BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for utbyggingsavtaler

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for utbyggingsavtaler Fagnotat Saksnr.: Emnekode: ESARK-510 Saksbeh: ELTO Til: Seksjon byutvikling Kopi til: Fra: Etat for utbyggingsavtaler Dato: 30. september 2014 Fagnotat - Tilbud fra Jernbaneverket om mottak av overskuddsmasser fra Nye Ulriken tunnel Hva saken gjelder: Jernbaneverket har i brev dat gitt Bergen kommune et tilbud om å motta TBMmasser vederlagsfritt fra prosjektet Nye Ulriken tunnel. Jernbaneverket tilbyr Bergen kommune også et tilskudd på 40 mill kr. tilsvarende Jernbaneverkets alternative transportkostnad. Forutsetningen for tilbudet er at kommunen tar i mot hele volumet på m 3, og at massene hentes i Arna kontinuerlig i tråd med tilgangen. Tilbudet følger som vedlegg 1. Bakgrunnen for tilbudet er dialog mellom Jernbaneverket og Bergen kommune siste året om muligheten for bruk av tunnelmassene til tildekking av forurensede bunnsediment i Store Lungegårdsvann, under den forutsetning at massene skulle tas ut i Fløen. Jernbaneverket og fagetaten har drøftet premissene for en samarbeidsavtale om et tildekkingsprosjekt, med en felles målsetting om å finne en løsning der overskuddsmassene blir brukt på en samfunnsnyttig og miljømessig god måte. Jernbaneverket har i drøftelsene gitt uttrykk for at kommunens tilbud til samarbeidsavtale ikke har vært tilstrekkelig balansert når det gjelder fordeling av oppgaver, risiko og kostnader. I juni ble Bergen kommune informert om at Jernbaneverket etter en totalvurdering i samråd med entreprenør hadde besluttet at TBM-maskinen (tunellboremaskin) skal drives fra Arna. I pressemelding den uttaler Jernbaneverket at beslutningen i hovedsak skyldes risiko for arbeidsstans, og at de direkte kostnadene sannsynligvis ville blitt høyere ved å drive fra Fløensiden. Tilbudet i brev dat er gitt i etterkant av møte mellom Jernbaneverket, Fylkesmannen i Hordaland, Miljødirektoratet og Bergen kommune i Samferdselsdepartementets lokaler den Opprydding av miljøforurensning i Store Lungegårdsvann inngår i prosjektet Renere Bergen havn. Bystyret har besluttet at opprydding skal gjennomføres, og også nasjonale og 1

2 internasjonale regelverk fører til krav om at kommunen gjennomfører opprydding. I Stortingsmelding nr. 14 ( ) Sammen for et giftfritt miljø, er Bergen Havn et av 17 prioriterte områder for opprydding av forurenset sjøbunn. Prosjektet har så langt arbeidet med områdene Vågen og Puddefjorden. I tillegg til muligheten for å bruke tunellmassene til gjennomføring av et samfunnsnyttig prosjekt i stedet for deponering, har bakgrunnen for kommunens tilbud vært å unngå transport av massene. Transport av masser i dette omfang vil medføre klimagassutslipp, ha innvirkning på lokal luftkvalitet og innebære en trafikkbelastning og risiko. Transport av tunellmassene vil utgjøre ca turer med lastebil tur/retur, og transport fra Arna i stedet for direkte uttak i Fløen vil være svært negativt for miljøregnskapet for begge prosjektene. Vektleggingen av dette forsterkes av at både tunnelprosjektet og tildekkingsprosjektet i seg selv er nasjonalt prioriterte miljøprosjekt. Fagetaten beklager derfor at JBV har besluttet å drive TBM-maskinen fra Arna. TMB-masser har fragmenter med en størrelse som er svært godt egnet for tildekking av forurenset sjøbunn, mens stein fra konvensjonell sprengning først må knuses. Nye Ulriken tunell er pr. i dag eneste tunnelprosjekt i Bergensområdet som skal drives med TBM-maskin. Mulighet for tilgang på egnede masser, samt det arbeid som er gjort av Jernbaneverket og kommunen knytte til de faglige forutsetningene for prosjektet, tilsier at prosjektet bør prioriteres. Prosjektets samlede kostnader for Bergen kommune er vurdert til 110 mill kr., se saksutredningen pkt. 2. Fagetatens vurdering er at Bergen kommune bør stille seg positiv til Jernbaneverkets tilbud og ta prosjektansvar for tildekkingsprosjektet. Det sentrale premiss for dette må imidlertid være at Jernbaneverket reverserer beslutningen om å ta ut massene i Arna. Der er også flere forhold som krever nærmere utredninger og drøftelser med Jernbaneverket før en endelig beslutning kan tas, se nærmere om risikovurderinger i pkt. 3 i saksutredningen. Dersom Jernbaneverket ikke kan reversere beslutningen om å ta ut massene i Arna, bør det vurderes om man i stedet skal motta masser til andre tildekkingsprosjekt som Puddefjorden eller Kollevågen på Askøy. Dette i første rekke på grunn av trafikkbelastningen ved transport av massene, spesielt lokalt i Møllendal. I disse to prosjektene kan andre transportformer som bruk av lekter være aktuelt. Tildekkingsprosjektene i Puddefjorden og Kollevågen er imidlertid ikke kommet like langt i forberedelsesfasen som Store Lungegårdsvann, og det må vurdere nærmere om prosjektene kan koordineres i tid. 2

3 Anbefalt forslag fra Etat for utbyggingsavtaler 1. Bergen kommune stiller seg positiv til Jernbaneverkets tilbud om å motta overskuddsmasser fra Nye Ulriken tunnel vederlagsfritt, dersom massene tas ut i Fløen. Bergen kommune vil i så fall kunne stå som ansvarlig for tildekkingsprosjektet. 2. Jernbaneverkets økonomiske tilskudd til tildekkingsprosjektet må drøftes nærmere. 3. Administrasjonen gjør en nærmere vurdering av prosjektets kostnader, herunder konsekvenser av avvik mellom tilgang og behov for masser. ETAT FOR UTBYGGINGSAVTALER Geir Haveraaen etatssjef Elisabeth Totland spesialrådgiver Saksutredning 1. Nærmere om sakens bakgrunn og av oppsummering av kommunens tilbud til avtalepremiss Våren 2013 henvendte Etat for plan- og geodata seg til Jernbaneverket om muligheten for alternative bruksområder for tunnelmassene. Det ene alternativet var tildekking av bunnsediment i Store Lungegårdsvann som vil redusere spredning av miljøgifter, og det andre alternativet var landvinning på nordsiden av vannet for areal til framtidig bybanespor. Ved å ta ut tunnelmassene i Fløen og bruke de lokalt, ville man unngå negative lokale og globale miljøkonsekvenser som transport av massene vil gi, samtidig som sparte kostnader ved transport kan kanaliseres til et samfunnsnyttig tiltak. Etter anmodning fra Jernbaneverket ble forslaget sendt som et tilbud ved brev dat , som svar på Jernbaneverkets annonse etter aktører som kunne ta i mot overskuddsmasser fra tunnelprosjektet. I løpet av høsten 2013 var der en rekke møter mellom Jernbaneverket, Etat for plan- og geodata, klimaseksjonen og Fylkesmannen om faglige tema knyttet til planprosess og søknad om tillatelse etter forurensningsloven. Senhøstes ble Etat for utbyggingsavtaler knyttet til 3

4 saken for å drøfte premiss for en samarbeidsavtale, og alternativet man har drøftet er tildekking av bunnsedimentene i Store Lungegårdsvann. Drøftelsene om en samarbeidsavtale har dreiet seg om hvem som skal ha prosjektansvar og fordeling av kostnader og risiko. Jernbaneverket har gitt uttrykk for at de primært ønsker å levere stein til Bergen kommune uten å ha økonomisk eller praktisk ansvar for det prosjektet der massene skal brukes. Kommunens brev i juni 2013 var i utgangspunktet ment som et tilbud om å bruke kommunens areal til deponering av overskuddsmasser som en del av Jernbaneverkets tunnelprosjekt. Begge parter har brukt relativt mye ressurser på forberedende oppgaver. Av hensyn til egen framdrift har Jernbaneverket parallelt med drøftelsene om oppgave- og ansvarsfordeling utført prosjekteringsarbeid og innhentet offentlige tillatelser. Jernbaneverket har også gitt uttrykk for å være enig i at tildekkingsprosjektet av praktiske grunner burde knyttes til tunnelprosjektet. Når det gjelder økonomi kom Jernbaneverket i møte i desember 2013 med et konkret forslag om å dele prosjektkostnadene 50/50. Bergen kommune har gitt saken høy prioritet både ved oppstart av prosess for områdeplan for Store Lungegårdsvann med tilhørende utredninger, behandling av søknader etter plan- og bygningsloven, faglig bistand til Jernbaneverket og i drøftelsene om en samarbeidsavtale. Det nevnes her at begge parter har tatt forbehold om godkjenning av avtalen i henholdsvis Jernbaneverkets styre og Byrådet. De sentrale punkter i det siste avtaleutkastet er følgende; Jernbaneverkets oppgaver og ansvar; Ansvar for planlegging, prosjektering, faktisk gjennomføring og finansiering Innhente nødvendige offentlige tillatelser Bergen kommunes oppgaver og ansvar; Koordinere avtalen mot planprosess, byggesaksbehandling og andre aktuelle kommunale etater Gjennomført utredning etter kulturminneloven, miljørisikovurdering og fare for luktplager som en del av planprosessen. I det videre utrede forebyggende tiltak og konsekvenser for biologisk mangfold Stille til disposisjon miljøfaglig kompetanse fra prosjektet Renere Bergen havn. Ansvar for prosjekteringskostnader og entreprisekostnader ved omlegging av vann- og avløpsledninger Søke om støtte hos Miljødirektoratet Stå for informasjon om prosjektet overfor offentligheten 4

5 Ansvar for etterkontroll i samsvar med vilkår i tillatelse etter forurensningsloven Innhente tillatelse fra øvrige eiere av sjøbunnen (Statens Vegvesen) og private ledningseiere Forslaget innebar at det hovedansvar for gjennomføring og økonomi skulle ligge hos Jernbaneverket. Selv om forslaget ikke hadde den balanserte fordelingen av ansvar, kostnader og risiko som Jernbaneverket ønsket, vurderes tilbudet om kommunes bidrag som ikke ubetydelig. 2. Vurdering av kostnader 2.1. Kostnader ved tildekkingsprosjektet Jernbaneverket har utarbeidet en grov kalkyle der kostnadene ved tildekkingsprosjektet er anslått å kunne bli mellom 53 og 77 mill kr. med henholdsvis 10 og 30 % usikkerhet. Det er påpekt at det er stor usikkerhet knyttet til enkeltposter i anslaget. Den største usikkerheten ble vurdert å være ekstrakostnader ved stans i arbeidet på grunn av koblingen til tunneldriften. Eventuell stans i tildekkingsprosjektet vil kunne stoppe tunneldriften og motsatt. Forutsetningen for Jernbaneverkets anslag og usikkerhetsvurdering var at Jernbaneverket hadde prosjektansvar for tildekkingsprosjektet tilknyttet tunnelprosjektet. Premisset i tilbudet som nå er gitt er at Bergen kommune må hente stein i tråd med tilgangen. Dette innebærer at koblingen og muligheten for å gjøre tilpasninger mellom de to prosjektene er fjernet. Der vil derfor være en høyere usikkerhet knyttet til kostnader ved stans, både ved manglende tilgang på stein ved stans i tunnelprosjektet, og merkostnader ved mellomlagring ved stans i tildekkingsprosjektet. Dette tilsier at usikkerhetsfaktoren bør være minst 30 % og at kostnadene ut fra de anslag Jernbaneverket har utarbeidet vil kunne bli ca 80 mill kr. I tillegg kommer kostnader ved prosjektledelse og byggeledelse mm. Før endelig beslutning om gjennomføring tas, er det behov for en nærmere gjennomgang av prosjektets kostnader Transportkostnader Avstanden fra Arna til Fløen er ca 25 km og transport av m 3 TBM-masser vil utgjøre lastebillass a 10 m 3. Basert på fagetatens erfaringstall anslås kostnadene ved transport til ca 70 mill kr Samlede kostnader og miljøhensyn Med prosjektkostnader på 80 mill kr., transportkostnader på 70 mill kr. og tilskudd fra Jernbaneverket på 40 mill kr., vil de samlede kostnadene for Bergen kommune vil være anslagsvis 110 mill kr. samt kostnader ved prosjektledelse og byggeledelse. Jernbaneverkets tilbud om tilskudd er vesentlig lavere enn fagetatens kostnadsanslag over transportkostnadene, og størrelsen på tilskuddet bør derfor drøftes nærmere. 5

6 Videre er det slik at med uttak av massene i Arna, vil et tilskudd fra Jernbaneverket bare redusere kommunens transportkostnader. Med uttak i Fløen vil derimot et tilskudd gå direkte til fradrag i kostandene ved selve tildekkingsprosjektet. Fagetatens vurdering er at både økonomi og miljøhensyn tilsier at masser fra Nye Ulriken Tunell bør brukes i Store Lungegårdsvann, kun dersom massene kan tas ut i Fløen. Dersom Jernbaneverket ikke har mulighet for å reversere beslutningen om å drive TBMmaskinen fra Arna kan fagetaten vanskelig se at det er grunnlag for å prioritere tildekking i Store Lungegårdsvann framfor de 4 andre delområdene i prosjektet Renere Bergen havn. 3. Risiko 3.1. Risiko for arbeidsstans Jernbaneverket har opplyst at beslutning om driving av TMB-maskinen fra Arna gjort ut fra en totalvurdering i samråd med entreprenør. I pressemelding den begrunnes beslutningen også med høy risiko for arbeidsstans. Som eksempel blir det vist til Fylkesmannens tillatelse og vilkår knyttet til manglende effekt av tildekkingen, midlertidig spredning av forurensningen når massene slippes ned i vannet og luktproblemer. Fagetatens vurdering er at risiko for arbeidsstans i første rekke er knyttet til risiko for lukt ved utlekking av gassen hydrogensulfid, H2S. Gassen er giftig ved høye konsentrasjoner, har svært lav lukteterskel med sterk lukt av råtne egg. Risikoen er vurdert i rapport utarbeidet av NNI Resources på oppdrag fra Etat for plan- og geodata. Rapportens oppsummering er at H2S sannsynligvis vil virvles opp enkelte dager med ugunstige værforhold (mye vind, lite nedbør), men i lave konsentrasjoner. Gassen vil neppe spre seg innover bebyggelse og konsentrasjonen vil ikke være helsefarlig. Samlet risiko for helsefare vurderes som svært liten. Basert på denne rapporten er det fagetatens vurdering at risiko for arbeidsstans på grunn av lukt er liten og at den kan ytterligere reduseres ved kontinuerlige målinger og flytting av tildekkingen til alternative fyllingsområder. God informasjon til naboer og allmennheten vil også være viktig. Når det gjelder manglende effekt av tildekkingen og midlertidig spredning av forurensningen, er kravene i Fylkesmannens tillatelse etter forurensningsloven blant annet at det skal plasseres siltgardin. Det skal også gjennomføres kontinuerlig overvåking undervegs og etter at tiltaket er gjennomført. I tilknytning til kravene står det at det ikke er avdekket uakseptabel risiko for partikkelspredning i prosjektet. I forhold til naturmangfold uttaler Fylkesmannen at tiltaket ikke vil forringe eller ødelegge leveområdet for truede arter ut fra man utfra kunnskapen som er tilgjengelig. Fagetaten oppfatter at Fylkesmannens vilkår har som funksjon å kontrollere underveis at tiltaket holder seg innenfor den risiko som er vurdert som akseptabel. Samlet sett vurderes ikke risikoen for arbeidsstans i tildekkingsprosjektet isolert sett som nevneverdig høy Øvrige risikofaktorer Jernbaneverkets tilbud er gitt under den forutsetning av Bergen kommune skal ta i mot massene kontinuerlig i tråd med tilgangen. 6

7 Dette innebærer at det er behov for nærmere informasjon om i hvor stor grad tilgang på masser og behov for masser korresponderer under normale driftsforhold. Herunder i hvor stor grad Jernbaneverket eventuelt kan tilpasse tilgangen på masser, så langt det ikke går ut over framdriften i tunnelprosjektet. Videre er det behov for nærmere informasjon om hvor stor risikoen for stans i tunnelprosjektet er, og dermed hvilke økonomiske konsekvenser det kan få. Det at kommunen plikter å ta i mot masser kontinuerlig, sammen med en viss risiko for stans i tildekkingsprosjektet, jf pkt. 3.1., innebærer at man må ha en løsning for mellomlagring av masser. Når størrelsen på behovet er klarlagt, må man undersøke om der er areal i området med tilstrekkelig kapasitet. Av andre forhold som kan innebære en risiko kan nevnes kulturminner og ledninger på bunnen av vannet. På samme måte som forhold omtalt i pkt vurderes risikoen som akseptabel så lenge prosjektet gjennomføres i samsvar med faglige vurderinger i foreliggende rapporter og vilkår i offentlige tillatelser Oppsummering vedrørende risiko Som Fylkesmannen uttaler i tillatelsen etter forurensningsloven så er tiltaket et krevende miljøprosjekt. Bergen kommune har imidlertid god kompetanse på området gjennom prosjektet Renere Bergen havn, og der er gjennomført nærmere utredninger innenfor samtlige risikoområder. Ved behov for avvik fra prosjektert løsning, vil beslutninger og vurderinger også måtte skje i samråd med Fylkesmannen i Hordaland og Miljøverndirektoratet. Fagetatens vurdering er derfor at de ulike risikofaktorer i seg selv ikke bør være til hinder for at Bergen kommune påtar seg ansvar for gjennomføring av prosjektet. Det forhold at man periodevis kan få for stor og for liten tilgang til masser har imidlertid økonomiske konsekvenser som må være nærmere klarlagt før endelig beslutning kan tas. 3. Mulighet for statlig tilskudd Miljødirektoratet forvalter midler til oppryddingstiltak i forurenset grunn og sjøbunn. Målgruppen for tildeling av midlene er tiltakshavere som er ansvarlige for områder på land eller sjø der det må foregå opprydding for å redusere spredning av miljøgifter til mennesker og miljøet. I utgangspunktet gjelder prinsippet om at forurenser er ansvarlig for kostandene ved opprydding av forurenset grunn og sjøbunn, og pålegg om opprydding kan gis med hjemmel i forurensningsloven. Miljødirektoratet kan imidlertid dekke deler av kostnadene i ulike tilfeller, blant annet der den ansvarlige ikke kan identifiseres og der miljøforvaltningen vil fremskaffe grunnlag for å legge til rette for kunnskapsinnhenting og formidling. Eventuell støtte gis for inn til 75 % av det som blir beregnet til miljøgevinsten i prosjektet Miljødirektoratets budsjett for 2014 har vært er på 64,7 mill kr, pluss bestillingsfullmakt til å inngå framtidige forpliktelser på 182,2 mill kr. Fokuset for opprydding i forurenset sjøbunn er på 17 prioriterte kyst- og fjordområder, jf Stortingsmelding nr. 14 ( ) Sammen for et giftfritt miljø. Byfjorden i Bergen er et av disse prioriterte områdene, og det er tidligere søkt om og bevilget støtte til utredning av tiltak i Vågen. Prosjektet Renere Bergen havn har tidligere søkt om og mottatt støtte til prosjektet. For 2015 er det søkt om 3,1 mill kr. til tiltak i blant annet Vågen og Puddefjorden. 7

8 Mulighet for støtte til tildekkingsprosjektet i Store Lungegårdsvann er drøftet i møte med Miljødirektoratet sammen med Jernbaneverket. Miljødirektoratet understreket der at prosjekter som tidligere har mottatt støtte, der har kommunen vært en økonomisk bidragsyter. Dette er en forutsetning for at Miljødirektoratet skal være med på et mulig spleiselag. 4. Rapporter og offentlige tillatelser Når det gjelder øvrige forutsetninger for gjennomføring av prosjektet ut over økonomi, så er svært mange forhold avklart. Det nevnes her at der foreligger: Tillatelse fra Fylkesmannen i Hordaland etter forurensningsloven Tillatelse fra Havnevesenet etter havne- og farvannsloven Rammetillatelse på vilkår for etablering av utskipingskai og til tildekking av bunnen i Store Lungegårdsvann Rapport om vurdering av risiko for lukt (H²O, hydrogensulfid) Geotekniske undersøkelser Miljørisikovurdering God oversikt over kommunale og private ledninger på bunnen og løsning på hvordan skade på disse skal unngås Kartlegging av kulturminner(skipsvrak), men tillatelse fra kulturminnemyndighetene mangler. De offentlige tillatelsene inneholder flere vilkår som må følges opp, dels knyttet til forhold som ikke er avklart og dels overvåking og kontroll underveis og i ettertid. 6. Oppsummering og videre drøftelser med Jernbaneverket Fordi man har mulighet for tilgang på egnede masser til et viktig miljøprosjekt, er det fagetatens vurdering at Bergen kommune bør stille seg positiv til Jernbaneverkets tilbud. Det å ta prosjektansvar innebærer, i tillegg til den praktiske gjennomføringen, at Bergen kommune tar ansvar for de ulike risikofaktorene i prosjektet, som effekt av tildekkingen, midlertidig spredning av forurensningen når massene slippes ned i vannet og luktproblemer. Det sentrale premiss for dette må imidlertid være at Jernbaneverket reverserer beslutningen om å ta ut massene i Arna, da transport fra Arna til Fløen vil være svært uheldig både på grunn av økonomi, utslipp av klimagasser, lokal luftkvalitet og trafikksikkerhet. Jernbaneverkets tilbud om tilskudd knyttet til sparte transportkostnader er 40 mill kr. Dette er vesentlig lavere enn fagetatens kostnadsanslag over kommunens transportkostnader. Størrelsen på tilskuddet bør derfor drøftes nærmere. Det bør også drøftes om ytterligere tilskudd kan være aktuelt, jf Jernbaneverkets tidligere forslag om å dele prosjektkostnadene 8

9 50/50. Før endelig beslutning kan tas er det behov for en nærmere utredning av massetilgang, behov og mulighet for mellomlagring og kostnadene ved dette. Det er også behov for en nærmere utredning av kostnadene ved selve tildekkingsprosjektet.. Vedlegg 1. Jernbaneverkets brev dat NNI rapport om lukt 3. Tillatelse fra Fylkesmannen i Hordaland 9