Styring av investeringsprosjekter. Namsos kommune

Transkript

1 Styring av investeringsprosjekter Namsos kommune Forvaltningsrevisjon nr /2008

2 Forord KomRev Trøndelag IKS har i perioden juni 2008 til januar 2009 gjennomført en forvaltningsrevisjon av styring av investeringsprosjekter i Namsos kommune. Prosjektet er bestilt av kontrollutvalget som del av Plan for forvaltningsrevisjon Planen ble behandlet i kontrollutvalget På grunn av omprioriteringer og sammenslåing av prosjekter legges den endelige forvaltningsrevisjonsprosjektet fram nå. Vår kontaktperson i kommunen har vært teknisk sjef Ståle Ruud. Vi takker for et positivt samarbeid. Namsos 6.april 2009 Tone Røttesmo Oppdragsansvarlig revisor Unni Romstad Prosjektleder Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 2

3 Innholdsfortegnelse 0 Sammendrag Innledning/bakgrunn Problemstilling: Avgrensning Gjennomføring og metode Om dataenes gyldighet og relevans Revisjonskriterier Definisjoner Profesjonalisering av byggherrefunksjonen Fatte entydige vedtak Tilstrekkelig tid i planprosessen Prosjektadministrative rutiner Prosjektadministrative rutiner for planlegging Prosjektadministrative rutiner på tema Rapporteringsform Rapportering Data profesjonalisering av byggherrefunksjonen Entydige vedtak Tilstrekkelig tid til planlegging Data - prosjektadministrative rutiner Generelt om rutiner Prosjektadministrative rutiner for planlegging Prosjektadministrative rutiner på tema Data - rapporteringsform Rapportering Gjennomgang av 4 byggeprosjekter Vurdering profesjonalisering av byggherrefunksjonen Entydige vedtak Tidsaspektet Vurdering - prosjektadministrative rutiner Generelt om rutiner Prosjektadministrative rutiner ved planlegging Prosjektadministrative rutiner på tema Vurdering - rapporteringsform Rapportering Konklusjoner Anbefalinger Høring Vedlegg Vedlegg 1: Utdrag fra Evalueringsrapporten Vedlegg 2: Prosjektadministrative rutiner i Namsos kommune Vedlegg 3: Brukermedvirkning Vedlegg 4: Ansvarsfordeling vedr byggeregnskap Vedlegg 5: Generelt om prosjektledelse Vedlegg 6: Grunnlagsdata for gjennomføring av prosjekt Vedlegg 7: Grunnlagsdata for planlegging av prosjekt Vedlegg 8: Prosjekteier Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 3

4 14.9 Vedlegg 9: Prosjektleder Vedlegg 10: Prosjektplan Vedlegg 11: Prosjektfaser i byggeprosjekt Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 4

5 0 Sammendrag Kontrollutvalget har i sin prioritering av forvaltningsrevisjonsprosjekter ønsket prosjekter om styring av prosjekter og rapportering til politisk nivå. Disse ønskene er kombinert i denne forvaltningsrevisjonsrapporten. Følgende problemstilling er valg for prosjektet: I hvilken grad følger Namsos kommune egne rutiner og retningslinjer for styring av investeringsprosjekter? Rapporten bygger på generelle dokumenter om prosjektstyring for Namsos kommune, intervjuer med sentrale medarbeidere i kommunen og gjennomgang av dokumentasjon fra fire utvalgte byggeprosjekter. Som revisjonskriterier blir i stor grad benyttet de krav som kommunens egne rutiner stiller for gjennomføring av investeringsprosjekter. De viktigste resultatene kan oppsummeres slik: Det er fortsatt behov for å ha fokus på entydige vedtak i forbindelse med oppstart av investeringsprosjekter for å unngå tidkrevende avklaringsrunder Det må tilstrebes å avsette tilstrekkelig planleggingstid, da dette anses som en av de viktigste forutsetningene for å lykkes med prosjektet, både økonomisk, tidsmessig og kvalitetsmessig Nedskrevne rutiner har en uklar status og benyttes i varierende grad. Uskrevne rutiner og praksis erstatter i mange tilfeller de nedskrevne rutinene Det har vært lite fokus på brukerrepresentasjon i planleggingskomiteene. Det er uklarhet omkring rolledefinisjoner og oppgaver Rapportering skjer til rådmannen og det leveres skriftlig dokumentasjon på forprosjekt og sluttrapport. Det skjer mye rapportering av uformell karakter, og det er uklarhet om på hvilket tidspunkt det skal rapporteres. Rapportering til politisk nivå skjer skriftlig. Rapportering skjer i forbindelse med vedtak av forprosjekt og ved presentasjon av sluttrapport. Det er en felles oppfating og forståelse av den formelle saksgangen På bakgrunn av disse konklusjonene er det revisors oppfatning at Namsos kommune i varierende grad følger de konklusjonene som ligger i Namsos kommunes egne rapporter og rutinebeskrivelser, jfr. kapittel 1, uten at dette betyr at kommunen ikke har rutiner på området. Revisor vil anbefale at Namsos kommune foretar en gjennomgang av skrevne og uskrevne rutiner med spesielt fokus på konklusjonene over. Videre anbefales at det gjennomføres en prosess der sentrale medarbeidere i investeringsprosjekter deltar. Dette bør resultere i et nytt og enklere rutinesett som forankres i organisasjonen. Rutinesettet bør gis en formell status og benyttes som styringsverktøy for framtidige investeringsprosjekter. Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 5

6 1 Innledning/bakgrunn Kontrollutvalget har i sin prioritering av forvaltningsrevisjonsprosjekter ønsket både et prosjekt om styring av prosjekter og et om rapportering til politisk nivå. Vår vurdering, i samråd med kontrollutvalget, har vært at en sammenslåing av prosjektene er hensiktsmessig og ressursbesparende. Fra politisk nivå har det også vært interesse for hvordan de styringsmessige aspekter ved et investeringsprosjekt ivaretas. Namsos kommune har tidligere gjennomført investeringsprosjekter som har resultert i økonomiske overskridelser. Dette har ført til en oppfatning av at alle prosjekter i Namsos kommune har overskridelser. Kommunen har også opplevd andre styringsmessige utfordringer i enkelte byggeprosjekter ble det lagt fram en rapport: Rådmannens evaluering av planlegging og gjennomføring av prosjekt Dypvannskai på Spillum. Rapporten peker på behov for tiltak rettet mot styrket kvalitetssikring både når det gjelder administrative tiltak og det politiske system. Revisjonen la i oktober 2002 fram en forvaltningsrevisjonsrapport om Flerbrukshallen. Denne rapporten konkluderer med at det kan virke som om Namsos kommune ikke har klare rutiner eller retningslinjer for større utbyggingsprosjekter og videre at det kan se ut som om kommunen ikke har ivaretatt de forhold som ble nevnt i kommunens evalueringsrapport om Spillum kai. Sammen med kontrollutvalgets prioriteringer, danner dette bakteppe for prosjektet som legges fram her. 2 Problemstilling: Det er utarbeidet følgende problemstilling for rapporten: I hvilken grad følger Namsos kommune egne rutiner og retningslinjer for styring av investeringsprosjekter? Rutiner og retningslinjer som det her henvises til spesifiseres i kapittel 4 om revisjonskriterier 2.1 Avgrensning Prosjektet avgrenses til å gjelde rutiner, rolleavklaring og rapportering i investeringsprosjekter. Dette betyr at de ulike faser i prosjektet, som f. eks utarbeidelse av beslutningsgrunnlag, forprosjektering, utarbeidelse av anbudsgrunnlag og anbudsrunder ikke blir vurdert. Det vil ikke bli foretatt vurderinger vedrørende økonomiske aspekter. Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 6

7 3 Gjennomføring og metode For å besvare problemstillingen i prosjektet har vi benyttet både dokumentanalyse og intervju. For oversikt over gjennomgåtte prosjekter, se rapportens kapittel 8. Vi har intervjuet teknisk sjef og to prosjektledere. Utgangspunkt for samtalene var hovedsakelig notatene om rutiner og retningslinjer. 3.1 Om dataenes gyldighet og relevans I en undersøkelse vil det alltid forekomme ulike feilkilder. Ved gjennomføring av intervjuer vil det kunne være en mulig feilkilde at respondenten påvirkes av selve intervjusituasjonen. Vi har gjennomført individuelle intervjuer på bakgrunn av intervjuguide og kun åpne svar. Intervjuene er verifisert av respondentene i ettertid for å rette opp faktafeil og oppklare eventuelle misforståelser. Vi har også gjennomført dokumentstudier for fire utvalgte prosjekter. Namsos kommune har flere arkiver som inneholder dokumentasjon på prosjektene. Dokumenter oppbevares i permer på teknisk etat, elektronisk på eget område på kommunens server og i kommunens saksbehandlingssystem. I forbindelse med selve gjennomføringen av undersøkelsen fikk vi inntrykk av at det er en ulik oppfatning av hvor prosjektenes dokumenter lagres. Feilkilden kan være relatert til hvorvidt revisjonen har hatt tilgang til og funnet alle relevante dokumentasjon/data som ble etterspurt. For i størst mulig grad å kunne eliminere denne feilkilden, er bruk av prosjektdokumentasjon som grunnlag for vurderinger tonet ned. 4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet skal vurderes i forhold til. Revisjonskriteriene i dette prosjektet er utledet fra Rådmannens evaluering av planlegging og gjennomføring av prosjektet Dypvannskai på Spillum (senere kalt Evalueringsrapporten) fra 2002, samt notatet Prosjektadministrative rutiner i Namsos kommune fra Definisjoner I investeringsprosjekter benyttes begreper som også blir brukt i denne rapporten. På bakgrunn av skrevne notater og dokumenter har vi valgt ut de som er mest sentrale for denne rapporten: Byggherre: Den sentrale oppdragsgiver for utviklingen og gjennomføringen av prosjektet. Prosjekteier: Den som på vegne av rådmannen har eieransvaret for prosjektet. Prosjektleder: Den som ivaretar administrering og ledelse av prosjektet som helhet, med overordnet styring og delvis utførelse av de administrative prosessene, på vegne av prosjekteier. Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 7

8 Plankomité: Skal oppnevnes for alle utbyggingsprosjekter. Sammensettes av kompetanse på prosjekt-/bygging, brukere, ansattes representant, IT- og tele og miljørettet helsevern. Det blir utarbeidet et prosjektgrunnlag for plankomiteen som skal sikre at alle forhold av betydning for å oppnå et best mulig resultat er vurdert og tatt med innenfor rammene av prosjektet. Byggekomité: For gjennomføring av prosjekter etter formell beslutning nedsettes egen byggekomité. Sammensetningen av byggekomiteen avviker ofte litt fra plankomiteen. Det er fast at person med økonomisk kompetanse oppnevnes som medlem. 4.2 Profesjonalisering av byggherrefunksjonen Profesjonalisering av byggherrefunksjonen anbefales gjort ved å fokusere på ulike tiltak. Vi har valgt ut noen tiltak som relevante revisjonskriterier. Kriteriene gjenspeiler prosjektets avgrensning, og enkelte anbefalinger er derfor ikke vektlagt her. (Fra Evalueringsrapporten 2002) Fatte entydige vedtak En profesjonalisering av byggherrefunksjonen skal bidra til tydelighet i den politiske bestillingen. Denne bestillingen er det oppdraget som gis til byggherren (rådmannen) fra kommunestyret i form av et entydig politisk vedtak Tilstrekkelig tid i planprosessen Tidsaspektet er et viktig moment i forbindelse med prosjekter. Anbefalinger gitt i Evalueringsrapporten fra 2002 peker på flere vesentlige momenter: Bruke tilstrekkelig tid til analyse og planlegging før iverksettelse Tilstrekkelig tid til å ivareta byggherrerollen 4.3 Prosjektadministrative rutiner Prosjektadministrative rutiner for planlegging I henhold til notatet Prosjektadministrative rutiner i Namsos kommune fra 2004 skal: Alle utbyggingsprosjekter ha en plankomité oppnevnt av rådmannen. Plankomiteen settes sammen av kompetanse på prosjekt/bygging, brukere, ansattes representant, IT - og tele, og miljørettet helsevern. Plankomiteen rapportere til rådmannen v/teknisk sjef. Plankomiteen skal ha et prosjektgrunnlag, og dette mandatet skal inneholde en konkret bestilling på hva som skal oversendes rådmannen i ettertid Prosjektadministrative rutiner på tema I henhold til notatet Prosjektadministrative rutiner i Namsos kommune fra 2004 er følgende rutinebeskrivelser gjeldende for Namsos kommune: Grunnlagsdata for planlegging av prosjekt Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 8

9 Grunnlagsdata for gjennomføring av prosjekt Instruks for brukermedvirkning Instruks for prosjektleder Instruks for ansvarsdeling med føring av byggeregnskap og rapportering Mal for statusrapportering til rådmannen. Disse gjelder særskilt for gjennomføringsfase. 4.4 Rapporteringsform Rapportering Evalueringsrapporten fra 2002 sier følgende om rapportering: All rapportering skal skje skriftlig til politisk nivå. Rapportering av avvik som ikke kan løses i prosjektorganisasjonen skal snares mulig forelegges overordnet på formell (her skriftlig) måte Det skal formaliseres hvor ansvaret for kommunikasjon ligger. I punkt 3 om planlegging i notatet om prosjektadministrative rutiner heter det: Av plankomiteens mandat skal det fremgå hva som skal rapporteres tilbake til rådmannen 5 Data profesjonalisering av byggherrefunksjonen 5.1 Entydige vedtak Det ble i Evalueringsrapportens kap. 3.3 pekt på at det forelå uklare vedtak om bygging, og at dette var bakgrunnen for at det ble anbefalt å ha fokus på dette i framtiden. I våre intervjuer kommer det fram at det er ulik oppfatning om hvorvidt politiske vedtak er entydige og tydelige. Mens prosjekteier (teknisk sjef) mener at det sjelden er behov for avklaringer med oppdragsgiver (kommunestyret), mener prosjektlederne at vedtak ofte må tolkes. Når det gjelder selve saksgangen er alle kjent med prosedyrer og rekkefølge: Et investeringsprosjekt initieres ut fra et definert behov. Kommunestyret fatter vedtak om å utrede investeringen. Allerede her kan kostnader være et tema. Administrasjonen utarbeider et forprosjekt som definerer behov som skal dekkes, innhenter kalkyler og tekniske spesifikasjoner. Forprosjektet legges deretter fram til politisk behandling. Kommunestyret fatter vedtak der den økonomiske rammen og finansieringen fastsettes. Økonomisk ramme kan avvike fra den rammen som ble fastsatt i forbindelse med utredningsvedtaket. Neste fase vil innebære utarbeidelse av anbudsdokumenter, utlysing av anbud, innhenting av tilbud, kontraktsinngåelse etc. Dersom innkomne tilbud overskrider det fastsatte kostnadsramme må saken forelegges kommunestyret til ny behandling. Prosjekteier utarbeider mandat til plankomiteen. Når det gjelder mandatet er det også ulik oppfatning med hensyn til grad av entydighet. Mens prosjekteier oppfatter mandatet som tydelig definert både når det gjelder økonomi og Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 9

10 framdrift, mener prosjektlederne, som har ansvar for gjennomføring av prosjektet, at det er nødvendig med tolkning og at det ofte er usikkerhet omkring dette. 5.2 Tilstrekkelig tid til planlegging Prosjektlederne gav uttrykk for at de oppfatter tid som knapphetsfaktor i planfasen. På den andre siden fremhevet prosjekteier at prosjekter landes til rett tid, til rett kostnad og at riktig vare er levert. Fra prosjektledernivå fremheves det at tidsaspektet er svært viktig i planprosessen i et byggeprosjekt. Tilstrekkelig tid er en kritisk suksessfaktor for en god planprosess. Det vises til at det for utbygging av Bangsund skole, som er i startfasen nå, ikke er avsatt tilstrekkelig tidsressurs til planprosessen.. Ombygging av Oasen ble trukket fram som et eksempel der prosjektleder anså at det var satt av for liten tid til planlegging, tatt i betraktning kompleksiteten i prosjektet. Utbygging av Bangsund skole trekkes fram som en ny måte å jobbe på, der planleggingsprosessen er redusert til et minimum og der det i stedet skal presenters hvor mye skole man får for en bestemt sum. Selve byggefasen i prosjektet blir av alle respondenter betegnet som en langt enklere fase, og er mindre kritisk med tanke på tid. Prosjekteier oppfatter at prosjekter avsluttes rettidig. 6 Data - prosjektadministrative rutiner 6.1 Generelt om rutiner Prosjekteier (se avsnitt 4.1) gjennomgår ikke rutinene i prosjektstyring/prosjektarbeid med prosjektleder, og er ikke kjent med om det defineres klare kommunikasjonslinjer i prosjektet. Prosjekteier har en antakelse og en forventning om at det er kommet til nye rutiner og at de rutinene som ble utarbeidet i 2004 er endret i forhold til utgangspunktet. Prosjekteier har, til tross for at man ikke ser at de utarbeidede skjema for grunnlagsdata 1 benyttes, en forventning om at disse brukes og at alle de forhold som skjemaene omhandler er gjennomtenkte. Prosjekteier forventer at det finnes et system og rutiner som fungerer selv om det på rådmannsnivået i organisasjonen ikke er detaljkunnskap omkring rutinene. De prosjektadministrative rutinene er ikke en del av kommunens kvalitetssystem. Til tross for dette mener man at disse rutinene har samme status som rutiner i kvalitetssystemet. Prosjekteier er tydelig på viktigheten av rutiner og forventer tilbakemelding når det er behov for gjennomgang av disse. Prosjektlederne sier imidlertid at de prosjektadministrative rutinene brukes i liten grad i det daglige arbeidet. Rutinene oppfattes som tidkrevende og byråkratiske i en travel hverdag. Det opplyses at man følger rutiner som er godt kjent i eiendomsavdelingen i Namsos kommune, men det er mangelfull dokumentasjon på at rutinene etterleves. Prosjektene kvalitetssikres gjennom framdriftsplaner, og det er dette som er prosjektleder sitt styringsverktøy. Prosjektlederne sier at det ikke har vært noen diskusjon omkring oppgradering og fornying av rutinene fordi man ikke har ressurser (i form av tid), men at man helt klart ser behovet for dette. 1 Skjema: Grunnlagsdata for planlegging av prosjekt og Grunnlagsdata for gjennomføring av prosjekt Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 10

11 Ytterligere 3 dokumenter som omhandler prosjektadministrative rutiner er vedlagt rapporten, for å skape et fullstendig bilde. Disse er ikke omtalt nærmere i denne rapporten. 6.2 Prosjektadministrative rutiner for planlegging Oppfatningen av plankomiteen er entydig: Denne oppnevnes av teknisk sjef på vegne av rådmannen (fast delegasjon). Plankomiteens arbeid oppfattes som kritisk viktig. Prosjekteier sa at det i forbindelse med mandat/oppnevning av plankomité ble angitt hvem som skal være med i komiteen, og hvilken kompetanse (rolle) disse skal ha. Komiteens mandat utarbeides av prosjekteier og sendes prosjektleder. Mandatet skal angi økonomiske rammer, framdrift og hvilke behov som skal dekkes gjennom investeringen. Det er ulik oppfatning av hvor presist dette mandatet er (se avsnitt 5.1). Mandatet oppfattes å tilsvare det som i prosjektadministrative rutiner for planlegging benevnes som prosjektgrunnlag. Prosjektgrunnlaget skal sikre at alle forhold av betydning for å oppnå et best mulig resultat er vurdert og tatt med (innenfor rammene av prosjektet). Byggekomité oppfattes av de vi har intervjuet som gammeldags, og blir i liten grad benyttet. Byggekomitéen skal håndtere eventuelle innspill og hendelser som skjer i byggeperioden. Innspill som kommer etter at planprosessen er ferdig og bygging har startet opp, blir som regel vurdert av prosjektleder. Alle de spurte har kjennskap til de prosjektadministrative rutinene, men de oppfattes ikke som noe man forholder seg til i det daglige. På den andre siden fant vi at rutinene blir oversendt prosjektleder sammen med mandatet. En av respondentene pekte på at plankomiteene sjelden blir formelt oppløst når planleggingen er ferdig, og at dette burde gjøres rutinemessig. En konsekvens av dette ikke skjer ser vi i sluttrapporten fra Vestbyen skole, der det er plankomiteen som har avlagt sluttrapport og regnskap, mens byggekomiteen, som hadde ansvar for gjennomføringen av byggeprosjektet, ikke er nevnt. 6.3 Prosjektadministrative rutiner på tema Når det gjelder kjennskap til prosjektadministrative rutiner på tema finner vi det samme som for prosjektadministrative rutiner for planlegging: De vi har intervjuet har i mer eller mindre grad kjennskap til rutinene. Som eksempel på en rutine som ikke ble brukt var skjema Grunnlagsdata. Likevel er det slik at flere av de rutinene som er utarbeidet; f. eks. skjema grunnlagsdata aldri har blitt brukt. Prosjektleders rolle og oppgaver er kjent for alle respondenter. Likevel er det slik at det er litt ulik tolkning av innholdet i rollen. Teknisk sjef oppfatter at selve operasjonaliseringen av prosjektet skjer av prosjektleder. Prosjektleder er også byggherre og har ansvar for økonomien i prosjektet. Dette deles langt på veg av øvrige respondenter, men disse nevner også andre oppgaver som ansvar for arkivering av sakens dokumenter, sekretærrolle for plankomiteen, ansvar for oppfølging av vedtak og sammensetning av plankomiteen. Det er ulik oppfatning av hvorvidt prosjektleder mottar instruks ved oppnevnelsen. Rollen som prosjekteier oppfattes også ulikt av de vi har intervjuet. Teknisk sjef definerer prosjekteier som igangsetter av prosjektet (det vil si teknisk sjef på vegne av rådmannen). Teknisk sjef sier videre at prosjekteier har det overordnede ansvaret, har fokus på økonomi Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 11

12 men liten befatning med prosjektet til daglig. Prosjektlederne oppfatter at prosjekteier og prosjektleder er det samme, samtidig som de påpeker at det ikke finnes en avklart rolle og ansvarsfordeling. Det opplyses at statusrapportering blir benyttet i liten grad. Men vi har sett eksempel på statusrapport fra utbygging på Klingkorsen. Den rapportering som faktisk foregår skjer via Ephorte (kommunens saksbehandlingssystem) og møtereferater. De vi har snakket med har ulik oppfatning av bruk av skyggeregnskap. Rådmannsnivå oppfatter at dette var svært viktig tidligere. Etter at scanning av bilag er tatt i bruk, og regnskapet skal være oppdatert til enhver tid, er skyggeregnskapet blitt en rutine som ikke lenger anses som nødvendig. Prosjektleder sa på sin side at skyggeregnskap benytters som styringsverktøy. Dette blir i varierende grad avstemt mot kommunens regnskap. Prosjektledernivået oppfatter at det er skyggeregnskapet som til enhver tid er oppdatert, og mest korrekt, fordi tiden fra registrering til oppdatering i kommunens regnskap er for lang. 7 Data - rapporteringsform 7.1 Rapportering Møtereferater er en rapporteringsform som benyttes i stor grad. Møtereferater sendes til alle i prosjektgruppa og andre som er definert som interessenter (prosjekteier) i prosjektet. Møtereferater legges tilgjengelig på dataserver for alle. På administrativt nivå rapporteres det kun ved avvik til teknisk sjef. Avviksrapportering skjer via e-post eller på annen skriftlig måte. Prosjektlederne har en tett dialog med prosjekteier (teknisk sjef), og det er ofte uformelle møter mellom administrasjonen og prosjektleder. All rapportering som ikke gjelder avvik skjer muntlig. Oppfatningen er at det ikke finnes noen regel for når det skal rapporteres, men at økonomiske avvik skal rapporteres rimelig raskt. Det ble sagt at det er vanskelig å vite når avvik er så store at de skal rapporteres, og at dette overlates mye til skjønn. Det er også en policy at problemer skal løses på lavest mulig nivå. De vi har intervjuet understreker at det er en god og jevnlig kommunikasjon i prosjektadministrasjonene i forbindelse med prosjektarbeid. Prosjektleder rapporterer ikke til politisk nivå. Teknisk sjef sier at framdrift i liten grad rapporteres til politisk nivå, og det rapporteres ikke jevnlig. Kommunestyret mottar sluttrapport for investeringsprosjekter. Det rapporteres ikke til økonomisjef. 8 Gjennomgang av 4 byggeprosjekter På bakgrunn av framlagte dokumenter for fire byggeprosjekter har vi foretatt en gjennomgang med utgangspunkt i aktuell problemstilling og valgte revisjonskriterier. Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 12

13 Namsos sykehjem, vedtak oppstart planlegging vår 2001, ferdig høst 2005 Oasen, vedtak oppstart planlegging høst 2001, ferdig høst 2004 Høknes barne- og ungdomsskole, vedtak oppstart planlegging vår 2002, ferdig høst 2004 Vestbyen skole, vedtak oppstart planlegging høst 2004, ferdig høst 2006 Namsos sykehjem Utbyggingsbehov ble vedtatt av kommunestyret i sak 39/01 mai Opprinnelig kostnadsramme var 50 millioner kroner. Prosjekteier oppnevnte i brev av prosjekt- og byggekomité bestående av 4 medlemmer med representant fra teknisk avdeling som prosjektleder. Videre deltok brukerog ansatterepresentant (samme person). Prosjekt - og byggekomiteens mandat var å engasjere prosjektleder/byggeleder og arkitekt, utvikle prosjektet i tråd med intensjonene i kommunestyrets vedtak og innenfor de rammer som rådmannen har lagt, gjennomføre anbudsrunde med forbehold om politisk godkjenning og endringer av gjennomføringstidspunkt (pga at tidspunkt for statlige bevilgninger var ukjent), framskaffe nødvendig grunnlagsmateriale fra prosjektet for å fremme søknad til Husbanken, gjøre avtaler med grunneier mv, fremforhandle kontraktsforslag som skulle fremlegges rådmannen til godkjenning, og gjennomføre byggeprosjektet med bygg, utomhusarealer og lokal infrastruktur. Det fremgikk av mandatet at prosjekt og endelig søknad skulle behandles politisk. Ved eventuell overskridelse av ramme skulle saken legges fram for politisk behandling etter vurdering av rådmannen. Byggekomiteen skulle holde rådmannen fortløpende orientert om framdrift i prosjektet gjennom møtereferater og muntlige rapporter samt kommunisere avvik. Byggekomiteen skulle etablere hensiktsmessig økonomistyringsopplegg med økonomiavdelingen (i henhold til gjeldende retningslinjer), rapportere månedlig på byggeregnskap til økonomisjefen og påse at brukergrupper ble involvert i nødvendig omfang. Helse- og sosialsjef var prosjekteier. I framlagte møtereferater fra prosjektets planleggingsfase finnes det dokumentasjon på at mandatet ble oppfattet å være uklart. Dette med bakgrunn i at det i kommunestyrets saksframlegg ble snakket om sykehjemsplasser, mens vedtaket i sak 39/01 lød på et bofellesskap på 35 enheter. Kommunestyret fattet vedtak om bygging av 36 leiligheter i bofellesskap, alternativ 3. Forprosjekt med vedlegg og kostnadsoverslag var vedlagt saken, men det var ikke vist til forslag i vedtaket. Investeringsrammen ble vedtatt økt fra 50 til 53 millioner. Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 13

14 I brev av ble endring av sammensetningen av byggekomiteen formalisert, og prosjektansvarlig på vegne av rådmannen ble da oppgitt å være assisterende rådmann. Det ble presisert at mandatet var uendret. Statusrapportering til rådmannen framgår av dokumentasjonen, men det fremgår ikke av den framlagte dokumentasjon at det har skjedd rapportering til økonomisjef. Sluttrapport er fremlagt i desember 2006 og viser at prosjektet har en overskridelse på rammen med om lag 1 million kroner. Oasen Vedtak om opprusting av Oasen ble fattet av kommunestyret i sak 85/01. Kommunestyret fattet vedtak om oppstart Samtidig ble det vedtatt en økning av den økonomiske rammen på 9,55 millioner kroner til 29,55 millioner kroner. Rådmannen oppnevnte i brev av en prosjekterings - og byggekomité som besto av byggeleder og 2 ansatte i enhet kultur. Byggekomiteen ble senere utvidet til å omfatte en ansatt fra tjenestested og en fra økonomiavdelingen. I brev av ble brukergrupper invitert til å delta i komiteen. I samme brev framgår hierarkiet i prosjektorganiseringen. Komiteens mandat ble gitt samtidig med oppnevning av byggekomité. Mandatet var å organisere det videre arbeidet med prosjektet med blant annet å kontrahere rådgivere til planlegging, følge planleggingen, involvere brukergrupper i nødvendig omfang, fremforhandle kontraktsforslag med entreprenører, som skal forelegges rådmannen og gjennomføre prosjektet som planlagt innenfor vedtatte økonomiske rammer. Prosjekteier (kultursjefen) skulle holdes løpende skriftlig orientert om framdrift og avvik. Det inngikk i mandatet at det skulle etableres et hensiktsmessig økonomistyringsopplegg i samarbeid med økonomiavdelingen. Det henvises til gjeldende rutiner for slike prosjekter. I prosjektets dokumentasjon finnes eksempler på skriftlig rapportering (statusrapport og ). Det finnes også dokumentasjon på at skyggeregnskap ble benyttet som styringsverktøy. Prosjektets økonomiske ramme ble utvidet i mars 2004 med 3,2 millioner. Sluttrapport ble framlagt for kommunestyret mai Det fremgår av rapporten at samlet overforbruk for prosjektet er kr 3,3 millioner. Rapporten inneholder en oversikt over deltakende entreprenører og en kort forklaring på hva overskridelsene skyldes. I den framlagte dokumentasjonen foreligger det eksempler på skriftlig rapportering til prosjekteier samt referater fra byggemøter. I intervjuet ble det opplyst at prosjektet var svært komplisert. og at planelggingstiden hadde vært i knappeste laget. Høknes barne- og ungdomsskole ble det utarbeidet et foreløpig arbeidsutkast vedrørende flytting av Høknes ungdomsskole til gymnaset. Dokumentet er utarbeidet av en intern arbeidsgruppe ved Høknes ungdomsskole. Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 14

15 Kommunestyret vedtok ombygging av Høknes Ungdomsskole og Høknes barneskole i sak 0046/02 (juni 2002). Opprinnelig kostnadsramme for prosjektet var 10,6 millioner for ombygging av begge skolene. Ramme for kjøp av gamle gymnaset (senere Høknes Ungdomsskole) kom i tillegg. Prosjekteier oppnevnte plankomiteen i brev av og gav samtidig plankomiteen deres mandat/prosjektgrunnlag. Mandatet/prosjektgrunnlaget som ble gitt var identisk med kommunestyrevedtak, sak 46/02. I tillegg ble det gitt en detaljert prioriteringsrekkefølge på tiltak for begge skolene. I mandatet/prosjektgrunnlaget heter det: Høknes ungdomsskole og PPT flyttes til gymnaset. Det utarbeides detaljplaner for etablering av et kommunalt arkiv i sokkeletasjen Totale investeringsutgifter til kjøp og bruk av gymnaset, samt noe opprusting ved Høknesskolene settes til 36 millioner kroner. I tillegg beregnes årlige økte driftsutgifter innenfor en ramme på 1,7 millioner kroner Finansiering skjer ved en tilleggsbevilgning på 5 millioner kroner. Bevilgningen dekkes ved låneopptak. Rapport fra prosjektet skulle overendes prosjekteier innen Plankomiteen besto i tillegg til prosjektleder av rektor ved begge skolene, samt tillitsvalgt ved ungdomsskolen og verneombud ved barneskolen. I formannskapets vedtak 099/03 ( ) ble prosjektets ramme endret fra 10,6 millioner til 13 millioner kroner, samtidig som forprosjektet ble vedtatt. I prosjektets dokumentasjon framgår det at skyggeregnskap ble benyttet, men det foreligger ingen dokumentasjon som viser rapportering ut over møtereferat. Prosjektets sluttrapport ble lagt fram for kommunestyret i sak 051/05. Sluttrapporten inneholdt en økonomisk oversikt som viste en overskridelse på ca.1,8 millioner kroner og en oversikt over hvilke entreprenører som hadde deltatt i prosjektet. Vestbyen skole Namsos kommune fattet i sak 0070/04 vedtak om at man skulle utarbeide plan for utbygging av lokalene ved Vestbyen skole. Den opprinnelige økonomiske rammen var 5,5 millioner kroner. Prosjekteier (teknisk sjef) oppnevnte i notat av en plankomité. Plankomiteen bestod av prosjektleder, rektor ved Vestbyen skole, ansatterepresentant, brukerrepresentant og IT/teleansvarlig. Som prosjektgrunnlag ble det vist til datert notat utarbeidet av oppvekstsjefen, der målsettinger og krav til prosjektet ved Vestbyen skole framgikk. I oppnevningsnotatet står det at Plankomiteen får utarbeidet : Instruks for brukerutvalget Forprosjekt med tegninger og beskrivelser samt kostnadsoppstilling av bygningsmessige tiltak. Dokumentasjonen på forprosjektet skal med enkel bearbeidelse tilfredsstille behovet for dokumentasjon til å forespørre på totalentreprise. Finansieringsplan (der også aktuelle tilskuddsordninger er vurdert/inntatt) Skisse til framdriftsplan fra vedtak om finansiering/oppstart av prosjektet til ferdigstilling bygg Driftsbudsjett for samlet bygningsmasse Eventuelt forslag til revidert reguleringsplan for området Intensjonsavtale om tomteavståelse dersom Namsos kommune ikke er grunneier Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 15

16 Dette må være å oppfatte som plankomiteens mandat. Det ble i notatet bl.a. henvist til generelle planleggings- og prosjekteringsanvisninger for Namsos kommune, og til at brukergrupper skulle involveres i nødvendig omfang. Som vedlegg til oppnevningen lå bl.a. Instruks for brukermedvirkning, Skjema Grunnlagsdata for planlegging av prosjekt, Generelt om prosjektledelse, Ansvarsfordeling byggeregnskap og Instruks for prosjektleder. Plankomiteen skulle oversende sin utredning til prosjekteier innen I de fremlagte dokumenter for prosjektet fant man ikke dokumentasjon på at dette var gjort. Forprosjektet som ble godkjent av kommunestyret var datert I framlagte dokumenter går det fram at møtereferater er sendt som forutsatt, men det ligger ikke kopier av skriftlig rapportering utover dette. Dokumentasjonen viser at det er gjort presiseringer av forhold som har betydning for mandatet (bruk av kretsgrenser), og i forkant av behandlingen i kommunestyret ble det sendt en forklaring på hvorfor det var nødvendig å øke kostnadsoverslaget. Kommunestyret fattet på grunnlag av forprosjektet vedtak om utbygging av Vestbyen skole i sak 0067/05. Det ble vist til planer av og en kostnadsramme på 14,0 millioner kroner. Byggekomité bestående av eiendomssjef, rektor, økonom og ansatterepresentant ble oppnevnt i brev primo september I brevet ble det vist til kommunestyrets vedtak og gitt følgende mandat: Organisere det videre arbeid med gjennomføring av prosjektet Fremforhandle kontraktsforslag med entreprenør som skal forelegges rådmannen Følge opp detaljplanleggingen og involvere brukergrupper i nødvendig omfang Innhente nødvendige tillatelser for gjennomføring av prosjektet Påse at det foreligger dokumentasjon i hht. Forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge og anleggsplasser Gjennomføre prosjektet som planlagt innenfor vedtatte økonomiske rammer Byggekomiteen skal etablere et hensiktsmessig økonomistyringsopplegg i samarbeide med økonomiavdelingen, Det vises til gjeldende rutiner for rapportering i slike prosjekter. Byggestart var i oktober 2005, bygget ble tatt i bruk på ettersommer 2006, sluttrapport avgitt i mars Rapporten viser at prosjektet holdt seg innenfor tildelt økonomisk ramme. Sluttrapporten ble avgitt av plankomiteen. 9 Vurdering profesjonalisering av byggherrefunksjonen 9.1 Entydige vedtak Krav om at vedtak skal være entydige forstås av revisor som at det ikke skal være nødvendig å foreta en tolkning av vedtaket i ettertid. Uklare vedtak fikk delvis skylden for problemene Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 16

17 ved utbygging av kaia på Spillum. Rådmannsnivået oppfatter de politiske vedtakene som klare. Våre undersøkelser viser at det er ulik oppfatning mellom de vi har intervjuet når det gjelder grad av tydelighet i mandatet. På prosjektledernivå er det en klar oppfatning av at mandater må tolkes. Dokumentanalysen viser at dette er tilfellet når det gjelder prosjektet Høknes barne- og ungdomsskole. Den detaljerte prioriteringslista over tiltak som skal gjennomføres for begge skolene kan etter revisors mening ses på som en tolkning av kommunestyrevedtaket. Dette fordi rådmannsnivået her har valgt ut de tiltak som er mest nødvendig å gjennomføre, og som kan gjøres innenfor gitt økonomisk ramme. Ved gjennomgang av prosjektet Vestbyen skole fant vi at det var behov for å presisere forhold som griper direkte inn i mandatet som var gitt (behov for å avklare kretsgrensene med tanke på estimering av antall elever). Vi fant også eksempel på politiske vedtak som er uklare for plankomiteen, fordi det benyttes ulike begreper i saksframlegg og vedtak. Dette var tilfellet ved Namsos sykeheim, der begrepene leiligheter og boenheter ble brukt om hverandre. Et annet eksempel er at da kommunestyret fattet vedtak om utbygging av Namsos sykehjem henviste vedtaket til planer som ikke var identifisert med dato eller på annen måte. Ulik oppfatning av entydighet i politiske vedtak kan skyldes de kommunikasjonslinjene som finnes i Namsos kommunes organisasjonsmodell. Mens rådmannsnivået kommuniserer direkte med politisk nivå, skal ikke prosjektleder ha noen slik rolle. I løpet av en planprosess utarbeides det flere planutkast og saken kan være gjenstand for politisk behandling flere ganger. Mangelfull henvisning og utydelig identifikasjon kan, sammen med uklar tekst, etter revisors vurdering bidra til usikkerhet, og at det åpnes for vurderinger og misforståelser. Vår vurdering er at ansvarsfordelingen med tanke på den formelle saksgangen fram til utforming av mandat er klart definert. Det går fram at de vi har intervjuet er kjent med prosedyrer og rekkefølge i saksbehandlingsprosessen. Dokumentanalysen underbygger dette. 9.2 Tidsaspektet Det er vanskelig å gjøre vurderinger i forhold til tilstrekkelig tid. Tidsaspektet i planperioden vil også være avhengig av hvor mange personer som deltar i plankomiteen og bruk av ekstern kompetanse. Prosjektledere gir tydelig uttrykk for at tid oppfattes både som en knapphetsfaktor og som en kritisk suksessfaktor i planprosessen. Respondentene oppfatter det som problematisk når planprosessen forseres og byggestart blir den viktigste fasen i prosjektet. Vi vil i det følgende sammenligne avsatt og medgått planleggingstid for gjennomgåtte prosjekter og knytte kommentarene til dette. I prosjektet Namsos sykehjem ble prosjekt og byggekomité oppnevnt i november 2001 og forprosjektet ble vedtatt Med en kostnad på ca 50 millioner anser revisjonen at dette er et relativt omfattende byggeprosjekt. Det er mange elementer som skal vurderes og hensyntas. For Vestbyen skole ble plankomiteen oppnevnt i oktober 2004 og skulle levere sin utredning til prosjekteier innen januar Dette gir en tidsramme på tre måneder som ved oppstart Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 17

18 planlegging hadde en kostnad på 5,5 millioner. Forprosjektet som ble vedtatt av kommunestyret i august 2005, var fra april Ved godkjenning hadde kostnadene økt til 14 millioner. Planleggingstiden var forlenget til 6 mnd, og godkjenningsperioden strakte seg over 4 mnd. For Høknes-skolene hadde planprosessen et tidsaspekt på ni måneder. Dette prosjektet kan i omfang og størrelse på mange måter sammenlignes med utbyggingen av Vestbyen skole (kostnadsramme på 13 millioner kroner). For prosjektet opprusting av Oasen ble prosjekterings - og byggekomité oppnevnt i juni 2002, og oppstartsvedtak ble fattet av kommunestyret i februar Dette gir en planleggingsperiode på åtte måneder. Selve vedtaket om at svømmehallen skulle rustes opp ble fattet i Det er revisors oppfatning at det også i denne perioden ble gjennomført planleggingsarbeid, slik at den reelle planleggingsperioden må anses å ha vært lengre enn åtte måneder. Vi fikk opplyst at dette var et svært komplekst prosjekt, noe som skulle forutsette grundig planlegging. Av dokumentasjonen ser vi at det i praksis har vært avsatt like lag tid til de mer kompliserte prosjektene (Oasen og Namsos sykehjem) som de relativt enkle og mindre kostnadskrevnede (Vestbyen og Høknes). Det kan tyde på at det ikke er bevissthet rundt å avpasse planleggingstiden til prosjektenes kompleksitet. Når det fra prosjektmedarbeidernes side så entydig understrekes betydningen av at det er avsatt tilstrekkelig tid til planlegging, understreker det behovet for en mer bevisst holdning når framdriften i vedtatte prosjekter skal vedtas. Rollen som byggherre er tidligere definert som den sentrale oppdragsgiver for utviklingen og gjennomføringen av prosjektet (avsnitt 4.1). Våre respondenter mener imidlertid at byggherrefunksjonene hører inn under prosjektlederens oppgaver. Selve gjennomføringsfasen av et prosjekt oppfattes av alle respondentene som en mindre krevende fase. Det er derfor revisors oppfatning at dersom man definerer byggherrerollen som prosjektleders rolle i gjennomføringsfasen av et prosjekt, er tidsressursen tilstrekkelig. Dette underbygges av det faktum at det er bare i planleggingsfasen tid oppfattes som en knapphet. 10 Vurdering - prosjektadministrative rutiner 10.1 Generelt om rutiner Presenterte data (avsnitt 6.1) viser at de rutiner som ble utarbeidet og presentert for kommunestyret i 2004 er kjent innen eiendomsavdelingen i Namsos kommune. Rutinene er imidlertid ikke en del av kommunens formelle kvalitetssikringshåndbok. Prosjekteier forventer at rutiner etterleves og videreutvikles. Dette stemmer etter revisors mening ikke overens med prosjektledernes utsagn om at rutinene kan være byråkratiske og tidkrevende å bruke i en travel hverdag. Det kan tyde på at de har utfordringer med tanke på kommunikasjon når prosjekteier forventer tilbakemelding om behov for endring av uhensiktsmessige rutiner, og prosjektledernes oppfatning av at det er et behov for oppgradering og fornying, uten at de tar initiativ til å få gjort noe med det. Dette underbygger etter revisors mening et poeng, som også understrekes av prosjektlederne: Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 18

19 Det finnes ikke fullgod dokumentasjon på at de vedtatte rutinene følges. Dette behøver ikke bety at de i hovedsak ikke ligger til grunn for det arbeidet som gjøres. Sammen med ansattes erfaring bidrar bruk av rutiner til tatt kommunen har en rimelig god grad av styring. Etter revisors vurdering underbygger påstanden om at Skjema grunnlagsdata aldri har blitt benyttet resonnementet om at rutiner ikke er tydeliggjorte i organisasjonen. Dette betyr ikke at kommunens ansatte ikke ser viktigheten av rutiner. De rutiner som presenteres som gjeldende er, etter revisors oppfatning, ikke godt nok kommunisert og implementert i organisasjonen. Denne vurderingen underbygges av at rutinene ikke er tatt inn i kvalitetshåndboka og heller ikke ser ut til å ha vært gjenstand for godkjenning, revisjon eller lignende. Vurderingen underbygges også av at det finnes udaterte dokumenter som det henvises til i notatet fra 2004, men som ikke blir nevnt av våre respondenter. Det er revisors oppfatning at det er uheldig at de rutiner som følges ikke er nedskrevet og systematisert fordi dette svekker styringsmuligheten i de ulike prosjektene. For sterkt. Kan komme med en mildere formulert anbefaling i stedet Prosjektadministrative rutiner ved planlegging I Namsos kommunes rutiner heter det at alle utbyggingsprosjekter skal ha en plankomité oppnevnt av rådmannen. I avsnitt 6.2 og avsnitt 8 blir det presentert funn som bekrefter at dette gjennomføres gjennom skriftlig oppnevning, noe som etter revisors skjønn representerer ryddighet og tydelighet, og viser at rutiner følges på dette punktet. Dokumentgjennomgangen viser at det er avvik i forhold til rutinene om plankomiteens sammensetning i tre av de fire byggeprosjektene som er gjennomgått, også for prosjekter som er gjennomført etter kommunens egne rutiner ble nedskrevet. I prosjektgruppen for Namsos sykehjem var brukere og ansatte representert ved samme person, mens It / tele og miljørettet helsevern ikke var representert. Ved Vestbyen skole var alle krav om representasjon i plankomiteen ivaretatt. Ved Høknes barne- og ungdomsskole var ikke brukerrepresentant, slik revisjonen definerer begrepet, representert. Det samme gjelder It/ tele. For prosjektet ved Oasen var ikke It- og tele samt miljørettet helsevern representert 2. Brukermedvirkning defineres gjerne som at de som berøres av en beslutning, elelr brukere av tjenester, får innflytelse på beslutningsprosesser og utforming av tjenestetilbud. 3 Det er derfor revisors vurdering at brukerrepresentant og ansatterepresentant ikke bør være samme person. En brukerrepresentant burde i prosjektene ved sykeheimen og Høknes representert henholdsvis beboere og elever. Kravet om sammensetning av plankomiteen er etter revisors oppfatning ikke tilfredsstillende ivaretatt i de gjennomgåtte prosjektene, men avvikene er mindre for de sist gjennomførte prosjektene. Det er revisors oppfatning at en feil sammensatt plankomité kan få negative konsekvenser for gjennomføringen av, og kvaliteten på ferdig prosjekt. Dette fordi det kan føre til at alle relevante hensyn ikke blir hensyntatt. 2 Se vedlegg om brukerrepresentasjon. 3 St.melding nr 34 ( ) Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 19

20 Våre respondenter presiserer at rapportering skjer til rådmannen, representert ved teknisk sjef. I tre av fire gjennomgåtte prosjekter var andre enn teknisk sjef prosjekteier (se avsnitt 8). For alle prosjektene foreligger det møtereferater. Møtereferater er også tilgjengelige for alle deltakere og definerte interessenter i de respektive prosjektgrupper. Møtereferater legges tilgjengelig på dataserver for alle involverte parter i Namsos kommune sin organisasjon. Etter revisors vurdering vil ikke møtereferater fullt ut kunne tilfredsstille rapporteringskravet. Dette fordi et møtereferat har en annen hovedfunksjon enn å rapportere til prosjekteier. For ytterligere vurdering av rapporteringsrutiner viser vi til avsnitt 11 om rapporteringsform. Prosjektgrunnlaget/mandatet skal inneholde en konkret bestilling på hva som skal oversendes rådmannen i ettertid. Etter revisors oppfatning betyr dette en skriftlig dokumentasjon på det arbeidet som er gjort. For prosjektene ved sykeheimen og Vestbyen skole framgår det klart at en slik tilbakerapportering skal gjøres. Tilsvarende klar bestilling på hva som skal rapporteres tilbake til rådmannen framgår ikke av mandat gitt i de øvrige byggeprosjektene som er gjennomgått. Revisjonen har ikke funnet dokumentasjon på at dette faktisk blir gjennomført i prosjektets arkiv, men det er revisors inntrykk at forprosjekt dokumenteres skriftlig og legges fram for kommunestyret i forbindelse med at forprosjektet vedtas Prosjektadministrative rutiner på tema Ut fra instruks om brukermedvirkning oppfatter revisor det slik at Namsos kommune langt på veg setter likhetstegn mellom bruker og ansatt. Som tidligere nevnt (avsnitt 10.2) anser revisor at denne definisjonen av bruker ikke tilfredsstiller kravet til brukermedvirkning I instruksen heter det at rådmann, prosjekteier eller prosjektleder skal ta initiativ til å opprette brukerutvalg der prosjektet berører over 10 arbeidsplasser, og at brukerutvalget skal rapportere til prosjekteier og prosjektleder. Dersom brukerutvalg ikke er nødvendig, skal brukermedvirkning sikres på annen måte (se vedlegg 3). Alle de fire gjennomgåtte byggeprosjekter berører over 10 arbeidsplasser. I prosjektet for Oasen, som berører minst antall arbeidsplasser, er brukermedvirkningen etter revisors oppfatning best ivaretatt mens det i de øvrige prosjektene er liten eller ingen brukermedvirkning selv ut fra kommunens definisjon. Det er revisors oppfatning at brukermedvirkning ikke bør knyttes til antall arbeidsplasser (jfr definisjon), men at sluttbrukerens syn ivaretas i planprosessen. De ansattes synspunkter vil etter revisors oppfatning bli ivaretatt av ansattes representant i plankomiteen. Revisor mener at, uavhengig av definisjonen på brukermedvirkning, Namsos kommune i liten grad ivaretar brukermedvirkning i sine prosjekter. Instruks for prosjektleder beskriver prosjektleders ansvar. Dette er kjent for alle respondenter, men det påpekes at prosjektleder har oppgaver ut over det som er beskrevet i rutinen. Blant annet blir det sagt at plankomiteens sammensetning er prosjektleders ansvar. Utsagnet samsvarer ikke med andre funn i datagrunnlaget der alle respondentene hevder at plankomiteen (og herunder også prosjektleder) oppnevnes av rådmannen. Etter revisors oppfatning viser dette at rutinebeskrivelsen ikke er et levende dokument, og peker på uklarheter omkring ansvars og oppgavefordeling. Påstanden underbygges av at rollen som prosjekteier ikke defineres likt i alle lag av organisasjonen og også av at det direkte påpekes at det finnes gråsoner i arbeids og oppgavefordelingen. Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 20

21 Datamaterialet viser også at det er ulik oppfatning av hvorvidt rutinene oversendes prosjektleder ved oppnevnelsen. Ved gjennomgang av de utvalgte byggeprosjektene finner vi at ved Vestbyen skole var rutinene vedlegg, mens det ved Oasen-prosjektet er henvist til rutinene. I de øvrige prosjektene er det ikke vedlegg eller henvisning. Vi minner igjen om muligheten for at rutinene ikke var gjeldende da prosjektet ved Namsos sykeheim ble igangsatt. Etter revisors mening forsterker disse ulikhetene oppfatningen av at rutinedokumentene ikke er sentrale styringsdokumenter. Når det gjelder ansvarsfordeling vedrørende føring av byggeregnskap, viser gjennomgang av prosjekter at såkalt skyggeregnskap benyttes i tre av fire prosjekter, uavhengig av om det er nyere eller eldre prosjekter. Det fremgår av dokumentasjonen at prosjektleder benytter skyggeregnskap som styringsredskap og ser på det som viktig, mens prosjekteier uttrykker at dette er en rutine som er foreldet etter at bokføringsrutinene er endret og modernisert. I enkelte av mandatene som gis til plankomiteen heter det at det skal etableres en hensiktsmessig arbeidsdeling med økonomiavdelingen. Etter revisors mening er dette et uttrykk for uklarhet omkring hvilke rutiner som faktisk gjelder, og at skille går mellom de ulike nivåene i organisasjonen. Det er revisors vurdering at dette vanskeliggjør økonomistyringen i prosjektene og at det er uheldig at viktigheten av styringsverktøy vurderes ulikt i organisasjonen. Våre respondenter påpeker at statusrapportering skjer i liten grad. Dette til tross for at det i flere av de gjennomgåtte prosjektene påpekes at prosjekteier skal holdes løpende orientert om framdrift i prosjektet. Vi finner også eksempler på at det, til tross for krav om slik rapportering, ikke gjennomføres rapportering til økonomisjef. Gjennomgangen av byggeprosjektene viser imidlertid at det forekommer rapportering til rådmannen i prosjektet Namsos sykeheimen og Oasen. For Vestbyen ble det stilt krav om rapport fra plankomiteen i forbindelse med oppnevningen, men dette ble ikke lagt fram sammen med prosjektets dokumentasjon. Heller ikke for Høknes barne- og ungdomsskole framgår det dokumentasjon på rapportering til rådmannen. Dette underbygger revisors oppfatning av at rapportering ikke alltid skjer i henhold til rutiner og mandater. 11 Vurdering - rapporteringsform 11.1 Rapportering De framlagte rutinene krever skriftlig rapportering. Gjennomgangen av de fire prosjektene viser at den rapporteringen som skjer til politisk nivå er konklusjonene fra planleggingen, som danner grunnlaget for beslutning om igangsetting. Videre legges prosjektets sluttrapport med regnskap fram til politisk behandli. Dette bekreftes av prosjekteier, som sier at det i liten grad rapporteres til politisk nivå og at det heller ikke rapporteres jevnlig. Sluttrapportene er skriftlige og legges fram for kommunestyret som egen sak. Rapportering til overordnet nivå i administrasjonen skjer kun ved avvik. Dette er etter revisors vurdering i tråd med gjeldende rutiner. Det er samtidig et krav om at det skal forelegges overordnet på formell, skriftlig måte. Våre respondenter sier at avviksrapportering skjer via e-post eller annen skriftlig måte, og de viste også til statusrapporter og møtereferater. Etter revisors vurdering er ikke dette fullt ut i tråd med retningslinjene, men vi fant at det forelå ulike former for skriftlig dokumentasjon på framdriften. Styring av investeringsprosjekt Namsos kommune 21