Prosjektrapport. Kartlegging og sikring av dokumenter på e-post, sosiale medier og mobile enheter. Bergen Byarkiv

Transkript

1 Prosjektrapport Kartlegging og sikring av dokumenter på e-post, sosiale medier og mobile enheter Bergen Byarkiv

2 Innholdsfortegnelse Del 1 Bakgrunn og hovedbudskap Bakgrunn for prosjektet Bakgrunn Mandat og problemstillinger Organiseringen av prosjektet Metode Hovedbudskap... 8 Del 2 Data og vurdering Brukerundersøkelse resultater og vurdering Resultat og vurdering fra telling Resultat og vurdering, spørreundersøkelse Tekniske muligheter Gjeldende rutiner for å fange opp og bevare dokumentasjon Tekniske begrensninger og muligheter pr. i dag i verktøy Juridiske hensyn Del 3 Konklusjon og anbefalinger Vedlegg

3 Del 1 Bakgrunn og hovedbudskap 1. Bakgrunn for prosjektet 1.1. Bakgrunn Erfaring viser at store deler av saksbehandlingen i det offentlige skjer via prosjektportaler, e-post og SMS, uten at de elektroniske dokumentene blir arkivert og journalført. Dette fører til at publikum og presse ikke får innsikt i den informasjonsutvekslingen som har vært gjort, da det ikke er spor som viser en kommunikasjon, og ingen dokumentasjon kan bevares. Dette skjer både lokalt og nasjonalt. Ofte er det pressen som fanger opp at en aktivitet har foregått, og informerer publikum om at den kommunale ledelse eller representanter for statsapparatet ikke har fulgt lovens krav om journalføring. Konsekvensene av å drive saksbehandling via e-post og SMS er at man ikke forholder seg til prinsippet om allmennhetens rett til innsyn i offentlige dokumenter. Man forholder seg heller ikke til arkivplikten og journalføringsplikten og til påbudet om bevaring av forvaltningsmessig dokumentasjon og til eventuell mulig tilgjengeliggjøring av denne. Det endelige vedtaket som foreligger vil mangle selve premissene for beslutningen. Unntaket er i de tilfellene der saksbehandler sender e-poster og SMS videre til arkivet for arkivering og journalføring. Bergen kommune har i dag ikke tilstrekkelig gode løsninger til å fange opp den kommunikasjonen som skjer utenfor kommunens sak- arkivsystem eller fagsystemene. Arkivtjenesten er derfor avhengig av at saksbehandler videresender e-poster eller eventuell SMS med saksinformasjon til arkivering. En lignende problemstilling oppstår også ved bruk av sosiale medier, som for eksempel facebook. Selv om kommunen har vedtatt å ikke drive saksbehandling på facebook, vil det sannsynligvis oppstå «gråsoner» der spørsmålene som kommer inn til kommunen og svarene som går ut, kunne vært del av en saksbehandlingsprosess. Bergen Byarkiv har med dette prosjektet kartlagt hvor mye arbeidsrettet informasjon som går over e-post, SMS og sosiale medier, og hvor mye av dette som sendes til arkivering. Prosjektet vurderer videre muligheter for å fange opp og bevare den dokumentasjonen som Byarkivet antar går tapt. Prosjektet fanger både arkiv- og journalplikten som påhviler kommunen. Overordnet målsetning med prosjektet er: Ivareta arkivfaglige krav til sikring av dokumenter på sosiale og mobile medier Muligheter innenfor dagens lovverk og evt. ta opp spørsmålet om loven bør endres Sikre at all saksrettet kommunikasjon over e-post i kommunen automatisk sendes over i et arkivsystem Prosjektet fokuserer på tekniske, juridiske og organisatoriske dimensjoner knyttet til hovedproblemstillingene. I forståelsen av begrepet dokument, har prosjektet forholdt seg til offentleglova 4; " ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande." 3

4 1.2. Mandat og problemstillinger Prosjektet har hatt tre hovedoppgaver: 1. Kartlegge hvor mye saksrettet informasjon som går over e-post, sms og sosiale medier (facebook og blogger) og hvor mye av denne informasjonen som går til arkivering. Det sentrale i denne delen av prosjektet har vært å skaffe empirisk kunnskap om: - omfanget av saksrettet informasjon som går over e-post, sms og sosiale medier (facebook og blogger) - omfanget av saksrettet informasjon som går til arkivering Hovedfokuset har vært på saksrettet informasjon som går via SMS og E-post. 2. Vurdere muligheter for å fange opp og bevare saksrettet informasjon som antas går tapt. I denne delen av prosjektet er det gjort vurderinger av: - hvilke muligheter har kommunen for å fange opp og bevare dokumentasjon innenfor ordinære rutiner? - kunnskap om eksisterende rutiner? - hvilke tekniske muligheter finnes pr. i dag i verktøy slik at bruken av disse oppfyller krav til arkivering? Fokuset innenfor denne delen har vært på e-post. Potensielle muligheter og løsninger er tett forankret med det utfordringsbildet som har tegnet seg gjennom kartleggingen. I tillegg har det vært sentralt å vurdere organisatoriske og tekniske begrensninger. 3. Utrede hva som kan gjøres innenfor dagens lovverk. Hovedproblemstillingen innenfor denne delen har vært knyttet til eventuelle begrensinger rettigheter og plikter - som finnes i lovverket pr. i dag i forhold til mulige løsninger for hvordan kommunen kan fange opp og bevare saksrettet informasjon. 4

5 1.3. Organiseringen av prosjektet Prosjektorganisasjonen er presentert under: Prosjekteier Bergen Byarkiv Styringsgruppe Leder Arne Skivenes Prosjektgruppe Leder Ole W. Fundingsrud Styringsgruppe Arne Skivenes, Bergen byarkiv Kjetil Århus, IKT konsern Helge Strand, Kommuneadvokaten Robert Rastad, Byrådleders avdeling Eva Hille, Seksjon informasjon Karin Gjelsten, Bergen byarkiv Harm Christian Tolden, Byrådsavdeling for kultur, næring, idrett og kirke Prosjektgruppe Jan Tore Helle, Bergen byarkiv Ole W. Fundingsrud, PwC Randi Vindegg, IKT konsern Yngve Eknes, Bergen Byarkiv Ragnar Bøe, Seksjon for informasjon 5

6 1.4. Metode I gjennomføringen av prosjektet er følgende teknikker brukt for å samle inn data/informasjon: Dokumentanalyse Til analyse og vurdering er det brukt informasjon fra lovverk med forskrifter og veiledere, retningslinjer for bruk av e-post i saksbehandlingen i Bergen kommune, arkivplanen for Bergen kommune, veileder i sosial medier (Difi 2010). Regelverksgjennomgangen har blant annet omfattet arkivlov med forskrift, personopplysningslov med forskrift samt eforvaltningsforskriften. Deler av forarbeidene til arkivlov, personopplysningslov og arbeidsmiljølov er også gjennomgått, eksempelvis ot.prp.nr.77 ( ), ot.prp.nr.92 ( ) og ot.prp. nr 49 ( ). Videre refereres det også til personopplysningslovens kommentarutgave utgitt på Universitetsforlaget i 2001, samt artikkel av Mette Borchgrevink publisert i LoD med tittel Norsk forskriftsendring 1. mars 2009: Arbeidsgivers innsyn i arbeidstakers e-post Der det direkte brukes informasjon fra dokument opplyses det ved referanse. Intervju / samtaler Det er gjennomført samtaler / leverandørpresentasjoner. Følgende firma har presentert tekniske løsninger: Proact IT Norge AS hovedfokus på arkivløsningen Symantec Enterprise Vault Det er videre gjennomført samtale med Microsoft Norge AS rundt tekniske løsninger og Datatilsynet, samt med IT-sikkerhetsansvarlig Gøran Breivik (IKT konsern, Bergen kommune) Brukerundersøkelse Brukerundersøkelsen er gjennomført i to steg: 1) Telling/registrering av informasjon som går over e-post, sms og sosiale medier i en 10 dagers periode i uke 50 og Åtte enheter har inngått i tellingen: Byrådsavdelingen for sosial, bolig og områdesatsning, nivå 1 Byrådsavdelingen for byutvikling, klima og miljø, nivå 1. Kontor for skjenkesaker Bergen brannvesen Rothaugen skole Åstveit sykehjem Bergen Byarkiv Etat for Byggesak og private planer Førende for valg av enheter har vært: Enheter/virksomhet innenfor alle byrådsavdelinger. Enhet med beredskapsfunksjon. Prosjektet har antatt at mobile enheter er aktuelle verktøy i beredskapsøyemed. Enhet innenfor helse, omsorg og sosialsektoren. Sektoren har egen bransjenorm ift. informasjonssikkerhet, i tillegg til at mobile enheter er i bruk i deler av sektoren. Enheter hvor det er målsetning om fullelektronisk virksomhet. Ønske om å dekke flere organisasjonsnivå i kommunen. Antall respondenter som har inngått i tellingen er 86. Ved Bergen Byarkiv ble det gjennomført pilot for brukerunderøkelsen før denne ble utrullert til de øvrige enheter. På bakgrunn av pilot ble det foretatt mindre justeringer i registreringsskjemaet 1. 1 Registreringsskjema/resultat fra registrering er lagt ved som vedlegg 1. 6

7 2) Spørreundersøkelse Respondenter som har tellet/registrert omfanget av arbeidsrettet informasjon har og blitt invitert til å besvare en spørreundersøkelse. Denne har vært gjennomført over internett. Antall respondenter som har besvart spørreundersøkelsen er 46. Både telling/registrering og spørreundersøkelsen har vært gjennomført anonymt. Prosjektet har imidlertid bedt om følgende bakgrunnsinformasjon: Dersom leder: administrativ ansatt eller politisk ledelse. Dersom saksbehandler/øvrig ansatt / postmottak: hvilken enhet respondenten tilhører. Ingen fra politisk ledelse har deltatt i telling/registrering eller svart på spørreundersøkelse. I brukerundersøkelsen har vi fokusert på arbeidsrettet informasjon. Dette har vært definert som: informasjon/dokumenter som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til Bergen kommune, uansett hvilke form dokumentet kommer i, som brev, e-poster, sms er og andre medier som for eksempel lydfiler og Twitter. Arbeidsrettet post kan være av kortvarig eller langvarig verdi. Informasjon/dokumenter i forbindelse med verv en har med utgangspunkt i arbeidet i kommunen, for eksempel verneombud og verv i faglige sammenslutninger/komiteer og utvalg, er å anse som arbeidsrettet i denne sammenhengen. Det innebærer at informasjon / dokumenter som ikke er spam eller privat, er i denne kontekst å forstå som arbeidsrettet. Oppfølging av arbeidsrettet informasjon i e-post, sms, Twitter etc. har vært likestilt med all annen post. Det er innholdet ikke måten informasjon blir sendt på som har vært avgjørende. Med andre ord, form og medium har i denne sammenheng vært uvesentlig. Brukerundersøkelsen gir ikke grunnlag for å generalisere resultatene til kommunen som helhet, men resultatene gir et bilde for utvalgte enheter. Med bakgrunn i utvalget av enheter, er det imidlertid en nærliggende antagelse/hypotese at utfordringsbildet langt på vei vil være sammenfallende for ikke kartlagte enheter i kommunen. Som det går frem av brukerundersøkelsen, forekommer arbeidsrettet informasjon over sosiale medier i et meget begrenset omfang. Det kan være at andre enheter enn de som har inngått i brukerundersøkelsen i større grad nytter sosiale medier, eksempelvis Seksjon Informasjon. Det samme kan gjelde sms; ingen politikere har svart i brukerundersøkelsen og prosjektet har hatt en hypotese om at sms blir nyttet i større grad på politisk nivå en for de øvrige respondentgrupper. Dette er imidlertid ikke avkreftet i brukerundersøkelsen. Generelt vil vi peke på at det kan være metodiske svakheter ved spørsmålsformuleringer o.l. i tellingen og brukerundersøkelsen som kan skape noe usikkerhet rundt funnene. Den viktigste svakheten er nok at en ved spørsmålsutformingen var sterkt fokusert på å formulere gjenkjennbare situasjoner for dem som skulle svare, uten at en var like fokusert på at disse skulle kunne klassifiseres enkelt som journalpliktige /ikke journalpliktige samt arkivverdige/ikke arkivverdige. Sistnevnte distinksjoner baseres derfor mer på skjønn enn det som kunne være ønskelig. Datainnsamling ble avsluttet

8 2. Hovedbudskap I dette prosjektet er omfanget av arbeidsrettet informasjon som kommer/blir sendt via e-post, sms og andre sosiale medier kartlagt. Dette er nybrottsarbeid i kommunenorge og det gir en etterlengtet verdi at kommunen nå har faktagrunnlag rundt problemstillinger som har vært mye diskutert uten et godt empirisk belegg. Kartleggingen viser at sms og andre sosiale medier har svært liten betydning, mens e-post har tilsvarende stor betydning; både som et kontaktmedium i og ut av kommunen og som et arbeidsverktøy for ledere og øvrige ansatte. Prosjektet avdekker et arkiveringsbehov som en ikke fanger opp i BKSAK. Dette gjelder særlig e-post som er arkiveringsverdig, men ikke nødvendigvis journalpliktig; arkiveringsverdig e-post blir i liten grad arkivert i BKSAK, men også journalpliktig e-post blir i for liten grad arkivert. Årsakene til avviket er sammensatt: - Mangler i kunnskapen om hva som skal arkiveres og rutinene for arkivering. - Det oppleves mangler i den tekniske tilretteleggingen for arkivering av e-post. - Ledere opplever i større grad enn ansatte at det er lite praktisk å etterleve rutinene for arkivering. Det bør tas grep for å adressere de påviste mangler. Prosjektet har identifisert prinsipper og mulige løsninger i forhold til både tekniske, organisatoriske og juridiske dimensjoner. Det anbefales å arbeide videre med å detaljere/utrede de mulige løsningene, samt å forankre disse i forhold til andre pågående prosjekt og dessuten policy og retning for bruk av teknologi i kommunen. I dette arbeidet bør det også inngå vurderinger av regelverkets utforming; om regelverket legger til rette for en optimal samfunnsmessig ivaretakelse av personvernhensyn og arkivhensyn? Etter prosjektets vurdering kan det settes spørsmålstegn ved dette. Dette perspektivet aktualiseres av regjeringens digitaliseringsmelding. 8

9 Del 2 Data og vurdering I del 2 beskrives kartlegginger, resultater og vurderinger fra de tre hovedoppgavene i prosjektet: Kap.3 brukerundersøkelse, resultat og vurdering Kap. 4 tekniske muligheter Kap. 5 juridiske hensyn 3. Brukerundersøkelse resultater og vurdering Brukerundersøkelsen er gjennomført i to steg; 1) telling/registrering av informasjon over E-post, sms og andre sosiale medier og 2) spørreundersøkelse med fokus på oppfølgende spørsmål i forlengelsen av tellingen/registreringen. Tellingen/registreringen innrettet fokus mot: Total mengde inn- og utgående e-post, sms og meldinger over andre sosiale medier Antall e-post/meldinger som kan kategoriseres som hhv. spam, privat og arbeidsrettet For arbeidsrettede e-poster/meldinger har det vært registrert: o Avsender/adressat o Innholdmessig kategorisering (15 ulike kategorier) o Antall e-poster/meldinger som er arkivert o Antall e-poster/meldinger som burde ha vært arkivert I registreringen har det vært skilt mellom tre ulike respondentgrupper, hhv. leder, ansatt/saksbehandler og postmottak. Spørreundersøkelsen har hatt tre hovedtyper av spørsmål. Spørsmål knyttet til e-poster og meldingers omfang og behandling, samt spørsmål om opplevde vansker i forbindelse med arkivering av e-post og meldinger. Nedenfor presenteres hovedfunn fra brukerundersøkelsen og vurdering av disse. Fullstendig oversikt over resultat fremgår av vedlegg 1 og Resultat og vurdering fra telling Leder og ansatt Omfanget av arbeidsrettet informasjon som kommer/blir sendt via sms og andre sosiale medier er svært lite. I den aktuelle 10 dagers perioden har ledere i snitt mottatt 4 sms, hvorav hovedtyngden har innhold knyttet til praktisk møteinformasjon. Ansatte har et snitt på 1 sms og også her er innholdet relatert til praktisk møteinformasjon. Tallene for sendte sms er mindre. Det bemerkes her at ingen fra politisk ledelse har deltatt i registreringen / tellingen, og det samme gjelder lærere. Disse antas å være blant hovedbrukerne av sms. Dette medfører at de reelle tallene for bruk av sms kan være høyere enn det denne tellingen / undersøkelsen tilsier. Meldinger sendt/mottatt over andre sosiale medier er i omfang enda mindre enn sms. Omfanget av innkommet/avsendt e-post er høyere; ledere og ansatte har et snitt på hhv. 285 og 108. Ut fra dette fremstår e-post som det mest relevante arbeidsverktøyet av de verktøy som er kartlagt i dette prosjektet. 9

10 For e-post viser tellingen: Leder Ansatt Antall e-post i snitt pr. hode 285,5 108,6 E-post mengde fordelt på: - spam 5 % 5 % - privat 6 % 9 % - arbeidsrettet informasjon 80 % 77 % Avsender for mottatt arbeidsrettet e-post: - postmottak 2,1 % 4,5 % - direkte fra ekstern person 52, 1 % 25 % - avsender utenfor Bergen kommune 38,8 % 21,3 % - avsender fra annen enhet en egen i Bergen kommune 13 % 9,5 % - avsender fra egen byrådsavdeling 15,9 % 20 % - avsender fra egen resultatenhet 26, 5 % 24,8 % Tallene viser at e-post i noe større grad er et arbeidsverktøy for ledere enn for ansatte. En ser også at ledere i større grad mottar e-post direkte fra personer uten for kommunen, men at fordelingen mellom spam, privat og arbeidsrettet e-post ikke er vesentlig forskjellig. I lys av hvordan/fra hvem leder og ansatt mottar e-post, er det interessant å se til tallmaterialet i rapporten Kontakt med kommunen 2. Her har 601 respondenter fått spørsmålet har du tatt kontakt med Bergen kommune i løpet av det siste året. I tilfelle, hvordan har du tatt kontakt. Svarene viser: Hvordan tatt kontakt Per brev 6 % Per e-post 13 % Per telefon 20 % Gjennom Din Side 3 % Personlig oppmøte 8 % Elektronisk søknadsskjema 3 % På annen måte 1 % Nei, har ikke tatt kontakt siste år 65 % Det fremgår av tabellen at 35 % av respondentene har tatt kontakt med kommunen, noe som utgjør 210 respondenter. Av disse 210 respondentene fordeles måten de har tatt kontakt og fått svar på seg slik 3 : Hvordan tatt kontakt Per brev 17 % 24 % Per e-post 37 % 32 % Per telefon 57 % 49 % Gjennom Din Side 9 % 2 % Fikk ikke svar/har ikke fått svar enda 9 % Hvordan fått svar 2 Kontakt med kommunen Bergen omnibus desember Respons. Oppdragsgiver Bergen kommune. 3 I undersøkelsen var det mulig å oppgi flere svar, svarfordelingen summerer seg derfor til mer enn 100 %. 10

11 Det går frem at det er mest vanlig å ta kontakt pr. telefon og e-post, og telefon og e-post er også er de mest vanlige svarverktøyene i kommunen. En ser også at de som har vært i kontakt med kommunen, ikke får et mindre formelt svar enn måten de henvendte seg til kommunen på. Ser en så til innholdet i mottatte og avsendte e-poster i brukerundersøkelsen, er fordelingen relativt lik for ledere og ansatt. Hovedtyngden ligger på kategoriene praktisk møteinformasjon og e-post som medfører at mottaker må/bør gjøre noe (besvare, kjøpe inn etc.), samt informasjonsbrev som særlig er aktuell for inngående e-post. Henholdsvis 80 % og 77 % av registrert e-post er arbeidsrettet. Ser en så på andelen av denne e-posten som er arkivert - og her forstått arkivert i BKSAK - viser tallene: Leder Andel av inngående arbeidsrettet e-post som er arkivert 1, 5 % 2,6 % Andel av utgående arbeidsrettet e-post som er arkivert 1, 8 % 5,9 % Ansatt Imidlertid vil det ikke være krav om at all arbeidsrettet e-post skal arkiveres. Plukker en ut de kategoriene som det er nærliggende å legge et arkiveringskrav til 4, viser tallene: Leder Antall arkivverdige inngående e-poster Andel av arkivverdige inngående e-poster som er arkivert 2,9 % 7 % Antall arkivverdige utgående e-poster Ansatt Andel av arkivverdige utgående e-poster som er arkivert 4,9 % 13,4 % Prosentandelen av arkivverdig e-post som er arkivert i BKSAK er lav. Imidlertid er det et vesentlig poeng at all arkivverdig e-post ikke vil være journalpliktig i BKSAK. 4 Dette gjelder kategoriene/e-post som: er svar ifm. tidligere utsendt brev, medfører at du må/bør gjøre noe (besvare, kjøpe inn, søke etc.), bekrefter økonomiske transaksjoner eller forpliktelser, dokumenterer avtaler, store og små (unntatt møteavtaler), er ledd i kontrollfunksjoner (økonomisk rapportering, internkontroll osv), ber om en faglig avgjørelse eller gir en faglig avgjørelse, er ledd i en faglig diskusjon, utvikling av et dokument, en policy el.lign., er beskjeder med dokumentasjonsverdi, som burde/kunne ha inngått i et elektronisk fagsystem, du har besvart eller vil besvare med brev. 11

12 Plukker en ut de kategoriene som det er nærliggende å legge et journalpliktig krav til 5, viser tallene: Leder Antall journalpliktige inngående e-poster Andel av journalpliktige inngående e-poster som er arkivert 3,8 % 9,3 % Antall journalpliktige utgående e-poster Ansatt Andel av journalpliktige utgående e-poster som er arkivert 5 % 13,8 % Også for journalpliktig e-post fremgår at andelen arkivert e-post er lav. Her er det imidlertid stor usikkerhet knyttet til tallene: I tellingen er det e-post som av respondenter er plassert i en kategori som indikerer journalplikt, men som i realiteten ikke vil være journalverdig. Dette har sammenheng med presisjonsnivået på kategorien; de har ikke kunnet være for snevre av hensyn til praktisk gjennomføring av tellingen/registreringen. E-poster rundt samme tema vil være registrert flere ganger da de inngår i en e-postkorrespondanse. Om lag 40 % av mottatt e-post er fra avsender innenfor egen byrådsavdeling og egen resultatenhet. Dette viser omfattende intern korrespondanse som igjen har presumsjon for ikke å være journalpliktig. Dette innbærer at andel journalpliktig e-post som er arkivert i realiteten er noe høyere enn tallene viser, men andelen er fortsatt lav. Ser en så på omfanget av e-post som etter respondentenes vurdering burde ha vært arkivert, sett i sammenheng med antall journalpliktige e-poster, viser tallene: Leder Ansatt Antall inngående e-poster som etter respondentenes vurdering burde ha vært arkivert 71 (6%) 248 (14,2%) Antall inngående e-poster hvor innholdet indikerer journalplikt Antall utgående e-poster som etter respondentenes vurdering burde ha vært arkivert 40 (8,6%) 179 (17,3%) Antall utgående e-poster hvor innholdet indikerer journalplikt Antall e-poster som etter respondentenes vurdering burde ha vært arkivert (som journalpliktige), er etter vår vurdering lite når en ser dette i forhold til antall journalpliktige e-poster; i prosent utgjør respondentenes vurdering fra 17 % og nedover. Hensyntatt den omtalte usikkerhet som foreligger i tallgrunnlaget, synliggjør dette en betydelig kunnskapsutfordring i forhold til hva som faktisk skal arkiveres. Sagt med andre ord, dette indikerer kunnskapsmangel i forhold til hva som skal arkiveres. 5 Dette gjelder kategoriene/e-post som: er svar ifm. tidligere utsendt brev, medfører at du må/bør gjøre noe (besvare, kjøpe inn, søke etc), bekrefter økonomiske transaksjoner eller forpliktelser, dokumenterer avtaler, store og små (unntatt møteavtaler), er ledd i kontrollfunksjoner (økonomisk rapportering, internkontroll osv), ber om en faglig avgjørelse eller gir en faglig avgjørelse, er ledd i en faglig diskusjon, utvikling av et dokument, en policy el.lign., er beskjeder med dokumentasjonsverdi. Vi understreker at antall e-poster som indikerer journalkrav vil være skjønnsbasert. 12

13 Etter vår vurdering synliggjør tellingen et flersidig utfordringsbilde: 1) Arkivering av arkivverdig e-post er i omfang svært lavt. Dette gjelder arkivering i BKSAK. Det er imidlertid grunn til å anta at e-poster er arkivert, og da i mapper i den enkeltes e-postkonto. Men slik arkivering er ikke i tråd med rutiner og det vanskeliggjør kommunens tilgang på informasjon. 2) Også for journalpliktig e-post indikeres et lavt omfang av arkivering, men utfordringen er her mindre enn for arkivverdig e-post som ikke er journalpliktig. 3) Det foreligger et arkiveringsbehov som en ikke fanger opp i BKSAK og dette gjelder særlig e-post som er arkiveringsverdig, men ikke nødvendigvis journalpliktig. For å adressere dette behovet, er det ikke gitt at BKSAK er rett verktøy. Dette omtales nærmere i kapittel 4 og i del 3. 4) Det er kunnskapsmangel i forhold til hva som skal arkiveres. Sammenliknes tallene mellom de ulike enhetene som har registrert e-post, er trendene svært like. Det er med andre ord ikke vesensforskjeller mellom enhetene hva angår tallene som her er presentert. Postmottak For e-post til/fra postmottak fremgår: Postmottak Antall e-post i snitt pr. enhet 140,2 E-post mengde fordelt på: - spam 21,9 % - privat 1,2 % - arbeidsrettet informasjon 76,6 % Avsender for mottatt arbeidsrettet e-post: - avsender utenfor Bergen kommune 18,1 % - avsender fra annen enhet en egen i Bergen kommune 15,3 % - avsender fra egen byrådsavdeling 13 % - avsender fra egen resultatenhet 22,8 % Sammenliknet med leder og ansatt, ser en at antall e-poster pr. enhet ikke er vesentlig høyere enn snittet for ansatt. Videre at andelen arbeidsrettet e-post samsvarer med andelen for leder og ansatt, samt at avsendermønsteret i noe grad er likt for postmottak og ansatte. Andelen av journalpliktig e-post som er arkivert er svært høy og vesentlig høyere for postmottak enn for ansatte og ledere: Postmottak Antall journalpliktige inngående e-poster 193 Andel av journalpliktige inngående e-poster som er arkivert 97,4 % Antall journalpliktige utgående e-poster 73 Andel av journalpliktige utgående e-poster som er arkivert 6,8 % 13

14 Dette er som forventet siden det presumptivt er arkivtjenesten som betjener disse adressene og dermed har større forutsetninger for å vite hva som skal journalføres enn ledere og ansatte. For utgående e-post er bildet noe annerledes: Postmottak Antall inngående e-poster som etter respondentenes vurdering burde ha vært arkivert 189 (97,4%) Antall inngående e-poster hvor innholdet indikerer journalplikt 193 Antall utgående e-poster som etter respondentenes vurdering burde ha vært arkivert 8 (10,9%) Antall utgående e-poster hvor innholdet indikerer journalplikt 73 I utgangspunktet viser tellingen at andelen utgående ift til inngående er lavere enn epost til private adresser. Dette er trolig et resultat av at journalført epost til postmottak viderefordeles i systemet til en saksbehandler men at evt svar ikke benytter det utgående postmottaket. De virksomhetsbaserte adressene blir hovedsakelig benyttet ved kommunikasjon til organene. Videre kan det se ut som om kunnskap om journalføring av utgående epost er på samme nivå som hos ledere og ansatte. Imidlertid er de totale tallene for epostbehandling for disse adressene noe bedre enn for øvrige, noe som tilsier at bruk av disse adressene både eksternt og internt signaliserer enn høyere grad av formalisert kontakt med behov for journalføring/arkivering. Dette tilsier gjerne at mer av kommunens epostkommunikasjon bør foregå mot disse adressene. Tellingen omfatter fire postmottak. Totalt i kommunen finnes i overkant av 500 felles e-postmottak Resultat og vurdering, spørreundersøkelse Alle respondenter svarer at normalt antall sms og meldinger over/via andre sosiale medier i en 10 dagers periode er 0-9 stk. Dette bekrefter resultatene fra tellingen; dette er en informasjonsform som i svært liten grad blir brukt av de som har inngått i brukerundersøkelsen. I resultatpresentasjonen nedenfor er det følgelig fokus på e-post. Spørsmål relatert til omfang av e-post Det som opplyses å være et normalt omfang av e-post i en 10 dagers periode stadfestes til en viss grad av det antall som går frem av tellingen: 36 % svarer at inngående e-post i antall er 80 eller flere. Registrert snitt i tellingen var 108 for ansatt og 285 for leder. For utgående e-post svarer 19 % at antallet er 80 eller flere. 58 % svarer fra 0-49 e-poster. Registrert snitt i tellingen var 32 for ansatt og 96 for leder. Spørsmål relatert til behandling av e-post 95 % av respondentene opplyser at de alltid (19 %) eller som oftest (76 %) normalt sett svarer på henvendelser i samme form som den er kommet. Det innebærer at svar på en henvendelse som er kommet pr. e-post, med stor sannsynlighet blir sendt tilbake i e-post format. På spørsmålet om en kjenner til rutinene for behandling av arbeidsrettet informasjon pr. e- post svarer 49 % at de ikke kjenner (13 %) eller delvis kjenner (36 %) til rutinene. Spørsmål relatert til arkivering av e-post Tellingen/registreringen viser som omtalt ovenfor at andelen mottatt/sendt e-post som blir arkivert er liten, samt at det synes å være mangel på kunnskap i forhold til hva som skal arkiveres. Svar fra spørreundersøkelsen utfyller dette: 14

15 Alle Kjenner du til rutinene for arkivering av arbeidsrettet informasjon pr. e-post, sms og andre sosiale medier? Opplever du rutinene for arkivering av arbeidsrettet informasjon pr. e-post, sms og andre sosiale medier som gode? Ja Nei Delvis Vet ikke 43 % 17 % 39 % 0 % 23 % 21 % 32 % 21 % Ser man på ledernes svar på disse to spørsmålene, går det frem: Ledere Kjenner du til rutinene for arkivering av arbeidsrettet informasjon pr. e-post, sms og andre sosiale medier? Opplever du rutinene for arkivering av arbeidsrettet informasjon pr. e-post, sms og andre sosiale medier som gode? Ja Nei Delvis Vet ikke 4o % 20 % 40 % 0 % 20 % 30 % 30 % 20 % Hva opplever du eventuelt som problematisk i forhold til rutiner for arkivering av arbeidsrettet informasjon pr. e-post, sms og andre sosiale medier? Alle Ledere Ansatte De gir ikke klar føring på HVA som skal arkiveres 34 % 33 % 38 % Det er teknisk vanskelig å etterleve rutinene 21 % 22 % 24 % For min hverdag er det lite praktisk å etterleve rutinene 26 % 44 % 25 % Til dette siste spørsmålet er det og gitt flere kommentarer Et utvalg av sitater er som følger: Tungvint / tungvint arkiveringssystem. E-poster blir ofte sendt og besvart i samme "lenke". Gjerne over tid. Det er da lite hensiktsmessig å arkivere de samme e-postene mange ganger i forskjellige journalposter når man får svar. Dette gir også dårlig oversikt. Det er derfor gunstig om det kunne utarbeides en mer brukerstyrt arkiveringsmetode for arbeidsrettet e-post. (F.eks at alle relevante e-poster kan lagres i samme dokument). Saksbehandlingssystemet (Doculive (Bksak)) er svært dårlig utformet for behandling og ivaretakelse av e-post som saksdokumentasjon. All inngående og utgående e-post må sendes til sentralarkivet for innlegging på saken. Fordi det er så dårlig tilrettelagt, lite effektivt og lite brukervennlig, blir omfanget av arkivert informasjon trolig lavere enn det burde vært. Viktig saksinformasjon kan bli borte. kunne vært enklere ved en egen "lagre i doculive"-knapp i Outlook, noe jeg har vært vant til på tidligere arbeidsplass. Mange e-poster er innholdsmessig i grenseland for arkivering, terskelen for å sende e-post er lavere enn brev og innholdet i dialogen er stykket opp i mange e-poster. Praktiseres en for lav terskel for arkivering blir det totalt svært mange e-poster og det blir uoversiktlig å finne fram i Det er ingen respondenter som har kommentert at manglende arkivering kan skyldes hensyn til personvern/taushetsbelagte opplysninger. Etter vår vurdering indikerer svarene tre vesentlige forhold knyttet til manglende arkivering: 15

16 1) Mangler i kunnskapen om hva som skal arkiveres og rutinene for arkivering. 2) Det oppleves mangler i den tekniske tilretteleggingen for arkivering av e-post. 3) Ledere opplever i større grad enn ansatte at det er lite praktisk å etterleve rutinene for arkivering. Sett i lys av andelen e-post som de facto er arkivert, er det og interessant at 23 % av de som har foretatt registrering/telling av e-post opplever rutinene for arkivering av arbeidsrettet e-post som gode. Fra spørreundersøkelsen går det også frem at 47 % av respondentene lagrer mottatt privat e-post på privat område. 19 % opplyser at de delvis gjør dette. Det bemerkes at utfordringen med manglende etterlevelse av rutinene for arkivering forsterkes av at filområder og e-post kasseres en tid etter den ansatte slutter (etter en periode med inaktivitet på brukerkonto), som beskrevet nærmere i kapittel 4. 16

17 4. Tekniske muligheter 4.1. Gjeldende rutiner for å fange opp og bevare dokumentasjon Vi vil innledningsvis kort beskrive gjeldende rutiner for bruk av e-post. Dagens rutine for å fange opp og bevare saksrettet informasjon på e-post er beskrevet i dokumentet Retningslinjer for bruk av e-post i Bergen kommune 6. Dokumentet beskriver generelle regler, herunder: E-post som regnes som regnes som saksdokument skal inngå i avdelingens saksarkiv (dersom e- post er gjenstand for saksbehandling eller anses å ha verdi som dokumentasjon) E-post som ikke er saksdokument eller arkivverdig ( annen e-post ) Dokumentet beskriver videre behandling av inngående e-post og utgående e-post, som kort kan oppsummeres slik: Inngående e-post: Journalpliktig e-post mottatt av postmottak registreres i Bksak (kan importeres i Bksak) E-post som ikke er saksdokument mottatt av postmottak videresendes til leder/avdeling Dersom ansatte mottar journalpliktig e-post (saksdokument) skal denne videresendes til avdelingens postmottak Utgående e-post: Journalpliktig saksdokument skal opprettes og behandles i Bksak, men dokumentet kan sendes som vedlegg til e-postmelding, så sant det ikke inneholder taushetsbelagte opplysninger Journalpliktig saksdokument skal i tillegg sendes som papirpost til adressaten Som et teoretisk utgangspunkt kan en legge til grunn at dersom disse rutinene ble fulgt, ville svært mye av den arbeidsrettede informasjonen blitt fanget opp og bevart. Teorien er knyttet til at etterlevelse er svært ressurskrevende og rutinene bør presiseres hva angår å fange opp arkiv/bevaringsverdig dokumentasjon som ikke er journalpliktig. For inngående e-post, bør det og presiseres at det er e-postens innhold som er avgjørende for om e-posten skal arkiveres og eventuelt unntas offentlig innsyn. Der hvor det eksempelvis i e-post fra avsender anmodes om unntatt offentlighet (være seg som standardtekst eller eksplisitt), må mottaker på ordinær måte vurdere eventuelt unntak fra offentlighet. Mottaker har ingen plikt til å respondere tilbake til avsender. Imidlertid vil det være i samsvar med god forvaltningsskikk å gi veiledning, jf. forvaltningsloven 11, der hvor anmodninger fremstår som misforståelser. En slik veiledende respons kan være av generell karakter. Sletting av e-post og filområder ansatte som slutter / er i permisjon Etter en gitt periode med inaktivitet på brukerkontoen, blir kontoen først deaktivert, og deretter slettet etter en ytterligere periode med inaktivitet. Også alt innhold, inkludert e-post og personlige filområder, blir slettet. I henhold til dokumentet "Retningslinjer vedrørende brukertilgang, e-post og datalagring i kommunens datanett" slettes kontoen og innholdet dersom den ikke har vært i bruk siste 13 måneder. Det er leders ansvar å melde fra om endringer i brukerforhold, herunder ansatte som slutter og ansatte som skal i permisjon. Det er videre leders ansvar å påse at arbeidsrettet informasjon bevares når en ansatt slutter; i henhold til dokumentet "Avslutning av arbeidsforhold Sjekkliste for leder" skal leder sørge for: 6 Jfr. vedlegg 3. 17

18 "( ) tjenstlig informasjon i form av elektronisk kommunikasjon og dokumenter knyttet til saksbehandling, eller som på annen måte er virksomhetsrelevant, overføres til fellesområde/fagsystem" Dersom den arbeidsrettede informasjonen forløpende er blitt bevart gjennom at ordinær arkiveringspraksis følges, skulle man kunne anta at slettingen av brukerkonti (inkludert e-post), når ansatte slutter, i utgangspunktet ikke vil representere et problem ettersom dette skal da allerede være lagret. Men som beskrevet i kapittel 3 er det avdekket mangler i etterlevelsen av rutinene for arkivering. Det er dermed på det rene at arbeidsrettet informasjon på filområder og e-post, som ikke er blitt fortløpende arkivert pga. at rutinene ikke etterleves, vil gå tapt (når brukerkonto inkludert e-post slettes etter en periode med inaktivitet), dersom ikke konkrete handlinger utføres for å bevare denne informasjonen i det den ansatte slutter. For å bevare informasjonen i det den ansatte slutter, kan man da se for seg to muligheter: Den ansatte selv i tiden før vedkommende slutter går gjennom filområder og e-post, og håndterer overføring / bevaring av arbeidsrettet informasjon (dvs. arkiverer i rette fagsystemer osv.) Dersom den ansatte selv ikke gjør jobben med å bevare informasjonen, og informasjonen skal hentes ut av noen andre enn den ansatte selv, må man gå veien om innsyn se kapittel 5. Den første muligheten vil være å foretrekke, ettersom man da slipper å gå veien om et innsyn, samt at det antageligvis vil være den ansatte selv som i utgangspunktet har best forutsetninger for å vurdere hva som er arbeidsrettet og hvilken sak dette i så fall gjelder. Den andre muligheten, et formelt innsyn, er en mer krevende prosess. Vi presiserer her at det ikke er anledning til å logge seg inn med andres brukernavn og passord for å kopiere ut informasjon, ettersom man da kan opptre som den andre personen i IT-systemene. Dette vil i så fall være å anse som et ureglementert innsyn. Basert på vårt intervju med IT-sikkerhetsansvarlig Gøran Breivik, gjennomføres det i svært liten grad innsyn for å bevare arbeidsrettet informasjon når ansatte slutter. Det er videre prosjektgruppens inntrykk at det er liten kjennskap til rutinen nevnt over som innebærer at leder har plikt til å sørge for at arbeidsrettet informasjon bevares. Dette innebærer i så fall at informasjon kasseres av teknisk personale uten en bevarings- og kassasjonsvurdering, noe som forsterker problemet knyttet til manglende etterlevelse av rutinene knyttet til arkivering. Utfordringsbildet Årsakene til mangler i arkiveringspraksis er oppsummert i punkt 3.2 ovenfor: 1) Mangler i kunnskapen om hva som skal arkiveres og rutinene for arkivering 2) Det oppleves mangler i den tekniske tilretteleggingen for arkivering av e-post (tekniske begrensninger som kan gjøre at rutinene ikke etterleves) 3) Ledere opplever i større grad enn ansatte at det er lite praktisk å etterleve rutinene for arkivering Til punkt 3) i listen over bemerker vi at ledere i større grad enn øvrige ansatte benytter e-post som et arbeidsverktøy, noe som fremkommer i punkt 3.1 i denne rapporten. Vi går her nærmere inn på punkt 2) i listen over, altså tekniske begrensninger som kan gjøre at rutinene ikke etterleves. 18

19 4.2. Tekniske begrensninger og muligheter pr. i dag i verktøy Tekniske begrensninger pr. i dag i verktøy Basert på den gjennomførte spørreundersøkelsen, samt gjennomganger i prosjektgruppen, har vi identifisert en del tekniske begrensninger i dagens systemløsning (Microsoft Outlook som e-postløsning, og Bksak / Wwwsak, basert på Doculive, som saksarkivløsning), som kan medføre at rutinene ikke etterleves: Den ansatte må forholde seg til eget saksarkivsystem i tillegg til fagsystem/kontorstøtteapplikasjon (for eksempel tekstbehandler som Microsoft Word) og e- postsystem. En journalpliktig e-postmelding som den ansatte mottar i Microsoft Outlook, eller sender direkte fra Microsoft Outlook (dvs. der utgående dokument ikke er produsert i Bksak), blir ikke automatisk fanget opp for journalføring og arkivering. Man er her avhengig av at den ansatte aktivt sørger for journalføring, for eksempel ved å videresende meldingen til postmottak i henhold til gjeldende rutine. Kommentarer fra brukerundersøkelsen: - Tungvint arkiveringssystem. - Saksbehandlingssystemet (Doculive) er svært dårlig utformet for behandling og ivaretakelse av e-post som saksdokumentasjon. All inngående og utgående e-post må sendes til sentralarkivet for innlegging på saken. Fordi det er så dårlig tilrettelagt, lite effektivt og lite brukervennlig, blir omfanget av arkivert informasjon trolig lavere enn det burde vært. Viktig saksinformasjon kan bli borte. For vanlige brukere (utenom ansatte i arkivfunksjoner/postmottak), er det ikke automatisk grensesnitt mellom e-postsystem Microsoft Outlook og Doculive / Bksak (som gjør det enkelt å importere e-postmeldinger fra Microsoft Outlook til Bksak) rullet ut som standard. Kommentar fra brukerundersøkelsen: Kunne vært enklere ved en egen "Lagre i Doculive"-knapp i Outlook, noe jeg har vært vant til på tidligere arbeidsplass. Selv om en e-postmelding inngår i en korrespondanse/ tråd, der tidligere dokumenter/meldinger i korrespondansen/ tråden allerede er blitt journalført/arkivert, er det ikke noen innebygget logikk (i e-postsystem/bksak) som sørger for at all videre korrespondanse (nye innkommende og utgående meldinger i tråden ) automatisk fanges opp og bevares. Kommentar fra brukerundersøkelsen: E-poster blir ofte sendt og besvart i samme "lenke", gjerne over tid. Det er da lite hensiktsmessig å arkivere de samme e-postene mange ganger i forskjellige journalposter når man får svar. Dette gir også dårlig oversikt. Det er derfor gunstig om det kunne utarbeides en mer brukerstyrt arkiveringsmetode for arbeidsrettet e-post. Tekniske muligheter pr. i dag i verktøy Vi vil her beskrive ulike tekniske muligheter i verktøy for å øke omfanget av arbeidsrettet informasjon som fanges opp og bevares. Noen av mulighetene vi beskriver vil kunne tas i bruk uten særlige endringer / tilpasninger, mens andre vil i større grad kreve endringer / tilpasninger. Dette er kommentert for hvert punkt under. De tekniske mulighetene som kan bidra til å øke omfanget av arbeidsrettet informasjon som fanges opp og bevares kan grovt sett grupperes i to hovedgrupper: Gruppe 1: Tekniske muligheter som gjør det lettere for brukere å etterleve rutiner; faktisk omfang av informasjon som fanges opp og bevares er i stor grad avhengig av den "menneskelige faktor", dvs. den enkelte medarbeiders vilje / evne til å etterleve rutiner. Tekniske muligheter Juridiske rammer 19

20 Gruppe 2: Tekniske muligheter som sørger for større grad av automatisert datafangst og bevaring, og dermed reduserer avhengigheten av den "menneskelige faktor". Kommunen, og andre offentlige virksomheter, har hittil ikke basert seg på løsninger for automatisert datafangst og bevaring, dvs. løsninger i gruppe 2. Kommunen bør ta en prinsipiell vurdering av om den ønsker å åpne opp for slike løsninger. Et sentralt poeng her er at det som er mulig rent teknisk, ikke nødvendigvis samsvarer med hva som er mulig innenfor juridiske rammer og løsninger i gruppe 2 må i større grad enn for løsninger i gruppe 1 vurderes mot disse juridiske rammene. Samtidig må det åpnes for en drøfting av om de juridiske rammene er rasjonelle og samsvarer med tidens samfunnsmessige krav. Sentralt i så måte er spørsmålene: 1) Kan kommunen kopiere og arkivere e-post, se kapittel ) Kan kommunen lese kopien, se kapittel 5.4. Juridiske begrensninger er diskutert nærmere i kapittel 5, men vi har også i dette kapittelet i noen grad funnet det hensiktsmessig å se hen til hva som er juridiske rammer for ulike løsninger. Automatisk kopi av all inngående og utgående e-post til arkivfunksjon for manuell arkivering Kommunens e-postsystemer kan med letthet settes opp til å automatisk sende kopi av all inngående og utgående e-post til arkivfunksjon (dette kan gjøres på servernivå slik at man ikke er avhengig av innstillinger hos den enkelte bruker), slik at arkivfunksjonen selv kan fange opp og manuelt sørge for å bevare all arbeidsrettet informasjon. Denne løsningen tilhører gruppe 1 over, ettersom man her er avhengig av den "menneskelige faktor" noen må aktivt sørge for arkivering basert på datafangsten. Imidlertid vil denne rollen innehas av kvalifisert personell i arkivfunksjonen, noe som reduserer risikoen ved den "menneskelige faktor" sammenlignet med dagens løsning. En åpenbar ulempe vil være at omfanget av informasjon som må behandles av arkivfunksjonen vil øke dramatisk, og vil kunne bli uhåndterbar innenfor dagens ressurssituasjon. Dersom ressurssituasjonen oppjusteres teknisk og antall medarbeidere vil imidlertid denne tekniske muligheten kunne være et mer realistisk alternativ. Personvernhensyn er en annen relevant problemstilling, denne løsningen baseres på en automatikk som gjør at den juridisk sett blir gjenstand for samme vurderinger som gruppe 2 løsninger. Tysnes kommune har etablert en ordning der e-post til kommunale e-postadresser automatisk går i kopi til sekretariat for eventuell journalføring og arkivering. Dette er opplyst på kommunens nettside. Kommunen har forespurt Datatilsynet om denne praksis og i tilsynets tilsvar heter det bla. 7 : "Det er også uklart om rutinen dere innfører gjelder i forhold til alle underliggende etater som f.eks. legekontor, tannlege, sosialtjeneste osv. I disse tilfellene vil jeg tro at løsningen dere velger kan komme i strid med regler om taushetsplikt for helsepersonell osv. Dette bør dere sjekke ut, og evt. lage særlig informasjon knyttet til kontaktlistene for disse etatene/organene/virksomhetene." "Jeg anbefaler at e-post merket privat/konfidensiell slettes automatisk før arkivering (men da må det også informeres om dette). Det må for øvrig finnes rutiner for manuell sletting av e-post som ikke skal arkiveres likevel." "Avslutningsvis bemerkes at det er utenfor Datatilsynets myndighetsområde å ta stilling til om man kan avvike de regler som følger av arkivlov med forskrift, slik man gjør ved å innføre denne løsningen. Det er også utenfor Datatilsynets myndighetsområde å ta stilling til hvilke arbeidsoppgaver ansatte på arkivet skal tillegges, eller å vurdere hva som er en hensiktsmessig arbeidsfordeling internt i kommunen. Datatilsynet vil imidlertid bemerke at denne løsningen, oss bekjent, ikke benyttes i andre kommuner eller i statsorganer som er underlagt arkivlovens bestemmelser. Datatilsynet legger til grunn at man kan dokumentere behovet for en slik avvikende løsning for arkivering av e-post, slik kravet fremkommer av personopplysningsforskriftens 2-3 og 2-4." En merker seg at Datatilsynet her viser en tydelig usikkerhet overfor denne løsningen, samtidig som tilsynet ikke går til det skritt å nekte eller frarå en slik løsning. 7 E-post av

21 Utrulling av funksjonalitet for integrasjon mellom e-postløsning og saksarkivløsning for alle brukere I dag er det et fåtall brukere (eksempelvis ansatte i arkivfunksjoner) som har integrasjon mellom Microsoft Outlook og Doculive / Bksak. Det er to typer integrasjon: 1. Knapp Lagre i Doculive i Outlook Bruker markerer aktuell e-post i Microsoft Outlook, trykker på knapp Lagre i Doculive, og bruker får spørsmål om hvilken sak e-posten skal lagres i. Man kan velge blant saker under arbeid, eller trykke på Ny sak/dokument. Denne integrasjonen gjelder mot web-versjonen av Bksak (wwwsak). Alle brukere har mulighet til manuelt å installere funksjonaliteten via Run Advertised programs. IKT konsern har i dag ikke lagt opp til automatisk utrulling. 2. Egen klient Bruker har egen klient med flere valg knyttet til import til Doculive, og kan her for eksempel velge å fjerne vedlegg og importere flere e-poster samtidig inn i en sak. Denne klienten benyttes eksempelvis av arkivpersonale. Det er funksjonaliteten i punkt 1 over, altså utrulling av knapp Lagre i Doculive, som vi vil fremheve som aktuell. Utrulling av denne funksjonaliteten til alle ansatte vil kunne øke mengden av arbeidsrettet informasjon som fanges opp til journalføring og arkivering, ettersom det blir enklere for bruker å sende e-post til arkivsystem. Også denne løsningen tilhører gruppe 1 over, ettersom man her er avhengig av den "menneskelige faktor" noen må aktivt sørge for arkivering. Imidlertid vil det være lettere for medarbeidere å sørge for arkivering med denne løsningen, noe som også har støtte i kommentarene fra brukerundersøkelsen, se punkt 4.1 over. Det er enkelt å rulle ut funksjonaliteten til alle brukere, og dette vil altså ikke kreve noen tilpasninger / endringer. Det vil også potensielt kunne være effektiviserende for kommunen som helhet at saksbehandleren selv journalfører og arkiverer, i stedet for at dette skal utføres av en sentral arkivfunksjon som ikke kjenner saken. Arkivfunksjonen kan da i større grad innta en kontrollrolle, for eksempel å sikre kvalitet i offentlig journal. Imidlertid gir brukerundersøkelsen en klar indikasjon på kunnskapsmangel i forhold til hva som er arkivverdig informasjon. En løsning som her skisseres fordrer etter prosjektets vurdering et opplæringsprogram som kan løfte kunnskapsnivået generelt. For å sikre arkivkvaliteten, vil det være aktuelt at arkivfunksjonen følger opp alle e-poster som journalføres av saksbehandler med kontroll av journalopplysninger og arkivering. På tjenesteområder som ikke er helelektroniske må også arkivfunksjonen sørge for utskrift av e-poster for oppbevaring i papirmapper. For å unngå opprettelse av flere saker som gjelder det samme, vil det være å foretrekke at det fremdeles er sentral arkivfunksjon som oppretter saker, mens den enkelte ansatte kan bestille saksnummer ved behov. Her kan det imidlertid legges opp til ulike løsninger for ulike typer saker, noe som bør detaljeres ut i forbindelse med en eventuell innføring. Forenkling av dagens "Lagre til Doculive"-funksjon Funksjonaliteten for "Lagre til Doculive" fra Microsoft Outlook er beskrevet over. Det er vårt inntrykk at denne funksjonaliteten oppleves som en klart enklere arkiveringsmetode enn å gå inn i Doculive og foreta samme prosess derfra (import av e-postmelding). Likevel kan det være noe rom for effektivisering av funksjonaliteten. I dag innebærer funksjonen følgende trinn: 1. For aktuell e-postmelding i Microsoft Outlook: Trykk på "Lagre til Doculive", se figur 21

22 2. Dialogboks "Velg sak"; bruker velger hvilken sak e-postmeldingen skal legges inn i, og kan her bl.a. søke frem saker basert på saksnummer eller ord i tittel, eller velge blant siste 10 saker, se figur 3. Dialogboks "Nytt dokument i sak"; bruker fyller ut en del informasjon om meldingen (metadata), for eksempel type, dato, beskrivelse, målform m.m., se figur 4. Bruker må så gå inn i Doculive, og finne frem den importerte e-posten i visningen "Under arbeid til arkiv", se figur 5. Dialogboks "Klar for journal"; bruker trykker på OK, og får så melding om at meldingen er lagt i arkiv, se figur Figur 1 Steg 1; Microsoft Outlook: Lagre til Doculive-knapp helt til høyre Figur 2 Steg 2; Velg sak 22

23 Figur 3 Steg 3; Nytt dokument i sak Figur 4 Steg 4; Doculive: Under arbeid - Til arkiv Figur 5 Steg 5; Klar for journal 23

24 Selv om funksjonaliteten i utgangspunktet er forholdsvis enkel og effektiv, innebærer den altså en del ulike steg, og spesielt ved import av mange e-poster kan det bli mye repeterende "klikking" for brukeren. Forslag for forenkling kan for eksempel være Mulighet for bruker til raskt å kunne arkivere en melding på samme sak og med samme forslag til metadata / nøkkelinformasjon som forrige arkiverte melding men selvsagt med mulighet til å redigere metadataene der det er nødvendig Dialogboksene "Velg sak" og "Nytt dokument i sak" slås sammen for å redusere antall steg Mulighet for automatisering av steg 4 og 5 over, dvs. den delen av prosessen som foregår i Doculive for eksempel at dette skjer automatisk (uten at bruker trenger å foreta seg noe) dersom bruker har krysset av på en avkrysningsboks "Klar for journal" i dialogboks i steg 2 /3. Slik effektivisering kan ytterligere ta ned terskelen for at bruker etterlever arkiveringsrutinene i praksis. Dette tiltaket vil medføre noen endringer i dagens løsning, og må vurderes ut i fra en kost-/nyttebetraktning. Det må likevel fremheves at selv med en forenkling vil en slik operasjon medføre en betydelig økt arbeidsmengde for en god del ledere og saksbehandlere, noe som kan true en effektiv gjennomføring. Innføring av hvelv -løsning for e-post på toppen av dagens løsninger Samlinger av e-postmeldinger i e-postsystemer og på e-postservere utgjør på mange måter allerede et arkiv, men ikke et strukturert arkiv som oppfyller kravene i Noark-standardene. Disse e-postsamlingene har mange problemer sett fra et arkivståsted, for eksempel: 1. E-postløsninger, med tilhørende lagring på e-postserver, er lite egnet for å håndtere store mengder med historiske e-postmeldinger med tilhørende vedlegg på grunn av svekking av ytelse og stabilitet på e-postserver. Dette medfører at det settes størrelsesbegrensninger på den enkeltes e- postkasse (noe som også er tilfelle i Bergen kommune), noe som igjen krever at brukerne sletter gammel e-post for å få plass til ny. Fullstendighet i "private e-postarkiv" er dermed en iboende begrensning. 2. Den enkelte bruker kan organisere og strukturere meldingene etter eget forgodtbefinnende, noe som gjør strukturen personavhengig og åpner opp for en risiko for at det ikke er mulig å finne frem i den i etterkant. 3. Det er generelt ikke mulig å foreta sentraliserte søk i den totale mengden e-post som ligger på e- postservere og hos den enkelte bruker. Dette medfører at man ikke har ett e-postarkiv, men en rekke private, lukkede e-postarkiv (ett for hver bruker) som man fra sentralt hold ikke har oversikt over. 4. E-postløsninger lagrer e-post i proprietære / lukkede formater som er lite egnet for langtidslagring. Dette er også tilfelle for "hvelv"-løsningen som beskrevet under, men "hvelv"- løsningen gir samtidig andre muligheter til å redusere betydningen av dette problemet. Løsninger for å adressere de tre første problemstillingene i listen over, kan benevnes som "hvelv"- løsninger. Slike løsninger flytter e-post rent fysisk fra e-postservere (men sluttbruker har fremdeles en link til meldingen i sin e-postboks, slik at dette oppleves sømløst for bruker) og e-postløsninger inn i egen database ("hvelv") og muliggjør søking og langtidslagring. Dermed går man fra "private e-postsamlinger" til noe som minner mer om et fullverdig arkiv, om enn fremdeles ikke i samsvar med kravene i Noarkstandardene. I forbindelse med prosjektet har vi fått gjennomført en demonstrasjon av Symantec Enterprise Vault, som er den ledende løsningen for dokumentfangst / automatisk arkivering som er i bruk i større virksomheter. Dette er i utgangspunktet en løsning i det vi har kalt gruppe 2, ettersom den muliggjør automatisert datafangst og arkivering / bevaring. 24

25 I tillegg til e-post kan løsningen i noen tilfeller ved bruk av tilleggsmoduler fra tredjeparter settes opp til å fange opp for eksempel dokumenter på felles filområder meldinger sendt / mottatt på instant messaging -tjenester, for eksempel Lync meldinger sendt / mottatt på sosiale medier som for eksempel Facebook og Twitter (kan avgrenses til gitte sider / kanaler, for eksempel Bergen kommunes offisielle sider / kanaler). Løsningen indekserer alle ord i alt innhold som dekkes av løsningen, inkludert vedlegg, slik at disse blir søkbare. Det kan settes opp tilgangskontroll og logging av tilgang til det arkiverte innholdet. Når det gjelder journalføring av e-post som følger av arkivforskriftens 2-6, vil "hvelv"-løsninger neppe gi muligheter for automatisering. Dette fordi korrekt journalføring medfører at man må identifisere nøkkelinformasjon som for eksempel riktig saksnummer, og en automatisert IT-basert løsning vil ikke uten videre være i stand til å håndtere dette. Løsningen kan derimot være svært aktuell for å fange opp, muliggjøre søk i, og bevare både journalpliktige saksdokumenter og annet arkivverdig materiale, selv om dette ikke nødvendigvis blir journalført inn på riktig sak i saksarkivet. Man kan også tenke seg at det innføres rutiner for å gjøre målrettede søk i hvelvet for å identifisere e-poster som så manuelt kan journalføres inn på riktig sak i saksarkivet. Disse mulighetene er nærmere kommentert under. "Hvelv"-alternativ 1: "Catch all"-løsning, automatisert fangst av all e-post utenom det som aktivt klassifiseres som "privat" Løsningen kan settes opp slik at all e-post som sendes og mottas automatisk blir lagret i løsningen, men med en viss forsinkelse for å gi bruker mulighet til å lagre e-post i privat -mappe som ikke blir gjenstand for lagring. Selv om andelen privat e-post som sendes og mottas er relativt lav i forhold til arbeidsrettet e-post, er det åpenbart ikke ønskelig å arkivere privat e-post, både ut i fra tekniske hensyn (unødvendig bruk av lagringsplass og ressurser) og av juridiske hensyn. Den eneste måten man i praksis kan unngå lagring av privat e-post ved hjelp av en "catch all"-løsning, er at brukeren selv identifiserer slike e-postmeldinger (for eksempel ved å flytte disse til egen mappe / område i e-postsystemet). På denne måten får man separert privat og arbeidsrettet e-post. Samtidig åpner man da opp for en risiko for at brukere bevisst eller ubevisst (pga. manglende kunnskap) undergraver "catch all"-løsningen ved å flytte også arkivverdige meldinger over i en slik privat-mappe. Samtidig kan det være naturlig å anta at det vil være færre brukere som aktivt unndrar meldinger fra "catch all"-løsningen og dermed arkivering ("aktivt" brudd på rutiner gjennom konkret handling), enn det er brukere som med dagens løsning unnlater å sørge for arkivering ("passivt" brudd på rutiner gjennom manglende handling). Det må kunne antas at en bruker som er usikker på om en e-postmelding er arkivverdig da vil la denne bli liggende, noe som medfører at den blir gjenstand for arkivering i hvelvet, mens man i dag (i fravær av "hvelv"-løsning) ikke har mulighet til å identifisere eller arkivere slike meldinger, og dermed åpenbart mister mye arkivverdig informasjon. Som det er nærmere kommentert i kapittel 5, syntes det imidlertid tvilsomt om en slik "catch all"-løsning lar seg forene med gjeldende juridiske rammer, selv om brukeren har mulighet til å fjerne privat e-post fra datafangsten til "hvelvet". Dette fordi "catch all"-løsningen rent juridisk blir å regne som en speilkopi av ansattes e-postbokser, med krav om at visse prosedyrer følges for i det hele tatt å kunne søke i databasen. Gitt slike begrensninger, gir "catch all"-løsningen for små gevinster i forhold til dagens eksisterende løsninger til at en "hvelv"-løsning vil være interessant. Løsningen vil imidlertid kunne ha en verdi for å kunne bevare arkivverdige dokument, men som omtalt vil det være juridiske begrensinger i forhold til å gjøre innsyn/søke i arkiverte dokument. Dette gjør det nødvendig å vurdere om "hvelv"-løsningen kan tilpasses slik at den blir akseptabel innenfor dagens lovverk, men der man samtidig kan få gevinster i forhold til dagens eksisterende løsninger. 25

26 "Hvelv"-alternativ 2: Fangst av all e-post som er aktivt klassifisert som arbeidsrettet ("arbeidsrettet fangst") Løsningen kan settes opp slik at all e-post som den ansatte aktivt har klassifisert som arbeidsrettet, for eksempel ved at relevante meldinger videresendes til egen mappe / område / hvelv. Dermed er ikke lenger løsningen en "gruppe 2"-løsning, men en "gruppe 1"-løsning som er avhengig av at brukere etterlever rutiner. Dette vil innebære at disse arbeidsrettede meldingene fysisk flyttes fra e-postserver til egen database ("hvelv"). Disse meldingene, inkludert vedlegg, indekseres (gjøres søkbare). Sluttbruker har fremdeles en link til meldingen som er flyttet til "hvelvet" i sin e-postboks, slik at dette oppleves sømløst for bruker. Som det er nærmere kommentert i kapittel 5, syntes dette å være en akseptabel løsning innenfor personvernforskriftens rammer, ettersom brukeren her aktivt har klassifisert meldingene som arbeidsrettet og de vil ikke lenger utgjøre en speilkopi av den ansattes e-postboks. Vi peker også på at en liknende løsning er i bruk i et statlig forvaltningsorgan, noe som kan indikere at det er mulig å kombinere juridiske hensyn med bruk av løsningen, uten at vi har fulgt dette opp nærmere og kjenner detaljene i hvordan forvaltningsorganet bruker systemet. Hvilke fordeler vil så denne løsningen ("arbeidsrettet fangst") gi i forhold til dagens eksisterende løsninger? Også i dag må bruker foreta visse steg for å arkivere e-postmeldinger (se for eksempel beskrivelsen over vedrørende eksport fra Microsoft Outlook til Doculive), men disse stegene er langt mer omstendelige enn "hvelv"-alternativ 2, der bruker simpelthen kan dra en melding over til mappe for arbeidsrettet e-post. Et ankepunkt mot "hvelv"-alternativ 2 fra et arkivståsted, vil være at mens man ved dagens eksisterende løsninger sørger for arkivering (og journalføring hvis aktuelt) ved hjelp av Noarkgodkjente systemer, vil "hvelv"-alternativ 2 ikke være en Noark-godkjent løsning. Imidlertid er det i dag svært mye arkivverdig materiale som ligger på bl.a. felles filområder og i den enkeltes e-postboks i Microsoft Outlook som ikke fanges opp og bevares, noe som bekreftes av brukerundersøkelsen. Her vil "hvelv"-alternativ 2 gjøre det svært enkelt for brukerne å sørge for at denne informasjonen fanges opp, lagres og gjøres søkbar, og eliminere behovet for "private" e-postarkiv hos den enkelte bruker. I tillegg kan det innføres rutiner for å gjøre målrettede søk i hvelvet for å identifisere e-poster som skal (manuelt) journalføres inn på riktig sak i saksarkivet. Sentralarkivet kan da i første omgang kontakte aktuell saksbehandler og stille spørsmål om hvorfor en e-post som fremstår som saksrettet ikke er journalført inn på riktig sak i saksarkivet. Et konkret eksempel kan være en endring av prosessen for avslutning av saker; ved "hvelv"-løsning kan sentralarkivet i avslutningsfasen av en sak foreta et målrettet søk i databasen etter relevante e-postmeldinger og dermed fange opp meldinger som ikke allerede er identifisert / arkivert. "Hvelv"-alternativ 2 vil med andre ord gi nye muligheter og verktøy for å gjøre arkivet mer fullstendig (selv om man aldri vil få noen garanti for det er helt fullstendig). Filformat Den demonstrerte løsningen benytter et proprietært lagringsformat (komprimerte filer). Også andre tilsvarende løsninger benytter proprietære lagringsformater. På demonstrasjonsmøtet ble det stilt spørsmål fra kommunens side om det lar seg forsvare å arkivere for evigheten i et slikt proprietært format, i motsetning til et tilstrekkelig åpent format (f.eks. xml, pdf og lignende). Det ble da vist til at løsningen er i bruk av et statlig forvaltningsorgan uten at det der er lagt opp til noen overføring fra det proprietære formatet til et åpent format for langtidslagring. Dersom langtidslagring i et proprietært format ikke er ønskelig, kan man imidlertid tenke seg en løsning der det legges opp til overføring fra det proprietære formatet til et åpent format for langtidslagring etter et visst antall år. Eventuelt kan man se for seg at den relevante journalpliktige saksrettede informasjon, og annen arkivverdig informasjon, etter hvert hentes ut av hvelvet og journalføres / arkiveres, slik at det som da etter hvert ligger igjen i hvelvet ikke er arkivverdig, og dermed ikke trenger å være gjenstand for langtidslagring i det hele tatt og dermed faller hele problemstillingen rundt det proprietære formatet bort av seg selv. Imidlertid kan det av praktiske og ressursmessige årsaker være utfordringer knyttet til om slik uthenting fra hvelvet faktisk blir gjennomført. 26

27 Nødvendige tilpasninger / endringer En eventuell hvelv -løsning vil kreve en del endringer i forhold til dagens oppsett. Løsningen kan karakteriseres som en overbygning på, og et komplement til, dagens e-postløsninger, for lettere å kunne legge til rette for bevaring av informasjon som i utgangspunktet ligger i dagens e-postløsninger, men som går tapt på grunn av at rutiner ikke etterleves. Endringene kan i korte trekk beskrives som innføring av en ny hvelv -server inkludert lagringsløsning, med grensesnitt mot e-postserveren, samt tilpasninger på brukernes e-postklienter. I notatet Eksport og langtidsbevaring av innholdet i e-postkasser fra Riksarkivet (datert ) vises det til at anskaffelsespris for dette spesifikke systemet er USD for en 500-brukerslisens. Vi har ikke foretatt noen etterprøving av om dette gir et korrekt bilde av anskaffelsesprisen for systemet, dette må eventuelt utredes nærmere. I tillegg til kostnadene for programvaren, kommer kostnader for oppsett av en hvelv -server inkl. en lagringsløsning, samt kostnader knyttet til bruk, eksempelvis rutinebeskrivelser og opplæring. Bevaring av e-post fra ansatte som slutter; mulig langtidslagring Som beskrevet i kapittel 4, blir brukerkontoene inkludert e-post slettet en tid etter at en ansatt har sluttet. I stedet for at brukerkontoene slettes, kunne man tenkt seg at de ble langtidslagret for å muliggjøre fremtidige søk. Dette vil imidlertid være en analog problemstilling som "catch all"-løsningen; rent juridisk blir igjen dette å regne som en speilkopi av ansattes e-postbokser med krav om formelle innsyn for å kunne søke i disse. Verdien av en slik langtidslagring blir dermed i praksis begrenset som for "catch all"- løsningen vil verdien være at man har muligheten til å gjøre fremtidige søk, og i hvert fall i teorien kunne hente ut relevant informasjon. Verdien blir en avveining mot at det vil ha en kostnad å langtidslagre informasjonen (lagringsmedium som skal lagres forsvarlig). Etter prosjektgruppens syn vil det ha mer for seg å sørge for at arbeidsrettet informasjon blir tatt vare på fortløpende tydeliggjøre leders ansvar for å sørge for at arbeidsrettet informasjon bevares før den ansatte slutter, jf. "Avslutning av arbeidsforhold Sjekkliste for leder" Nytt saks-/arkivsystem; noen innspill til prosjektet og forholdet til "hvelv"-løsning Bergen kommune har startet innledende fase av et anskaffelsesprosjekt knyttet til nytt saks-/arkivsystem som skal erstatte dagens system. Dette vil være et helt nytt system, og det er vanskelig på nåværende tidspunkt å si noe om hvordan det nye systemet vil kunne adressere utfordringene som er belyst i dette prosjektet. Basert på vår foreløpige kunnskap om hvordan løsningen er tenkt bygd opp, syntes det imidlertid klart at dette vil være en løsning i gruppe 1, ettersom man her fremdeles er avhengig av den "menneskelige faktor" noen må aktivt sørge for arkivering. Dette vil forhåpentligvis være lettere å etterleve enn med dagens løsninger, dersom man legger til grunn at den nye fremtidige saks-/arkivløsningen vil ha et brukergrensesnitt som gjør det enklere for saksbehandlerne å sørge for arkivering og journalføring. Et nytt saks-/arkivsystem som letter brukerens muligheter til å etterleve regelverket, vil dermed kunne redusere behovet for "hvelv"-alternativ 2 i tiden fremover. Det må her gjøres en konkret vurdering av hvordan det nye saks-/arkivsystemet vil gjøre det enklere å arkivere e-post. Vi bemerker for øvrig at nytt saks-/arkivsystem i utgangspunktet ikke vil adressere problemet med å fange opp arkivverdig informasjon som allerede ligger i brukernes e-postkasser o.l. på tidspunktet for innføring av systemet. Dette i motsetning til "hvelv"-løsningene som kan søke gjennom og bevare all eksisterende e-post på tidspunktet for innføring av løsningene. Det faller utenfor vårt mandat å komme med detaljerte innspill til kravspesifikasjon for nytt saks- /arkivsystem, ettersom dette neppe kan sies å gjelde "muligheter i verktøy per i dag". Basert på brukerundersøkelsen, kan det imidlertid pekes på ett viktig forhold: Brukere opplever det som tungvint å forholde seg til eget arkivsystem i tillegg til forsystemene / kontorstøttesystemene (for eksempel Microsoft Outlook for e-post, Microsoft Word for tekstbehandling osv.). Dette er det vanskelig å gjøre noe med innenfor rammen av dagens verktøy, men i en helt ny løsning der man kan tenke helt fritt kan en 27

28 bedre løsning være å ta utgangspunkt i brukerens arbeidsflate og de forsystemer / kontorstøttesystemer brukeren benytter i det daglige arbeidet, og så muliggjøre arkivering direkte fra disse systemene (sømløs integrasjon mellom forsystem og arkivdatabase). Man kan her for eksempel se for seg følgende momenter: Metadata og informasjon påkrevd for arkivering fremkommer i egen "wizard" / veiviser eller lignende direkte i forsystemet, se illustrasjon. Brukeren slipper å forholde seg til eget arkivsystem. Bruker kan raskt få en oversikt over "sine" saker, og en mulighet til å søke frem saker, og kan arkivere dokumenter for eksempel e-postmeldinger ved å "dra" disse direkte til relevant mappe, noe som fører til umiddelbar arkivering Maler for ulike dokumenter (for eksempel brevmaler) løftes ut av dagens arkivsystem og inn i de aktuelle forsystemene, for eksempel Microsoft Word Arbeidsflyt bygges inn i løsningen, for eksempel slik at utgående brev går automatisk til leder for godkjennelse, og godkjennelse kan utføres direkte fra forsystemet (se eksempel på "Review"-knapp nederst i illustrasjonen). Figur 6 Skisse til plassering av metadata-/arkiverings-"wizard" direkte fra forsystem (Microsoft Word), på høyre del av skjermen med "review"-knapp nederst til høyre 28