RAPPORT VEILEDNING. Teknologiskiftet i Telenors infrastruktur

Transkript

1 13 RAPPORT VEILEDNING Teknologiskiftet i Telenors infrastruktur Samfunnssikkerhets- og beredskaps - messige konsekvenser ved Telenors utfasing av PSTN og ISDN-teknologien og sanering av deler av kobbernettet

2 Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2013 ISBN: Grafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien

3 TEKNOLOGISKIFTET I TELENORS INFRASTRUKTUR Samfunnssikkerhets- og beredskapsmessige konsekvenser ved Telenors utfasing av PSTN og ISDN-teknologien og sanering av deler av kobbernettet

4

5 INNHOLD SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn og mandat Avgrensninger Metode Rapportens oppbygning ELEKTRONISKE KOMMUNIKASJONSNETT OG -TJENESTER Kritisk infrastruktur og kritiske innsatsfaktorer Samfunnets avhengighet av ekomnett og -tjenester Ekomnett og ekomtjenester Ekomnett Ekomtjenester Endring i bruksmønsteret Sikkerhet og sårbarhet i norske ekomnett og -tjenester REGULERING AV EKOMSEKTOREN Leveringspliktige tjenester Anrop til nødmeldings tjeneste og geografisk lokalisering av nødanrop Sikkerhet og beredskap TEKNOLOGISKIFTET SIKKERHET OG SÅRBARHET Redundans Kapasitet Strømavhengighet Sikkerhet mot sabotasje, avlytting osv Trusselbildet Samlet vurdering av sikkerhet og sårbarhet Utredninger og tiltak på bakgrunn av erfaringene fra stormen Dagmar i KONSEKVENSER AV TEKNOLOGISKIFTET FOR NØD- OG BEREDSKAPSETATENE Helse Konsekvenser for helsesektoren Politiet Konsekvenser for politiet Brann- og redning Konsekvenser for Brann- og redning Hovedredningssentralen Konsekvenser for hovedredningssentralen Felles konsekvenser for nødetatene NØDNETT OG UTSTYR TIL NØDETATENE Nødnetts infrastruktur berøres i liten grad Grensesnitt i nødetatenes sentraler må utvikles Kostnadsestimat som følge av teknologiskiftet for nødetatene KONSEKVENSER FOR ANDRE SAMFUNNSVIKTIGE SEKTORER -OG VIRKSOMHETER Finanssektoren Samferdsel Veitrafikk Jernbane Luftfart KONSEKVENSER FOR REGIONAL OG LOKAL BEREDSKAP Fylkesmannen Kommunen KRITISKE SAMBANDS- OG VARSLINGSSYSTEMER Forsvarets digitale nett Grønt nett/ beredskapsnettet Nødnett Varsling av befolkningen ved bruk av tyfonanlegg KONKLUSJON OG ANBEFALINGER DOKUMENTLISTE

6 4

7 SAMMENDRAG Mandat, avgrensning og metode Telenor står i årene fremover overfor et omfattende teknologiskifte som innebærer at nåværende linjesvitsjede telefoniplattform i det faste nettet (PSTN/ISDN), vil bli erstattet med IP-teknologi og/eller mobile løsninger. I tillegg vil Telenor migrere deler av kobbernettinfrastrukturen til fiber, coax eller mobilløsninger. Teknologiskiftet vil bli gjennomført innenfor rammen av det som ifølge Telenor er gjenværende levetid på dagens teknologi, som er anslått til å være utløpet av Justis- og beredskapsdepartementet gav i brev av 7. november 2012 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i oppdrag å vurdere konsekvensene av at den analoge fasttelefonitjenesten avvikles i et samfunnssikkerhets- og beredskapsmessig perspektiv. Departementet ba direktoratet vurdere om teknologiskiftet kan ha konsekvenser for nødmeldesentraler, samfunnet, eller rikets sikkerhet. DSB ble også bedt om å innhente estimater over eventuelle kostnader nødetatene i påvente av Nødnett kan bli påført som følge av teknologiskiftet. Utredningen utdyper ikke vurderinger av Telenors leveringsplikt og befolkningens muligheter til telefonitjenester, da dette vurderes i et notat som Post- og teletilsynet har levert til Samferdselsdepartementet. 1 For å belyse konsekvenser av teknologiskiftet for nødetatene, har DSB innhentet skriftlig dokumentasjon og gjennomført møter med Helsedirektoratet, Politidirektoratet (sammen med Politiets data- og materielltjeneste), Direktoratet for nødkommunikasjon, samt DSB som nasjonal som nasjonal brannmyndighet. For å belyse samfunnssikkerhets- og beredskapsmessige konsekvenser for samfunnet for øvrig, har vi gjennomført møter og innhentet data fra et utvalg aktører som antas å kunne gi et representativt bilde av de viktigste samfunnsmessige konsekvensene. Dette er: Statens vegvesen, Avinor, Jernbaneverket, Norges vassdrags- og energidirektorat, Post- og teletilsynet, Norske helsenett, Finanstilsynet, to kommuner og to fylkesmannsembeter. I tillegg har vi gjennomført en spørreundersøkelse til alle 1 Teknologiskifte i Telenors Infrastruktur, notat til Samferdselsdepartementet. Post- og teletilsynet, mars landets kommuner der vi har spurt om konsekvenser av teknologiskiftet for kommunale tjenester. Det er også gjennomført flere møter med Telenor. Som en del av utredningen er det også foretatt en gjennomgang av sentrale dokumenter som kan belyse dagens teleinfrastruktur, teknologiskiftet og forhold rundt dette, blant annet knyttet til sikkerhetsproblematikk (jf. dokumentliste). Bakgrunn Dagens samfunn blir i større og større grad avhengig av ekomtjenester for å kunne ivareta viktige funksjoner, og ekomnettet er således en av de viktigste infrastrukturene. Bruksmønsteret på telefoni er i ferd med å endre seg, fasttelefonen benyttes mindre og mobiltelefonen har overtatt rollen som viktigste og for mange eneste telefonitjeneste. Den benyttes også i et helt annet omfang enn tidligere og dekker et større mangfold kommunikasjonsbehov. Dette er med på å utløse behovet for teknologiskiftet Telenor planlegger. DSB har i forbindelse med denne utredningen beskrevet hvordan ekomsektoren er regulert og hvilke krav som tilligger tilbydere av telefoni, blant annet med hensyn til sikkerhet. En overordnet beskrivelse av ekomnett og -tjenester, samt hvordan dette er regulert i dag gir en kontekst som Telenors teknologiskiftet må ses i lys av. Teknologiskiftet til Telenor er todelt. Den nåværende linjesvitsjede telefoniplattform i det faste nettet (PSTN/ ISDN) som alle fasttelefonabonnenter er koblet til, vil avvikles og erstattes med IP-teknologi og/eller mobile løsninger. I tillegg vil det også skje en delvis nedlegging av kobbernettet. I områder med foreldet kobbernett, eller der Telenor har etablert parallell infrastruktur, vil kobbernettet bli erstattet av fiber-, coax- eller mobilnett. I vår utredning forutsetter vi at denne endringen vil finne sted og vurderer således ikke om endringen bør gjennomføres eller ei. Hovedfunn Informasjonsbehov Telenor har i sine planer uttalt at endringen vil gjennomføres i perioden Det foreligger imidlertid ingen detaljerte tidsplaner eller planer for geografisk utfasing. De aller fleste aktørene vi har snakket 5

8 med i forbindelse med denne utredningen etterlyser mer informasjon fra Telenor og samferdselsmyndighetene knyttet til hvordan teknologiskiftet skal gjennomføres, når det skal skje samt en geografisk plan for gjennomføringen. Manglende informasjon om teknologiskiftet gjør at det har vært en utfordring å samle data om hvilke konsekvenser skiftet får for de ulike aktørene. Svarene vi har fått inn er til dels mangelfulle med hensyn til konkrete konsekvenser for utskifting av brukerutstyr, men særlig knyttet til hvilke kostnader dette vil medføre. Få av aktørene, inkludert kommunene, har den fulle oversikt over hvilke konsekvenser endringen får og har heller ikke utarbeidet planer for hvordan endringen skal håndteres. Det er likevel ingen av aktørene som tror teknologiskiftet vil få større beredskapsmessige konsekvenser, siden det finnes tilgjengelig alternative tekniske løsninger på de fleste områder. Behovene for alternative teknologiske løsninger og tilpasning varierer fra virksomhet til virksomhet. Mange av de samfunnskritiske virksomhetene vi har snakket med peker på at de forventer at Telenor tar hensyn til deres behov ved teknologiskiftet. Det forligger imidlertid ingen full oversikt over behovene, og det eksisterer ingen koordinering og eventuell prioritering mellom ulike behov. Kostnader For nødetatene vil de viktigste konsekvensene ved teknologiskiftet være knyttet til nødalarmering, hovedsakelig der Nødnett ikke er bygget ut. De tre etatene har ulike løsninger på alarmering og kommunikasjon og dermed ulike behov for tilpasning og utskiftning av brukerutstyr. Følgene av å skifte ut brukerutstyr i en mellomfase, til nødnettet er bygget ut, ble rapportert å bli kostnadsmessig store. I løpet av utredningen har imidlertid Telenor meldt om at de vil avvente utfasingen for nødetatene til nødnettet er ferdig bygget ut. Dette bidrar til å redusere kostnadene betraktelig, men forutsetter at Nødnett bygges ut etter planen. Nødetatene vil imidlertid likevel måtte investere i utstyr knyttet til administrative tjenester, som for eksempel sentralbordordninger. Det er ikke klart hvor store disse kostnadene blir. Også for de andre virksomhetene DSB har innhentet data fra, meldes det om at teknologiskiftet vil medføre ekstra kostnader knyttet til tilpasninger og skifte av brukerutstyr. Det er imidlertid få som har utarbeidet endelige planer og estimater for dette. Noen, som for eksempel Statens vegvesen, melder om at endringen vil medføre betydelige ekstrakostnader mens andre etater antar at endringen ikke vil medføre større kostnader fordi de allerede har tilpasset sin telefoni til IP- og/eller mobilteknologi. Robusthet og sårbarhet DSB har i utredningen også gjort en overordnet vurdering av hvorvidt teknologiskiftet vil ha betydning for robusthet og sårbarhet i telenettet, og således hvilke indirekte samfunnssikkerhetskonsekvenser endringen kan få. Overgangen til en felles plattform for nesten all elektronisk kommunikasjon i Telenors nett medfører en endring i sårbarhetsbildet for ekomnett og -tjenester. Redundansen vil bli redusert og ekomnettene vil i større grad enn før bli eksponert for cyberangrep av ulike slag. Det endrede sårbarhetsbildet medfører også at aktører som er avhengig av ekomtjenester må gjøre nye tilpasninger og risiko- og sårbarhetsanalyser knyttet til for eksempel redundante løsninger. Samtlige aktører som DSB har snakket med i forbindelse med denne utredningen, uttrykker en bekymring relatert til sikkerhet og robusthet i nettet etter teknologiskiftet. Dette tilsier at det er behov for mer informasjon om endringene, og hvilke tiltak som den enkelte kan iverksette for å redusere sårbarhet for egen virksomhet. Konklusjon og anbefalinger Teknologiskiftet kan ikke sies å få større direkte beredskapsmessige konsekvenser for noen av aktørene. På et overordnet plan medfører imidlertid teknologiskiftet en endring i sårbarhetsbildet blant annet ved at redundansen på systemnivå blir redusert. Det er viktig at den enkelte virksomhet kommer i gang med å planlegge overgangen, både med hensyn til teknologi og budsjettering. Det er videre viktig at det gjennomføres nødvendige analyser som kan bidra til å synliggjøre sårbarheter og hvilke tilpasninger som bør gjennomføres ved overgang til ny teknologi. Samtidig er det viktig at riktig informasjon om dagens og fremtidens telenett i større grad tilflyter virksomhetene. Aktørene må også vurdere hvordan de kan redusere egen sårbarhet ved svikt i hele eller deler av Telenors ekomnett. Dette innbefatter løsninger som sikrer best mulig redundans innenfor dette nettet og løsninger som kan benyttes om nettet likevel ikke fungerer. Selv om Telenors nett er det mest omfattende, finnes det også andre tilbydere med i stor grad separat infrastruktur. I tillegg vil satellittelefoni kunne være et alternativ som det burde være mulig å legge til rette for enklere og sikrere bruk av. Til tross for at redundansen i nettet reduseres på et systemnivå, vil nødetatene og andre samfunnskritiske 6

9 virksomheter 2 etter 2017 ha tilgang til Nødnett som kommunikasjonssystem. Dette vil til viss grad gi dem en redundant løsning. Det kan likevel stilles spørsmål om det er mulig å også benytte Forsvarets digitale nett som en alternativ redundant løsning i krisesituasjoner hvor offentlig kommunikasjonsnett er falt ut. DSB anbefaler derfor at det utredes videre hvorvidt dette kan være en mulig løsning. Flere aktører DSB har vært i kontakt med peker på at ekomnettenes sårbarhet og betydning for samfunnssikkerheten bør utredes nærmere i en helhetlig sammenheng, bl.a. for å avklare eventuelle behov for ytterligere styrking og for etablering av løsninger som kan gi bedre redundans både på samfunnsnivå og i den enkelte sektor eller virksomhet. Telenor har antydet at de vil kunne utsette teknologiskiftet i prioriterte områder. Det er imidlertid usikkert hvilke områder som kan defineres som prioriterte og hvilke hensyn Telenor tar i sine planer ut over hensynet til nødetatene. Det foreligger ingen overordnet oversikt over samfunnskritiske virksomheters behov for eventuelle tilpasninger og prioriteringer. DSB anbefaler at samferdselsmyndighetene i større grad tar grep for å koordinere de ulike innspill og behov som ulike samfunnskritiske virksomheter har, med særlig fokus på beredskapsmessige konsekvenser. 2 Det er ikke avklart per i dag hvilke virksomheter som skal få tilgang på Nødnett, eller når dette skal rulles ut for andre enn nødetatene. 7

10 8

11 1 INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN OG MANDAT Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har fått i oppdrag av Justis- og beredskapsdepartementet (JD) å vurdere konsekvensene av at den analoge fasttelefonitjenesten avvikles i et samfunnssikkerhetsog beredskapsmessig perspektiv. 3 Oppdraget omfatter konsekvenser både for samfunnet generelt, nødmeldesentraler og for rikets sikkerhet. DSB er i tillegg bedt om å utarbeide estimat for eventuelle kostnader nødetatene blir påført som følge av teknologiskiftet i påvente av Nødnett både samlet og fordelt på budsjettår, og å innhente denne typen estimater fra Helsedirektoratet (Hdir), Politidirektoratet (POD), Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) og DSB som nasjonal brannmyndighet. Utgangspunktet for oppdraget er at Telenor står overfor et omfattende teknologiskifte i sin infrastruktur. Teknologiskiftet ble første gang beskrevet i brev fra Telenor til Samferdselsdepartementet av 6. mars 2009 som en oppfølging av et møte i departementet 9. februar samme år. Skiftet er siden blant annet beskrevet i et brev fra Telenor til Justis- og beredskapsdepartementet av 11. oktober Teknologiskiftet innbærer at nåværende linjesvitsjede telefoniplattform i det faste nettet (PSTN/ ISDN) 5 vil bli erstattet med IP-teknologi og/eller mobile løsninger. I tillegg vil deler av det kobberbaserte nettet fases ut. Endringen vil bli gjennomført innenfor rammen av det Telenor betegner som gjenværende levetid på dagens teknologi, som er anslått til utløpet av Teknologiskiftet omtales nærmere i kapittel 4. Endringen i produksjon av telefoni må ses i lys av den teknologiske og markedsmessige utviklingen over lengre tid. 3 Oppdragsbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet av 7. november 2012 til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). 4 Teknologiskiftet i Telenor, brev fra Telenor til Justis- og beredskapsdepartementet av 11. oktober PSTN: Public Switched Telephone Network, det analoge offentlige telefonnettet. ISDN: Integrated Services Digital Network; digitalt nett som integrerer flere typer tjenester: tale, tekst, data og bilde. Tale og andre analoge signaler konverteres til digitale signaler i brukerutstyret. Samfunnet som helhet har blitt mer sårbart for selv kortere driftsavbrudd i ekomnett. Den økte sårbarheten skyldes blant annet økt kompleksitet, men også at befolkningen, organisasjoner, næringsliv og forvaltning har gjort seg mer avhengig av fungerende ekomnett og -tjenester. De fleste samfunnsfunksjoner er avhengig av ekomtjenester, og vi er inne i en utvikling med stadig økende elektronisk samhandling, der omfanget av informasjon som utveksles også øker. Utvidet bruk av ekomtjenester medfører at konsekvensene av bortfall blir større. Dette innebærer at det er viktig at en slik omfattende teknologisk endring følges tett, at den gjennomføres på en mest mulig hensiktsmessig måte og at ikke endringen får større negative følger for robustheten i ekomnett og -tjenester. I rapporten knytter DSB kommentarer til teknologiskiftet i lys av forventninger og krav til sikkerheten til og tilgjengeligheten av ekomtjenester. Denne rapporten inneholder imidlertid ingen fullstendig analyse av hvorvidt den generelle robustheten og tilgjengeligheten i ekomnettene vil bli større eller mindre etter den teknologiske endringen. Vurderinger av sårbarhet og sikkerhet er tatt med fordi dette er med på å gi et bilde av konsekvenser for samfunnssikkerhet og beredskap, og fordi mange av de aktørene vi har innhentet data fra i denne utredningen uttrykker stor usikkerhet knyttet til sårbarhet og tilgjengelighet i ekomnettet. Bildet er sammensatt, og det er bl.a. behov for å vurdere nærmere i hvilken grad ny teknologi medfører sårbarheter som kan utnyttes av aktører som ønsker å ramme enkeltvirksomheter eller norske sikkerhetsinteresser. En utfordring i utredningen har vært manglende informasjon fra Telenor om hvordan de planlegger at teknologiskiftet skal gjennomføres. Det foreligger ikke en plan som beskriver tidspunkt for teknologiske utskiftninger i ulike deler av landet, heller ikke hvilke endringer som skal skje, for eksempel knyttet til hvor en skal beholde kobbernett eller fjerne dette, eller om fasttelefoni skal erstattes med IP eller mobilløsning. Manglende informasjon om disse forholdene gjør at det har vært utfordrende for de vi har hentet informasjon fra å kunne gi et godt bilde av konsekvensene av teknologiskiftet. Særlig 9

12 for nødetatenes overordnede myndigheter har manglende informasjon og usikkerhet knyttet til den geografiske utfasingsplanen til Telenor skapt frustrasjon. Dette fordi det vil være nødvendig å skifte ut analogt utstyr i en eventuell mellomfase mellom utfasing av fasttelefoni og utrullingen av Nødnett. Slike eventuelle mellomløsninger er antatt å være svært kostnadskrevende, og det var behov for å få mer konkretiserte planer for eventuelt å få ressursbehovet inn i pågående budsjettprosesser. DSB tok derfor initiativ til et møte mellom nødetatenes overordnede myndigheter og Telenor med den hensikt å få konkretisert planene noe mer. Blant annet som et resultat av denne dialogen har Telenor bekreftet at de så langt det er mulig vil tilpasse migrering av fasttnett-telefoni og eventuelt sanering av kobbernett, til utrullingen av Nødnett. 6 Nedkoplingen av eksisterende etatsvise radionett med tilhørende nettilknytninger vil tilpasses utrullingsplanen. Telenor legger til grunn at Nødnett rulles ut etter eksisterende plan, og at implementeringen sluttføres i Telenors bekreftelse på at de tilpasser utrulling av Nødnett med egne utfasingsplaner gjør at deler av den informasjonen vi har innhentet fra nødetatene ikke lenger er like relevant, og at deler av hensikten med utredningen ikke lenger er tilstede. Teknologiskiftet vil imidlertid likevel fortsatt ha konsekvenser for både nødetatene og andre samfunnsviktige aktører, som vi vil redegjøre for i denne utredningen. Det er også grunn til å understreke at Telenors beslutning gjør det enda viktigere at planene for utrulling av Nødnett følges og at det ikke oppstår vesentlige forsinkelser. Telenor tar videre et forbehold om at det kan oppstå konfliktsituasjoner knyttet til plan for utrulling av Nødnett og teknologiskiftet hvis Nødnett blir forsinket ut over 2015, og at nødetatene derfor bør planlegge buffere dersom planverkene ikke harmonerer. 1.2 AVGRENSNINGER Det fremgår av mandatet at DSB skal se på de samfunnssikkerhets- og beredskapsmessige konsekvensene av Telenors forslag om å avvikle fasttelefonitjenesten. Det er viktig å få frem at dette ikke er et forslag fra Telenors side, men et nødvendig skifte av teknologi som er besluttet og som vil innebære at nåværende linjesvitsjede telefoniplattform i det faste nettet (PSTN/ISDN) erstattes med IP-teknologi og-/eller mobile løsninger og at deler av kobbernettet fases ut. De analyser og vurderinger som gjøres i rapporten forholder seg til at teknologiskiftet vil finne sted og søker å belyse konsekvensene av dette skiftet. Det er også viktig å understreke at Telenor fortsatt vil tilby fasttelefoni til det store flertallet av brukerne, men at teknologien fasttelefonen baserer seg på vil være en annen. I mandatet presiseres det at DSB spesielt skal se på konsekvensene av teknologiskiftet for nødetatene, men også på andre samfunnssikkerhets- og beredskapsmessige konsekvenser. Dette er gjort ved å se nærmere på et utvalg av samfunnsviktige aktører innenfor fire sektorer med stor betydning for det norske samfunnet: samferdselssektoren, finanssektoren, kommunesektoren, samt fylkesmannsembetene. I utredningen omtales sektorenes avhengighet av ekomtjenester og konsekvenser av teknologiskiftet for sektorene. I tillegg har vi innhentet informasjon fra Forsvaret for å belyse konsekvenser knyttet til Forsvarets digitale nett (FDN). Områdene som er omtalt er ment som eksempler på konsekvenser av teknologiskiftet for enkelte sektorer, og gir en god oversikt, men ikke et komplett bilde av de samfunnsmessige konsekvensene. Når Telenor gjør endringer i telenettet, må dette skje innenfor rammen av en avtale mellom Samferdselsdepartementet (SD) og Telenor om såkalte leveringspliktige tjenester, den såkalte USO-avtalen. 7 Denne avtalen omhandler både tilbudet om fasttelefoni og krav om tjenester. Post- og teletilsynet følger den teknologiske utviklingen og deltar i standardiseringsarbeid som legger premissene for hvordan offentlige ekomnett skal se ut. SD har bedt Post- og teletilsynet om å vurdere hvordan endringene Telenor planlegger å gjennomføre vil påvirke de leveringspliktige tjenestene, og om det er behov for å gjøre endringer i avtalen. 8 PT leverte et notat til SD hvor disse problemstillingene er berørt den 18. april d. å. Problemstillinger knyttet til i hvilken grad leveringspliktige tjenester påvirkes av teknologiskiftet berøres ikke i utredningen til DSB. 7 Avtale mellom Staten v/samferdselsdepartementet og Telenor ASA om leveringspliktige tjenester, Oslo 1. september Teknologiskiftet i Telenor status og videre planer, brev fra Telenor til Justis- og beredskapsdepartementet av 9. april Teknologiskifte i Telenors infrastruktur, brev fra Samferdselsdepartementet til Post- og teletilsynet av 20. august

13 1.3 METODE For å belyse problemstillingene i mandatet beskrevet i pkt. 1.1, har vi benyttes oss av data fra følgende kilder: Spørreundersøkelse til alle landets kommuner, som tar opp flere spørsmål knyttet til utfasingen av PSTN/ISDN (spørsmålene ligger vedlagt). Diverse dokumenter innhentet fra offentlige etater, fylkesmenn, kommuner og andre (jf. referanseliste). Møter med relevante aktører: Det er gjennomført intervjuer med en rekke aktører. 9 Skriftlig materiale fra relevante aktører som svar på forespørsel fra DSB om konsekvenser ved teknologiskiftet. 10 Rapportutkast er sendt til kontaktpersoner i følgende virksomheter for kontroll av faktaopplysninger: Post- og teletilsynet, Telenor, Direktoratet for nødkommunikasjon og Nasjonal sikkerhetsmyndighet, i tillegg til at deler av den er faktakontrollert av Politidirektoratet, Helsedirektoratet og Forsvaret ved Flo IKT. 1.4 RAPPORTENS OPPBYGNING I kapittel 2 beskrives ekomnett og -tjenester som kritisk infrastruktur og kritisk innsatsfaktorer i det norske samfunnet. Kapittelet tar også for seg tjenester og tilbydere på ekomområdet. Kapittel 3 omtaler reguleringen av ekomsektoren. Teknologiskiftet omtales i kapittel 4, mens kapittel 5 tar for seg sårbarhet. Kapittel 6 beskriver konsekvensene av teknologiskiftet for nødetatene, mens kapittel 7 omhandler Nødnett. Konsekvenser for andre samfunnsviktige sektorer omtales i kapittel 8. I kapittel 9 gis en omtale av konsekvensene for regional og kommunal tjenesteproduksjon og beredskap. Kapittel 10 har fokus på kritiske sambands- og varslingssystemer. Kapittel 11 oppsummerer funnene i rapporten med anbefalinger knyttet til hvordan teknologiskiftet kan gjennomføres på en for samfunnet best mulig måte. 9 Det er gjennomført møter med følgende aktører: Helsedirektoratet (Hdir), Norsk Helsenett, Politidirektoratet (POD), Statens vegvesen, Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK), Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE), Post- og teletilsynet, Finanstilsynet, Telenor, Andebu kommune og Tønsberg kommune. 10 Hovedredningssentralen, Fylkesmannen i Sogn- og fjordane, Fylkesmannen i Buskerud, Avinor, Jernbaneverket, Forsvarets logistikkorganisasjon IKT, Politidirektoratet, Helsedirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Telenor. 11

14 12

15 2 ELEKTRONISKE KOMMUNIKASJONSNETT OG -TJENESTER Flere utredninger har synliggjort samfunnets avhengighet av ekomnett som en kritisk infrastruktur og sårbarheten dette medfører. Spesielt Sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24 Et sårbart samfunn) og Infrastrukturutvalget (NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst) la grunnlag for arbeidet med å redusere samfunnets sårbarhet overfor svikt i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. 2.1 KRITISK INFRASTRUKTUR OG KRITISKE INNSATSFAKTORER Kritisk infrastruktur er anlegg og systemer som er nødvendige for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner. En samfunnsfunksjon defineres som kritisk (i betydningen avgjørende) hvis bortfall av den truer samfunnets og befolkningens grunnleggende behov. De grunnleggende behovene er definert som mat, vann, varme, trygghet og lignende. Dette er i tråd med definisjonen som er brukt i St. meld. nr. 22 ( ) og NOU 2006:6. 11 Kritiske innsatsfaktorer er de eksterne tjenestene eller leveransene som en virksomhet er avhengig av for å kunne produsere og levere varer og tjenester til samfunnet. Strømforsyning og elektronisk kommunikasjon er eksempler på innsatsfaktorer som er nært knyttet til infrastruktursystemer (kraftnett og ekomnett). 12 Virksomheter hvis leveranser er nødvendig for å ivareta kritiske samfunnsfunksjoner og leveranser av kritiske innsatsfaktorer, utgjør samfunnskritisk virksomhet. Denne type virksomhet oppfyller et eller begge av følgende kriterier: For det første at bortfall av eller forstyrrelse i leveranser fra virksomheten alene, eller sammen med motsvarende hendelser i andre virksomheter, på kort tid kan føre til at en alvorlig krise inntreffer i samfunnet. 11 St.meld. nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet Samvirke og samordning og NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst. 12 Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner modell for overordnet risikostyring, KIKS-prosjektet 1. delrapport. DSB januar For det andre at virksomheten er nødvendig eller vesentlig for at en krise skal kunne håndteres på en slik måte at skadevirkningene blir så små som mulig. Sårbarhet er et uttrykk for de problemer et system vil få med å fungere når det utsettes for en ekstraordinær påkjenning, samt de problemer systemet får med å gjenoppta sin virksomhet etter at hendelsen har inntruffet. Sårbarhet er knyttet til mulig tap av verdi. 13 Det rettes spesiell oppmerksomhet mot de funksjoner og tjenester som er nødvendig for å ivareta innbyggernes grunnleggende behov. 2.2 SAMFUNNETS AVHENGIGHET AV EKOMNETT OG -TJENESTER Samfunnet opplever stadig økende elektronisk samhandling og utveksling av informasjon gjennom bruk av elektronisk kommunikasjon. Internett benyttes blant annet til e-post, publisering og innhenting av informasjon og interaktive e-tjenester som e-forvaltning, e-handel og nettbank. IKTsystemer og nettverk danner basis for prosesstyring og overvåking av installasjoner på norsk kontinentalsokkel, av kraftverk, vannverk og trafikksystemer. Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjon er gjennomgripende, og vi er i avhengig av fungerende og stabile ekomnett på samme måte som av andre viktige infrastruktursystemer som kraftnett, veinett og jernbane. Tilgang til ekomtjenester kan ha direkte betydning for det enkelte individs og befolkningens trygghet. Dette kan for eksempel gjelde i nød- og krisesituasjoner der den enkelte har behov for å varsle myndighet, søke informasjon via telefon, kringkastning eller Internett eller føler behov for å komme i kontakt med sine nærmeste. Tilgang til ekomtjenester har også direkte betydning for nød- og beredskapsetatenes muligheter til å håndtere kriser på en god måte. Brudd og andre feil i ekomnett kan derfor få 13 NOU 2000:24: Et sårbart samfunn. Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet. 13

16 store konsekvenser for samfunnets samlede beredskap og krisehåndteringsevne. Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjon og sårbarhet overfor bortfall ble vurdert i DSBs rapport Samfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon (DSB 2012). 2.3 EKOMNETT OG EKOMTJENESTER EKOMNETT De grunnleggende elementene som til sammen utgjør ekominfrastrukturen er transportnett, aksessnett, tjenestenett og drifts- og støttesystemer. Nedenfor gis en beskrivelse av ekominfrastrukturen. Transportnett betegner nasjonale og regionale nett som knytter forbindelser over lange avstander og kan beskrives som ryggraden i et fungerende ekomnett. Transportnettene består av overføringssystemer med stor kapasitet over fiberkabel og i noen tilfeller radiolinje. Det er flere virksomheter som eier fiberinfrastruktur som kan inngå i andre tilbyderes transportnett. Kun Telenor og Broadnet eier og tilbyr nasjonal transportkapasitet basert på fiberoptiske kabler, men dette er kun en del av et marked for overføringskapasitet. Begge disse transportnettene utgjør kritisk infrastruktur i ekomsektoren, og de bærer det meste av kapasiteten for andre ekomtilbydere. En del av infrastrukturen til Broadnet og Telenor er framført i felles traséer. Det er også et landsdekkende transportnett for kringkasting. Nettet eies og drives av Norkring, som er et heleid datterselskap av Telenor. Kringkasting er distribusjon av radio- og fjernsynssignaler, men i dag suppleres dette av overføring av multimediasignaler (TV, radio, Internett, telefoni og video) som i økende grad skjer direkte til brukere gjennom ekomnettene. Jernbaneverket og Statnett har også egen infrastruktur med nasjonal utbredelse. Jernbaneverkets digitale nett (GSM-R) løper langs jernbanelinjene og tilbys ikke til andre, men brukes til jernbaneformål. Statnett dekker i utgangspunktet sitt behov for overføringskapasitet gjennom å kjøpe kapasitet fra andre aktører. Der dette ikke er mulig, bygger Statnett sin egen infrastruktur. Denne infrastrukturen løper langs kraftnettet (lands- og regionsnettet for kraft). I tillegg eier Forsvaret et landsdekkende transportnett, Forsvarets Digitale Nett (FDN), som dekker Forsvarets behov for teletjenester. FDN dekker i dag alle Forsvarets installasjoner, samt enkelte deler av offentlig forvaltning. FDN har totalt om lag brukere. Forsvaret har tidligere drøftet spørsmålet om bortsetting og salg av deler av FDN til andre offentlige etater eller til private selskaper. Telenor leier også noe overføringskapasitet av Forsvaret. Nøkkelpersoner og virksomheter i sivil sektor med betydning for totalforsvaret er koblet til FDN gjennom Grønt nett. Aksessnett knytter forbindelse mellom den enkelte sluttbruker og transport- og tjenestenettene. Det er flere former for aksessnett. Det mest omfattende består av kobberledninger som er lagt i forbindelse med utbygging av fasttelefoni innenlands, men som i dag også brukes til bredbåndsaksess (xdsl). Ett (eller flere) ledningspar knytter hver enkelt husstand eller bedrift til nærmeste telefonsentral eller mindre koblingspunkt med sentralutstyr. Telenor hadde i 2010 en markedsandel på 99,5 prosent av markedet for overføringskapasitet i analoge linjer. 14 Det finnes også aksessnett som består av ledninger til sluttbrukere fra leverandører av radio- og TV-signaler i form av kabel-tv gjennom coaxialkabler og fiber. Mobilnettene er nok en type aksessnett hvor det er trådløs forbindelse mellom basestasjoner og brukernes mobiltelefoner. For at en tilbyder av mobilnett skal dekke hele landet kreves det et aksessnett med flere tusen basestasjoner. Telenor og NetCom er de viktigste eiere av infrastruktur i mobilnettet. Tjenestenett er ikke et selvstendig fysisk overføringsnett, men kan benytte ulike typer infrastruktur som også anvendes til andre typer tjenester. Tradisjonell fastnettelefoni og mobiltelefon er eksempler på tjenestenett. Et tjenestenett består av systemer og utstyr som er nødvendig for å levere de enkelte tjenestene. Disse benytter transportnettet for å formidle informasjon mellom tjenestenodene. Eksempel på tjenestenoder er telefoniserver og telefonsentraler for formidling av telefoni. Drifts- og støttesystemene er IT-systemer som overvåker og styrer ekomnett og tjenestenett, og disse kan utgjøre en kritisk del av infrastrukturen. Funksjonene er gjerne sentralisert og er i seg selv avhengige av elektronisk kommunikasjon for å overvåke og styre komponentene i nettene. En vurdering som mange gjør er at fremføring av driftsinformasjon slik som for eksempel alarmer og feilmeldinger, bør gå i et annet nett enn det som overvåkes. 14 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniske kommunikasjonstjenester

17 Figur 1. Dekningsområdet for leverandører av overføringskapasitet i Norge. Telenor er operatøren med størst overføringskapasitet ytterst i transportnettet og i aksessnettet. Øvrige tilbydere bruker ofte Telenor som underleverandør eller kjøper kapasitet fra lokale aktører, ofte kraftselskaper, som har bygd opp infrastruktur for fiber lokalt. 15 Figur 1 viser dekningsområdet for egen infrastruktur for ulike leverandører av overføringskapasitet EKOMTJENESTER Ekomtjenester tilbys i dag form av fasttelefoni, mobiltelefoni samt bredbånd (både som fastnett og mobilt nett). Nedenfor følger en oversikt over aktørene og markedet for ekomtjenester. Det er viktig å påpeke at flere av aktørene bruker Telenors nett og plattformer for produksjon av sine tjenester slik at det er flere kunder som er avhengig av Telenors nett enn det Telenors markedsandel gir uttrykk for. Fasttelefoni omfatter i denne rapporten tradisjonell fasttelefoni (PSTN og ISDN). Den største aktøren innen fasttelefoni i Norge er Telenor. Mobiltelefoni er en betegnelse for trådløs telefoni. Ved utgangen av første halvår 2011 var Telenors markedsandel på 49,4 prosent og NetComs markedsandel på 17,7 prosent. 16 Bredbånd betegner medier, tjenesteplattformer eller teknologier for høyhastighets dataoverføring mellom to eller flere maskiner eller brukere. Bredbånd er både brukt om selve overføringsmediene (for eksempel fiber, kabel, kobber), tjenesteplattformene (for eksempel fast eller mobilt bredbånd) og teknologiene (for eksempel ADSL, UTMS) som overfører data. Bredbånd kan betegne både fast, trådløs og mobil høyhastighets dataoverføring. Også kabel- TV-nett brukes som bredbåndsmedium. Telenor har om lag halvparten av markedet for både fast og mobilt bredbånd. IP-basert telefoni er telefoni der signalene er digitalisert, styrt og formidlet over nettverk basert på Internet Protocol. Internett er ett slikt nettverk. Det finnes flere leverandører som tilbyr talekommunikasjon og multimediatjenester over Internett. Kjente tjenester er for eksempel Skype, Lync, Facetime osv. Det norske teleselskapet Telio tilbyr også telefoni over Internett. Telenors IP-baserte ekomtjenester blir ikke formidlet over Internett, men over Telenors eget separate nett, som i tillegg kan gi kundene tilgang til Internett. Telenors planer er å tilby bredbåndstelefoni til alle bredbåndskunder i Norge og de kommer da til å tilby tjenesten over Internett på lik linje som Telio. Oversikten nedenfor viser tilbydernes posisjon innen de ulike markedene for elektronisk kommunikasjon. 15 Kost-/nyttevurdering av tiltak for styrking av norsk sambands- og IP-infrastruktur for Post- og teletilsynet, Nexia DA og Styrmand AS, Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniske kommunikasjonstjenester 1. halvår

18 17 18 Figur 2. Markedsandeler målt i antall abonnement ved utgangen av første halvår ENDRING I BRUKSMØNSTERET Inntil for få år siden representerte fasttelefonen den viktigste telefonitjenesten for husholdninger og virksomheter. Denne tjenesten hadde høy robusthet som følge av at fasttelefonnettet i liten grad var avhengig av ekstern strømforsyning hos brukeren. De senere årene har det skjedd omfattende endringer i bruksmønsteret ved at en stadig økende andel av taletrafikken foregår med mobiltelefon. Antallet brukere med fastnettabonnement synker, og i dag har kun seks av ti husstander fasttelefon. Antall PSTN- og ISDN-abonnement falt med 9,6 prosent fra utgangen av første halvår 2011 til utgangen av første halvår Utviklingen siden 2003 er illustrert ved figuren på neste side. 19 Mobiltelefonen har overtatt rollen som viktigste og ofte eneste telefontjeneste både i befolkningen og hos virksomheter, og er klart størst i utbredelse og bruk. Mobiltelefonen har ikke bare overtatt fasttelefonens rolle, men benyttes også i et helt annet omfang og dekker et mye større mangfold av kommunikasjonsbehov (både tale- og datatrafikk). En rekke aktører tilbyr ekomtjenester i markedet for elektronisk kommunikasjon. Telenor skiller seg ut som den største aktøren og opptrer både som tilbyder og distributør gjennom sitt eierskap i brorparten av landets aksessnett for tele og kringkasting. Til tross for økt konkurranse både på tjenestesiden og hva gjelder distribusjon, har Telenor fortsatt en dominerende rolle begge steder. Endringene som Telenor gjennomfører i aksessnettet har således betydelige konsekvenser for brukere og for samfunnet. 17 Network Norway inkluderer OneCall og Lebara. 18 Prop 69 L ( ) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) Endringer i ekomloven. 19 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniske kommunikasjonstjenester 1. halvår

19 % -1% % % Bredbåndstelefoni % -5% PSDN, ISDN og øvrige Årlig endring % -7% 0 1. halvår halvår halvår halvår halvår halvår halvår halvår halvår halvår % Figur 3. Utvikling i antall abonnenter på fasttelefoni mellom 1. halvår 2003 og 1. halvår SIKKERHET OG SÅRBARHET I NORSKE EKOMNETT OG -TJENESTER Sikkerhet innenfor elektronisk kommunikasjon defineres gjerne som sikring av tilgjengeligheten til ekomnett og -tjenester, sikring av nettets og kommunikasjonens integritet og sikring av kommunikasjonens konfidensialitet. Det vil si at nett og tjenester skal være sikret mot brudd og ha riktig kvalitet, og at nett, systemer og innhold skal være sikret mot manipulasjon og innsyn. Sårbarheten er knyttet til i hvor stor grad offentlige ekomnett er sikret mot ulike typer fysiske og logiske feil og overbelastninger. Det er vanlig å klassifisere årsaker til feil og brudd i ekomnett i fysiske og logiske feil samt overbelastning. Brudd i kabler eller strømbrudd er eksempler på fysiske feil. Programvarefeil eller designfeil i et kommunikasjonssystem er eksempler på logiske feil. Økt trafikk i forbindelse med en hendelse, eller økning i signaliseringstrafikken som følge av ny teknologi (smarttelefoner) og endret bruksmønster kan føre til kapasitetsproblemer i ekomnettene. I kapittel 6 redegjøres det nærmere for sårbarheter i ekomnett og -tjenester i lys av teknologiskiftet til Telenor. 17

20 18