Vedtak i klagesak - Frichgården AS mfl. Avvisning av klage på rammetillatelse - Gnr. 7 bnr. 57 i Dovre kommune

Transkript

1 Dovre kommune 2662 Dovre Deres referanse Dato Vår referanse 2011/ SAT Saksbehandler Svein A. Tvedten, tlf Avdeling Landbruksavdelingen Vedtak i klagesak - Frichgården AS mfl. Avvisning av klage på rammetillatelse - Gnr. 7 bnr. 57 i Dovre kommune Vi viser til oversending av klagesak, mottatt her 9. mai 2011, og til brev hit fra advokatfirma Hjort av 19. august Konklusjon Klagen tas ikke til følge. Klagerne anses ikke å ha rettslig klageinteresse. Dovre kommunes vedtak om å avvise klage på bruksendrings- og rammetillatelse stadfestes. Kort historikk Saken gjelder klage på et avvisningsvedtak. Den 8. februar 2011 ga Dovre kommune bruksendrings- og rammetillatelse til endringer av eksisterende bygg på ovennevnte eiendom, Bankbygget, i Dombås sentrum. Tillatelsen omfattet oppføring av et mindre tilbygg i en etasje på byggets hjørne mot nordvest, nytt inngangsparti på eksisterende vegg mot øst, innredning av toaletter og teknisk rom i kjelleretasjen samt ombygging og bruksendring av byggets første etasje fra kontorlokaler til serverings- og salgslokale med lager, kjøkken og handikapptoalett. Vedtaket ble påklaget av Frichgården AS, Coop Innlandet BA og Tor Olav Hovelsrud v/advokatfirma Hjort i brev den 4. mars Klagernes eiendommer ligger på motsatt side av E6, og vender mot tiltakets østfasade. Den 10. mars 2011 gjorde kommunen v/rådmannen slikt vedtak: 1. Rettslig klageinteresse og vilkår for klagebehandling foreligger ikke. 2. Klagen avvises. 3. Kopi av vedtaket distribueres klagerne. Dette vedtaket ble så påklaget av de ovennevnte i brev den 21. mars fra advokatfirma Hjort, senere utdypet i brev den 15. april Klagerne anfører sammenfatningsvis at de må anses som gjenboere av tiltaket, at kommunen ikke har gjort en konkret vurdering av om klagernes eiendommer er omfattet av nabovarslingsplikten og at kommunens praksis om at grunneiere på den ene siden av E6 på generelt grunnlag ikke er å anse som gjenboere for tiltak på den andre siden av vegen ikke er holdbar. Klagerne mener videre at deres eiendommer blir påvirket av rammetillatelsen i form av synbarhet og trafikkpåvirkning, at kommunens delegasjonsreglement ikke gir rådmannen kompetanse til å fatte avvisningsvedtak i Besøksadresse: Statens hus, Storgata 170, 2615 Lillehammer Postadresse: Postboks 987, 2626 Lillehammer Telefon: Telefaks: E-post: postmottak@fmop.no Org.nr:

2 klagesaker og at spørsmålet om rettslig klageinteresse må ses i lys av de klagegrunnene som er framsatt i klagen på rammetillatelsen. Klagerne understreker at klagen ikke gjelder konkurransemessige hensyn mellom næringsdrivende, og at klagen utelukkende bygger på at kommunen har gitt tillatelse til et nærliggende og omfattende tiltak i strid med gjeldende plan- og bygningslovgivning, og at klagerne derfor har krav på å få overprøvd den rammetillatelsen som er gitt. Uavhengig av spørsmålet om rettslig klageinteresse mener klagerne at bruksendrings- og rammetillatelsen bygger på både materiell og personell kompetansemangel, at tillatelsen følgelig er ugyldig og at kommunen etter forvaltningsloven 35 første ledd bokstav c, uavhengig av klagen, har plikt til å omgjøre vedtaket. Vi viser ellers til klagen i sin helhet. Plan-, nærings- og utviklingsstyret i kommunen behandlet klagen i møte den 3. mai 2011, sak 18/11. Klagen ble ikke tatt til følge, og saken ble oversendt Fylkesmannen for sluttbehandling. Fylkesmannen nen ser slik på saken Vedtak om å avvise en klage kan påklages til nærmeste overordnede organ, jf forvaltningsloven (fvl) 28 første ledd, jf 2 tredje ledd. Vi legger til grunn at klagen på avvisningsvedtaket var innkommet til kommunen innen klagefristen, og at klagerne har rettslig klageinteresse i spørsmålet om avvisning. Vi vurderer først om rådmannens avvisningsvedtak kan være ugyldig på grunn av tilblivelsesfeil. Klagerne gjør gjeldende at vedtaket lider av personell kompetansemangel, ved at rådmannen i henhold til kommunens delegasjonsreglement ikke har myndighet til å fatte vedtak om avvisning av klager. Riktig bestemmelse for delegasjon er etter klagernes mening delegasjonsreglementets pkt 1.4 andre avsnitt, som lyder slik: Når et administrativt enkeltvedtak blir påklaget, skal det forelegges det ansvarlige folkevalgte organ til behandling før det oversendes klageinstansen. [ ] Fra kommunens delegeringsreglement, vedtatt av kommunestyret den 9. oktober 2003, siterer vi fra reglementets del A (prinsipper og gjennomgående regler for delegering) og del E (metode for utvikling av delegeringspraksis etter rammeprinsipp): A-04 Administrasjonssjefen gis myndighet til å ta avgjørelser på kommunens vegne og til å treffe vedtak i alle enkeltsaker og alle typer saker som ikke er av prinsipiell / politisk betydning. E-01 Et sentralt delegasjonsskille fastsettes utfra begrepene prinsipiell og ikke prinsipiell. Hva som er ikke prinsipielt blir å fastslå ut fra praksis / sedvane, generelle retningslinjer og forvaltningspraksis utfra Kommuneloven. Av det ovenstående framgår det at kommunestyret har gitt administrasjonssjefen (rådmannen) myndighet til å ta avgjørelser i alle enkeltsaker og i alle saker som ikke er av prinsipiell eller politisk betydning. Kommunen har praktisert pkt 1.4 slik at administrasjonen i klagesaker har myndighet til å endre eller omgjøre sitt eget vedtak uten å forberede saken til politisk organ, forutsatt at saken ikke anses å være av prinsipiell eller politisk betydning, se saksframlegget av 3. mai 2011 side 3. Behandlingen av den aktuelle klagesaken her avviker ikke fra denne praksisen. Fylkesmannen viser til at også vedtak om avvisning må anses som enkeltsak i delegasjonsreglementets betydning, og har ikke noe å innvende mot kommunens praksis på området, og til denne saken spesielt. 2

3 Klagerne har videre anført at rådmannen ikke har gjort en konkret vurdering av om nabovarsel er nødvendig, jf plan- og bygningsloven 2008 (pbl) 21-3 andre ledd. Ingen av klagerne er blitt varslet om tiltaket som gjenboere. Fylkesmannen er enig med klagerne i at spørsmålet om gjenboerskap ikke er avgjørende for spørsmålet om de har rettslig klageinteresse. Vi mener likevel at det framgår av saksframlegget at kommunen har foretatt en konkret vurdering av om det var grunnlag for å nabovarsle den av klagerne som kommunen mener kan være gjenboer i plan- og bygningslovens forstand. Vi viser til kommunens saksframlegg for avvisningsvedtaket den 10. mars 2011, side 2 og 3. Det framgår der at kommunen, etter å ha redegjort for sin rettsforståelse og praksis i tilsvarende saker, har vurdert tiltakets art og omfang og har konkludert med at [ ] tiltaket ikke vil ha vesentlig innvirkning på trafikksituasjonen for klagerne, heller ikke forhold knyttet til brannsikkerhet, forurensning eller lignende. [ ]. Fylkesmannen kan følgelig ikke slutte seg til klagernes påstand på dette punktet. Klagerne har etter dette ikke fått medhold i anførselen om at kommunens avvisningsvedtak er ugyldig på grunn av tilblivelsesfeil. Vi går så over til å vurdere om kommunens vedtak kan være ugyldig på grunn av feil lovbruk i saken. Klagerne er ikke part i saken, men gjør gjeldende at de har rettslig klageinteresse, jf forvaltningsloven 28 første ledd andre alternativ. De begrunner dette med at de [ ] rent faktisk vil kunne bli influert av det omsøkte tiltaket, blant annet i form av synbarhet og trafikkpåvirkning. Vedrørende synbarhet har klagerne generelt vist til avstanden mellom deres eiendommer og tiltaket. Når det gjelder trafikkpåvirkning presiserer klagerne at søknaden gjelder bruksendring fra kontor- til bevertningsvirksomhet. Etter klagernes oppfatning vil dette føre til at eiendommen får betydelig trafikkøkning og utvidete åpningstider på hverdager og i helger. Det vil også føre til en markant økning i parkeringsbehovet. Klagerne vurderer tiltaket slik at det vil innebære relativt omfattende bygge- og anleggsarbeider, herunder skilting og belysning. Klagerne mener klagegrunnene for avvisningsvedtaket (ulemper med synbarhet og trafikkpåvirkning) må ses i sammenheng med klagegrunnene på rammetillatelsen. Disse er i korthet at tiltaket på grunn av motstrid mellom kommunedelplan og reguleringsplan burde vært vurdert ut fra gjeldende kommunedelplan fra 2009, subsidiært at tiltaket er i strid med arealformålet i reguleringsplan fra 1997, at tiltaket ikke er blitt vurdert i forhold til sentrale krav i plan- og bygningsloven, herunder krav som retter seg mot påvirkning av omgivelsene og universell utforming. Klagerne påstår videre manglende vurdering av forholdet til kommunens prinsippvedtak om utbyggingsavtaler og av om midlertidig byggeforbud etter pbl kapittel 13 burde vært vedtatt i påvente av utarbeiding av ny områderegulering for Dombås Vest. Klagerne mener synbarhet og avstand til det aktuelle tiltaket er momenter som tilsier at de har rettslig klageinteresse, og at kommunen ikke har vurdert tiltakets påvirkning av omgivelsene, noe de påpeker er et sentralt tema etter plan- og bygningsloven. Fylkesmannen vil bemerke at begrepet rettslig klageinteresse i fvl 28 er uttrykk for en rettslig standard. Det nærmere innholdet i begrepet lar seg ikke presist utlede på generelt grunnlag, men må avgjøres etter en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. I juridisk teori og i forvaltningspraksis er det likevel utledet enkelte generelle momenter som står sentralt i vurderingen av om lovvilkåret er oppfylt, se blant annet Eckhoff Smith, Forvaltningsrett, 8. utgave side 279 flg og Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utgave side 462 flg. I begrepet ligger at interessene som skal vurderes i klagen må være aktuelle, ikke framtidige eller fortidige. Med unntak av ett punkt finner Fylkesmannen at dette vilkåret er oppfylt i saken. Se nærmere om unntaket nederst i dette vedtaket. Videre er det et krav at klagerne har en viss tilknytning til saken. Nabo- eller gjenboerskap til tiltaket vil i seg selv ikke være tilstrekkelig. Det må gjøres en konkret vurdering av om, og i hvilken grad, klagerne vil bli berørt av vedtaket. 3

4 Fylkesmannen mener at rettslig klageinteresse i forvaltningslovens forstand forutsetter at klagerne har et reelt behov for å få avklart de rettslige spørsmålene de har reist i saken, og at klagerne er berørt av vedtaket. Vedtaket behøver ikke nødvendigvis ha rettslige konsekvenser for klagerne. Det er tilstrekkelig at klagernes interesser er av en slik [ ] art og styrke at det er rimelig å gi han et rettskrav på å få vedtaket overprøvet, jf Eckhoff Smith side 279. I dette ligger at også vedtakets faktiske virkninger for klagerne er relevant. Det framgår av Woxholt s. 465 at det tradisjonelt legges betydelig vekt på nærhet i den interessen klageren har til klagegjenstaden. I dette ligger blant annet at klageren må være nærmere til å klage enn folk flest. Klagerne hevder byggetillatelsen påfører dem ulemper i form av synbarhet og trafikkpåvirkning, og at dette må ses i sammenheng med at tiltaket etter deres oppfatning blant annet er i strid med plankravet i kommunedelplanen for Dombås, subsidiært i strid med arealformålet i reguleringsplanen for Dombås sentrum, og at tiltaket ikke er blitt vurdert i forhold til i plan- og bygningslovens regler om påvirkning av omgivelsene og universell utforming. Klagerne har ikke angitt nærmere på hvilken måte tiltakets synbarhet og trafikkpåvirkning berører dem. Det er heller ikke opplyst at deres eiendommer benyttes til virksomhet som er utsikts-, støy- eller trafikkfølsomme. Fylkesmannen konstaterer at alle de aktuelle eiendommene, både klagernes bygg og det aktuelle Bankbygget, ligger i område som både i kommunedelplan for Dombås og i reguleringsplan for Dombås sentrum er avsatt til samme arealbruksformål, det vil si til forretningsformål. Fylkesmannen vil bemerke at de vesentligste bygningsmessige endringene av Bankbygget vil skje innvendig, ved at kontorlokalene i første etasje blir endret til serverings- og salgslokale. Bruken av byggets andre etasje vil forbli uendret. Ut fra sakens opplysninger kan ikke Fylkesmannen se at bruksendringen fra kontor til kafé i seg selv vil berøre noen av klagerne på en måte som er relevant i forhold til de plan- og bygningsrettslige reglene. Når det gjelder de bygningsmessige endringenes mulige innvirkning for klagerne har Fylkesmannen målt avstanden mellom klagernes bygninger og det aktuelle Bankbygget på kart. Korteste avstand i luftlinje mellom Frichgården AS og Bankbygget tiltaket er ca 110 meter. Tilsvarende avstand mellom Coop OBS og tiltaket er ca 65 meter. Mellom Hovelsrud sitt bygg og Bankbygget er korteste avstand ca 35 meter. Mellom Bankbygget og klagernes bygg går E6. Vegen er hovedtrafikkåre mellom Østlandet og Romsdalen og mellom Oslo og Trondheim. Fylkesmannen legger til grunn at vegen er sterkt trafikkert. Frichgården AS og Coop OBS ligger noe tilbaketrukket fra vegen. I siktsonen mot Bankbygget er disse byggene delvis skjermet bak Hovelsrud sitt bygg. Den aktuelle tillatelsen innebærer ingen ytre endringer av eksisterende bygg, bortsett fra et mindre tilbygg mot nordvest og tilordning av nytt inngangsparti på veggen mot øst. Fylkesmannen har beregnet det omsøkte tilbyggets størrelse til noe over 19 m2. Det ligger på bygningens vestside. Ut fra kart, bilder og situasjonsplaner legger vi til grunn at tilbygget i det vesentlige vil være helt skjult for klagerne på grunn av Bankbyggets eksisterende bygningsdeler. Bankbygget vil videre få nytt inngangsparti mot øst. Dette vil vende mot eiendommen til Hovelsrud, og vil derfor være synlig for ham. Endringen innebærer at en mindre del av eksisterende tilbygg med skråtak nå får flatt tak og plater på veggen. Denne fasadeendringen berører etter Fylkesmannens skjønn en veggflate på anslagsvis m2 av det eksisterende tilbygget. 4

5 Vi finner at verken Frichgården AS eller Coop OBS kan sies å være berørt, verken faktisk eller rettslig, av den bruksendrings- og rammetillatelsen som er gitt. Dette gjelder alle tillatelsens konsekvenser, både de bygningsmessige og de bruksmessige. Når det gjelder Hovelsrud sitt bygg, vil dette være berørt ved at Bankbyggets fasadeendring vil være synlig fra denne eiendommen. Ved siden av sentrale offentligrettslige hensyn skal plan- og bygningsloven også ivareta enkelte hensyn av mer privatrettslig karakter, som for eksempel estetikk og naboers vern mot tap av lys, luft og utsikt og behov for å skjermes mot unødvendig innsyn. Bortsett fra en helt generell påstand om at kommunen ikke har vurdert tiltakets påvirkning av omgivelsene er imidlertid ingen av disse hensynene pretendert brutt av klagerne, heller ikke av Hovelsrud. Hva som ligger i klagernes påstand om at de vil bli påvirket av trafikken som følge av tillatelsen er ikke nærmere utdypet. På bakgrunn av at alle de fire aktuelle eiendommene er regulert til forretningsformål, og at E6 skiller det omsøkte tiltaket fra klagernes eiendommer, kan Fylkesmannen vanskelig se at denne problemstillingen kan være av rettslig eller faktisk betydning for klagerne. Når det gjelder parkeringsnormen i reguleringsbestemmelsene 4, er denne, slik Fylkesmannen oppfatter saken, oppfylt. I en byggesak kan det ikke klages på forhold som er avgjort i en vedtatt reguleringsplan, jf pbl 1-9 andre ledd. Den samme parkeringsnormen følger forøvrig også av bestemmelsene pkt bokstav d i kommunedelplan for Dombås. Det omsøkte bygget ligger i Dombås sentrum, og tiltakets art og omfang er etter Fylkesmannens oppfatning, av svært beskjeden betydning. Når det gjelder klagernes øvrige pretensjoner i klagesaken finner vi at ingen av disse har den tilstrekkelige nærheten til klagerne at det er rimelig at klagerne får saken prøvd av disse grunner. Klagerne hevder at de ved senere utbygginger må finne seg i å oppfylle eventuelle rekkefølgebestemmelser i en ny reguleringsplan for området, dersom den skulle bli vedtatt. De påpeker at slike rekkefølgebestemmelser i prinsippet bør gjelde likt for samtlige grunneiere innenfor reguleringsområdet, men at rekkefølgekravet ikke kan gjøres gjeldende overfor allerede gitte rammetillatelser. Fylkesmannen tolker denne merknaden slik at klagerne mener de kan bli utsatt for urimelig forskjellsbehandling dersom rammetillatelsen blir stående. Fylkesmannen konstaterer at det omtalte forslaget til områderegulering for Dombås Vest på vedtakstidspunktet bare forelå som et planforslag. Denne påstanden er derfor en problemstilling som ikke tilfredsstiller kravet om at klagegrunnene må være knyttet til en aktuell interesse. Ut fra det ovenstående finner Fylkesmannen at ingen av klagerne er berørt av bruksendrings- og rammetillatelsen, verken når det gjelder de bygningsmessige endringene eller bruksendringen, på en slik måte at klagerne i dette tilfellet oppfyller vilkåret om rettslig klageinteresse i fvl 28. Avslutningsvis kommenterer vi klagernes påstand om at kommunen har plikt til å omgjøre vedtaket om bruksendrings- og rammetillatelse etter forvaltningsloven 35 første ledd bokstav c, uavhengig av klagen. Bestemmelsen gir forvaltningen adgang til å gjøre om ugyldige vedtak av eget tiltak uten at det er påklaget. Avgjørelsen er i utgangspunktet overlatt til forvaltningens skjønn, jf uttrykket kan i bestemmelsens første ledd. Omgjøring av vedtak utenfor klage er ikke kurant, og for at omgjøring skal kunne finne sted må flere vilkår være oppfylt. 5

6 Slik saken ligger an har ikke Fylkesmannen sett grunn til å vurdere ugyldighetsspørsmålet inngående. Men ut fra sakens opplysninger kan vi etter en summarisk vurdering ikke se at kommunens vedtak om bruksendrings- og rammetillatelse er ugyldig. Vi kan uansett ikke se at kommunens positive vedtak om tillatelse til bruksendring og tilbygg er vedtak av en slik art at forvaltningen kan ha noen plikt til å gjøre om tillatelsen. Vedtak Dovre kommunes vedtak den 10. mars 2011, avvisning av klage på rammetillatelse på gnr 7 bnr 57, stadfestes. Fylkesmannens vedtak er endelig, og kan ikke påklages, jf forvaltningsloven 28 tredje ledd. Klagerne er orientert ved kopi av dette vedtaket. Anders Prestegarden avdelingsdirektør Svein A. Tvedten rådgiver Etter våre rutiner er dette brevet godkjent og sendt uten underskrift. Kopi til: Advokatfirmaet Hjort v/jan Gunnar Aanerud Postboks 471 Sentrum 0105 OSLO 6