandørene på omsetningen gjennom de respektive rammeavtalene. Erfaringer Statskontoret evaluerte innkjøpssamordningen i 2009 (Statskontoret (2009:12)), blant annet som følge av kritikk fra Riksrevisjonen i Samordning av statlige innkjøp 50

54 I oppdraget til Statskontoret understreket regjeringen at innkjøpssamarbeid kan medføre besparelser, bedre innkjøp og regeletterlevelse samt økt konkurranseutsetting. Det ble imidlertid understreket at det er en risiko for at altfor omfattende innkjøpssamarbeid gjør det vanskelig for små og mellomstore bedrifter å delta i offentlige anskaffelsesprosesser. Det ble pekt på at effektiv statlig innkjøpssamordning skal organiseres slik at velfungerende markeder ivaretas og videreutvikles. En del av evalueringen omfattet vurderinger av ulike effekter. I dette prosjektet er vi opptatt av ulike kategorier av effekter (se kapittel 6). Evalueringen av den svenske ordningen berører ulike deler av disse kategoriene. Innkjøpsspesifikke effekter Evalueringen av den svenske innkjøpsordningen vurderer virkningen av samordningen på priser. Det refereres til en vurdering gjort av Ekonomistyrningsverket (ESV), som var koordinerende myndighet for ordningen på det gjeldende tidspunktet. Beregningene er gjort innenfor ulike rammeavtaleområder. For flere av produktene er rabatten over 50 prosent av ordinær markedspris. Den gjennomsnittlige rabatten for de 18 undersøkte rammeavtaleområdene var om lag 30 prosent av ordinær markedspris. For de undersøkte produktene tilsvarer det en besparelse på knapt 1,1 milliarder SEK. Dersom vi legger til grunn at det samme forholdet gjelder på alle innkjøpsområdene, utgjør den totale besparelsen om lag 3,3 milliarder SEK. Statskontoret, som gjennomførte evalueringen, gjorde en tilleggsvurdering av det samme forholdet for de samme rammeavtaleområdene. Bakgrunnen var at de mente at markedsprisen ikke var det riktige sammenligningsgrunnlaget, da statlige myndigheter også uten samordning høyst sannsynlig vil oppnå rabatter på innkjøp i forhold til markedspris. ESVs beregninger er således overvurdert. De beregnet en gjennomsnittlig besparelse på 12 prosent sammenlignet med ESVs 30 prosent, noe som tilsvarte 350 millioner SEK for de utvalgte rammeavtaleområdene eller 1,01 milliarder SEK for alle rammeavtalene sett under ett. Statskontoret gjorde en enkel usikkerhetsanalyse. De anvendte henholdsvis den laveste og den høyeste oppnådde rabatten på alle anskaffelsene. Dette ga et intervall for besparelsene på 483 millioner SEK til millioner SEK. Samordning av statlige innkjøp 51

55 Evalueringen har ikke vurdert særskilt effekter på kvalitet på varene og tjenestene som følge av samordning av innkjøp. Effektene på kvalitet kommenteres bare på et generelt grunnlag. Den statlige innkjøpssamordningen innebærer en form for spesialisering gjennom at det bygges opp en betydelig kompetanse både knyttet til innkjøp men også de aktuelle varene og tjenestene. Det handler både om markedskunnskap, produktkjennskap, utforming av kravspesifikasjoner og anbudsutforming etc. Generelt gjelder at en av de viktigste kildene til økt produktivitet er spesialisering. Samtidig kan spesialiseringer forventes å medføre at kvalitativt bedre produkt anskaffes. Virksomhetsspesifikke effekter Evalueringen av den svenske innkjøpsordningen vurderer virkningen av samordningen på prosesskostnader eller transaksjonskostnader. Det beregnes tre anslag for besparelser i transaksjonskostnader. Forskjellen på de tre beregningene er antagelser om hvor mye ressurser én innkjøpsprosess krever. Kompleksiteten i innkjøpsprosessen varierer med hva som kjøpes inn. Statskontorets beregning indikerer at den statlige innkjøpssamordningen reduserte statsforvaltningens transaksjonskostnader for de varene og tjenestene som ble anskaffet (om lag 6,4 milliarder SEK legges til grunn) med knapt 500 millioner SEK. Dette tilsvarer om lag 8 prosent. Statskontoret beregner også anslag på besparelser basert på henholdsvis en enkel og en kompleks anskaffelse. Jo enklere anskaffelsene er, jo lavere er potensielt for besparelser og motsatt. I Tabell 5-2 har vi gjengitt beregningene. Tabell 5-2 Beregning av sparte prosesskostnader (1) ESVs modell* 2) Lav anskaffelseskostnad Omsetning (3) Høy anskaffelseskostnad Besparelse (SEK) 485,3 87, Besparelser (pst) 8 % 1,4 % 18,7 % * ESV var koordinerende myndighet. Anslaget er basert på en spørreundersøkelse til rammeavtaleansvarlige myndigheter. Kilde: Statskontoret 2009:12 Samordning av statlige innkjøp 52

56 Markedsmessige effekter Flertallet av leverandørene til den statlige innkjøpssamordningen er små og mellomstore virksomheter. Av de knapt 700 virksomhetene som er leverandører til den statlige innkjøpssamordningen er over 70 prosent små eller mellomstore virksomheter. Drøyt 50 prosent av leverandørene sysselsetter færre enn 50 personer. Ett knapt 100-talls virksomheter er såkalte mikroforetak, dvs. de har færre enn 10 ansatte. Andelen av leverandørene som er små eller mellomstore virksomheter varierer mellom ulike rammeavtaleområder. Om lag ett 30-talls produktområder domineres av små og mellomstore virksomheter. En majoritet av rammeavtaleområdene har en blanding av leverandører i ulike størrelser. Ett 20-talls områder domineres av store virksomheter. Omsetningsmessig svarer imidlertid de mindre virksomhetene for en vesentlig mindre andel enn deres andel av virksomhetene tilsier. Deltagelsen fra små og mellomstore virksomheter vurderes som relativt høy. Dette forklares med at de rammeavtaleansvarlige har benyttet særlige tiltak for å øke mulighetene for denne typen virksomheter å bli rammeavtaleleverandør. Tiltak har først og fremst vært regionale oppdelinger av rammeavtalene og etterspørsel etter spesialistkompetanse. Det fremheves videre at de rammeavtaleansvarlige er bevisste i forhold til viktigheten av å ikke stenge ute små og mellomstore bedrifter. Dette vil over tid være kontraproduktivt i forhold til formålet om å skape så gunstige innkjøpsvilkår som mulig. Det vises imidlertid at innkjøpssamarbeid har pågått lenge og at det ikke synes å være spor av uheldig markedskonsentrasjon. I evalueringen vurderes risikoen for en monopolisering av leverandørmarkedene for de produkter som anskaffes innenfor rammen av den statlige ordningen som begrenset. Effekter på samfunnsmessige hensyn Evalueringen berører heller ikke hvordan samordning av innkjøp faktisk virker på mulighetene for å påvirke samfunnshensyn, som for eksempel miljø. På et generelt grunnlag sies det at det ligger i sakens natur at påvirkningsmulighetene er større i en samlet og stor anskaffelse enn i en rekke mindre anskaffelser. Store anskaffelser gjør det mer interessant for leverandørene å investere i ny teknologi osv. Samordning av statlige innkjøp 53

57 Ny utredning: Små effekter på pris? I desember 2010 utga Konkurrensverket i Sverige en oppdragsforskningsrapport om effekter av samordnede rammeavtaler (Konkurrensverket, 2010). De har gjort en empirisk undersøkelse av statlige rammeavtaler. Metodisk har de sammenlignet statlige rammeavtaler med andre avtaler av tilsvarende produkter (27 statlige rammeavtaleområder sammenlignes med om lag 100 andre innkjøp primært i kommunal regi). I forhold til effekt på pris viste det seg generelt vanskelig å sammenligne avtalene. Dette fordi produktene i praksis ikke var like nok for en sammenligning, eller at det ble benyttet svært ulike prismodeller. Innenfor syv avtaleområder var sammenligning imidlertid mulig. Sammenligningen viste imidlertid ikke signifikant lavere pris i de statlige avtalene, til tross for at verdien av de statlige avtalene i gjennomsnitt var ti ganger høyere enn sammenligningsavtalene. Rapporten er med på å understøtte den metodiske utfordringen i å måle effekter på pris, som også ble understreket av Statskontorets utredning (se over). Imidlertid mente statskontoret at det er besparelser å hente gjennom lavere priser sammenlignet med en situasjon uten samordning. 5.2 Danmark Statlige myndigheter og statlige innkjøp Offentlig innkjøp i staten (ikke markedsmessige enheter), regioner og kommuner utgjorde om lag 160 mrd. DKK i Innkjøp i offentlige selskapslignede virksomheter og offentlige selskap samt innkjøp av sosiale ytelser utgjorde i tillegg samlet om lag 110 mrd. DKK. Samlede anskaffelser var dermed nesten 270 mrd. DKK. Av de 160 mrd. DKK var om lag 57 mrd. DKK statlige innkjøp. Om lag 6,4 mrd. DKK eller 11 prosent av innkjøpene gikk gjennom sentraliserte avtaler. (Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, 2010) Statens indkøb - Økonomistyrelsen Den danske Riksrevisjonen gransket i 2006 den danske statens anskaffelser. Riksrevisjonen rettet kritikk mot at departement og myndigheter i utilstrekkelig grad samordnet sine anskaffelser. De fant blant annet at ulike departement anskaffet samme varer til vidt forskjellige priser. Riksrevisjonen mente at det var et betydelig innsparingspotensial gjennom å samordne anskaffelsene. Det danske finansdepartementet opprettet i 2006 et eget program Statens Indkøbsprogram Samordning av statlige innkjøp 54

58 og en egen anskaffelsesenhet under Økonomistyrelsen Statens indkøb. Formålet med innkjøpsprogrammet og innkjøpsenheten er å sikre at statlige innkjøp foretas effektivt og ivaretar statens behov for kvalitet til lavest mulige pris. Innretning og organisering Statens Indkøb gjennomfører anskaffelser på vegne av staten samt kommuner og selveide statlige institusjoner som ønsker. Det er obligatorisk for statlige myndigheter i Danmark å benytte disse rammeavtalene når de kjøper varer og tjenester. Statens Indkøbsprogram er innfaset gjennom fire faser: fase 1 trådte i kraft den 1. januar 2007 og omfattet PCer, kontormøbler, kontorvarer, kopipapir og printere fase 2 trådte i kraft den 1. januar 2008 og omfattet tele- og datakommunikasjon, it-infrastruktur (servere og storage) mv. fase 3 trådte i kraft den 1. januar 2009 og omfattet it-konsulenter, telefoniutstyr, nettverkskomponenter, personbefordring med fly, reisebyråtjenester og hotellopphold i Danmark. fase 4 trådte i kraft den 1. januar 2010 og omfattet konferansefasiliteter, antivirussoftware/grafisk software, AV-utstyr, videokonferanseutstyr og hjemmearbeidsplasser. Fra 1. januar 2011 omfatter det statlige innkjøpsprogrammet 23 innkjøpsområder ( Det er inngått rammeavtaler med om lag 200 leverandører og underleverandører per mars Hvert ministerområde har en konserninnkjøper som er utpekt til å kvalitetssikre og administrere innkjøpsbehov innenfor det gjeldende ministerområdet. Ordningen kalles Koncernindkjøber i staten (KIS). Konserninnkjøperen er Statens Indkøbs hovedinngang til ministerområdene og informasjon mellom ministerområdene og Statens Indkøb går gjennom konserninnkjøperne. Effekter Virksomhetsspesifikke effekter Innkjøpsavtalene har resultert i betydelige effektivisering av statlig innkjøp. Første fase resulterte i en effektivisering på ca. 400 millioner DKK årlig tilsvarende ca. 40 Samordning av statlige innkjøp 55

59 prosent av de fellesstatlige innkjøpene på de gjeldende innkjøpsområdene. Andre fase resulterte i en effektivisering på ca. 220 millioner DKK i 2008, tilsvarende ca. 40 prosent de fellesstatlige innkjøpene. Tredje fase resulterte i en effektivisering på over 50 millioner DKK i 2009, tilsvarende ca. 14 prosent mens fjerde fase har resultert i en effektivisering på ca. 80 millioner DKK. Effektiviseringene øker som følge av den løpende innfasingen av avtalene. Den samlede effektiviseringen som følge av de første fire fasene er beregnet til ca. 800 millioner DKK i 2010 (Økonomistyrelsen 2010). I tillegg kommer effektivisering i de statlige selveide institusjonene som har mulighet til å benytte seg av avtalene i Statens Indkøbsprogram samt realisert effektivisering i kommuner som har valgt å benytte seg av avtalene Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S (SKI) Innretning og organisering Statens og Kommunernes Inköbsservice (SKI) er en offentlig innkjøpssentral etablert i Hovedoppgaven er i hovedsak å samordne forhandlinger av rammeavtaler. SKI er et aksjeselskap som eies av staten (55 pst.) og Kommunernes Landsforening (45 pst.). Selskapet er et non-profit aksjeselskap. Overskudd benyttes til å utvikle flere og bedre rammeavtaler samt andre verktøy for å effektivisere offentlig innkjøp. Selskapet har 86 ansatte (mars 2011). Selskapet har per mars 2011 inngått 48 rammeavtaler fordelt på 15 hovedvaregrupper. De rammeavtalene som SKI inngår er generelt brede og inneholder flere ulike varianter av en og samme produkt. Dette er en stor forskjell fra de rammeavtalene som den danske Økonomistyrelsen framforhandler. Det offentliges innkjøp via SKI utgjorde 13,0 milliarder DKK i Dette er en økning på 14 prosent fra året før. Det er IT og energi som utgjør de største varegruppene, med nesten 60 prosent av omsetningen. Veksten i anvendelsen af SKIs rammeavtaler var særlig stor blant regionene, med økning fra 2008 til 2009 var på 41 prosent. Kommunenes bruk av SKI vokste i samme periode med knapt 32 prosent, mens den halvoffentlige sektors bruk steg med knapt 3 prosent. Den statlige sektors bruk i 2009 var stort sett uendret i forhold til Samordning av statlige innkjøp 56

60 Figur 5-1 Omsetning fordelt på områder i millioner DKK 2009 Kilde: SKI årsrapport 2009 IT Energi Konsulentydelser Tele- og datakommunikation Papir, kontorforsyning, tryk og scanning Føde- og drikkevarer Møbler Forsknings- og laboratorieudstyr Biler Bygge-/el-materialer,værktøj og trælast Storkøkkenudstyr Øvrige Antallet leverandører på SKIs rammeavtaler er om lag 300 (2009). Ordningen er organisert gjennom en portal: Avtalene er også tilgjengelige via den offentlige innkjøpsportalen Finansieringen av SKIs virksomhet skjer gjennom en prosentmessig avgift på omsetningen på rammeavtalene. Erfaringer Virksomhetsspesifikke effekter SKI har opplyst at de sentrale innkjøpene gjennom SKI har medført besparelser på 5-25 prosent på de fleste rammeavtalene målt i forhold til gjennomsnittlige utgifter ved kjøpene før sentraliseringen (Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, 2010). I SKIs årsrapport fra 2009 refereres det til at offentlig sektor med ny rammeavtale kan oppnå store besparelser på innkjøp av opp mot forbruksartikler til storkjøkken, skoler og andre kommunale institusjoner. Beregninger viser at besparelsene er minst 17 prosent tilsvarende 140 millioner DKK over fire år. Besparelsene kan bli enda større hvis de offentlige innkjøperne samler sine institusjoners samlede innkjøp og inngår forpliktende årsavtaler. Både store og mindre virksomheter er blant de 11 som er valgt som leverandører på denne rammeavtalen. Samordning av statlige innkjøp 57

61 5.3 Finland Statlige myndigheter og statlige kjøp Totalt er det nesten 1000 offentlige enheter i Finland fordelt på statlige, kommunale og andre typer enheter. Offentlige innkjøp utgjør årlig totalt rundt EUR 23 mrd. euro, tilsvarende ca. 15 prosent av BNP. Av dette er statens kjøp totalt rundt 4,5 mrd. euro årlig, 3,2 mrd. euro av dette er kjøp av varer og tjenester (Ministry of Finance Finland) Hansel Oy Hansel Oy er den finske statens innkjøpssentral. Selskapet er et non-profit helstatlig selskap under Finansdepartementet. Mandatet er å samordne inngåelse av rammeavtaler til statlige myndigheter og departement. Selskapet hadde 55 ansatte per mars Hansel har vært drevet i selskapsform siden Fram til 2003 hadde selskapet virksomhet karakter av å være en slags grossistvirksomhet. Som følge av en del misnøye ble virksomhetens innretning endret til å framforhandle rammeavtaler. Selskapets virksomhet er regulert i en egen lov: Lov om Hansel Oy /1096. Innretning og organisering Målet for Hansel er å oppnå besparelser for staten gjennom samordnet framforhandling av rammeavtaler. Besparelsene skal primært komme gjennom sparte administrasjonskostnader og bedre innkjøpsvilkår. Hansel hadde i 2009 forhandlet fram rammeavtaler innenfor 3 hovedgrupper av vare- og tjenesteområder; IKT: Avtaler om IKT-utstyr, programvare og IKT-tjenester Administrative tjenester: Avtaler om finansielle tjenester, organisasjon- og personalutvikling, reiser og konferanser Materiell og tekniske tjenester: Avtaler om varer og tjenester blant annet knyttet til bygningsmasse, kjøretøy og transport samt energi Samordning av statlige innkjøp 58

62 Totalt sett er det inngått om lag 70 rammeavtaler. Antall leverandører inn i avtalene er om lag 400. I 2010 ble det anskaffet varer og tjenester gjennom rammeavtalene for 553 millioner euro, og virksomheten vokser kraftig ( Hansels virksomhet finansieres via en administrativ avgift som leverandørene på rammeavtalene betaler basert på omsetning. Avgiften settes med sikte på å dekke Hansels kostnader. I 2009 var avgiften 1,35 prosent av omsetningen gjennom avtalen. Tidligere var det frivillig for myndigheter, statlige selskap m.m. å benytte Hansels rammeavtaler. Dette er imidlertid endret. Det finske finansdepartementet har bestemt at flere av rammeavtalene er obligatoriske for statlige myndigheter. Det er ikke mulig for de finske kommunene å benytte de statlige rammeavtalene. Det ble derfor i starten av 2010 etablert en tilsvarende enhet for kommunale anskaffelser KLKuntahannkinat OY. Erfaringer Handelshøyskolen i Helsingfors gjennomførte i 2008 en evaluering av Hansels virksomhet (Karjalainen, K., T. Kiviojo och S. Pellava, 2008) på oppdrag for de finske myndighetene. Studien er kun tilgjengelig på finsk, men refereres i ulike andre publikasjoner, eksempelvis Karjalainen (2009). Innkjøpsspesifikke effekter Studien ser på effekt på prisene innenfor noen utvalgte produktområder. For flyreiser estimeres for eksempel prisene å være henholdsvis 19 prosent (lavprisbilletter) og 37 prosent (fleksible billetter) lavere gjennom bruk av Hansels rammeavtaler. Finske myndigheter kjøpte flyreiser gjennom Hansel for 33 millioner euro i For lavprisbillettene tilsvarer det en innsparing på 7,7 millioner euro. På kontorutstyr beregnes prisen gjennom rammeavtalene i gjennomsnitt å være 25 prosent lavere enn utenfor rammeavtalene (Karjalainen, 2009). Virksomhetsspesifikke effekter Studien peker på en årlig besparelse for den finske staten på om lag 95 millioner euro (Statskontoret, 2009). Imidlertid er potensialet for å bruke avtalene ikke fullt utnyttet. Det pekes på at avtalene har en bruksrate på mellom 20 og 80 prosent avhengig av område (Karjalainen, 2009). Potensialet for besparelser anslås til opp Samordning av statlige innkjøp 59

63 mot 235 millioner euro per år ved bedre utnyttelse. En årsak til lav utnyttelse hevdes å være at gevinstene ved bruk av avtalene er lite kjent. Markedsspesifikke effekter Hansel arbeider aktivt med å fremme små og mellomstore virksomheters muligheter for å delta i rammeavtalene. Dette skjer primært gjennom to mekanismer; en geografisk oppdeling av kontrakter og en oppdeling av anskaffelsene i det som kalles kunnskapsområder. 5.4 Island Statlige myndigheter og statlige kjøp Offentlige anskaffelser sorterer under Finansdepartementet på Island. Den islandske stat kjøper varer, tjenester og arbeid for over 100 milliarder ISK per år, tilsvarende 25 prosent av statens utgifter hvert år Ríkiskaup Innretning og organisering Ríkiskaup ( håndterer anskaffelser av varer og tjenester for statlige virksomheter og selskaper på Island gjennom å inngå rammeavtaler på vegne av alle. Alle statlige myndigheter er pålagt å benytte de inngåtte rammeavtalene. Formålet med Ríkiskaup er å sikre kostnadseffektive statlige anskaffelser. Organisasjonen finansieres ved hjelp av inntekter fra brukerne etter en tariff satt av Finansdepartementet. Tariffen tar utgangspunkt i at kostnadene ved virksomheten skal dekkes. Erfaringer Vi har ikke funnet tilgjengelig informasjon på engelsk om erfaringer med Ríkiskaup. 5.5 Nordiske erfaringer - hva er lærdommen? Basert på gjennomgangen over kan vi trekke ut noen observasjoner knyttet til sentrale/statlige innkjøpssentraler: Alle de nordiske landene har en statlig innkjøpssentral som fremforhandler felles rammeavtaler for en rekke varer og tjenester. Samordning av statlige innkjøp 60

64 Den formelle forankringen og organiseringen av innkjøpssentralen varierer mellom landene, fra AS til interne enheter. Det er relativt stor likhet mellom landene i hvilke vare og tjenester det inngås felles rammeavtaler for. IKT/telekommunikasjon, kontormøbler og reiser/opphold er gjengangere. I hovedsak er de statlige enhetene pålagt å benytte avtalene. Et hovedproblem for alle er likevel lojalitet, og at det foregår mye innkjøp på siden av avtalene. Erfaringer er i ulik grad dokumentert, men det vises til besparelser dels gjennom lavere priser på innkjøpene og dels gjennom lavere transaksjonskostnader. Finansieringen av sentralene skjer gjennom en prosentmessig avgift på avrop gjennom rammeavtalene. Samordning av statlige innkjøp 61

65 6 Samordningsmodeller 6.1 Praktiske og rettslige rammer og hovedmodeller For den videre analysen av samordningen av offentlige anskaffelser vil vi her gi en oversikt over praktiske og rettslige rammer for analysen. Dette innebærer en innledende vurdering av samordningsmodeller og koordineringsnivåer, samt en innkjøpsfaglig ramme for diskusjonen. I tillegg vil vi presentere relevante rettslige rammer for samordning av offentlige anskaffelser Hvilke statlige enheter og hvilke kjøp omfattes? Det finnes mer enn 300 statlige forvaltningsenheter, jf. kapittel 3.2. Disse forvaltningsenhetene spenner over et vidt spekter, både sektor- og organisasjonsmessig. I våre vurderinger legger vi til grunn at det kan finnes samordningspotensial innenfor alle typer innkjøp. De omtalte statlige enhetene foretar betydelige innkjøp både av varer, tjenester og bygge- og anleggstjenester, se kapittel 3.3. Kriterier for hvilke varer og tjenester som egner seg for samordning er skissert i kapittel 7. Det kan skisseres mange ulike modeller for samordning av offentlige anskaffelser i statlig sektor. En måte å gruppere modellene på er motivasjonen for samordning. Vi har i det videre konsentrert oss om fire ulike perspektiver som utgangspunkt for ulike modeller: Figur 6-1 Modeller for samordning Modell 1 Stordriftsperspektiv Modell 2 Styringsperspektiv Modell 3 Geografisk perspektiv Modell 4 Behovsperspektiv Sentral samordning av innkjøp i flest mulig statlige enheter. Samordning av innkjøp i statlige enheter tilknyttet samme forvaltningsgren (departement, direktorat, tilsyn). Samordning av innkjøp i statlige enheter som er lokalisert i et avgrenset geografisk område. Samordning av innkjøp basert på identifisering av sammenfallende behov innenfor konkrete innkjøpsområder generelt (generell behovsvurdering) eller i konkrete innkjøpssaker (konkret behovsvurdering). Kilde: Oslo Economics Samordning av statlige innkjøp 62

66 Vi kommer nærmere tilbake til innholdet i de ulike samordningsmodellene i kapittel 6.2. I utgangspunktet vil det være et stordriftsperspektiv bak samordning av innkjøp i alle tilfeller, jf. diskusjon i kapittel 6.3. Stordriftsperspektivet i ytterste konsekvens innebærer samordning av innkjøp i alle statlige enheter. Dersom samordning av innkjøp ikke omfatter alle, kan ulike motiver tale for ulike avgrensede modeller Innkjøpsprosessen og grad av koordinering Offentlige anskaffelser er sykliske prosesser. Dette innebærer at en god innkjøpsorganisasjon evner å tilpasse prosesser etter hvilken fase av innkjøpet det er snakk om, samt dra med seg erfaringer og kompetanse fra én fase til den neste. Anskaffelsesprosessen kan beskrives på følgende måte: Figur 6-2 Innkjøpshjulet Kilde: Firstventura AS Samordning av statlige innkjøp 63