KAN PLANLOVEN FORBEDRES? INNSPILL TIL EVALUERING G R O S A N D K J Æ R H A N S S E N O G N I L S A A R S Æ T H E R,

Transkript

1 KAN PLANLOVEN FORBEDRES? INNSPILL TIL EVALUERING G R O S A N D K J Æ R H A N S S E N O G N I L S A A R S Æ T H E R,

2 VI STILLER SPØRSMÅLET: Hvorvidt, og eventuelt i hvilken utstrekning, plandelen fungerer etter intensjonene og fører til økt lokal og regional bærekraft, gjennom helhetlig samfunns og arealplanlegging? Finner vi spenninger mellom lovintensjonene og praksis? Prosjektet skal vurdere loven, og dagens praksis, ut fra et internasjonalt komparativt perspektiv og identifisere forbedringspunkter.

3 TVERRFAGLIGHET Dette kan ikke planleggeren, statsviteren, arkitekten eller juristen besvare alene En tverrfaglige tilnærming: Juridiske studier kan finne frem til og forklare lovgivers intensjon, hvordan lovbestemmelsene skal forstås og forholdet til sektorlovverk Samfunnsvitere, planleggere og arkitekter: Gjøre rede for hvordan lovbestemmelsene forstås, håndheves i praksis og hvilke implikasjoner dette får for resultat og legitimitet Prosjektet har som mål å bringe frem innsikter sammen, som det er vanskelig å få gjennom enkeltstudier

4 ET TVERRFAGLIG TEAM Norsk institutt for by- og regionforskning: Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Marte Winsvold (PhD, statsvitenskap) Norges Miljø- og Biovitenskapelige Universitet, NMBU: Nikolai K. Winge, Fredrik Holth (PhD, jus) Elin Børrud (PhD, arkitektur) Berit Nordahl (Dr.ing) Kristina Grange (tekn.dr. arkitektur). Marius Grønning (PhD, urbanisme) TØI: Arvid Strand (Dr.ing). Universitetet i Tromsø (UiT) Nils Aarsæther (Dr. philos.) Toril Nyseth (Dr.Polit) NORUT: Torill Ringholm, Jan Åge Riseth og Arild Buanes (alle forsker I, Dr. polit/scient).

5 INTERNASJONAL PROSJEKTGRUPPE Helle Tegner Anker, professor i juss, Københavns Universitet, Daniel Galland, adjunkt i planlegging, Aalborg Universitet, Thomas Kalbro, professor i planlegging, KTH, Stockholm, Camilla Sandström, dosent i statsvitenskap, Umeå Universitet Christian-W. Otto, professor i juss, Technische Universität Berlin

6 BRUKERPANEL Skal gjennom årlige møter med prosjektgruppen fungere som kritiske kommentatorer: OBOS, Daniel Siraj ROM eiendom, Anne Siiri Ørseter Rambøll, Andreas Westergaard Oslo kommune, PBE, Ellen de Vibe KS, sjef for plan Lasse Jalling Østfold fylkeskommune, folkehelseansvarlig Knut Johan Rognlien Fylkesmannen i Hordaland, Svein Kornerud Vellenes Fellesorganisasjon, Eivind Bødker Norges Naturvernforbund, generalsekretær Maren Esmark BOBY

7 HVORDAN EVALUERE EN LOV SOM SKAL IVARETA SÅ MANGE (MOTSTRIDENDE) HENSYN? Formål ( 1.1) Bærekraftig utvikling til det beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner (interesseavklaring i et fremtidsrettet perspektiv) Langsiktige løsninger Samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser Sikre åpenhet, forutsigbarhet, medvirkning for alle berørte En lang rekke hensyn skal ivaretas ( 3-1), blant annet: Legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling Sikre jordressurser, verne verdifulle landskap og kulturmiljøer.. Etc Fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng... Ta klimahensyn gjennom løsninger for energiforsyning og transport Fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, bidra til å forebygge kriminalitet En lov med store ambisjoner, som skal ivareta en rekke til dels motstridende hensyn.

8 HVORDAN EVALUERE EN LOV SOM SKAL IVARETA SÅ MANGE (MOTSTRIDENDE) HENSYN? Målene skal oppnås gjennom gode rutiner for saksbehandling. Ingen bestemmelser i plandelen som determinerer løsningen ved arealkonflikter Utfallet av planprosesser er politikk, jf. Rt s. 281 Barka: «Både valg av reguleringsformål og hvilke områder som omfattes av reguleringen, faller inn under forvaltningens frie skjønn, og er således i utgangspunktet ikke gjenstand for domstolsprøving.» Plandelen gir omfattende prosessregler Høring, medvirknings, samordning, KU mv. Prosessmål lar seg evaluere. Men evalueringen må også se på resultatet som plandokument (konsistens, avklaringer) som planers evne til å gi retning(styring, «framing») Som bygd resultat

9 FREMGANGSMÅTE Byutvikling Samordnet areal- og transport Regional og lokal utvikling - vern Folkehelse

10 STRUKTUR

11 Beskrivelse av metode Utvalg Modul Tidsrom Ansvarlig Kartlegginger 1. Survey til leder i planutvalg (el tilsvarende) i kommunestyret Alle kommuner 1 H 2017 NIBR 2. Survey til planansvarlige Alle kommuner 1 H 2017 NIBR 3. Survey til fylkespolitikere og adm ledelse Innsigelsesdata 4. Gjennomgang av 2.gen. regional planstrategi, og utvalg av kommunale planstrategier Kvalitative studier 5. Regionale fokusgruppeintervjuer: Østlandet, Sør/ Vestlandet, Trøndelag, Nord- Norge Alle fylker 1 V H 2017 NIBR NIBR Alle fylker 1,2 V-H2017 UiT a) Kommuneaktører (+FK) b) næringsaktører c) Sivilsamfunn d) regional stat Hvilke sektorlover er mest aktuelle? 1,2,3,4 H H Juridisk studie av forholdet mellom PBL og sektorlover 2 V2015- H Dybdestudier av 8 kommuner 8 dybdestudier 1,2,3,4 V2015- m/fylker (2 per temaområde);,5 H2017 NMBU studie av overordnede planer Komplan, (reg+kom), planprosesser, arealplan planresultat, gjennomføring 8. Evaluering av planprodukter Tilfeldig/repr.utvalg 1 V2015 H Litteraturstudie av tidl.forskning Sammenfatning av 5 V2015- forskning H2015 a) NIBR: 3, NORUT/UiT: 1 b) NMBU: 4 c) NIBR: 3, NORUT/UiT 1 d) NIBR: 2, NMBU/NORUT: 2 NMBU NORUT: Reg og lok utvikling/vern (2) NIBR(NORUT):Folkehelse NMBU: Byutvikling (2) TØI: infrastruktur (2) NMBU NIBR, UiT, NORUT

12 MODUL 1. BRUK I hvilken grad og på hvilken måte tas de nye planredskapene i bruk av kommunene, fylkene og av staten? Vurderes de som hensiktsmessige? Bidrar planredskapene til å sikre overordnet folkevalgt styring? (I hvilken grad er det konsistens på tvers av nivåer i planhierarkiet?) Bidrar planredskapene til å innrette samfunnsutviklingen mot større bærekraft?

13 MODUL 2. SAMORDNING RQ: Hvordan fungerer planleggingen i praksis mht. samordning, samhandling mellom sektorer og nivåer, og effektivitet og forutsigbarhet? Lovgivers intensjon: Planlegging skal være den felles arena for avveining og avklaring mellom sektorinteresser, mellom statlige, regionale og lokale hensyn og mellom offentlige og private hensyn. Gjennom samordning skal alle arealinteresser ivaretas på en likeverdig og balansert måte. Samordning er et prosessmål, ikke et resultatmål. Tre relevante perspektiver: Samordning mellom plannivåer Samordning mellom sektorer og planmyndigheter Samordning mellom sektorer

14 MODUL 3. MEDVIRKNING RQ: Hvordan sikres åpenhet, medvirkning og demokrati i planprosessene? Hvordan involveres sivilsamfunnet (tredjepartsaktører) i planleggingen for eksempel i utarbeidingen av private planforslag? Forsinker eller tilskynder medvirkning plangjennomføringen? Hva er betingelsene for at medvirkning bidrar til effektive planprosesser? Hvordan opplever berørte parter og sivilsamfunnet at deres interesser blir hørt og ivaretatt?

15 MODUL 4. GJENNOMFØRING RQ/ mål: I hvilken grad skaper loven forutsigbare rammer for private aktører i byutvikling? er de områderettede redskapene som PBL2008 innførte egnet til å bidra til realisering av ønsket utvikling? detaljerte forskningsspørsmål: 1) Er de redskap som PBL2008 åpner for med hensyn til gjennomføring tatt i bruk, virksomme og tilstrekkelige for å sikre gjennomføring i kompliserte transformasjonsområder? 2) Kan man identifisere regelendringsbehov gjennom sammenlikning med lovanvendelse i Sverige og Tyskland? I hvilken grad blir vedtatte planer gjennomført? 3) Er skillet mellom områdeplan og detaljregulering, slik det praktiseres i dag, hensiktsmessig? Hvor ligger flaskehalsene i plansystemet? hva er vilkårene for å bedre planprosessene slik at de i større grad fører til ønsket måloppnåelse (jf tidl.pkt) og økt gjennomføring?

16 MODUL 4. GJENNOMFØRING Sml. lover/juridiske virkemidler Casestudier planlagt områderegulering Behov for nye virkemidler? Forslag? detaljregulering gjennomført

17 MODUL 5. FORBEDRING Å sammenstille tidligere forskning og prosjektets resultater og gjennom en tverrfaglig analyse peke på forbedringspotensial Hvor ligger flaskehalsene i plansystemet? Hva er vilkårene for at planredskapene: Fremmer helhetlig og bærekraftig samfunns- og arealutvikling? Sikrer effektive og fleksible prosesser? Vurdere loven, og dagens praksis, ut fra et internasjonalt komparativt perspektiv (Sverige, Danmark, Tyskland) Hva må gjøres for at planprosessene i større grad fører til ønsket måloppnåelse (jf tidl.pkt) og økt gjennomføring?

18 HVA FORKLARER OM EN PLAN FUNGERER? ER DET EGENSKAPER VED: Planinstrumentet (PBL) (feks kommuneplan) Prosessregler Krav til kunnskapsgrunnlag Hvor juridisk bindende den er Intensjon, formål Den individuelle planen (feks kommuneplanen for Drammen) Prosess Hvor mange er med Eierskap Forankring adm/pol Innhold Substans Grad av prioriterin g og målavklaring Kunnskaps -grunnlag Vilje og evne til å ta planinstr/planen i bruk (til å gi retning) Politisk vilje Adm vilje og evne til å bruke planen Hvordan private forholder seg til planer Kobling av plan med andre virkemidler (sektorområder) Følger andre statlige aktører det opp (FK-planer)? Resultat (output=planvedtak, outcome=bygd resultat)

19 HVA FORKLARER OM EN PLAN FUNGERER? ER DET EGENSKAPER VED: Strukturelle: Kom.størrelse Sentralitet Press/fraflytt Utb.mønstre og næring Infrastruktur Kjennetegn v/kommunene: Organisatoriske: Pol org Adm org Kompetanse Politikk og kultur: Politisk farge Plankultur Kultur for samarbeid mlm kom og priv, siv Planinstrumentet (PBL) (feks kommuneplan) Prosessregler Krav til kunnskapsgrunnlag Hvor juridisk bindende den er Intensjon, formål Den individuelle planen (feks kommuneplanen for Drammen) Prosess Hvor mange er med Eierskap Forankring adm/pol Innhold Substans Grad av prioriterin g og målavklaring Kunnskaps -grunnlag Vilje og evne til å ta planinstr/planen i bruk (til å gi retning) Politisk vilje Adm vilje og evne til å bruke planen Hvordan private forholder seg til planer Kobling av plan med andre virkemidler (sektorområder) Følger andre statlige aktører det opp (FK-planer)? Resultat (output=planvedtak, outcome=bygd resultat)

20 HVA FORKLARER OM EN PLAN FUNGERER? ER DET EGENSKAPER VED: Strukturelle: Kom.størrelse Sentralitet Press/fraflytt Utb.mønstre og næring Infrastruktur Kjennetegn v/kommunene: Organisatoriske: Pol org Adm org Kompetanse Politikk og kultur: Politisk farge Plankultur Kultur for samarbeid mlm kom og priv, siv Planinstrumentet (PBL) (feks kommuneplan) Prosessregler Krav til kunnskapsgrunnlag Hvor juridisk bindende den er Intensjon, formål Den individuelle planen (feks kommuneplanen for Drammen) Prosess Hvor mange er med Eierskap Forankring adm/pol Innhold Substans Grad av prioriterin g og målavklaring kunnskaps -grunnlag Vilje og evne til å ta planinstr/planen i bruk (til å gi retning) Politisk vilje Adm vilje og evne til å bruke planen Hvordan private forholder seg til planer Kobling av plan med andre virkemidler (sektorområder) Følger andre statlige aktører det opp (FK-planer)? Resultat (output=planvedtak, outcome=bygd resultat)

21 STATUS: Vi er nå i oppstartsfase: operasjonalisering, planlegging av studiene og oppsummering av tidligere forskning aspx

22 TIL DISKUSJON: Hvilke utfordringer kan dere peke på som evalueringen bør studere mer inngående? Hvilke aktører er viktig å snakke med?