KAN PLANLOVEN FORBEDRES? EVAPLAN2008 EVALUERING AV PLANDELEN G R O S A N D K J Æ R H A N S S E N O G H E G E H O F S T A D,

Transkript

1 KAN PLANLOVEN FORBEDRES? EVAPLAN2008 EVALUERING AV PLANDELEN G R O S A N D K J Æ R H A N S S E N O G H E G E H O F S T A D,

2 VI STILLER SPØRSMÅLET: Hvorvidt, og eventuelt i hvilken utstrekning, plandelen fungerer etter intensjonene og fører til økt lokal og regional bærekraft, gjennom helhetlig samfunns og arealplanlegging? Finner vi spenninger mellom lovintensjonene og praksis? Prosjektet skal vurdere loven, og dagens praksis, ut fra et internasjonalt komparativt perspektiv og identifisere forbedringspunkter.

3 TVERRFAGLIGHET Dette kan ikke planleggeren, statsviteren, arkitekten eller juristen besvare alene En tverrfaglige tilnærming: Juridiske studier kan finne frem til og forklare lovgivers intensjon, hvordan lovbestemmelsene skal forstås og forholdet til sektorlovverk Samfunnsvitere, planleggere og arkitekter: Gjøre rede for hvordan lovbestemmelsene forstås, håndheves i praksis og hvilke implikasjoner dette får for resultat og legitimitet Prosjektet har som mål å bringe frem innsikter sammen, som det er vanskelig å få gjennom enkeltstudier

4 ET TVERRFAGLIG TEAM Norsk institutt for by- og regionforskning: Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Marte Winsvold (PhD, statsvitenskap) Norges Miljø- og Biovitenskapelige Universitet, NMBU: Nikolai K. Winge, Fredrik Holth (PhD, jus) Elin Børrud (PhD, arkitektur) Berit Nordahl (Dr.ing) Kristina Grange (tekn.dr. arkitektur). Marius Grønning (PhD, urbanisme) TØI: Arvid Strand (Dr.ing). Universitetet i Tromsø (UiT) Nils Aarsæther (Dr. philos.) Toril Nyseth (Dr.Polit) NORUT: Torill Ringholm, Jan Åge Riseth og Arild Buanes (alle forsker I, Dr. polit/scient).

5 INTERNASJONAL PROSJEKTGRUPPE Helle Tegner Anker, professor i juss, Københavns Universitet, Daniel Galland, adjunkt i planlegging, Aalborg Universitet, Thomas Kalbro, professor i planlegging, KTH, Stockholm, Camilla Sandström, dosent i statsvitenskap, Umeå Universitet Christian-W. Otto, professor i juss, Technische Universität Berlin

6 BRUKERPANEL Skal gjennom årlige møter med prosjektgruppen fungere som kritiske kommentatorer: OBOS, Daniel Siraj ROM eiendom, Anne Siiri Ørseter Rambøll, Andreas Westergaard Oslo kommune, PBE, Ellen de Vibe KS, sjef for plan Lasse Jalling Østfold fylkeskommune, folkehelseansvarlig Knut Johan Rognlien Fylkesmannen i Hordaland, Svein Kornerud Vellenes Fellesorganisasjon, Eivind Bødker Norges Naturvernforbund, generalsekretær Maren Esmark BOBY

7 STRUKTUR

8 Beskrivelse av metode Utvalg Modul Tidsrom Ansvarlig Kartlegginger 1. Survey til leder i planutvalg (el tilsvarende) i kommunestyret Alle kommuner 1 H 2017 NIBR 2. Survey til planansvarlige Alle kommuner 1 H 2017 NIBR 3. Survey til fylkespolitikere og adm ledelse Innsigelsesdata 4. Gjennomgang av 2.gen. regional planstrategi, og utvalg av kommunale planstrategier Kvalitative studier 5. Regionale fokusgruppeintervjuer: Østlandet, Sør/ Vestlandet, Trøndelag, Nord- Norge Alle fylker 1 V H 2017 NIBR NIBR Alle fylker 1,2 V-H2017 UiT a) Kommuneaktører (+FK) b) næringsaktører c) Sivilsamfunn d) regional stat Hvilke sektorlover er mest aktuelle? 1,2,3,4 H H Juridisk studie av forholdet mellom PBL og sektorlover 2 V2015- H Dybdestudier av 8 kommuner 8 dybdestudier 1,2,3,4 V2015- m/fylker (2 per temaområde);,5 H2017 NMBU studie av overordnede planer Komplan, (reg+kom), planprosesser, arealplan planresultat, gjennomføring 8. Evaluering av planprodukter Tilfeldig/repr.utvalg 1 V2015 H Litteraturstudie av tidl.forskning Sammenfatning av 5 V2015- forskning H2015 a) NIBR: 3, NORUT/UiT: 1 b) NMBU: 4 c) NIBR: 3, NORUT/UiT 1 d) NIBR: 2, NMBU/NORUT: 2 NMBU NORUT: Reg og lok utvikling/vern (2) NIBR(NORUT):Folkehelse NMBU: Byutvikling (2) TØI: infrastruktur (2) NMBU NIBR, UiT, NORUT

9 HVORDAN EVALUERE EN LOV SOM SKAL IVARETA SÅ MANGE (MOTSTRIDENDE) HENSYN? Justisdep. veileder om lovevaluering: «Evaluering av lov- og forskriftsreguleringer innebærer å undersøke om reguleringen faktisk har effekter, og om den bidrar til måloppnåelse som forutsatt, både for det offentlige og for privat sektor.» Plan- og bygningslovens mål - 1-1: «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.» «Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.» Er dette evaluerbare målsetninger?

10 HVORDAN EVALUERE EN LOV SOM SKAL IVARETA SÅ MANGE (MOTSTRIDENDE) HENSYN? Formålet med plandelen - 3-1: 3-1 første ledd nevner en rekke hensyn som skal ivaretas. Sikre jordressursene, samiske interesser, næringsutvikling, folkehelse, klimahensyn mv. Til dels konkurrerende interesser. 3-1 annet ledd: «Planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid om oppgaveløsning mellom sektormyndigheter og mellom statlige, regionale og kommunale organer, private organisasjoner og institusjoner, og allmennheten.»

11 HVORDAN EVALUERE EN LOV SOM SKAL IVARETA SÅ MANGE (MOTSTRIDENDE) HENSYN? Målene skal oppnås gjennom gode rutiner for saksbehandling. Ingen bestemmelser i plandelen som determinerer løsningen ved arealkonflikter Utfallet av planprosesser er politikk, jf. Rt s. 281 Barka: «Både valg av reguleringsformål og hvilke områder som omfattes av reguleringen, faller inn under forvaltningens frie skjønn, og er således i utgangspunktet ikke gjenstand for domstolsprøving.» Plandelen gir omfattende prosessregler Høring, medvirknings, samordning, KU mv. Prosessmål lar seg evaluere. Men evalueringen må også se på resultatet.

12 FREMGANGSMÅTE Byutvikling Samordnet areal- og transport Regional og lokal utvikling - vern Folkehelse

13 MODUL 1. BRUK I hvilken grad og på hvilken måte tas de nye planredskapene i bruk av kommunene, fylkene og av staten? Vurderes de som hensiktsmessige? Bidrar planredskapene til å sikre overordnet folkevalgt styring? (I hvilken grad er det konsistens på tvers av nivåer i planhierarkiet?) Bidrar planredskapene til å innrette samfunnsutviklingen mot større bærekraft?

14 MODUL 2. SAMORDNING RQ: Hvordan fungerer planleggingen i praksis mht. samordning, samhandling mellom sektorer og nivåer, og effektivitet og forutsigbarhet? Lovgivers intensjon: Planlegging skal være den felles arena for avveining og avklaring mellom sektorinteresser, mellom statlige, regionale og lokale hensyn og mellom offentlige og private hensyn. Gjennom samordning skal alle arealinteresser ivaretas på en likeverdig og balansert måte. Samordning er et prosessmål, ikke et resultatmål. Tre relevante perspektiver: Samordning mellom plannivåer Samordning mellom sektorer og planmyndigheter Samordning mellom sektorer

15 MODUL 3. MEDVIRKNING RQ: Hvordan sikres åpenhet, medvirkning og demokrati i planprosessene? Hvordan involveres sivilsamfunnet (tredjepartsaktører) i planleggingen for eksempel i utarbeidingen av private planforslag? Forsinker eller tilskynder medvirkning plangjennomføringen? Hva er betingelsene for at medvirkning bidrar til effektive planprosesser? Hvordan opplever berørte parter og sivilsamfunnet at deres interesser blir hørt og ivaretatt?

16 MODUL 4. GJENNOMFØRING RQ/ mål: I hvilken grad skaper loven forutsigbare rammer for private aktører i byutvikling? er de områderettede redskapene som PBL2008 innførte egnet til å bidra til realisering av ønsket utvikling? detaljerte forskningsspørsmål: 1) Er de redskap som PBL2008 åpner for med hensyn til gjennomføring tatt i bruk, virksomme og tilstrekkelige for å sikre gjennomføring i kompliserte transformasjonsområder? 2) Kan man identifisere regelendringsbehov gjennom sammenlikning med lovanvendelse i Sverige og Tyskland? I hvilken grad blir vedtatte planer gjennomført? 3) Er skillet mellom områdeplan og detaljregulering, slik det praktiseres i dag, hensiktsmessig? Hvor ligger flaskehalsene i plansystemet? hva er vilkårene for å bedre planprosessene slik at de i større grad fører til ønsket måloppnåelse (jf tidl.pkt) og økt gjennomføring?

17 MODUL 4. GJENNOMFØRING Sml. lover/juridiske virkemidler Casestudier planlagt områderegulering Behov for nye virkemidler? Forslag? detaljregulering gjennomført

18 MODUL 5. FORBEDRING Å sammenstille tidligere forskning og prosjektets resultater og gjennom en tverrfaglig analyse peke på forbedringspotensial Hvor ligger flaskehalsene i plansystemet? Hva er vilkårene for at planredskapene: Fremmer helhetlig og bærekraftig samfunns- og arealutvikling? Sikrer effektive og fleksible prosesser? Vurdere loven, og dagens praksis, ut fra et internasjonalt komparativt perspektiv Hva må gjøres for at planprosessene i større grad fører til ønsket måloppnåelse (jf tidl.pkt) og økt gjennomføring?

19 STATUS: Vi er nå i oppstartsfase: operasjonalisering, planlegging av studiene og oppsummering av tidligere forskning aspx

20 SPØRSMÅL TIL DERE DISKUTERES I GRUPPER: Spørsmål 1: Regional planlegging Hvilke utfordringer kan dere peke på som evalueringen bør studere mer inngående? Hvilke aktører er viktig å snakke med? Spørsmål 2: Overordnet kommunal planlegging Hvilke utfordringer kan dere peke på som evalueringen bør studere mer inngående? Hvilke aktører er viktig å snakke med? Spørsmål 3: Reguleringsplanlegging (område-og detalj-) Hvilke utfordringer kan dere peke på som evalueringen bør studere mer inngående? Hvilke aktører er viktig å snakke med?

21 SPØRSMÅL 1: REGIONAL PLANLEGGING Hvilke utfordringer kan dere peke på som evalueringen bør studere mer inngående? -Endring i statlig regionalpolitikk status til regional plan vedtatt av fylkesting blir uklar sprikende signaler til kommunene, generelt og i enkeltsaker -- Planene er ikke juridisk bindende får ikke legitimitet, de juridiske bindingene og virkningene er lik null er det riktig? -- I hvilken grad blir de regionale planene fulgt opp? Vil man følge opp? Forstår kommunene de retningsplanene som ligger inne i planene likt? Hvordan tolker kommunene bestemmelsene? -- Blir politikken utformet gjennom planlegging, eller helt andre steder? -Hva skal til for at regionale planer følges opp? Grad av enighet? Prosessen? Se både på regionale ATPplaner, regionale planer for villreinfjell som dekker andre ting, kjøpesenterplaner. -I hvilken grad statlige virkemidler har effekt for gjennomføring av regionale planer? -Regionale planbestemmelser som er juridiske bindende blir de fulgt opp i større grad? -Svaret er ja, men blir den brukt for det den er verdt? Hvorfor ikke? Politisk vilje mangler? Hvorfor blir ikke bestemmelser klare nok til å kunne brukes, med hensikt? Let hos politikerne! Samspillet mellom lokalpol og nasjonale politikere. Buffer mellom to politiske nivå -Godt styringsverktøy om det brukes. Det er utfordringene ligger. Ønsker politikerne å følge opp? Da må de ha forstått poenget med planene, og ønske å følge dem. Det kreves god fagkompetanse og prosesskompetanse -Konkret ting: Regional plan med handlingsprogram (årlig rullering) loven er uklar mht detaljeringsgrad og prosesskrav knyttet til handlingsprogram Hvilke aktører er viktig å snakke med? - næringslivet, NHO, LO, bransjeorg

22 Følges regionale planer opp? Følger de som har vært med på prosessen planen opp er en ting, men mye går under radaren av PBL-planer. For eksempel sykehus innlandet (lokalisering) KVU, KS1 og KS2, energiplanlegging utenfor PBL Hvordan blir de mer effektfulle og kraftfulle? Gevinsten kan være økonomisk osv. Noe som kan være med å løfte regional planlegging. Er det alle relevante aktører med i regional planlegging? Tema: fm følger planprosessene i stor grad. Survey!! (følger alle prosesser)

23 SPØRSMÅL 2: OVERORDNET Hvilke utfordringer KOMMUNAL kan dere peke på som PLANLEGGING evalueringen bør studere mer inngående? -byggeaktivitet, er den egnet til å håndtere konflikt mot verneinteresser (rein, utmark, etc)? --se også på andre mekanismer i tillegg til det juridiske for å styre byggeaktivitet -- se på dokumentene planstrategi, kommuneplanens samfunndel vi stiller spørsmål ved deres betydning. -- Planprogram, stiller ikke samme spørsmål -- plankompetanse, arealplankompetanse skal store kommuner til for å beherske verktøyene? Betyr det noe om kompetansen finnes i kommunen, eller leies inn? Kommunikasjonen med politisk nivå blir bedre med høy kompetanse. -- hvordan få samf delen og arealdelen til å høre bedre sammen.? Økonomiplan -Sammenheng mellom de temaer som blir tatt opp i planstrategien og hva man ser igjen i kommuneplanens samfunnsdel. Blir noe borte? Hva? -Se på bestemmelesne i PBL samfunnsdelen skal ligge til grunn for andre planer gi retningslinjer -- Er kommunene lojal mot egne planer? Dispensasjoner -- arealstrategi i samfunnsdelen (Bærum) viktig i presskommuner, kanskje ikke i andre? -- Bærekraftprisnippet utrede økonomiske konsekvenser, analyser av ulike valg som velges. Hvordan hånterer man en vanskelig kommuneøkonomi med en god plan? Hvilke aktører er viktig å snakke med?

24 - komplisert plansystem: ressurser og kompetanse.. (mer) Bruker kommunene arealdelen som et styringsverktøy? Til å sortere mellom innspill som kommer fra private. * 2009 paradigmeskiftet fokus på samfunnsplanlegging, verktøy, hvilke sektorer tar dette i bruk som sitt verktøy? Intensjonen var å åpne planverktøyet for andre sektorer. Ligger et potensial her som kanskje ikke er utnyttet? Hvorfor det? *Samordningsverktøy da bør flere sektorer ta verktøyene i bruk.

25 Lojalitet mot egne planer hvordan politikerne blir involvert i planprosessene? Har følger for om de følger dem? Se på hvordan politikere er involvert og betydning for resultat av prosess. Hvor foregår egentlig styringen? Og se dette i sammenheng med formålsparagraf, medvirkning. Hvordan er det mulig å mobilisere på overordnet nivå. Kobling mot kommuneloven?

26 SPØRSMÅL 3: REGULERINGSPLANLEGGING (OMRÅDE-OG DETALJ-) Hvilke utfordringer kan dere peke på som evalueringen bør studere mer inngående? -planfremstilling, plankart, nye tegneregler, avanserte kart. Jus på et kart, er det forståelig? Forstår aktørene informasjonen i et slikt kart? -- områdereguleringer: anbefalt for kommunene, helt til riksantikvaren kom på banen. Slike planer er ikke enkelt i store ubebygde områder, for R krever full undersøkelse. Vår arkeologer har tatt dette opp med R, men blir ikke hørt. (heller ta det på detaljergulering) -- områdereguleringer off- priv samarbeid, gode erfaringer. Evaluering av dette! (gfeks grimstad) -- hjertesukk: det blir ikke laget så mange områdereguleringsplaner som det burde. Resulterer i mange små reguleringsplaner. Frimerkereguleringsplaner. -- Barn og unge blir de hørt i planleggingen i dag. Dette bør man se nærmere på. Svake røster som taler barnas sak systemet rundt dette. -- Barn og unges representanter blir de hørt? -Nye statlige planretningslinjer men ikke så gode instrument for å sørge for fortetting med kvalitet. Mye små detaljregueringer med en tiltakshaver, så blir helhetsløsningene med vev av torg og møteplasser med mer ikke hensiktsmessige Hvilke aktører er viktig å snakke med? Skinnprosesser: innspill hvordan blir de tatt inn? Politikere riktig sluttprodukt. Reelle prossser det også, hvor mange av prosessene er slik? -Forvaltningsloven unntak for reg planvedtak oppfattes som unntak. Hvorfor skal man ha klagerett på reguleringsplanvedtak planomtale det er et eller annet med konseptet virkninger som er komplisert å forstå for de som lager lover. -Planprogram potensielt godt instrument, men for noe er det et standardskriv, hvis konfliktene tas opp der lettere å få til en god dialog.