Fagnotat. BERGEN KOMMUNE Kultur, næring, idrett og kirke/bergen byarkiv. Epostprosjektet. Fagnotat fra byarkivaren. Hva saken gjelder / Konsentrat.

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Kultur, næring, idrett og kirke/bergen byarkiv Fagnotat Til: Fra: BKNI Administrasjon og økonomi v/ Harm- Christian Tolden Bergen byarkiv Saksnr.: Emnekode: ESARK-0622 Saksbeh: ASK Kopi til: Dato: 7. juni 2015 Epostprosjektet. Fagnotat fra byarkivaren Hva saken gjelder / Konsentrat. I 2012 gjorde Bergen bystyre følgende vedtak i Tertialrapport I: «2.1.4 Kartlegging vedr. bevaring av saksdokumenter på epost og sms Saksdokumenter på epost og sms utgjør et økende problem for offentlig forvaltning. Byarkivaren vil fremheve behovet for å utrede tekniske, økonomiske, praktiske og ikke minst juridiske problemstillinger i forhold til bevaring av sms, eposter og resultat av andre sosiale media. Kostnad er anslått til kr. 0,7 mill, og vil gi et grunnlag for å vurdere fremtidige driftskostnader. Byrådet tilrår at det gis en budsjettstyrking på 0,5 mill med dekning i sentral saldering.» I dette prosjektet er omfanget av arbeidsrettet informasjon som kommer/blir sendt via e-post, sms og andre sosiale medier i Bergen kommune kartlagt. Dette er nybrottsarbeid i kommunenorge og det gir en etterlengtet verdi at kommunen nå har faktagrunnlag rundt problemstillinger som har vært mye diskutert uten et godt empirisk belegg. Kartleggingen viser at sms og andre sosiale medier har forholdsvis liten betydning, mens e-post har tilsvarende stor betydning; både som et kontaktmedium i og ut av kommunen og som et arbeidsverktøy for ledere og øvrige ansatte. Prosjektet avdekker et arkiveringsbehov som en ikke fanger opp i BKSAK. Dette gjelder særlig e-post som er arkiveringsverdig, men ikke nødvendigvis journalpliktig; arkiveringsverdig e-post blir i liten grad arkivert i BKSAK, men også journalpliktig e-post blir i for liten grad arkivert. Årsakene til avviket er sammensatt: - Mangler i kunnskapen om hva som skal arkiveres og rutinene for arkivering. - Det oppleves mangler i den tekniske tilretteleggingen for arkivering av e-post. - Ledere opplever i større grad enn ansatte at det er lite praktisk å etterleve rutinene for arkivering. Det bør tas grep for å adressere de påviste manglene. Prosjektet har identifisert prinsipper og mulige løsninger i forhold til både tekniske, organisatoriske og juridiske dimensjoner. Det anbefales at Bergen kommune arbeider videre med å detaljere/utrede de mulige løsningene, samt å forankre 1

2 disse i forhold til andre pågående prosjekt og dessuten policy og retning for bruk av teknologi i kommunen. I dette arbeidet bør det også inngå vurderinger av regelverkets utforming og hensiktsmessighet; om regelverket legger til rette for en optimal samfunnsmessig ivaretakelse av personvernhensyn og arkivhensyn? Særlig gjelder dette Personopplysningslovens kap. 9. Etter prosjektets vurdering kan det settes spørsmålstegn ved dette. Dette perspektivet aktualiseres av regjeringens digitaliseringsmelding. Anbefalt forslag fra Bergen byarkiv Byrådet anmodes om å gjøre følgende vedtak: Rapporten tas til etterretning. Byrådet slutter seg til rapportens Anbefalinger, nemlig: Bergen Byarkiv og IKT Konsern bør foreta en gjennomgang av eksisterende rutiner, herunder datainstruks og rutiner for bruk av e-post, for å sikre at disse i tilstrekkelig grad dekker kommunens og den ansattes etterlevelse av arkivplikt. Leders ansvar for å sørge for at arkivverdig informasjon bevares før den ansatte slutter bør tydeliggjøres, jf. "Avslutning av arbeidsforhold Sjekkliste for leder". Det bør videre foretas en gjennomgang av Bergen kommunes praktisering av e-post som kommunikasjonsmedium, herunder vurdering av om den enkelte ansattes e-postadresse er for tilgjengelig i forhold til postmottaksadresser / avdelingsadresser. Bergen Byarkiv og IKT Konsern bør ta initiativ til et program for kunnskapsløft knyttet til hva som skal journalføres og arkiveres og hvordan dette skal skje. Å arbeide videre med å detaljere/utrede de mulige tekniske mulighetene, samt å forankre disse i forhold til andre pågående prosjekt og dessuten policy og retning for bruk av teknologi i kommunen, herunder: o IKT Konsern / systemeier for Doculive bør vurdere om funksjonalitet Lagre til Doculive kan rulles ut til flere brukere. I forkant av eventuell utrullering anbefales som beskrevet i kap. 4 en nærmere gjennomgang av rutiner for å sikre arkivkvalitet. Videre bør IKT Konsern / systemeier for Doculive vurdere om det er ønskelig / mulig å adressere de forslag til effektivisering av funksjonaliteten som vi har skissert. o Det bør vurderes nærmere om kommunen skal etablere en hvelv -løsning for e-post på toppen av dagens løsninger. o Vurderingene bør sees i sammenheng med pågående anskaffelsesprosjekt for nytt sak-arkivsystem i regi av IKT Konsern, samt policy og retning for bruk av teknologi i kommunen. I vurderingene vil det være naturlig å ta inn muligheter og krav for å kunne bedre arkiveringspraksis i nytt saks- og arkivsystem og om dette reduserer nytteverdien av "hvelv"-løsning i slik grad at den ikke fremstår som særlig relevant. Det bør vurderes om Bergen kommune skal engasjere seg for å endre personopplysningslovgivningen slik at en lagring og bruk av virksomhetsrelatert epost kan behandles slik arkivlovgivningen krever, kfr. signaler i Digitaliseringsmeldingen. Arne Skivenes byarkivar 2

3 Saksutredning: 1: Sammendrag av rapport og anbefaling 2: Kontekst, videre arbeid på området Debatt og mediebehandling Andres regelverksarbeid SAMDOK-prosjektet Videre arbeid i Bergen kommune: SAS-prosjektet 3: Byarkivarens vurdering og anbefalinger 1: Sammendrag av rapport og anbefaling Bakgrunn for prosjektet Deler av saksbehandlingen i det offentlige skjer per e-post, sms o.a. uten at de elektroniske dokumentene blir arkivert og journalført. Dette innebærer risiko for brudd på arkivplikt, journalføringsplikt, trussel mot allmennhetens innsynsrett, som betyr tap av vital informasjon og risiko for tap av renommé. Prosjektets mandat 1. Kartlegge hvor mye saksrettet informasjon som går over e-post, sms og sosiale medier og hvor mye av denne informasjonen som går til arkivering 2. Vurdere muligheter for å fange opp og bevare saksrettet informasjon som antas går tapt; gjøre vurderinger av hvilke muligheter har kommunen for å fange opp og bevare dokumentasjon innenfor ordinære rutiner, kunnskap om eksisterende rutiner og hvilke tekniske muligheter finnes pr. i dag i verktøy slik at bruken av disse oppfyller krav til arkivering 3. Utrede hva som kan gjøres innenfor dagens lovverk Organisering av prosjektet Prosjekteier Bergen Byarkiv Styringsgruppe Arne Skivenes, Bergen byarkiv Kjetil Århus, IKT konsern Helge Strand, Kommuneadvokaten Eva Hille, Seksjon informasjon Karin Gjelsten, Bergen byarkiv Robert Rastad, Byrådsleders avdeling Harm Christian Tolden, Byrådsavdeling for kultur, næring, idrett og kirke Prosjektgruppe Jan Tore Helle, Bergen byarkiv Randi Vindegg, IKT konsern Yngve Eknes, Bergen Byarkiv Ragnar Bøe, Seksjon for informasjon Ole W. Fundingsrud, PwC Rapporten er ført i pennen av Ole W. Fundingsrud, PwC. 3

4 Kartlegging; bruker- og spørreundersøkelse Kartleggingen viser at sms og andre sosiale medier har svært liten betydning, mens e-post har tilsvarende stor betydning. En mulig feilkilde er her at personer fra politisk ledelse ikke deltok i undersøkelsen, og tidligere erfaring har vist at bruk av sms i denne gruppen trolig er noe større enn hos ansatte. Av total mottatt e-postmengde, utgjør arbeidsrettet e-post rundt 80 %. Den private andelen ligger mellom 6 % (ledere) og 9 % (ansatte). (Differansen utgjøres av spam o.l. Dette er et svært viktig funn. I den aktuelle 10-dagers perioden mottok ledere i snitt 285 eposter, mens tallet for ansatte var 108. Dette viser at epost er et mer sentralt verktøy for ledere enn for de fleste ansatte. Det er grunn til å tro at denne viktigheten øker jo lenger opp i hierarkiet en beveger seg. I rapportens vedlegg 1 finner en tall for hvordan den arbeidsrettede eposten fordeler seg på kategorier. Ikke uventet er der store innslag av nyhetsbrev etc. som ikke vil bli fulgt opp, praktisk møteinformasjon, ring meg -meldinger og andre beskjeder av kortvarig interesse, hverken arkivpliktig eller journalpliktig. Men det er store grupper for eposter som må karakteriseres som saksbehandling, som f.eks.: - medfører at du må gjøre noe (besvare, kjøpe inn, søke etc.). - bekrefter økonomiske transaksjoner eller forpliktelser - dokumenterer avtaler, store og små - er ledd i kontrollfunksjoner (økonomisk rapportering, internkontroll) - Ber om en faglig avgjørelse eller gir en faglig avgjørelse - Er ledd i en faglig diskusjon, utvikling av et dokument, en policy el lign - Beskjeder med dokumentasjonsverdi - Inngår i intern rådslagning i enheten din For både ledere og ansatte er det mest epostutveksling med egen resultatenhet, dernest med instanser utenfor kommunen. Rapporten Kontakt med kommunen 2012 viste at av dem som hadde tatt kontakt med kommunen i perioden hadde 37 % gjort det via epost (og 32 % hadde fått svar via epost) All arbeidsrettet e-post vil ikke være arkivverdig og tellingen viser at arkivverdig andel utgjør hhv. omlag 50 % (ledere og postmottak) og 40 % (ansatte). Den journalpliktige andelen av dette igjen, vil være mindre. Arkiveringsgraden av epost som kommer til postmottak er svært god. Bekymringen knytter seg til epost i ansattes epostkasser, hos ledere og ansatte. Tellingen viser at arkivering av arkivverdig e-post i Bksak er i omfang svært lavt. Det er imidlertid grunn til å anta at e-poster er arkivert, men da i mapper i den enkeltes e-postkonto. Men slik arkivering er ikke i tråd med rutiner og det vanskeliggjør kommunens tilgang på informasjon. Også for journalpliktig e-post fremgår et lavt omfang av arkivering, men utfordringen er her mindre enn for arkivverdig e-post som ikke er journalpliktig. Det foreligger dermed et arkiveringsbehov som en ikke fanger opp i Bksak og dette gjelder særlig e-post som er arkiveringsverdig, men ikke nødvendigvis journalpliktig. For å adressere dette behovet, er det ikke gitt at Bksak er rett verktøy. Ser en videre til tallene for hva som etter respondentenes vurdering burde ha vært arkivert, viser dette også et betydelig sprik mellom hva som etter innhold kan anses arkivverdig og hva som er vurdert som arkivverdig av respondentene. Dette synliggjør en kunnskapsutfordring. Det utfordringsbildet som er avtegnet i brukerundersøkelsen er knyttet til både tekniske, organisatoriske og kunnskapsmessige årsaker: Mangler i kunnskapen om hva som skal arkiveres og rutinene for arkivering 4

5 Det oppleves mangler i den tekniske tilretteleggingen for arkivering av e-post (tekniske begrensninger som kan gjøre at rutinene ikke etterleves) Ledere opplever i større grad enn ansatte at det er lite praktisk å etterleve rutinene for arkivering Utfordringen med manglende etterlevelse av rutinene for arkivering forsterkes av at filområder og e- post kasseres 6 måneder etter den ansatte slutter. Det utførte kartleggingen er nybrottsarbeid i kommune-norge og det gir en etterlengtet verdi at kommunen nå har faktagrunnlag rundt problemstillinger som har vært mye diskutert uten et godt empirisk belegg. De viktigste funnene er: Epost er et mer sentralt verktøy for ledere enn for vanlige ansatte Omfanget av personlig epost er bemerkelsesverdig lavt: 6 9 % Omfanget av arbeidsrettet epost som ikke blir arkivert eller journalført på forskriftsmessig måte er urovekkende stort Tekniske begrensninger Det er en del tekniske begrensninger i dagens verktøy som kan være medvirkende til at rutiner ikke etterleves i tillegg til bl.a. manglende kjennskap til rutiner / regelverk: Den ansatte må forholde seg til eget saksarkivsystem i tillegg til fagsystem / kontorstøtteapplikasjon For vanlige brukere (utenom ansatte i arkivfunksjoner/postmottak), er ikke automatisk grensesnitt mellom e-postsystem Microsoft Outlook og Doculive / Bksak (som gjør det enkelt å importere e-postmeldinger fra Microsoft Outlook til Bksak) rullet ut som standard Selv om en e-postmelding inngår i en korrespondanse/ tråd, der tidligere dokumenter/meldinger i korrespondansen/ tråden allerede er blitt journalført/arkivert, er det ikke noen innebygget logikk som sørger for at all videre korrespondanse automatisk fanges opp og bevares Mange konkrete tilbakemeldinger i brukerundersøkelsen underbygger punktene over. Tekniske muligheter De tekniske mulighetene som kan bidra til å øke omfanget av arbeidsrettet informasjon som fanges opp og bevares kan grovt sett grupperes i to hovedgrupper: Gruppe 1: Tekniske muligheter som gjør det lettere for brukere å etterleve rutiner; faktisk omfang av informasjon som fanges opp og bevares er i stor grad avhengig av den "menneskelige faktor", dvs. den enkelte medarbeiders vilje / evne til å etterleve rutiner. Gruppe 2: Tekniske muligheter som sørger for større grad av automatisert datafangst og bevaring, og dermed reduserer avhengigheten av den "menneskelige faktor". Et sentralt poeng her er at det som er mulig rent teknisk, ikke nødvendigvis samsvarer med hva som er mulig innenfor juridiske rammer og løsninger i gruppe 2 må i større grad enn for løsninger i gruppe 1 vurderes mot disse juridiske rammene. Samtidig må det åpnes for en drøfting av om de juridiske rammene er rasjonelle og samsvarer med tidens samfunnsmessige krav. Eksempler -Automatisk kopi av all inngående og utgående e-post til arkivfunksjon for manuell arkivering -Utrulling av funksjonalitet for integrasjon mellom e-postløsning og saksarkivløsning for alle brukere -Forenkling av dagens "Lagre til Doculive"-funksjon -Innføring av hvelv -løsning for e-post på toppen av dagens løsninger 5

6 "Hvelv"-alternativ A: "Catch all"-løsning, automatisert fangst av all e-post utenom det som aktivt klassifiseres som "privat" "Hvelv"-alternativ B: Fangst av all e-post som er aktivt klassifisert som arbeidsrettet ("arbeidsrettet fangst") Tekniske muligheter drøfting Automatisk kopi av all inngående og utgående e-post til arkivfunksjon for manuell arkivering (gruppe 1). Dette vil kunne øke arkiveringsgrad, men vil kreve betydelig økte ressurser i arkivfunksjoner. Mht personvern baseres løsningen på automatikk som gjør at den juridisk sett blir gjenstand for samme vurderinger som "gruppe 2"-løsninger. Denne løsningen benyttes av Tysnes kommune. Datatilsynet viser en tydelig usikkerhet overfor denne løsningen, samtidig som tilsynet ikke går til det skritt å nekte eller frarå en slik løsning. Utrulling av funksjonalitet for integrasjon mellom e-postløsning og saksarkivløsning ("Lagre til Doculive") for alle brukere (gruppe 1) Utrulling av denne funksjonaliteten til alle ansatte vil kunne øke mengden av arbeidsrettet informasjon som fanges opp til journalføring og arkivering, ettersom det blir enklere for bruker å sende e-post til arkivsystem. Imidlertid gir brukerundersøkelsen en klar indikasjon på kunnskapsmangel i forhold til hva som er arkivverdig informasjon. En løsning som her skisseres fordrer etter prosjektets vurdering et opplæringsprogram som kan løfte kunnskapsnivået generelt. Det må også bemerkes at en slik løsning betyr en merkbar arbeidsøkning for saksbehandlere og arkivtjeneste. Forenkling av dagens "Lagre til Doculive"-funksjon (gruppe 1) Det kan være noe rom for effektivisering av funksjonaliteten. I dag innebærer funksjonen 5 trinn, og ved import av mange e- poster kan det bli mye repeterende klikking. Det er i rapporten gitt konkrete forslag til mulige forenklinger. Innføring av hvelv -løsning for e-post på toppen av dagens løsninger Samlinger av e-postmeldinger i e-postsystemer og på e-postservere utgjør på mange måter allerede et arkiv, men ikke et strukturert arkiv som oppfyller kravene i Noark-standardene. Disse e- postsamlingene har mange problemer sett fra et arkivståsted, herunder tekniske utfordringer (ytelse, stabilitet, størrelsesbegrensninger), personavhengige strukturer, mangel på mulighet for sentraliserte søk og oversikt over alle de private, lukkede arkivene m.m. "Hvelv"-løsninger flytter e- post rent fysisk fra e-postservere og e-postløsninger inn i egen database ("hvelv") og muliggjør søking og langtidslagring. Kan også fange annen type informasjon, som meldinger på sosiale medier. Dermed går man fra private arkiver til noe som minner mer om et fullverdig arkiv, men som fremdeles har visse utfordringer. Når det gjelder journalføring av e-post som følger av arkivforskriften vil "hvelv"-løsninger neppe gi muligheter for automatisering. Løsningen kan derimot være aktuell for å fange opp, muliggjøre søk i, og bevare både journalpliktige saksdokumenter og annet arkivverdig materiale, selv om dette ikke nødvendigvis blir journalført inn på riktig sak i saksarkivet. Man kan også tenke seg at det innføres rutiner for å gjøre målrettede søk i hvelvet for å identifisere e-poster som så manuelt kan journalføres inn på riktig sak i saksarkivet. "Hvelv"-alternativ A: "Catch all"-løsning, automatisert fangst av all e-post utenom det som aktivt klassifiseres som "privat" (gruppe 2) Selv om andelen privat e-post som sendes og mottas er relativt lav i forhold til arbeidsrettet e-post, er det åpenbart ikke ønskelig å arkivere privat e-post, både ut i fra tekniske hensyn (unødvendig bruk av lagringsplass og ressurser) og av juridiske hensyn Det er tvilsomt om en slik "catch all"-løsning lar seg forene med gjeldende juridiske rammer, selv om brukeren har mulighet til å fjerne privat e-post fra datafangsten til "hvelvet". Dette fordi "catch all"- løsningen rent juridisk blir å regne som en speilkopi av ansattes e-postbokser, med krav om at visse prosedyrer følges for i det hele tatt å kunne søke i databasen. Gitt slike begrensninger, gir "catch all"- 6

7 løsningen for små gevinster i forhold til dagens eksisterende løsninger til at en "hvelv"-løsning vil være interessant. "Hvelv"-alternativ B: Fangst av all e-post som er aktivt klassifisert som arbeidsrettet ("arbeidsrettet fangst") (gruppe 1) Løsningen kan settes opp slik at all e-post som den ansatte aktivt har klassifisert som arbeidsrettet, for eksempel ved at relevante meldinger videresendes til egen mappe / område / hvelv. Dermed er ikke lenger løsningen en "gruppe 2"-løsning, men en "gruppe 1"-løsning som er avhengig av at brukere etterlever rutiner. Dette syntes å være en akseptabel løsning innenfor personvernforskriftens rammer, ettersom brukeren her aktivt har klassifisert meldingene som arbeidsrettet og de vil ikke lenger utgjøre en speilkopi av den ansattes e-postboks. For brukerne, vil det være langt mindre omstendelig å arkivere e-post på denne måten, enn å benytte eksisterende løsninger. "Hvelv"-alternativ 2 vil kunne bidra til at informasjonen fanges opp, lagres og gjøres søkbar, samt eliminere behovet for "private" e-postarkiv hos den enkelte bruker. I tillegg kan det innføres rutiner for å gjøre målrettede søk i hvelvet for å identifisere e-poster som skal (manuelt) journalføres inn på riktig sak i saksarkivet. "Hvelv"-alternativ 2 vil med andre ord gi nye muligheter og verktøy for å gjøre arkivet mer fullstendig (selv om man aldri vil få noen garanti for det er helt fullstendig). Juridiske hensyn Rapporten inneholder en juridisk betenkning fra PWCs juridiske sakkyndige. Den er vanskelig å gjengi i kortfattet form og bør leses i sin fullstendighet. Hovedpunktet er et spenningsforhold mellom to lover: - arkivloven som pålegger kommunen å arkivere et saksdokument som «er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon» - for å ivareta grunnleggende hensyn knyttet til rettssikkerhet, partsinnsyn, offentlig innsyn, forsvarlig saksbehandling og forvaltningsmessig dokumentasjon - personopplysningsloven som har til formål å «beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger». Ved motstrid er det personopplysningslovens regler som skal gjelde. Dette regelverket anser arbeidstakers e-postkasse som «personopplysninger» og setter restriksjoner på arbeidsgivers mulighet for innsyn i og arkivering av e-postene. Mot dette hevder rapporten at personvern neppe er en fremtredende problemstilling i arbeidsrelatert e-post når innslaget er så lite som 6 9 %. Den viser til Digitaliseringsmeldingen (St.meld. nr ) og regjeringens digitaliseringsprogram «På nett med innbyggerne» som legger opp til at digital kommunikasjon skal være hovedregelen for kontakt mellom forvaltningen og brukerne. Med henvisning til disse mener rapporten at muligheten bør utredes for en bedre harmonisering av arkiv- og personvernlovgivningen knyttet til arbeidstakers bruk av e-post. I følge rapporten bør det vurderes om Bergen kommune skal engasjere seg for å få en slik utredning. Med utgangspunkt i gjeldende lovverk foreslår rapporten en drøfting av om Bergen kommune skal instruksfeste at ansattes arbeidse-postadresse ikke skal anvendes til privat bruk noe som vil tale for at den personvernmessige skadevirkning av innsyn og arkivering reduseres. Enn så lenge anbefales det at kommunen som en del av den daglige drift aktivt tar stilling til arkivering av arkivpliktig materiale i samråd med arbeidstaker. Dette er et lederansvar. Betydningen av dette understrekes av at e-poster slettes en tid etter at en ansatt har sluttet (i henhold til lovgivningen). Om ikke før, skal leder i alle fall når en ansatt slutter, påse at arbeidsrettet informasjon bevares (i henhold til dokumentet «Avslutning av et arbeidsforhold sjekkliste for leder). 7

8 Rapporten peker også på at personopplysningsloven omhandler forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og behandler ikke situasjonen når arbeidstaker er en offentlig instans som handler på vegne av fellesskapet og er underlagt egne lover. Rapportens Anbefalinger Som svar på problemstillingen fange opp og bevare saksrettet informasjon som antas går tapt, anbefales: Bergen Byarkiv og IKT Konsern bør foreta en gjennomgang av eksisterende rutiner, herunder datainstruks og rutiner for bruk av e-post, for å sikre at disse i tilstrekkelig grad dekker kommunens og den ansattes etterlevelse av arkivplikt. Leders ansvar for å sørge for at arkivverdig informasjon bevares før den ansatte slutter bør tydeliggjøres, jf. "Avslutning av arbeidsforhold Sjekkliste for leder". Det bør videre foretas en gjennomgang av Bergen kommunes praktisering av e-post som kommunikasjonsmedium, herunder vurdering av om den enkelte ansattes e-postadresse er for tilgjengelig i forhold til postmottaksadresser / avdelingsadresser. Bergen Byarkiv og IKT Konsern bør ta initiativ til et program for kunnskapsløft knyttet til hva som skal journalføres og arkiveres og hvordan dette skal skje. Å arbeide videre med å detaljere/utrede de mulige tekniske mulighetene, samt å forankre disse i forhold til andre pågående prosjekt og dessuten policy og retning for bruk av teknologi i kommunen, herunder: o IKT Konsern / systemeier for Doculive bør vurdere om funksjonalitet Lagre til Doculive kan rulles ut til flere brukere. I forkant av eventuell utrullering anbefales som beskrevet i kap. 4 en nærmere gjennomgang av rutiner for å sikre arkivkvalitet. Videre bør IKT Konsern / systemeier for Doculive vurdere om det er ønskelig / mulig å adressere de forslag til effektivisering av funksjonaliteten som vi har skissert. o Det bør vurderes nærmere om kommunen skal etablere en hvelv -løsning for e-post på toppen av dagens løsninger. o Vurderingene bør sees i sammenheng med pågående anskaffelsesprosjekt for nytt sak-arkivsystem i regi av IKT Konsern, samt policy og retning for bruk av teknologi i kommunen. I vurderingene vil det være naturlig å ta inn muligheter og krav for å kunne bedre arkiveringspraksis i nytt saks- og arkivsystem og om dette reduserer nytteverdien av "hvelv"-løsning i slik grad at den ikke fremstår som særlig relevant. Det bør vurderes om Bergen kommune skal engasjere seg for å endre personopplysningslovgivningen slik at en lagring og bruk av virksomhetsrelatert epost kan behandles slik arkivlovgivningen krever, kfr. signaler i Digitaliseringsmeldingen. 2. Kontekst, videre arbeid 2.1 Debatt og mediebehandling. Oppmerksomheten rundt problematikk vedr epost har sentrert rundt noen få, selektive områder. Saker omtalt i pressen dekkes hovedsakelig av to innfallsvinkler: «X bryter loven» og «Y snoker i ansattes epost». Første gruppe er ofte preget av en kjent persons manglende registrering av arbeidsrelaterte eposter, Den mest profilerte har nok Vært Hillary Clinton, men også Audun Lysbakken, Anne Grethe Strøm- Erichsen og Jens Stoltenberg har måttet tåle offentlighetens lys. Ordføreren i Kristiansund, Per Kristian Øyen ble også kritisert av kommunens arkivleder, «Alle saksbehandlere i Kristiansund kommune har ansvar for å journalføre arkivverdige dokument. Også vår ordfører», sa hun. Og fikk støtte fra Riksarkivaren. Også flere kommuner, bl.a. Bergen, har fått kritikk for manglende journalføring av epost. Den andre gruppen preges av overskrifter som «Sjefen vil lese også privat e-post», «Åpner e-posten til eks-ansatte»,»lagrer eks-ansattes epost for lenge». Artiklene behandler problematikk rundt 8

9 innsyn i ansattes epostkasser, men mangler behandler av avveining mellomprivate og samfunnsmessige interesser. Artikler og debattinnlegg fra arkivfaglig hold har vært få. Tidligere leder i Norsk Arkivråd har skrevet om «Lysbakken er ikke alene» og «Er det din epost? Eller jobbens». Andre har skrevet «Er eposten privat?» og «Mer åpenhet? Mer arkiv». Av spesiell interesse er den danske arkivar Birgitte Possings artikkel «Slet ikke mails, brænd ikke breve de er kulturbærende», der hun forteller om det danske Riksarkivs tilbud til danske folketingspolitikere om avleveringsavtaler for sine epostkasser og andre elektroniske arkiver når de går av fra sine verv. 2.2 Andres regelverksarbeid. Siden de nye reglene om innsyn i personlige epostkasser kom i 2009 har svært mange instanser, både kommuner, statlige enheter, bedrifter og organisasjoner etablert interne regelverk som trekker opp prosedyrer rundt innsyn i personbasert epost, gjerne i forbindelse med avslutning av arbeidsforhold. Etter en gjennomgang av en god del av de dokumentene som mer tilgjengelig på internett kan det se ut som om problemkomplekset rundt dette i liten grad er problematisert. Konkret: At regelverket betrakter saksrelatert informasjon på arbeidsgivers maskin og programvare produsert eller mottatt i arbeidstiden med arbeidsgivers formelle hjemmel som saksbehandlers personlige eiendom. Det er f.eks. de færreste som gjør forsøk på å etablere arbeidsgivers/kommunens eiendomsrett til denne informasjonen. Et unntak er Stavanger kommune som i sine Retningslinjer for bruk av epost sier: «Eiendomsrett og innsyn Kommunens datautstyr skal primært brukes i jobbsammenheng. Personlig e-post som ikke er jobbrelatert, men av privat karakter, skal i utgangspunktet ikke lagres på kommunen nett. Dersom dette forekommer lagres denne i en mappe som heter Privat. Arbeidsgiver eier alle virksomhetsrelaterte dokumenter og meldinger som sendes som e-post via kommunens e-postadresser, inklusive de som mottas gjennom personlige e-postkasser. Arbeidsgiver har til enhver tid rett til å få framlagt alle virksomhetsrelaterte dokumenter og meldinger i personlige e-postkasser. Saksbehandler har ansvar for å åpne, behandle og videresende virksomhetsrelatert dokumentasjon i personlig e-postkasse etter regler for journalføring og arkivering.. Arbeidsgiver skal i utgangspunktet ikke åpne, gjøre innsyn i eller lese i ansattes personlige e- postkasse. Unntakene for denne regel følger ved lengre fravær, ved mistanke om ureglementerte forhold, ved mistanke om straffbare forhold, og ved opphør av arbeidsforhold, når innsynet er jobbmessig motivert i den hensikt å sortere ut saksdokumenter og annen virksomhetsrelatert post» Stavanger kommune går her betydelig lengre for å etablere det kommunale eierforholdet til innholdet i personlige epostkasser enn de fleste andre gjør. Også i behandlingen av unntakstilfellet, når arbeidsgiver skal ha tilgang, etableres en annen standard enn den gjengse: «Arbeidsgiver kan åpne en personlig e-postkasse for å sortere ut og lese virksomhetsrelatert post dersom o den ansatte er fraværende mer enn tre arbeidsdager grunnet sykdom, ferie og annet o det ved fravær er god grunn til å tro at det er innkommet virksomhetsrelatert e-post og at behandlingen av denne av hensyn til virksomhetens drift ikke kan vente o den ansatte, på tross av skriftlig pålegg, ikke har videresendt mottatt virksomhetsrelatert e-post eller gitt arbeidsgiver annen adgang til opplysningene Den ansattes nærmeste leder avgjør hvem som skal åpne e-postkassen. Åpning gjelder ikke for mappen Privat. 9

10 Dersom det er umulig å innhente samtykke om innsyn fra den ansatte, kan personlig e- postkasse etter beslutning av den ansattes nærmeste leder, åpnes for å sortere ut virksomhetsrelatert post. Leder avgjør hvem som skal åpne e-postkassen. Ved gjennomføring av innsyn uten samtykke skal verneombud eller annen representant for den ansatte være til stede ved innsyn etter reglene ovenfor. Arbeidsgiver har ansvar for dokumentasjon av metode for innsyn, hvilke filer som er åpnet og resultatet av innsynet.» 2.3 SAMDOK-prosjektet. PÅ bakgrunn av signalene i Arkivmeldingen tok Riksarkivaren i 2013 initiativ til et bredt strategisk samarbeid med arkivmiljøet utenfor det statlige Arkivverket. Dette ble kalt SAMDOK og ble organisert med tre fokusområder: Kommunale arkiv, privatarkiv og arkiv i e-forvaltning, og i alt ca. 15 arbeidsgrupper. En av dem var viet Dokumentfangst fra epost. Prosjektet trakk på erfaringer fra flere hold, bl.a. fra arbeidet i Bergen kommune. SAMDOKs epostprosjekt ble avsluttet i 2014 og kom med følgende forslag til tiltak på nasjonalt nivå: - Arkivverket lager ressursside for arkivdanning på sine nettsider - Arkivverket oppretter et arkivlaboratorium - Arkivverket får inn arkivdanning i sin kommende kommunikasjonsstrategi - Riksarkivet med i digitale satsninger på nasjonalt nivå - Riksarkivet oppretter en tilskuddsordning for innovative løsninger - Arbeidsgruppa videreføres under Samdok i Riksarkivet tar initiativ til revisjon av gjeldende lovverk og standarder som omhandler arkiv og identifiserer mangler og endringsbehov knyttet til dokumentfangst Av spesiell interesse for oss er det andre og det siste tiltaket. Arkivlaboratoriet er relatert til at det ble erkjent at løsningen av epostproblemet krever innovasjon i svært stor grad, og det ble lansert en lang rekke ideer for utprøving (som kan leses i vedlegget til prosjektets rapport). Det er dessuten svært positivt at også et nasjonalt prosjekt har pekt på lovverket som en vesentlig hindring for løsning. 2.4 Videre arbeid i Bergen kommune I tiden etter utredningen har det vært arbeidet videre med problemstillingene på flere ulike fronter. Funksjonaliteten for å overføre epost til BKSAK er blitt utrullet til flere, behovet for journalføring av epost er blitt vektlagt i opplæringssammenheng. Det viktigste arbeidet har imidlertid vært å inkorporere erfaringene fra prosjektet i arbeidet med å etablere et nytt Saks- og Arkivsystem for kommunen, det såkalte SAS-prosjektet. SAS-prosjektet er nå ferdig med sin kartlegging og utarbeiding av kravspesifikasjon. Anbudsrunden er startet. Et delprosjekt er utarbeidelse av ny arkiv- og informasjonsstruktur for Bergen kommune. Fra kravspesifikasjonen siteres: «Sak-arkivløsningen skal også forholde seg til kontorstøtte og samhandlingsverktøy på en lisensnøytral og effektiv måte. Med dette menes at ny løsning skal legge til rette for at kommunen skal kunne bruke ulike kontorstøtteløsninger avhengig av behovet til saksbehandler. For å effektivisere og redusere bruken av personlig e-post, samt knytning til e-postverktøy, er det ønskelig at ny løsning skal kunne kommunisere direkte med e-postserver slik at e- post automatisk lastes inn i produksjonsarkivet og tilgjengeliggjøres i definerte mapper for saksbehandler i ny sak-arkivløsning» 10

11 Funksjonelle krav til løsningen, og særlig krav til datafangst der leverandøren skal beskrive hvordan løsningen «understøtter en mest mulig automatisert og digitalisert dokumentfangst, samt tilrettelegger for sentraliserte tjenester for dokument- og datafangst. I beskrivelsen skal det også fremkomme om/hvordan løsningen støtter automatisert overføring av e-post fra kommunens e-postløsning med: mulighet for å hente fra flere e-postkontoer samtidig automatisk overføring til forhåndsdefinerte mapper i arkiv- og informasjonsstruktur, f.eks. basert på ansatte eller enheter mest mulig automatisert registrering av metadata Dette understøttes av krav til Produksjonsarkiv i saksbehandlingsløsning: «Saksbehandlingsløsningen skal ha arkiv for daglig produksjon. Produksjonsarkivet i saksbehandlingsløsningen etableres med en arkiv- og informasjonsstruktur som både skal ivareta lagring av journalpliktig dokumentasjon og ikke-journalpliktig dokumentasjon. Arkivstruktur for journalpliktig dokumentasjon tilsvarer en arkivstruktur i Noark5 v3.1, mens informasjonsstruktur for ikke-journalpliktige dokumenter tilsvarer en forenklet arkivstruktur i standarden. Både arkiv- og informasjonsstrukturen vil inneholde arkivpliktig dokumentasjon. Arkiv- og informasjonsstrukturen etableres med ulike mappetyper basert på de ulike fagområdenes behov, f.eks. saksmappe, møtemappe, personalmappe, byggesaksmappe, prosjektmappe og personlig mappe. Det er behov for å kunne definere fagspesifikke metadata utover de som er obligatorisk i Noark5. Produksjonsarkivet i saksbehandlingsløsningen vil benyttes av andre fagsystemer i Bergen kommune, særlig i tilfeller der saksforløpet foregår i kombinasjon mellom disse løsningene. Leverandør skal beskrive: hvordan tilbudt løsning støtter en arkiv- og informasjonsstruktur for håndtering av både journalpliktig og ikke-journalpliktig dokumentasjon iht. Noark5 v3.1» Fra arbeidet med ny arkiv- og informasjonsstruktur refereres: Tiltak for å sikre arkivering av e-post fra personlige konti: Teknisk: Ny sak-arkivløsning etableres med arkiv og informasjonsstruktur. E-post skal kunne mottas direkte i egen innboks i løsningen evt i mapper definert av bruker E-post skal vha av enkel funksjonalitet kunne flyttes til en arbeidsrelatert eller privat mappe i informasjonsstrukturen eller en sak i arkivstrukturen Rutiner: Det må utarbeides oppdaterte retningslinjer for hvilke e-poster som skal arkiveres og journalføres. Dette må være et styrende dokument for Bergen kommune og inngå i arkivplan. Opplæring/kunnskap: Retningslinjene må inngå i den generelle opplæringen i bruken av sak-arkivløsningen, Den må i tillegg være lett tilgjengelige i hjelpefunksjonaliteten i løsningen, samt dokumenteres i arkivplan. Retningslinjene og bruken av dem må bidra til en økt bevissthet i organisasjonen omkring e-post som offentlige dokumenter, og i hvilken grad disse er gjenstand for arkivering, journalføring og eventuelt innsyn. Ansvar: Byarkivet har ansvar for at rutiner og retningslinjer er oppdatert. Den enkelte arkivtjenesten har ansvaret for at retningslinjene er kjent i organisasjonen og er ansvarlig for å følge dette opp i den daglige driften. Begrense bruk av e-post: Det må iverksettes tiltak for å begrense bruk av e-post, både som saksbehandlingsredskap og kommunikasjonskanal: 11

12 Eksternt: bedre og mer tilgjengelig skjemaløsninger for inngående henvendelser. Utgående korrespondanse må sendes via Svarut i stedet for e-post. Internt: bruke sak-arkivløsningen til intern korrespondanse. Publisering av private e-postadresser i brev og i portalen bør begrenses. Publikum bør oppfordres til å bruke tilgjengelige skjemaløsninger eller, der disse ikke er tilgjengelig, hovedpostmottak eller enhetens virksomhetsbaserte e-postadresse. SMS, sosiale medier og andre digitale kanaler (chat, etc) - Fra et arkivfaglig synspunkt er det vesentlig at enhver bruk av nåværende og evt fremtidige sosiale medier og lignende kommunikasjonsplattformer blir gjenstand for arkivfaglig vurdering knyttet til informasjonsutvekslingens art og eventuell arkiveringsplikt for de dokumentene som skapes i de ulike løsningene. Byarkivet må utarbeide retningslinjer og beskrive praktiske metoder for dokumentfangst i de ulike tilfellene, og den daglige arkivtjenesten må følge dette opp. Retningslinjene må dokumenteres i arkivplanen og styrende dokumenter. Før slike kommunikasjonskanaler tas i bruk, skal Byarkivet og den daglige arkivtjenesten varsles. - Det det må utarbeides klare retningslinjer for arkivering og journalføring av smser, og en praktisk veiledning for hvordan dette kan gjøres. Det bør ikke oppfordres til å utveksle arkivverdig informasjon på denne måten. - Alle systemer og elektroniske løsninger som innebærer kommunikasjon mellom Bergen kommune og andre parter og/eller lagring av arkivverdig informasjon må være underlagt klare retningslinjer for journalføring og arkivering. SAS-prosjektet ledes av en styringsgruppe med administrasjonssjefene fra alle byrådsavdelingene samt lederne for IKT Konsern og Bergen Byarkiv. Det ligger godt til rette for at Bergen kommune nå kan få etablert et systemverktøy som i svært stor grad legger til rette for en enkel, effektiv og sikker registrering og arkivering av saksrelaterte eposter. 3. Byarkivarens vurdering og anbefalinger Byarkivaren slutter seg til rapporten og dens anbefalinger. Mht den juridiske betenkningen vil byarkivaren likevel som lekmann stille spørsmål ved om en når en holder personvernlovgivningens og arkivlovgivningens prinsipper opp mot hverandre, må tillegge arkivlovgivningen noe større vekt enn det gjøres her, i avveiningen mellom enkeltpersons og samfunnets totale interesser, spesielt når det er påvist at denne problemstillingen kun gjelder en svært liten del av omfanget. Epostproblematikken er stor og omfattende og debatten skjer til dels med høy temperatur. Karakteristikker om lovbrudd sitter relativt løst. Likevel er fraværet av debatt om to av de mest vesentlige problemstillingene påfallende. For det første: I pressen er man raskt ute med å påpeke enkeltstående lovbrudd (fra politikere eller fra en kommuneadministrasjon) når det blir påvist at eposter ikke blir journalført. Når det påpekes at dette er et allment problem i offentlig sektor vi bryter alle disse lovene, hver dag har det ikke samme interesse. Problemet er av strukturell art, dagens lovverk og medfølgende forventninger om journalføring av eposter lar seg neppe gjennomføre med dagens teknologi, organisasjon, økonomiske prioritering eller lovverk. 12

13 For det andre er det få som later til å sette spørsmålstegn ved at vi nå har et lovverk (Personopplysningsforskriftens kap 9) som definerer innholdet i min personlige epostkasse som min private eiendom dette til tross for at disse dokumentene er havnet der som ledd i mine arbeidsoppgaver, utført i arbeidstid lønnet av arbeidsgiver, på maskiner og programvare betalt av arbeidsgiver og som resultat av en myndighetsutøvelse ingen privatperson har. Allerede i et normalt ansatt-arbeidsgiverforhold er dette den bakvendte verden. Ekstra graverende blir det når arbeidsgiver ikke er en hvilkensomhelst bedrift, men er et offentlig organ som utfører oppgaver og har myndighet på vegne av fellesskapet og er underlagt egne lover for dokumentasjonsplikt etc. I den foreliggende rapporten har vi forsøkt å adressere disse problemene. Vi har blant annet kartlagt at den private delen av eposttilfanget er forsvinnende lite, og ikke på noen måte kan rettferdiggjøre de innskrenkninger som nå gjøres i det offentliges råderett over egen informasjon. Fra et arkivfaglig perspektiv arbeides det med å etablere løsninger, retningslinjer og rutiner for å fange opp og arkivere papirpost, e-post, meldinger i sosiale medier, elektroniske skjema og kundedata fra fagsystemer. Å oppnå høy journalførings- og arkiveringsgrad på dette området krever imidlertid også et mer overordnet fokus knyttet til hvilke kanaler Bergen kommune samlet sett tilbyr sine brukere for henvendelser. Bergen kommune mangler en slik helhetlig kanalstrategi. Dette gjør at publikum og til dels saksbehandlere står fritt til å kommunisere på den måten de selv finner mest tjenlig, for en stor del basert på de kanaler som tilbys i kommuneportalen. Dette innebærer bl.a. tilgang til svært mange (tusenvis) saksbehandleres private epostadresser, noen hundretalls virksomhetsvise epostadresser, en felles postadresse og over 250 lokale postadresser. Med dette omfanget og utfordringer knyttet til data- og dokumentfangst i arkivet, avstår kommunen også å se på hvilke gevinstmuligheter som ligger i en helhetlig kanalstrategi Det er byarkivarens faglige oppfatning at epostproblemet ikke lar seg løse innenfor de strukturelle rammer som gis i dag, uansett hvor mange moralprekener og opplæring som gis. Den ressursinnsats som skal til for at arkivarer og saksbehandlere selv skal manuelt få epostene overført og registrert i eksisterende systemer er det ingen ansvarlig politiker som vil tildele. En løsning av dette problemet lar seg kun gjøre gjennom teknologiske løsninger som automatiserer datafangsten og etablerer nye arkivstrukturer og søkeverktøy for å finne dem igjen. Det som kalles hvelv-løsninger i rapporten er en versjon av dette. Betingelsen for å kunne bruke slike løsninger er endringer i Arkivlovverk og Personopplysningslovverk som gjør slike grep mulig. Og det er her ikke snakk om inngrep i privatsfæren. Det er snakk om at det offentlige gjenetablerer og håndhever råderett over sine egne dokumenter. Byarkivarens anbefaling er altså at Bergen kommune engasjerer seg i arbeidet med å revidere personvernlovgivningen og arkivlovgivningen slik at de blir i overensstemmelse med de samfunnsmessige kravene på dette området. Det er nettopp tatt initiativ til revisjon av Arkivloven, og Regjeringens digitaliseringsmelding signaliserte vilje til å endre de lover som sto i veien for en fornuftig utvikling på dette området. Et krav om endring av personopplysningsforskriftens kap. 9 vil ikke gå upåaktet hen. Temperaturen vil bli høy. Men det er nødvendig om ikke svært sentral dokumentasjon fra vår tid skal gå tapt. I mellomtiden kan mye gjøres på det organisatoriske området, slik det er skissert i rapportens anbefalinger. En obligatorisk oppdeling i et privat og et arbeidsrettet område i alle personlige epostkasser med tilhørende rutinebeskrivelser bør sees nærmere på. Jeg anbefaler også å se nærmere på Stavanger kommunes grep, for å sette det offentliges interesser mer i sentrum. Byarkivaren anbefaler sterkt at rapportens anbefalinger følges. 13