Tilbud fra Jernbaneverket om mottak av overskuddsmasser fra «Nye Ulriken tunnel»

Transkript

1 Byrådssak 1462 /14 Tilbud fra Jernbaneverket om mottak av overskuddsmasser fra «Nye Ulriken tunnel» MASR ESARK Hva saken gjelder: Byrådet inviteres med dette til å ta stilling til Jernbaneverkets tilbud til kommunen i brev av 22.august 2014 om tilgang til m 3 (pfm 3 *) steinmasser fra planlagt tunneldrift basert på bruk av tunnelboremaskin (TMB) ved realisering av «Nye Ulriken tunnel». I tillegg til massene tilbyr Jernbaneverket kommunen et tilskudd på totalt 40 mill kr. tilsvarende Jernbaneverkets alternative transportkostnad. Forutsetningen for tilbudet er at kommunen tar i mot hele volumet, og at massene hentes i Arna kontinuerlig i tråd med tilgangen, siden Jernbaneverket ikke har tilgang til slik areal. Byrådsavdelingen har meddelt Jernbaneverket av kommunens svar ikke kan foreligge før utgangen av november. Ifølge Jernbaneverket må bindende avtale må inngås innen Tilbudet følger som vedlegg A. Bakgrunn Etter at reguleringsplan for arealer til dobbeltsporet (Nye Ulriken tunnel) var vedtatt i bystyret våren 2013 tok Etat for plan- og geodata kontakt med Jernbaneverket om muligheten for alternative bruksområder for tunnelmassene; både tildekking av forurenset bunnsediment i Store Lungegårdsvann for å redusere spredning av miljøgifter, og på sikt utvikling av mulig nytt areal på nordsiden av vannet. Ved å ta ut tunnelmassene i Fløen og bruke de lokalt, ville man unngå negative lokale og globale miljøkonsekvenser forbundet med transport av massene, samtidig som sparte kostnader ved transport kan kanaliseres til et samfunnsnyttig tiltak. Etter at Jernbaneverket annonserte etter aktører som kunne ta i mot overskuddsmasser ble en formell henvendelse om dette sendt Jernbaneverket som et tilbud dat. 14.juni I tillegg til samfunnsnytten og reduserte miljøkonsekvenser ville en unngå økt belastning og risiko for trafikksystemet relatert til selve transporten. Kommunens har således framsatt et tilbud om å bruke kommunens areal til deponering av overskuddsmasser, som en del av Jernbaneverkets tunnelprosjekt. Opprydding av miljøforurensning ved tildekking av forurenset sjøbunn i Store Lungegårdsvann inngår i prosjektet «Renere Bergen havn». Bystyret har besluttet at opprydding skal gjennomføres, og også nasjonale og internasjonale regelverk fører til krav om at kommunen gjennomfører opprydding. I Stortingsmelding nr. 14 ( ) Sammen for et giftfritt miljø, er Bergen Havn et av 17 prioriterte områder, og til nå er det i prosjektet utført tiltak i Vågen og Puddefjorden. Dialog mellom partene og tilgrensende oppgaver I løpet av høsten 2013 var det en rekke møter mellom Jernbaneverket, kommunen og Fylkesmannen i Hordaland om faglige tema knyttet til formell planprosess og tillatelse etter forurensningsloven: fylkesmannen gav i april 2014 Jernbaneverket tillatelse etter forurensningsloven til tildekking av forurenset sjøbunn i Store Lungegårdsvannet, se vedlegg B kommunen har startet arbeid med en reguleringsplan for Store Lungegårdsvannet, og planprogram ble fastsatt av Komite for miljø og byutvikling i september Hensikten med planarbeidet er: tilrettelegge for utfylling av steinmasser, både ved tildekking av forurensede bunnsedimenter og utfylling for landvinning *) Enheten pfm 3 benyttes ved beregning av faste masser. Når tunnelmassene tas ut og skal bringes til deponi øker volumet som skal transporteres opp mot en faktor på 1,4. Når massene legges ut i fylling avtar volumet ved komprimering og at massene setter seg. 1

2 avklare arealbruk ved to båtforeninger og eksisterende bilverksted vurdere løsninger for sammenhengende strandpromenade Dette planarbeid vurderes for øvrig som aktuelt selv om nærliggende tilgang til steinmasser faller bort. Jernbaneverket og kommunen har i tillegg drøftet premisser for en samarbeidsavtale om et tildekkingsprosjekt, med en felles målsetting om å bruke massene på en samfunnsnyttig og miljømessig god måte. Bergen kommune har gitt saken høy prioritet både ved nevnte planarbeid for reguleringsplan for Store Lungegårdsvann med tilhørende utredninger og ved behandling av søknader etter plan- og bygningsloven, faglig bistand til Jernbaneverket og i drøftelser om en samarbeidsavtale. I disse drøftelsene har spørsmålet om hvem som skal ha prosjektansvar og fordeling av kostnader og risiko stått sentralt. Jernbaneverket har gitt uttrykk for at de primært ønsker å levere stein til Bergen kommune uten å ha økonomisk eller praktisk ansvar for prosjektet der massene skal brukes. Kommunens brev i juni 2013 var i utgangspunktet ment som et tilbud om å bruke kommunens areal til deponering av overskuddsmasser som en del av Jernbaneverkets tunnelprosjekt. Begge parter har brukt relativt mye ressurser på forberedende oppgaver. For å ivareta egen framdrift her Jernbaneverket utført prosjekteringsarbeid og innhentet offentlige tillatelser. Jernbaneverket har også gitt uttrykk for å være enig i at tildekkingsprosjektet av praktiske grunner burde knyttes til tunnelprosjektet. Når det gjelder økonomi foreslo Jernbaneverket i desember 2013 at partene delte prosjektkostnadene 50/50. Senere har Jernbaneverket uttrykt at kommunens forslag til samarbeidsavtale ikke har vært tilstrekkelig balansert når det gjelder fordeling av oppgaver, risiko og kostnader. Se nærmere beskrivelse i fagnotat fra Etat for utbyggingsavtaler av 30.september Etter en totalvurdering og i samråd med entreprenør, besluttet Jernbaneverket i juni 2014 å drive TBMmaskinen fra Arna. Av pressemelding framgår at beslutningen i hovedsak skyldes risiko for arbeidsstans, og at de direkte kostnadene sannsynligvis ville blitt høyere ved å drive fra Fløensiden. Etter dette tok fylkesmannen i Hordaland initiativ til et møte mellom partene 3.juli 2014 hos Samferdselsdepartementet. Den 22.august 2014 mottok kommunen så det omtalte tilbud fra Jernbaneverket som denne saken gjelder. Aktuelle vurderinger Etat for utbyggingsavtaler (fagetaten) viser i sitt fagnotat til at transport av tunnelmassene vil utgjøre ca turer med lastebil tur/retur, og at transport fra Arna i stedet for direkte uttak i Fløen vil være svært negativt for miljøregnskapet for begge prosjektene. Vektleggingen av dette forsterkes av at både tunnelprosjektet og tildekkingsprosjektet i seg selv er nasjonalt prioriterte miljøprosjekt. Fagetaten beklager derfor at det er besluttet å drive TBM-maskinen fra Arna. Etaten viser til at «TBM-masser» er svært godt egnet for tildekking av forurenset sjøbunn, mens stein fra konvensjonell sprengning først må knuses. Nye Ulriken tunell er pr. i dag eneste tunnelprosjekt i området som skal drives med TBM-maskin. Mulighet for tilgang på egnede masser, samt det arbeid som er gjort av Jernbaneverket og kommunen knyttet til de faglige forutsetningene for prosjektet, tilsier etter fagetatens vurdering at prosjektet bør prioriteres. Av fagnotatets saksutredning pkt. 2 går det fram at den samlede kostnad for Bergen kommune ved å hente/transportere massene fra Arna og legge de i Store Lungegårdsvannet er vurdert til 110 mill kr. Av dette vil Jernbaneverkets tilskudd dekke 40 mill kr. Fagetatens vurdering er at Bergen kommune bør stille seg positiv til Jernbaneverkets tilbud og ta prosjektansvar for tildekkingsprosjektet, men at det sentrale premiss for dette må være at Jernbaneverket reverserer beslutningen om å ta ut massene i Arna. Fagetaten peker samtidig på at det gjenstår flere forhold som krever nærmere utredninger og drøftelser med Jernbaneverket før en endelig beslutning kan tas. Dette er nærmere beskrevet i punkt 3 i fagnotatet om 2

3 risikovurderinger. Miljødirektoratet forvalter midler til oppryddingstiltak i forurenset grunn og sjøbunn. Målgruppen for tildeling av midlene er tiltakshavere som er ansvarlige for områder på land eller sjø der det må foregå opprydding for å redusere spredning av miljøgifter til mennesker og miljøet. Prosjektet Renere Bergen havn har tidligere søkt om og mottatt støtte til prosjektet. For 2015 er det søkt om 3,1 mill kr. til tiltak i blant annet Vågen og Puddefjorden. Mulighet for støtte til tildekkingsprosjektet i Store Lungegårdsvann er drøftet i møte med Miljødirektoratet sammen med Jernbaneverket. Miljødirektoratet understreket der at prosjekter som tidligere har mottatt støtte, der har kommunen vært en økonomisk bidragsyter. Dette er en forutsetning for at Miljødirektoratet skal være med på et mulig spleiselag. Dersom Jernbaneverket ikke kan reversere beslutningen om å ta ut massene i Arna, mener Etat for utbyggingsavtaler at kommune bør vurdere andre tildekkingsprosjekt som Puddefjorden eller Kollevågen på Askøy for mottak av TBM-masser. I første rekke på grunn av trafikkbelastningen ved transport av massene, spesielt lokalt i Møllendal. I disse to prosjektene kan andre transportformer (bruk av lekter) være aktuelt. Etaten vurderer i sitt notat at tildekkingsprosjektene i Puddefjorden og Kollevågen ikke har kommet like langt i forberedelsesfasen som Store Lungegårdsvann, og det må vurderes nærmere om prosjektene kan koordineres i tid med Jernbaneverkets uttak av TBM-masser. Etat for plan og geodata pekte i sitt brev av 14.juni 2013 på mulig utfyllingsbehov i Arnavågen som ledd i realisering av områdereguleringsplan for Indra Arna. Dette er et planarbeid som vil pågå fram til Foreløpige undersøkelse av geotekniske forhold i selve Arnavågen viser at utfylling for å oppnå nytt areal kan være mulig langs vest- og østsiden av vågen, men fundamenteringsforhold tilsier av det ikke er aktuelt i direkte forlengelse av Øyrane torg. Bruk av TBM-masser kan således være aktuelt på en lokalitet i Arna om et par års tid. Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsing har i notat datert vedlegg C, vist til at rapporten «Nedlagte kommunale avfallsdeponier virksomhetsplan » som fulgte bystyresak 148 /13. Der inngår beskrivelse av forurensningsutfordringer knyttet til deponiene, og forslag til prioritering av tiltak for å avhjelpe situasjonen. De økonomiske utfordringene ble der skissert å være av 160 mill. på investeringer og 7 mill. på drift (perioden ). Arbeidet med deponiene har sitt grunnlag i forurensningslovens formålsparagraf ( 1), knyttet til vern av det ytre miljø mot forurensning. I fagnotat som fulgte bystyresaken går det fram at «Formålet med planen er å sikre mer forutsigbare økonomiske rammer for arbeidet med miljøsikring og forvaltning av de kommunale avfallsdeponiene». Om Kollevågen avfallsdeponi Ny informasjon om Kollevåg deponi inngår «Utarbeiding av tiltaksplan for Kollevågen nedlagte avfallsdeponi sluttrapport» NGU-rapport R (2. juli 2014, Rev. 26. august 2014). I det etterfølgende og selve fagnotatet er det fokusert på problemstillinger som kommunen har et ansvar for å rydde opp i. NGI omtaler samtidig urovekkende måleresultater fra bunnsedimenter utenfor selve deponiet. Det er pr i dag usikkert hva som er kilden for de påviste verdiene, og forholdene omkring ansvaret for å gjennomføre eventuell tiltak er følgelig også uklart. Dersom forurensningene kan knyttes til deponiet og Bergen kommune har ansvaret, vil dette forholdet kunne påvirke kostnadsbildet. Overvåkingsprogram Miljødirektoratet (tidl. SFT) har i henhold til «Tillatelse til gjennomføring av tiltak ved Kollevågen avfallsfylling» fra 2004, stilt krav om å gjennomføre et årlig overvåkingsprogram tilknyttet Kollevåg deponi i perioden Hensikten er å følge utviklingen i forurensningssituasjonen, og kunne evaluere effekten av de tiltak som ble gjennomført i Aktuelle myndighetskrav Miljødirektoratet har i 2013 pålagt kommune å utarbeid tiltaksplan for Kollevågen. Bakgrunnen for kravet er en negativ trend i overvåkingsresultatene generelt og resultatene fra 2012-rapportern spesielt 3

4 som viser at miljøtilstanden generelt har forbedret seg noe i Kollevågens indre og ytreområder, spesielt når det gjelder konsentrasjoner av PCB i biota, og i partikulært materiale i vannmassen (målt i sedimentfeller). Dessverre går ikke PCB i sediment ned over årene, og miljømålene i tillatelsen fra 2004 vil trolig ikke nås i Konsentrasjonene av PCB i sediment er like høye som før tiltak ved målestasjonen Kolle 1 og punktvis inne i det tildekkede området. Konsentrasjonen i bunnsedimentene i ytre del av fjorden (målestasjonen Kolle 2) er høyere enn før tildekkingen. Analysene av tungmetaller/pah i 2012, samt artsdiversiteten i indre fjord, tyder ikke på god miljøstatus for Kollevågen. Frist for oversendelse av tiltaksplan til Miljødirektoratet var opprinnelig satt til 1. mars, men ble utsatt til 1. september Oppfølging Med bakgrunn i krav fra Miljødirektoratet, har det i løpet av året vært arbeidet med en tiltaksplan for deponiet. Denne er utarbeidet av Norges Geotekniske Institutt (NGI), og forelå i juli 2014, vedlegg X og notatet fra Grønn etat. Basert på funn og anbefalinger i tiltaksplanen, foreslår Grønn etat å dekke til bunnen i hele Kollevågen på nytt. I løpet av høsten 2014 planlegges det å gjennomføre strømmålinger og geotekniske undersøkelser, for å forberede detaljprosjektering av de tiltak som må iverksettes. Forutsatt at finansieringen er på plass, kan selve tildekkingen trolig foregå i 2016, med ferdigstillelse før badesesongen Anslått investeringsbehov NGI foreslår to hovedkonsepter for utbedring av deponiet: 1. Utslakning av skråningene og ny tildekking av deponiet i de områder der det er påvist skade. Tiltaket er etter dette konseptet kostnadsberegnet til kr 15,9 mill. 2. Ny tildekking og utslakning av skråningene for å gi best mulig stabilitet i alle områder av deponiet. Tiltak etter dette konseptet er kostnadsberegnet til kr 44,9 mill. Grønn etat har anbefalt at det arbeides videre med utgangspunkt i konsept 2 full tildekking da dette konseptet fremstår som mer robust over tid, bl.a. fordi det antas å bli mindre skader og et mindre behov for utbedringer av deponiet senere. Dessuten vil en helhetlig håndtering av deponiets overflate innebære en forbedring av toppdekkets kvalitet ved at det vil kunne absorbere forurensning fra underliggende deponimasser på en bedre måte enn om tildekkingen gjennomføres mer «områdevis». Det understrekes fra Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsing at de tallene nedenfor må betraktes som svært grove. Det er i dette oppsettet ikke tatt hensyn til eventuell tilgang på tunnelmasser fra nærliggende vei- og/eller jernbaneprosjekter. Det er samtidig lagt til grunn at tildekkingen begrenses til selve deponiområdet, der det også tidligere er gjennomført tiltak. Omfanget er således ca. det halve av den tildekkingen som Grønn etat beskriver i sitt notat se vedlegg D, og nedenfor. Beste anslag over investeringsbehov for kommende år fremkommer slikt: Forberedende undersøkelser og prøvetaking ,- Detaljprosjektering mm av valgte tiltak ,- Gjennomføring utbedringstiltak ,- Etterkontroll/overvåkning Ikke finansierte behov , , Det må påregnes endringer i tallmaterialet, etter hvert som en arbeider videre med å detaljere prosjektet. Det er i gjeldende økonomiplan avsatt kr ,- til investeringer ved Kollevågen avfallsdeponi. Av 4

5 disse er kr ,- nyttet, bl.a. til nevnte konsulentbistand fra NGI i forbindelse med utarbeidelse av tiltaksplanen. Resterende kr ,- er disponible for tiltak som skisseres i tiltaksplanen. Grønn etat har i notat datert 26.september 2014 som fulgte notatet fra BSBO, drøftet spørsmålet om bruk av masser fra Ulrikstunnelen til tildekking i Kollevågen. Bakgrunnen er at kommunen har fått pålegg fra Miljødirektoratet om å utarbeide en tiltaksplan for Kollevågen nedlagte avfallsdeponi. Se vedlegg C. Selv om deponiet ligger i Askøy kommune er det eid av Bergen kommune. Dette var kommunens fyllplass i perioden , ved at 90 % av avfallet ble deponert på sjøbunnen. På grunn av skader i tildekkingen som ble utført i 2005, samt forhøyede verdier av miljøgifter utenfor og delvis i deponiområdet, må det nå gjennomføres nye tiltak i området. Ut fra tiltaksplanen som Grønn etat har fått utarbeidet, dreier det seg om et massebehov på ca m 3. Den faglig anbefalte løsningen som etaten har presentert overfor Miljødirektoratet, er at hele deponiet dekkes til på nytt. Etaten peker og på mulig krav om å dekke til et område med forurensede sedimenter utenfor selve deponiområdet vil innebære økt massebehov. Tildekking utenfor deponiområdet er ikke beregnet, men det kan potensielt være like stort som selve deponiområdet. Totalt kan dette indikere et massebehov på opp mot m 3. Endelig vedtak fra Miljødirektoratet forventes å foreligge i desember Grønn etat anbefaler at massene fra arbeidet med ny tunnel gjennom Ulriken, vil være svært godt egnet til tildekking av avfallsmasser og forurenset sjøbunn. Mens pukkmassene som ble brukt ved tildekkingen i 2005 har beskjeden filterfunksjon, er TBM-massene fra Ulrikstunnelen finkornede masser som kan gi vesentlig absorpsjon av miljøgifter på hele deponiarealet. Dermed vil kvaliteten på toppdekket øke. Når det gjelder logistikk og gjennomføring er tanken at massene lastes om til lektere og deretter deponeres. Garnes kai er et mulig utskipingssted, og avstanden Arna stasjon - Garnes kai er ca 4 km via fylkesvei 276 og den kommunale veien Garnesvegen. Etaten opplyser at kaien er eid av Mesta AS og i bruk som lagerplass, og at det er ingen båtanløp der. Det vil trolig være mulig for kommunen å leie 1-1,5 mål til mellomlagring av masser samt ta i bruk selve kaien til båtanløp. Transport av massene kan deles opp i tre etapper: 1. Med lastebil fra tunnelåpning til Garnes kai. 2. Med båt fra Garnes kai til Kollevågen 3. Fra båt til lekter og videre deponering i Kollevågen I notatet pekes det på utfordringen i å håndtere mottak av den kontinuerlige produksjonen av masser fra tunnelen, mellom 50 til 150 lastebillass per døgn. Trolig vil det være behov for mellomlagring av masser, enten ved tunnelåpningen eller ved omlastingssted til båt. Etaten nevner og at en kan undersøke muligheten for å bruke det gamle jernbanesporet til Garnes stasjon for å frakte masser fra tunnel til kai. Grønn etat peker på at kostnader for leie av areal på Garnes kai, samt båttransport må undersøkes og konkretiseres, og antar at dette ligger innenfor en overkommelig størrelsesorden. I tiltaksplanen er det skissert følgende fremdriftsplan for en eventuell tildekking av hele området i Kollevågen: Grønn etat vil legge opp til å følge den foreslåtte fremdriftsplanen, og peker på at dette samsvarer godt med tilgjengelighet til TBM-massene fra «Nye Ulriken tunnel». Grønn etat mener at Jernbaneverket bør stå for transport av masser fra tunnelåpning til kai eller mellomlager. En eventuell kompensasjon fra Jernbaneverket per kubikkmeter masse som mottas, må sees i lys av kostnader til sjøtransport og leie av 5

6 kai, eventuelt areal til mellomlagring samt logistikk- utfordringer med å organisere kontinuerlig mottak av masser. Byrådens vurdering Byråden er kommet til at en må arbeide videre med de muligheter som saken skisserer. Det bør legges vekt på at en her kan kombinere nytten for samfunnet og samtidig løse et fremtredende miljøansvar for kommunens del. Det er i saken beskrevet hvordan kommunen kan anvende TBM-massene fra «Nye Ulriken tunnel» på en måte som sikrer god utnyttelse av massenes egenskaper. Særlig fremheves TBMmassenes filterfunksjon og evne til å absorbere miljøgifter uten å påføre veinettet unødig belastning fra veitransport. Ved det primære alternativet om å ta ut tunnelmassene i Fløen og bruke de lokalt, vil en unngå lokale og globale miljøkonsekvenser forbundet med transport av massene, samtidig som sparte kostnader ved transport kunne vær kanalisert til et samfunnsnyttig tiltak. En sekundær løsning med avtale basert på mottak av masser i Arna med transport via Garnes kai og bruk av lektere til Kollevågen eller Arnavågen på noe lengre sikt, bør forsøkes realisert. Selv om tildekkingsprosjektet i Kollevågen ikke har kommet like langt i forberedelsesfasen som Store Lungegårdsvann, er det sannsynliggjort at prosjektet kan koordineres i tid med Jernbaneverkets uttak av TBM-masser. Samtidig må det arbeides videre med de økonomiske sider av et slikt samarbeid med Jernbaneverket. Arbeidet de nærmeste ukene må avklare om det er mulig å komme fram til en samarbeidsmodell som er praktisk og økonomisk forsvarlig for kommunen. Av hensyn til tidsaspektet vil byråden anbefale at Grønn etat søker samarbeid med Etat for utbyggingsavtaler som har god kunnskap om de dialoger som til nå har vært ført med Jernbaneverket. Byråden anbefaler at en avventer disse nærmere utredninger og at resultatet forankres i byrådet før en avtale med Jernbaneverket kan inngås. Vedtakskompetanse: I henhold til bystyresak 364/13 byrådets fullmakt 2.4, har byrådet ansvar og myndighet til å forestå den løpende drift av kommunens virksomhet, herunder å utrede samarbeidsløsninger som ledd i å løse oppgaver som kommunen er pålagt av andre myndigheter. Byråden for byutvikling, klima og miljø innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune stiller seg positiv til Jernbaneverkets tilbud om å motta overskuddsmasser fra Nye Ulriken tunnel vederlagsfritt ved at følgende betingelser legges til grunn: a) Kommunens primære alternativ er anvendelse av TBM-massene i Store Lungegårdsvannet ved at disse tas ut ved anleggsdrift fra «Fløensiden». Bergen kommune vil i så fall kunne stå som ansvarlig for tildekkingsprosjektet. b) Dersom Jernbaneverket fastholder sin beslutning om å ta ut massene i Arna, skal kommunen forhandle med Jernbaneverket om mulig anvendelse av massene for tildekking av sjøbunnen i Kollevåg, og på sikt i Indra Arna dersom mengden masser tilsier dette. 2. For begge alternativer skal Jernbaneverkets økonomiske tilskudd, ansvar og rolle i prosjektet avklares nærmere. Når dette er avklart vil byrådet avgjøre om kommunen skal inngå avtale med Jernbaneverket om mottak av TBM-massene. Dato: 09. desember 2014 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Henning Warloe 6

7 byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: Fagnotat fra Etat for utbyggingsavtaler datert A: Brev fra Jernbaneverket datert B: «Deponering av tunnelmasser i Store Lungegårdsvann, Bergen kommune. H 2 S og vurdering av risiko for utlekking», NNI-rapport 388 av mars 2014, NNI Resources AS C: Notat datert fra Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsing D: Notat datert fra Grønn etat «Vedrørende bruk av masser fra Ulrikstunnelen til tildekking i Kollevågen» (vedlegg til dok C). E: «Tillatelse til tildekking av forurenset sjøbunn i Store Lungegårdsvann», brev til Jernbaneverket datert fra Fylkesmannen i Hordaland. 7