31/14 13/ Ny svømmehall - orientering etter anbud. 32/14 14/ Eierskapsmelding Avfall Sør AS - godkjenning

Transkript

1 VENNESLA KOMMUNE VEDLEGGSHEFTE Plan- og økonomiutvalget Dato: kl. 9:00 Sted: Ordførers kontor Arkivsak: 14/00034 Arkivkode: 033 SAKSKART 31/14 13/ Ny svømmehall - orientering etter anbud. 32/14 14/ Eierskapsmelding Avfall Sør AS - godkjenning 33/14 13/ /14 14/ /14 14/ /14 14/ Klokkerstua barnehage - plan og byggekomiteens rapport nr. 1 Omprioritering av midler utomhus Vennesla ungdomsskole Revisjon av Kommuneplanens samfunnsdel forslag til planprogram/varsel om oppstart av planarbeid. Seilas for ungdom under Tall Ships Races i Kristiansand /14 14/ Tilbud om deltakelse i lokaldemokratiundersøkelse 38/14 14/ Framtidig kommunereform - Ekspertutvalgets delrapport nr. 1 REFERATSAK 4/14 14/ Oppstart av planarbeid for "Plan for kollektivtransporten i Vest-Agder" 5/14 14/ Handlingsprogram for fylkesveg

2 31/14 Ny svømmehall - orientering etter anbud. Arkivsak-dok. 13/ Arkivkode. 6/950 6/775 Saksbehandler Inger Cecilie Neset Saksgang Møtedato Saknr 1 Plan- og økonomiutvalget /14 2 Kommunestyret

3 VENNESLA KOMMUNE SAKSUTSKRIFT Arkivsak-dok. 13/ Arkivkode. --- Saksbehandler Kristin Eidet Robstad Saksgang Møtedato Saknr 1 Levekårsutvalget /13 2 Plan- og økonomiutvalget /13 3 Kommunestyret /13 Flytting av Moonlight. Rådmannens forslag til innstilling: 1. Vennesla kommunestyre ser det som ønskelig at virksomheten til Moonlight samlokaliseres med Vennesla ungdomsskole/venneslahallen/ny svømmehall slik som beskrevet i saksutredningen. 2. En ber plan- og byggekomiteen innpasse lokaler til Moonlight i vedtatt byggeprosjekt. 3. Dagens leiekontrakt for Moonlight/Vennesla ungdomsskole med God Driv fornyes ikke Levekårsutvalget har behandlet saken i møte sak 12/13. Votering: Rådmannens forslag til innstilling ble enstemmig vedtatt Levekårsutvalgets innstilling til neste møte: 1. Vennesla kommunestyre ser det som ønskelig at virksomheten til Moonlight samlokaliseres med Vennesla ungdomsskole/venneslahallen/ny svømmehall slik som beskrevet i saksutredningen. 2. En ber plan- og byggekomiteen innpasse lokaler til Moonlight i vedtatt byggeprosjekt. 3. Dagens leiekontrakt for Moonlight/Vennesla ungdomsskole med God Driv fornyes ikke Plan- og økonomiutvalget har behandlet saken i møte sak 20/13. Votering: Ved votering ble rådmannens forslag enstemmig vedtatt. 1

4 Plan- og økonomiutvalgets innstilling til kommunestyret: 1. Vennesla kommunestyre ser det som ønskelig at virksomheten til Moonlight samlokaliseres med Vennesla ungdomsskole/venneslahallen/ny svømmehall slik som beskrevet i saksutredningen. 2. En ber plan- og byggekomiteen innpasse lokaler til Moonlight i vedtatt byggeprosjekt. 3. Dagens leiekontrakt for Moonlight/Vennesla ungdomsskole med God Driv fornyes ikke Kommunestyret har behandlet saken i møte sak 20/13. Votering: Ved votering ble innstilling fra Plan- og økonomiutvalget enstemmig vedtatt. Kommunestyrets vedtak: 1. Vennesla kommunestyre ser det som ønskelig at virksomheten til Moonlight samlokaliseres med Vennesla ungdomsskole/venneslahallen/ny svømmehall slik som beskrevet i saksutredningen. 2. En ber plan- og byggekomiteen innpasse lokaler til Moonlight i vedtatt byggeprosjekt. 3. Dagens leiekontrakt for Moonlight/Vennesla ungdomsskole med God Driv fornyes ikke. RETT UTSKRIFT DATO 22.mars

5 VENNESLA KOMMUNE SAKSUTSKRIFT Arkivsak-dok. 12/ Arkivkode. 614 Saksbehandler Svein Skisland Saksgang Møtedato Saknr 1 Plan- og økonomiutvalget /14 Svømmehall, rapport nr. 3 fra Plan- og byggekomiteen Plan- og økonomiutvalget har behandlet saken i møte sak 8/14. Behandling i møtet: På vegne av KrF, Ap og Sp fremmet Daniel Bakken (KrF) følgende forslag: 1. Plan- og økonomiutvalget slutter seg til anbefaling fra plan- og byggekomiteen og legger prosjektet ut på anbud. 2. Økonomiske rammer som er vedtatt i budsjett- og økonomiplan endres ikke. Line Skøii Vennesland (Frp) fremmet følgende forslag: 1. Vi tar rapporten fra byggekomiteen til orientering. 2. Planene for bygging av ny svømmehall utsettes i ett år. 3. Administrasjonen går i gang med å finne private investorer som er interessert i et samarbeidsprosjekt om bygging og drift av ny svømmehall, gjerne som sambruk med annen virksomhet. Votering: Det ble først votert over forslaget til Line Skøii Vennesland (Frp). Dette ble forkastet med 7 stemmer (Krf, Ap, Sp, H) mot 2 stemmer (Frp). Ved alternativ votering mellom forslaget til Daniel Bakken (KrF) og rådmannens forslag ble forslaget til Daniel Bakken (KrF) vedtatt med 8 stemmer (KrF, Ap, Frp, Sp) mot 1 stemme (H) for rådmannens forslag. 1

6 Saken er dermed avgjort i plan- og økonomiutvalget og legges ikke fram for kommunestyret. Plan- og økonomiutvalgets vedtak: 1. Plan- og økonomiutvalget slutter seg til anbefaling fra plan- og byggekomiteen og legger prosjektet ut på anbud. 2. Økonomiske rammer som er vedtatt i budsjett- og økonomiplan endres ikke. RETT UTSKRIFT DATO 22.januar

7 VENNESLA KOMMUNE Arkivsak-dok. 12/ Arkivkode 614/D11/&30 Saksbehandler Svein Skisland Saksgang Møtedato Plan- og økonomiutvalget Kommunestyret SVØMMEHALL, RAPPORT NR. 3 FRA PLAN- OG BYGGEKOMITEEN SAMMENDRAG: Plan- og byggekomiteen har levert 3. rapport fra byggingen av Svømmehall/ Ungdomsskole. Ungdomsskoleutbyggingen vil være sluttført våren For svømmehallen viser rapporten ulike alternativer for utbygging, samt skisserer kostnadene for de ulke løsningene. Rådmannen kan ikke anbefale noen av disse alternativene. De økonomiske forutsetningene for vedtatt økonomiplan gir ikke rom for økning av investeringsramme eller økte driftskostnader. Alle alternativene fraviker rammen i økonomiplanen enten på drift og/eller investering. Rådmannen vil derfor anbefale at prosjektet endres fra bygging av ny svømmehall til et prosjekt hvor følgende prioriteres: Universell utforming for adkomst/rømning og garderobeforhold i dagens Venneslahall/svømmehall. Lett oppussing av dagens svømmehall Rehabilitering av Venneslahallen Bygging av kantine/lokaler for samling av ett trinn på ungdomsskolen. Lokaler som samtidig forutsettes som lokaler for Moonlight. Rådmannens forslag til innstilling: 1 Rapport nr 3 fra Plan- og byggekomiteen for Svømmehall/ungdomsskolen tas til orientering 2 Planene om bygging av ny svømmehall videreføres ikke. 3 Plan- og byggekomiteen bes arbeide ut et justert prosjekt som omfatter: Universell utforming for adkomst/rømning og garderobeforhold i dagens Venneslahall/svømmehall. Lett oppussing av dagens svømmehall 1

8 Bygging av kantine/lokaler for samling av ett trinn på ungdomsskolen. Lokaler som samtidig forutsettes som lokaler for Moonlight. Rehabilitering av Venneslahallen Vedlegg: Rapport nr. 3 fra Plan- og byggekomiteen 2

9 Bakgrunn for saken: Plan- og byggekomiteen har levert 3. rapport fra byggingen av Svømmehall/Ungdomsskole. Rapporten tar for seg status så lagt samt ulike alternativer for veien videre. Samlet investeringsramme er kr. 98,5 mill pluss spillemidler. Ungdomsskoleutbyggingen er i gang, og forventes ferdigstilt våren Totalkostnaden for denne delen er beregnet til ca. kr mill. Dette beløpet trekkes derfor fra når kostnader for alternativene knyttet til svømmehallen omtales. Budsjettrammen for svømmehallen er 80 mill.kr, spillemidler kommer i tillegg. Disse anslås til ca. 18 mill.kr. Prosjektet har i tillegg fått innvilget 5 mill.kr. i ekstraordinære spillemidler etter søknad. Disse midlene er inkludert i den finansiering som det er lagt opp til i vedtatt budsjett for Kommunestyret har også behandlet to saker i møte som angår prosjektet med følgende vedtak: Sak 20/13: 1. Vennesla kommunestyre ser det som ønskelig at virksomheten til Moonlight samlokaliseres med Vennesla ungdomsskole/venneslahallen/ny svømmehall slik som beskrevet i saksutredningen. 2. En ber plan- og byggekomiteen innpasse lokaler til Moonlight i vedtatt byggeprosjekt. 3. Dagens leiekontrakt for Moonlight/Vennesla ungdomsskole med God Driv fornyes ikke. Sak 21/13: 1. Det etableres ikke varmesentral basert på biobrensel i denne omgang. En forutsetter at det i prosjektet klargjøres slik at dette er mulig i framtida. 2. Plan og byggekomiteen får i oppdrag å vurdere og innpasse i svømmehallprosjektet et nytt ventilasjonsaggregat med varmegjenvinner for eksisterende idrettshall. Plan og byggekomiteen bes komme tilbake med evt. merkostnader. 3. Kommunestyret ber administrasjonen legge fram en sak der en på generelt grunnlag vurderer mulighetene for å utnytte alternative energikilder. Den delen av prosjektet som går på svømmehallen/kantine/moonlight er inne i sluttfasen av prosjekteringen. Rapporten fra plan- og byggekomiteen peker på de ulike alternativene de mener foreligger for gjennomføring av denne utbyggingen. Plan- og økonomiutvalget fikk en muntlig redegjørelse for statusen i prosjektet i sitt møte 26. november. Det ble da konkludert med at prosjektet og beregnede kostnader skulle legges fram som egen sak i utvalgets januarmøte. 3

10 Svømmehall - hva som ligger inne i vedtatt økonomiplan Tom Sum INVESTERING Svømmehall Finansiering: - Tilskudd, svømmehall Momskomp Lån DRIFT Økt driftsutgifter Red. utg. Moonlight Renter og avdrag (lån 2014 og 2015) Merknader: Plan- og byggekomiteen har lagt ned et grundig arbeid for å synliggjøre alternative utbygginger og kostnadene knyttet til disse. Rådmannen mener dette gir et godt grunnlag for vurdering og beslutning. Alternativer i rapporten Plan- og byggekomiteen peker i sin rapport på at en «ribbet» svømmehall uten stupetårn, kantine eller lokaler for Moonlight trolig kan realiseres innenfor opprinnelig budsjettramme. Rådmannen vil ikke kunne anbefale dette med bakgrunn i at driftskostnadene ved et slikt minimumsprosjekt vil bli på samme nivå som en full utbygging, samtidig som driftsinntektene ventes å bli betydelig lavere. Det er også uklart på om de ekstratildelte spillemidlene på kr. 5. mill vil bortfalle ved en slik løsning. Det et også i vedtatt budsjett/økonomiplan forutsatt en årlig innsparing på flytting av Moonlight på kr Denne innsparingen vil da ikke kunne realiseres. Et annet alternativ er i rapporten fra Plan- og byggekomiteen er «fase 1» definert som svømmehall med stupetårn, men uten kantine/moonlight. Dette alternativet er kostnadsberegnet til kr. 100 mill. Dette alternativet ligger utenfor vedtatt investeringsramme. Driftsfordelene vil likevel heller ikke i dette prosjektet kunne realiseres, og vedtatt driftsbudsjett kan ikke oppnås. Rådmannen vil derfor heller ikke kunne anbefale dette. Skal byggingen inkludere svømmehall med stupetårn, kantine og lokaler for Moonlight må investeringsbudsjettet økes til kr. 115 mill. Dette vil gi et bygg med funksjonene som 4

11 er lagt til grunn når driftskostnader og inntekter er lagt inn i økonomiplanen. Rådmannen kan ikke anbefale å gå videre med dette utfra merkostnaden til investeringen på 17 mill. kr. For alle disse alternativene kommer oppgradering av ventilasjon i idrettshallen i tillegg. Kostnadene til dette er anslått til kr. 3,5 mill. Dette er en investering som er beregnet å være inntjent i løpet av 3-4 år. Kostnadene til opprusting av dagens svømmehall er i alle alternativene kostnadsberegnet til kr mill i tillegg. Plan og byggekomiteen lister også opp flere andre mulige opsjoner i prosjektet. Rådmannen kommenterer ikke disse ytterligere her, men viser til oversikt i rapporten. Rådmannen vil minne om at budsjettrammen for begge prosjektene er 98,5 mill.kr. samt eventuelle spillemidler som kommer i tillegg. Disse anslås til ca. 18 mill.kr. I tillegg er det gitt tilsagn om 5 mill.kr. i ekstraordinære spillemidler etter søknad, disse er som nevnt ovenfor tatt med i finansieringen. Dette med bakgrunn i en egen vurdering av totalprosjektets samlede kvaliteter. Rådmannen har ved gjentatte anledninger påpekt at dette er en ramme som må holdes. Dette er også blitt bekreftet ved ulike budsjettvedtak, senest ved behandling av budsjett og økonomiplan i kommunestyret I tillegg til vedtatt investeringsbeløp er det også lagt inn relaterte forutsetninger i driftsbudsjettet. Dette er kostnader som vil påvirkes avhengig av hvilket utbyggingsalternativ som velges. Investering og drift må derfor sees i sammenheng. Dersom man skulle velge å gå videre med minimumsløsningen som man tror kan realiseres innenfor vedtatt investeringsramme, dvs uten stupetårn, kantine eller lokaler for Moonlight, så vil dette medføre driftskostnader utover vedtatt budsjett. Dette både ved bortfall av inntekter fra publikum, samt fortsatt kostander knyttet til leie av lokaler for Moonlight. Rådmannen kan derfor ikke anbefale dette alternativet. Det samme gjelder for «fase 1» dvs inkludert stupetårn, men uten kantine/moonlight. Da øker investeringskostnadene uten at driftssiden bedres nevneverdig. Skal forutsetningene i driftsbudsjettet oppfylles må prosjektet inneholde også kantine og lokaler til Moonlight. Dette alternativet har en kostnad på kr mill. (+ 3,5 mill til ventilasjon) Dette er ca.kr. 17. mill over vedtatt investeringsramme på kr. 98 mill inkl spillemidler. I dette alternativet gjøres det ikke noe med dagens svømmehall. Rådmannen kan ikke anbefale noen av disse alternativene. De økonomiske forutsetningene for vedtatt økonomiplan gir ikke rom for økning av investeringsramme eller økte driftskostnader. Alle alternativene vil påvirke dette enten på drift og/eller investering. 5

12 Som en gjentatte ganger har pekt på vil en forverring av det økonomiske opplegget som er vedtatt i økonomiplanen etter rådmannens mening ikke være forsvarlig. Dette av hensyn til de økonomiske utfordringene kommunen står overfor de nærmeste årene knyttet til lovpålagte oppgaver innen bl.a. helse- og omsorgstjenestene, barnehageområdet og økende pensjonsutfordringer. Anbefaling Føringer for prosjektet utover nytt basseng har vært: Det er et stort behov for å gjøre tiltak i forhold til universell utforming for adkomst/rømning og garderobeforhold i dagens Venneslahall/svømmehall. Dette er føringer som har ligget inne i økonomiplanen i flere år. Vennesla ungdomsskole har et stort behov for kantine/lokaler for samling av ett trinn. Moonlight leier i dag lokaler eksternt. Det er ønskelig å lokalisere denne virksomheten i tilknytning til ungdomsskolen og idrettshallen, ref. tidligere vedtak. I tillegg til dette er det pekt på behovet for rehabilitering og oppgradering av Venneslahallen. Hallen trenger blant annet nytt tak, gulv, ventilasjonsanlegg og utvidelse av spilleflaten i tråd med dagens krav. Dette er et tiltak som er pekt på i slutten av vedtatt økonomiplanperiode. Det er tidligere (2012) kostnadsberegnet til ca kr. 35,5 mill. inkludert forprosjekt. Kostnadene til oppgradering av garderober/universell utforming anslås til ca 20 mill. Dagens svømmehall bør også gås over og pusses opp der hvor dette er nødvendig. Dersom man legger til grunn at en kantine/allrom på ungdomsskolen skal være stort nok til å samle ett trinn vil dette trolig kreve ca 300 に 400 m2 nytt bygg. Anslått kostnad i størrelsesorden kr mill. Dette forutsettes også å kunne dekkes Moonlights behov sammen med andre lokaler på ungdomsskolen. Dette vil dekkes delvis av sparte leiekostnader kommunen har til Moonlight i dag. Rådmannen mener at dette er viktige tiltak å gjennomføre. Rådmannen vil derfor anbefale at prosjektet endres fra bygging av ny svømmehall til et prosjekt hvor momentene ovenfor ivaretas. Dette vil gi kunne gi en reduksjon i samlede investeringer, samtidig som dagens bygningsmasse oppgraderes og vedlikeholdet av dette dermed lettes. I dette ligger også bygging av ny kantine for ungdomsskolen. Dette arealet kan da legges som tilbygg til ungdomsskolen. Det må da bygges slik at disse lokalene sammen med andre lokaler på skolen også kan benyttes av Moonlight. Dette vil kunne gi effektiv sambruk av lokalene. 6

13 VENNESLA KOMMUNE Arkivsak-dok. 13/ Arkivkode ---/C10 Saksbehandler Kristin Eidet Robstad Saksgang Møtedato Levekårsutvalget Plan- og økonomiutvalget Kommunestyret FLYTTING AV MOONLIGHT. SAMMENDRAG: Moonlight har siden oppstart leid lokaler til virksomheten på Måneglytt av Tor Gustav Drivenes, nå gjennom eiendomsselskapet God driv A/S. Kontrakten går ut Tilbudet har siden den gang vokst og er i dag en viktig del av kulturtilbudet til barn og unge. Moonlight har også blitt en viktig arena for det rus og kriminalitetsforebyggende arbeidet i kommunen. Huset brukes av alle typer ungdom. Hovedmålgruppen er ungdomsskolen, men barn helt ned i 6 årsalderen deltar i grupper på huset. Mange voksne er i kafeen mens barna deltar og stadig flere voksne arbeider frivillig på huset. Samtidig bygger Vennesla kommune ny svømmehall med tilhørende arealer. Svømmehallen/ Venneslahallen er i dag en samlingsplass for barn og unge. Med et enda større tilbud og tilrettelagt uteområde, forventer man at anlegget vil tiltrekke seg enda flere barn og unge. I denne sammenheng er det naturlig å vurdere om idrettsanlegget og skolen kan romme aktivitetene som Moonlight driver. Vennesla ungdomsskole leier også lokaler på Måneglytt. Dersom Moonlight flytter sin virksomhet, vil også Vennesla ungdomsskole si opp sin leiekontrakt med God Driv. Rådmannens forslag til innstilling: 1. Vennesla kommunestyre ser det som ønskelig at virksomheten til Moonlight samlokaliseres med Vennesla ungdomsskole/venneslahallen/ny svømmehall slik som beskrevet i saksutredningen. 2. En ber plan- og byggekomiteen innpasse lokaler til Moonlight i vedtatt byggeprosjekt. 3. Dagens leiekontrakt for Moonlight/Vennesla ungdomsskole med God Driv fornyes ikke 1

14 Bakgrunn for saken: Saksfremstilling: Moonlight samler barn/ unge hver uke og kan vise til svært gode resultater i forhold til redusert rusbruk og annen kriminalitet i Vennesla. Rusbruken blant ungdom i ungdomsskolen er vesentlig lavere i dag enn på tallet. Det gjelder både alkohol, narkotika og tobakk. Ungdommen samler seg ikke lenger i sentrum for å drikke og ruse seg i helgene. Det har også gjort at mye fyllerelatert kriminalitet blant ungdom er redusert. Moonlight har også utviklet seg til å bli samlingspunktet for det forebyggende tverretatlige samarbeidet i Kommunen. Lokalitetene har vært gode og de ansatte og ungdommene trives fremdeles. Man ser likevel at ungdomstrendene skifter og at de behovene for aktiviteter som Moonlight engang var tenkt å være, ikke er de samme i dag. Derfor har man hele tiden utviklet tilbudet sammen med ungdommen. Det er ikke lenger slik at man samler hundrevis av ungdommer hver helg til disko. Før var det nok å ha god lyd og rett musikk, så hadde du ungdommer med en gang. I dag er ungdomsmiljøet mer fragmentert. Tilbudet til de unge har blitt større, ikke minst i forhold til digital underholdning. Tidligere kom ungdommene til Moonlight for å spille på data, nå har de avanserte mediesentre hjemme på gutterommet. Det har ført til mange fordeler, men også mange ulemper i tilnærmingen. Det er i det hele tatt slik at man i større grad må følge ungdommene der de er og viktigheten av å stimulere til fysisk og ikke virtuell sosial kontakt har blitt viktigere enn noen gang. Da endrer også behovet for lokale seg. Det er med andre ord ikke fordi Moonlight ikke lykkes, men vi tror at tilbudet kan bli enda bedre i et fremtidsrettet lokale og med skolen som arena. Brukerne på Moonlight er all type ungdom. Hovedmålgruppen er likevel de ungdommene som ikke er med i annet organisert foreningsliv. Det er en svært variert gruppe med mange ressurssterke ungdommer. Uorganisert ungdom er likevel mer utsatt i forhold til sosiale problemer, enn ungdom som er aktive i speider, idrett, menighet, politiske partier osv. Selv om hovedmålgruppen er uorganisert ungdom, så jobber man hele tiden for å få et mangfold i brukergruppen. Det er svært viktig at man hele tiden klarer å konkurrere inn de ressurssterke ungdommene. De organiserte har mye og tilføye de uorganiserte og omvendt. Hvis vi ikke klarer det, får vi et dårlig miljø der negativ sosial smitte gjør seg gjeldene. Vi bruker derfor mye ressurser på å konkurrere inn et variert miljø, noe som blir stadig mer utfordrende. Det nye anlegget blir en nøytral arena, som vil gi helt andre muligheter til å nå et bredere publikum. De ansatte på Moonlight jobber mye direkte opp mot Vennesla ungdomsskole allerede. Her er det nesten daglige samarbeidsmøter og oppsøker ungdommen i skolegården. I tillegg har Moonlight leid ut en av sine ansatte til å være tilstede i friminuttene, noe som har hatt svært positiv effekt på skolemiljøet. Dersom hele staben får skolen som arbeidsarena, kan de ansatte bidra til aktiviteter i skoletiden også. I langfriminuttene kan de ansatte legge til rette for felles lunsj i lokalene. På scenen kan man ha ulik underholdning. Det kan dreie seg mini konserter, sumobryting, dansekonkurranser og andre show som kan stelles i stand i samarbeid med elevene. Sosionomene vil være tilgjengelige for samtaler også på formiddagen. Her kan det tenkes at man kan få til nye gode samarbeid med skolen i forhold til oppfølging av elever som sliter. Skolen må styrkes for å kunne møte de levekårsutfordringene som finnes blant bygdas barn og unge. Hvis Moonlight flytter sine ansatte ned på ungdomsskolen vil elever og lærere kunne nyttiggjøre seg av Moonlights fritidsledere, sosionomer og barnevernspedagoger på en helt annen måte. Vennesla ungdomsskole avdeling Moonlight Vennesla ungdomsskole driver i dag en avdeling for elever med lærevansker i samme lokaler som Moonlight. Som en følge av å si opp leieavtalen for Moonlight vil også ungdomsskolen flytte sin aktivitet fra disse lokalene. En vil i løpet av den tiden som står igjen av leieperioden legge til rette for å opprettholde ungdomsskolens aktivitet i disse lokalene i eller i nærheten av Vennesla ungdommskole. 2

15 Til rettelegging av lokalene Behovet på dagtid vil være to kontorplasser med tilhørende grupperom. Det sosiale rommet i 1. etasje vil utgjøre hovedarenaen for virksomheten. Dette lokalet innredes med ulike nivåer, scene bar/ kantine, dansegulv og sofamiljøer. Lokalene skal ha et ungdommelig utrykk, pent og moderne. Her bygges det en scene som kan brukes til konserter, danseundervisning og lignende. Det er imidlertid viktig at dette ikke står i veien for sambruk av lokalene. Lokalet kan benyttes av lag og foreninger ved idrettsstevner, eller av skole til foreldremøter, undervisning og annet. Det skal trekke på ungdom, men ikke virke utrygt for andre brukere av huset. Her kan det arrangeres danseundervisning for 6-7åringer, mens ungdommer spiller biljard og mor tar en kaffe mens barna er på svømming. Her skal alle generasjoner trives, men med rammer som passer de unge. Barn og unge kommer til å være hovedbrukerne av anlegget, slik det også er i dag. I kjelleren innredes et lokale på 200m2. Her vurderes det blant annet øvingsrom for band med tilhørende lydstudio. Dette vil kunne brukes til undervisning av skolen på dagtid. På kveldstid brukes det av Moonlight og kulturskolen. Moonlight ønsker også å legge til rette for mer fysisk aktivitet. Grupper drevet av ansatte og frivillige som kan dreie seg om mer alternative aktiviteter som basketball, volleyball, skating/ snøbrett, vannpolo, kampsport og dans. Her er mulighetene store, det handler om å fange opp de som velger bort det tradisjonelle idrettstilbudet. Blant unge som dropper ut av organisert idrett, er det stor etterspørsel etter å trene i treningsstudio. Her har vi mulighet for å legge til rette for fysisk aktivitet til en rimeligere pris og i grupper som er spesialisert med tanke på trening for ungdom. Det kan også arrangeres egne spesialtilpassede fellestreninger i sal. Til dette finnes det gode muligheter i kjelleren Utemiljøet blir også viktig på kveldene. Miljøarbeidere vil kunne være til stede på volleyballbanen eller et eventuelt skateområde vil kunne brukes like aktivt på kveldstid som på dagtid. Her er det viktig at man bygger anlegg som er tilpasset flerbruk og behovet også på kveldene. For eksempel så er behovet for en skatepark i Vennesla stort og bør vurderes inn i denne sammenheng. Økonomiske konsekvenser Å samlokalisere skole og fritidsenheter er ingen ny ide. Man snakker stadig mer om oppvekstsentre som kan brukes både dag og kveld når man bygger nye skoler og idrettsanlegg. Å tilrettelegge lokalene for Moonlight vil koste noe ekstra. Det kommer utgifter til kontor, øvingsrom/ studio i kjelleren, samt en forøkning i utgiftene knyttet til det sosiale rommet i 1. etasje. Det er likevel forventet at en slik løsning vil frigjøre betydelige ressurser, som kan brukes til andre behov. Moonlight og Vennesla ungdomsskole betaler tilsammen kr i årlig leie. I tillegg kommer utgifter til strøm, vedlikehold, snørydding, kommunale avgifter og rengjøring. Dette dreier seg om til sammen over kr. Lokalene begynner å bli slitt og vi må forvente oss betydelige utgifter til oppussing av både lokalene og uteområdet i årene fremover. Samlet vil det, etter hva rådmannen kan se, være en betydelig økonomisk gevinst ved å flytte Moonlights virksomhet til ungdomsskolen. Disponering av innsparte ressurser må vurderes ved behandling av budsjett7økonomiplan. Rådmannen viser i den forbindelse til at det ligger uspesifisert karv om effektivisering av hele kommunens drift på 2.5 millioner kroner fra og med Ved budsjettbehandlingen kommende høst må en vurdere om hele eller deler av innsparingen skal være med å dekke denne. 3

16 32/14 Eierskapsmelding Avfall Sør AS - godkjenning Arkivsak-dok. 14/ Arkivkode. 120 Saksbehandler Torgeir Haugaa Saksgang Møtedato Saknr 1 Plan- og økonomiutvalget /14 2 Kommunestyret

17 Vedlegg 1 Beskrivelse av selskapene som inngår i Avfall Sør konsernet (inkludert tilknyttede selskap og andre eierposter) pr. 1. januar 2014 Avfall Sør AS Selskapets formål er, enten selv eller gjennom hel- eller deleide selskaper, å drive renovasjonsvirksomhet, herunder avfallsinnhenting og avfallsbehandling. Selskapet skal helt eller delvis utføre eierkommunenes forpliktelser iht. forurensingslovens 29 og 30. Virksomheten skal drives på en økonomisk, ressurs- og miljømessig god måte, i samsvar med gjeldende lover og regler. Selskapet eies av kommunene Kristiansand, Vennesla, Songdalen og Søgne Avfall Sør er organisert i en konsernmodell med operativ drift i datterselskapene Avfall Sør Bedrift AS og Avfall Sør Husholdning AS. Det er inngått avtale med Norsk Gjenvinning om salg av Avfall Sør Bedrift, men salget kan ikke gjennomføres før Konkurransetilsynet har vurdert eventuell inngripen. Selskapet har også eierskap i andre selskap som omtales spesielt. For heleide selskaper er Avfall Sør generalforsamling. I de andre selskapene møter daglig leder på generalforsamlingene på vegne av Avfall Sør i henhold til gjeldende instruks hvis ikke annet blir bestemt av styret. Avfall Sør ble opprinnelig (i 1996) etablert som et selskap med delt ansvar med navn Renovasjonsselskapet for Kristiansandsregionen DA (RKR). Selskapet ble omdannet til aksjeselskap under samme navn fra 2006 og endret senere navn til Avfall Sør AS høsten 2009 med operativ oppstart 1. januar 2010 under nytt selskapsnavn. Renovasjonsselskapet for Kristiansandsregionen DA eksisterer fortsatt som hjemmelsselskap for det meste av eiendommene på Støleheia. Daglig leder: Sigurd Tvedt Styrets leder: Erik Nyhuus Generalforsamling: Ordførerne i eierkommunene I 2012 hadde Avfall Sør (mor) et driftsmessig overskudd på 8,4 mill. kr. Bokført verdi av aksjene i Avfall Sør er 30 mill. kr og egenkapitalen i selskapet var pr. 31. desember 2012 på 62,3 mill. kr. For konsernet som helhet fikk man et driftsmessig overskudd på 12,8 mill. kr hvorav 2,9 mill. kr ble avsatt til selvkostfond. Selvkostfondet var pr. 31. desember 2012 på 13,8 mill. kr. Selskapets konsernstruktur så pr. 1. januar 2014 ut som følger: 1

18 Under følger en beskrivelse av de forskjellige datterselskapene og deleide selskapene: Avfall Sør Husholdning AS heleid datterselskap fra 2011 Avfall Sør Husholdning AS ble i samsvar med anbefalinger fra Kommunerevisjonen stiftet som heleid datterselskap høsten 2010 og fra 1. januar 2011 ble all drift og alle ansatte, anlegg, utstyr, lån m.v. knyttet til den lovpålagte virksomheten for eierkommunene overført fra Avfall Sør AS til Avfall Sør Husholdning AS. Det ble samtidig inngått en låneavtale mellom mor- og datterselskap der overtakelsen av aktiva m.v. fra morselskapet ble finansiert gjennom et lån fra mor- til datterselskap på 63 mill. kr med 20 års lineær nedbetaling og rente i samsvar med selvkostregelverket (pr. i dag 3 års statsobligasjon + 1 %). Selskapet har også øvrig finansiering bortsett fra leasing av maskiner som langsiktige lån med kommunale garantier. Langsiktig gjeld pr. 31. desember 2012 var på 176,5 mill. kr mot 253,9 mill. kr samlet sett. Selskapet er tildelt enerett fra eierkommunene for innsamling og behandling av husholdningsavfall og slam, og driver anlegg og virksomhet primært knyttet til dette. Pr. 31. desember 2012 var det avsatt 26,3 mill. kr i balansen knyttet til ansvaret for avslutning og etter-drift av deponiet på Støleheia. Denne avsetningen er bundet og vil gradvis bli overført til en bankkonto kontrollert av Fylkesmannen innen deponiet planlegges nedlagt i Ved rullering av avfallsplan hvert 4. år foretas det en ny beregning av etterdriftsforpliktelsen og selskapet må da gjøre tiltak for å utjevne eventuelle avvik mellom forpliktelse og avsatte midler. Avsatte midler skal benyttes til pålagt etter-drift av tekniske installasjoner m.v. i 30 år etter at deponiet legges ned. Avfall Sør Husholdning har rundt 56 årsverk, driver 4 gjenvinningsstasjoner, nær 60 returpunkter, innsamlingsordning for husholdningsavfall (innleid transport fra Reno Norden og Kristiansand kommune) og behandlingsaktivitetene knyttet til Støleheia Avfallsanlegg. Avfall Sør Husholdning skal drives etter selvkostprinsippet men pågående revisjon av regelverket for selvkostberegning innebærer noe usikkerhet. Slik dette regelverket er praktisert til nå vil selskapet over tid gå i balanse og skal ikke (har ikke anledning til å) betale utbytte til eierne. Fra og med 2014 er også ASH pålagt skatteplikt for den konkurranseutsatte delen av virksomheten, det vil si for behandling av avfall ut over tildelt enerett fra kommunene. Dette medfører at det i regnskapet for 2014 må innarbeides et regnskapsmessig skille og foretas vurderinger knyttet til kostnadsfordeling for å beregne skattemessig resultat. I budsjettet for 2014 er det sjablongmessig anslått en skattekostnad på 1 mill. kr, tilsvarende en økning av husholdningsavfallsgebyret med ca. 20 kr/husholdning. Styret i Avfall Sør Husholdning består etter avtale mellom eierne av de samme 6 eiervalgte medlemmene som sitter i styret i morselskapet. I tillegg er det to styremedlemmer valgt av de ansatte. Eierkommunene i Avfall Sør v/ordførerne er generalforsamling også i Avfall Sør Husholdning. Det er valgt en felles valgkomitè for Avfall Sør og Avfall Sør Husholdning som består av ordførerne i eierkommunene og med ordføreren i Kristiansand som leder. Daglig leder: Sigurd Tvedt 2

19 Styrets leder: Erik Nyhuus Generalforsamling: Ordførere i eierkommunene I 2012 hadde Avfall Sør Husholdning AS et driftsmessig overskudd på 3,3 mill. kr hvorav 2,9 mill. kr ble avsatt til selvkostfond. Selvkostfondet var pr. 31. desember 2012 på 13,78 mill. kr. Bokført verdi av aksjene i Avfall Sør Husholdning AS er 1 mill. kr og egenkapitalen i selskapet var pr. 31. desember 2012 på 1,561 mill. kr. Avfall Sør Bedrift AS (tidligere RKR Næring AS) - datterselskap fra 2005/2006 Avfall Sør Bedrift skal drive innsamling, mottak, bearbeiding og salg av næringsavfall enten selv eller gjennom selskap med tilsvarende formål. Selskapet tilbyr innsamling av avfall for privat og offentlig næringsliv, samt mottak av avfall fra private og offentlige innsamlere av avfall. Selskapet har sin aktivitet knyttet til tre mottaksanlegg for næringsavfall, hhv. på Mjåvann, i Sørlandsparken og på Støleheia. Selskapet (RKR Næring AS) ble stiftet som et heleid datterselskap i 2005, og ble etablert som følge av vedtatte endringer i forurensningsloven som medførte konkurranseutsetting av en betydelig del av det avfallet som tidligere var omfattet av den kommunale renovasjonsordningen. I perioden fra oppstart av drift i 1996 til 2005 var næringsavfallsaktivitetene en integrert del av virksomheten i RKR, og ikke minst deponering av næringsavfall på Støleheia medførte overskudd som ble synliggjort som egenkapital ved overføringen av eiendeler og drift fra RKR DA til RKR AS pr. 1. januar Hensikten med å etablere Avfall Sør Bedrift var å kunne videreføre aktiviteter mot næringsavfallsmarkedet på en måte som sikret nødvendig skille både økonomisk og driftsmessig. Det nye selskapet bygde derfor opp en egen administrasjon lokalisert i Mjåvannsveien 23. Samtidig var det og viktig å utnytte synergier mellom håndtering av næringsavfall og husholdningsavfall, bidra til gode løsninger for næringsavfall i regionen og sikre fortsatt inntjening fra næringsavfallsaktivitetene. Som følge av anbefalinger fra Kommunerevisjonen er skillet mellom den lovpålagte virksomheten for eierkommunene blitt stadig tydeligere. Fra 2011 ble det etablert en konsernstruktur med Avfall Sør AS som morselskap, der den lovpålagte virksomheten ble skilt ut i et eget datterselskap (Avfall Sør Husholdning AS). Samtidig skiftet RKR Næring AS navn til Avfall Sør Bedrift AS. Avfall Sør Bedrift etablerte i 2012 et felles eid (50 % hver) selskap med det interkommunale avfallsselskapet LiBir under navnet Miljøpartner Sør AS. Dette selskapet arbeider mot næringsavfallsmarkedet i Lillesand/Birkenes. I forbindelse med salgsprosessen av Avfall Sør Bedrift ble selskapets eierposisjon i selskapet solgt til LiBir som nå dermed er heleier av Miljøpartner Sør. Avfall Sør Bedrift AS har eget styre med ekstern styreleder og med styret i Avfall Sør som generalforsamling. Daglig leder: Geir Ove Tørnkvist 3

20 Styrets leder: Finn Hall Torgersen Bokført verdi av aksjene i Avfall Sør Bedrift er 5 mill. kr og egenkapitalen i selskapet var pr. 31. desember 2012 på 21,18 mill. kr mot en samlet gjeld på 31,0 mill. kr. Det ble ikke betalt ut utbytte for Salg av Avfall Sør Bedrift AS Forbud mot deponering av nedbrytbart avfall fra 2010, hvor restavfallet nå behandles av Returkraft, og økende sortering og gjenvinning av næringsavfallet har medført betydelige endringer. Markedet for innsamling og behandling av næringsavfall har også etter hvert blitt sterkt konkurranseutsatt og har gitt skjerpede rammebetingelser for selskapet. Driftsresultatet i Avfall Sør Bedrift har blant annet av disse grunnene vist en fallende tendens og var i 2012 så vidt over null, mens det forventes et resultat etter skatt på rundt 3 mill. kr i Med grunnlag i økende konkurranse og fallende resultatgrad tok styret i Avfall Sør Bedrift våren 2012 initiativ til å vurdere sammenslåing med Retura Sør. Dette lot seg ikke gjennomføre da, men det har fra vinteren 2013 vært sonderinger og forhandlinger med både regionale og nasjonale selskaper med sikte på formalisert samarbeid. På sensommeren 2013 resulterte dette arbeidet i at det ble fremsatt to konkurrerende tilbud om å kjøpe alle aksjene i Avfall Sør Bedrift. Styret i Avfall Sør godkjente 9. desember 2013 en avtale om salg av alle aksjene i Avfall Sør Bedrift til Norsk Gjenvinning AS. Norsk Gjenvinning er Norges største avfallsselskap og er eid av investeringsselskapet Altor. Selskapet arbeider med en restrukturering med sikte på videre vekst og børsnotering, og ønsker å vokse videre også i Agder. Styret i Avfall Sør la blant annet til grunn for vedtaket om salg at det er de oppgavene eierkommunene har tildelt selskapet gjennom enerett som er Avfall Sørs kjernevirksomhet. Innsamling av næringsavfall er ikke en del av denne kjernevirksomheten. Det ble dessuten lagt vekt på at et salg til Norsk Gjenvinning både ville sikre arbeidsplassene og de verdier som er bygget opp i selskapet. Ordførerne ble orientert og tok styrets vedtak til etterretning på et eiermøte 17. desember Samtlige aksjer i Avfall Sør Bedrift selges for en totalsum på 41,5 mill. kr. Kjøpesummen reflekterer også at Avfall Sør Bedrift får avslutte sitt leieforhold på Mjåvannsveien før leiekontraktens utløp, og at selger påtar seg det økonomiske ansvaret knyttet til fremtidig regulering av pensjonsforpliktelser for nåværende ansatte i Avfall Sør Bedrift. Ut fra foreløpige estimater antas det at disse forpliktelsene vil utgjøre i størrelsesorden MNOK 4-6 mill. kr. Salget vil på denne bakgrunn gi en regnskapsmessig gevinst på ca mill. kr for Avfall Sør. Konkurransetilsynet påla Norsk Gjenvinning å sende en fullstendig melding om kjøpet, og saken var først ventet endelig avklart av Konkurransetilsynet i løpet av vinteren Den 4. mars 2014 varslet Konkurransetilsynet partene om at vedtak om inngrep mot foretakssammenslutningen mellom Norsk Gjenvinning AS og Avfall Sør Bedrift AS kan bli aktuelt, jf. konkurranseloven 20 annet ledd. Dette innebærer at gjennomføringsforbudet 4

21 fortsatt gjelder så lenge Konkurransetilsynet behandler saken, jf. konkurranseloven 19 første ledd. Ift. videre behandling må Konkurransetilsynet senest innen 70 virkedager fra meldingen er mottatt fatte vedtak som stadfester fremsatt forslag til avhjelpende tiltak fra melderne eller legge frem begrunnet forslag til forbudsvedtak, jf. konkurranseloven 20 fjerde ledd første punktum. Et eventuelt forslag til forbudsvedtak må forelegges partene til uttalelse med en frist på 15 virkedager, jf. konkurranseloven 20 fjerde ledd tredje punktum. Dvs. endelig utfall av denne saken er ikke ventet kjent før tidligst i juli/august måned. Mjåvannsveien 23 AS 100 % eid datterselskap fra 2003 Selskapet ble stiftet i 2003 som et heleid eiendomsselskap for eiendommen på Mjåvann som da ble anskaffet av RKR som tomt for ny gjenvinningsstasjon og anlegg for mottak og håndtering av næringsavfall. Selskapet er finansiert i privat bankmarked uten kommunale garantier og med sikkerhet i eiendommen. Selskapet skal eie og videreutvikle eiendommen Mjåvannsveien 23 i Songdalen kommune. Selskapet leier ut arealer og bygninger til Avfall Sør Husholdning og Avfall Sør Bedrift på markedsmessige vilkår. Etter anskaffelsen av anlegget i 2003 er det gjort betydelige investeringer i ombygging og tilrettelegging for dagens bruk. Selskapet er i dag ikke engasjert i virksomhet andre steder, har ingen fast ansatte og leier derfor administrative tjenester fra Avfall Sør etter behov. Selskapet har over tid hatt gode økonomiske resultater. Samtidig har selskapet hatt forholdsvis høy gjeld slik at selskapet har valgt å ikke betale ut noe utbytte før i 2012 som var første år selskapet betalte utbytte med 0,5 mill. kr med et samlet årsresultat på1,238 mill. kr. Selskapet har et styre med 3 medlemmer fra administrasjonen i Avfall Sør. Daglig leder: Egil Ausland Styrets leder: Sigurd Tvedt Bokført verdi av aksjene er 2,015 mill. kr og egenkapitalen i selskapet var pr. 31. desember 2012 på 5,624 mill. kr mot en samlet gjeld på 28,739 mill. kr. Det ble betalt utbytte med 0,5 mill. kr for Grønn Vekst Sør AS (tidligere Agder Vekst AS) stifter og medeier fra 2001 (50 %) Grønn Vekst Sør AS skal drive handel samt produktforedling og avsetning av organiske avfallsprodukter fra Avfall Sør eller andre avfallsleverandører. RKR (nå Avfall Sør) ble i sin tid etablert blant annet for å ivareta behandling av kommunalt avfall fra innbygger og næringsliv i de 4 eierkommunene. Dette omfattet også bygging og drift av et prosessanlegg for kompostering av matavfall og avløpsslam fra eierkommunene på Støleheia. Med en årlig mengde slam og avfall til kompostering som etter hvert økte til over tonn/år var avsetning av kompost fra anlegget en stadig større utfordring. Dette arbeidet krevde kompetanse innen jord- og hagebruk samt transport og markedsføring. I starten ble avsetningen gjort i egen regi, men fra 2001 ble det etablert et eget selskap som står ansvarlig for avsetning og markedsføring. Den andre eieren i Grønn Vekst Sør er Høst 5

22 Verdien i Avfall AS som har bygget opp bred kompetanse på dette området og er engasjert i tilsvarende samarbeid med ulike renovasjonsselskaper flere andre steder i landet. Arbeidsfordelingen mellom Avfall Sør Husholdning og Høst Verdien i Avfall er avtalt slik at Avfall Sør Husholdning står for produksjon av kompost og selger tjenester knyttet til videreforedling (jordblandinger m.v.) og opplasting. Dette bidrar til effektiv utnyttelse av personell, arealer og maskiner på Støleheia. Høst Verdien i Avfall utfører oppgaver knyttet til uttransport og avsetning, herunder løpende oppfølging av markedet. Grønn Vekst Sør har ikke egne ansatte, men kjøper tjenester fra eierselskapene, herunder daglig ledelse og regnskapsføring. Forutsetningen for dette samarbeidet er at Grønn Vekst Sør sørger for nødvendig avsetning av kompost fra Støleheia på en økonomisk og miljømessig god måte. Selskapet har også virksomhet andre steder i Agder. Selskapet har over tid hatt gode økonomiske resultater og har sørget for stabil og tilstrekkelig avsetning av kompost fra anlegget på Støleheia til et spekter av produkter og anvendelser. Avfall Sør utpeker 2 av fire styremedlemmer og har vedtektsmessig rett til styreledervervet. Daglig leder: Per Øyvind Erlandsen Styrets leder: Sigurd Tvedt Årsmøterepresentant fra Avfall Sør AS: Daglig leder. Bokført verdi av aksjene er kr og egenkapitalen i selskapet var pr. 31. desember 2012 på 1,532 mill. kr, og samlet gjeld på 1,055 mill. kr. Det ble betalt utbytte til eierne med 0,2 mill. kr for 2012 hvorav ble bokført som utbytte i Avfall Sør i Støleheia Pukkverk AS stifter og medeier fra 2006 (50 %) Støleheia Pukkverk AS skal drive pukkverksdrift ved Avfall Sørs anlegg på Støleheia. Eies i sammen med TT Anlegg AS (50 % hver). Støleheia Pukkverk ble stiftet som følge av det man den gang anså som behov for klargjøring av nye områder for deponering. Selv om behovet for nye arealer til deponi er usikre etter at det fra 2009 ble forbud mot deponering av nedbrytbart restavfall, fortsetter pukkverksvirksomheten. Arealene som opparbeides ved pukkverksdriften kan på lenger sikt bli anvendt til deponering av f. eks. slagg fra Returkraft eller forurensede masser fra byggevirksomhet. Alternativt vil dette gi godt egnede tomter for annen industrivirksomhet. Ved å inngå i et felles eid selskap med en av de store aktørene på pukkverksdrift sikret Avfall Sør seg en god og stabil drift av denne virksomheten. Selskapet har ingen ansatte og eierselskapene leverer tjenester til selskapet på markedsmessige vilkår. TT Anlegg står for sprengning og produksjon av pukk m.v., samt daglig ledelse og regnskapsføring. Avfall Sør Husholdning står for opplasting og utveiing. Dette bidrar til effektiv utnyttelse av personell, arealer og maskiner på Støleheia. Selskapet har over tid hatt gode økonomiske resultater. Avfall Sør utpeker 2 av fire styremedlemmer og har etter vedtektene rett til styreledervervet. Daglig leder: Tom Eikså 6

23 Styrets leder: Sigurd Tvedt Årsmøterepresentant fra Avfall Sør AS: Daglig leder. Bokført verdi av aksjene er kr og egenkapitalen i selskapet var pr. 31. desember 2012 på 2,824 mill. kr, mens samlet gjeld var på 2,158 mill. kr. Det ble betalt utbytte til eierne med 0,6 mill. kr for 2012, hvorav ble bokført som utbytte i Avfall Sør i Returkraft AS stifter og medeier fra 2007 (49,9 %) Selskapets hovedformål er mottak og behandling av husholdningsavfall basert på tildelt enerett i samsvar med selvkostprinsippet. Selskapets virksomhet er drift av avfallsforbrenningsanlegg med produksjon og salg av fornybar energi i form av elektrisk kraft og fjernvarme. Arbeidet med et anlegg lokalisert i Kristiansand for energiutnyttelse av restavfall fra Agder ble startet i 2002 og fikk etter hvert navnet Agder Energisentral. Dette var et felles prosjekt mellom RKR og Agder Energi og senere også Agder Renovasjon. Arbeidet ble ledet av en styringsgruppe og Agder Energi hadde ansvar for prosjektledelse. Returkraft AS ble stiftet som et kommunalt eid selskap sommeren 2007 med sikte på å realisere forbrenningsanlegget. Forprosjektering og anbudsprosesser var da gjennomført i regi av Agder Energisentral, og Returkraft overtok prosjektrettigheter m.v. fra november Samtidig vedtok Returkraft å bygge anlegget på Langemyr i Kristiansand og inngikk forpliktende avtaler for finansiering med kommunale garantier, utstyrsleveranser, bygg m.v.. Det ble også inngått langsiktige avtaler om fjernvarmeleveranse til Agder Energi og leveringsavtaler for husholdningsavfall fra eierselskapene basert på tildelt enerett til Returkraft. Styret i Returkraft hadde ansvar for prosjektgjennomføringen med innleid prosjektleder og prosjektorganisasjon, og de første ansatte medarbeiderne fulgte byggeprosessen fra vinteren Returkraft AS startet prøvedrift av anlegget våren 2010 og ordinær drift i desember Returkrafts hovedformål er forbrenning med el- og varmeproduksjon fra restavfall og annet brennbart avfall fra husholdningene i Agder, mens ledig kapasitet utnyttes til å ta imot næringsavfall. Returkraft AS er i all hovedsak lånefinansiert, med 10 mill. kr i aksjekapital, 40 mill. kr i ansvarlige lån fra de 6 eierselskapene og 1,43 milliarder kr som langsiktige banklån med kommunale garantier fra kommunene Kristiansand, Arendal, Vennesla, Søgne og Songdalen. Selskapet er selvkostbasert og har vedtektsfestet at det ikke skal betale utbytte til eierne. I 2012 hadde Returkraft AS et driftsmessig underskudd på 7,9 mill. kr som i sin helhet ble ført mot selvkostfondet som nå er på minus 61,8 mill. kr. Balanseført egenkapital var pr. 31. desember 2012 på 10,0 mill. kr, mens samlet gjeld (inkl. ansvarlig lån på 40 mill. kr fra eierne) i selskapet utgjorde 1 512,1 mill. kr. Grunnlaget for videre drift er fortsatt til stede som følge av ansvarlige lån fra eierne og langsiktige leveringsavtaler for husholdningsavfall basert på selvkost og tildelt enerett. Selvkostfondet er grunngitt i regelverket for egenregivirksomhet innen lovpålagt renovasjon. Det skal årlig utarbeides et selvkostregnskap som skal regulere virksomhetens selvkostfond. Selvkostfondet viser om forbrukerne har betalt for lite eller for mye for forbrenningstjenester. 7

24 Selskapet har fått avklaring fra Miljøverndepartementet og KLIF om at en skal legge til grunn faktiske netto renter også for selvkostberegningen. Dette innebærer at selvkostresultatet i selskapet tilsvarer det regnskapsmessige resultatet. Selvkostfond er i balansen presentert som finansielle anleggsmidler/annen langsiktig gjeld. For å dekke inn det negative selvkostfondet legges det til grunn at Returkraft AS i 3 4 år fra 2014 vil øke prisen for levert husholdningsavfall med tildelt enerett med kr/tonn (25-30 %). Både Kommunal- og Moderniseringsdepartementet og Klima- og Miljødepartementet arbeider med endringer i selvkostregelverket. Mulige endringer i regelverket kan få betydelige økonomiske konsekvenser for Returkraft, eierselskapene og de kommuner som har stilt kommunale lånegarantier. Miljødirektoratet har utarbeidet forslag til nytt kapittel 15 i avfallsforskriften om fastsettelse av avfallsgebyr for kommunens håndtering av husholdningsavfall. Det nye kapittelet skal sikre at avfallsgebyret fastsettes i tråd med selvkostprinsippet i forurensningsloven 34, og ble sendt på høring 31. januar 2014 med opprinnelig høringsperiode frem til 22. april som nå er forlenget med en uke og ny høringsfrist er satt til 29. april Returkraft AS har egen valgkomitè og et styre bestående av 6 eiervalgte medlemmer. Styret er sammensatt ut fra ønsket kompetanse og det er ingen formelle føringer i forhold til representasjon fra eierselskapene. Daglig leder: Odd Terje Døvik Styrets leder: Tormod Vågsnes Nestleder: Erik Nyhuus Generalforsamlingsrepresentant fra Avfall Sør AS: Daglig leder Retura Sør AS - stifter og medeier fra 2002 (14,29 %) Retura AS (nå Retura Norge AS) ble etablert i 2001 med blant annet RKR AS som eier. I 2002 etablerte RKR sammen med Agder Renovasjon Retura Sør AS og inviterte andre interkommunale selskaper og transportselskaper i Agder med som likeverdige eiere. Målet var å etablere et felles eid næringsavfallsselskap som kunne konkurrere også om anbud som ble lyst ut på landsbasis eller for andre større geografiske områder. Avfall Sør er representert med ett av 7 styremedlemmer. Daglig leder: Geir Fone Styrets leder: Ole Roar Vigeland Larsen Nestleder: Sigurd Tvedt Generalforsamlingsrepresentant fra Avfall Sør: Daglig leder Bokført verdi av aksjene er kr og egenkapitalen i selskapet var pr. 31. desember 2012 på 7,31 mill. kr, mens total gjeld utgjorde 6,618 mill. kr. Selskapet betalte ut 0,7 mill. kr i 8

25 utbytte for regnskapsåret 2012 samlet sett hvor utbytte for 2012 ble bokført i Avfall Sør i 2013 med kr. Salg av Retura Sør AS Grunnlaget for den valgte eierstrukturen var blant annet at transportselskapene skulle levere løsninger på transport mens avfallsselskapene skulle levere tjenester knyttet til mottak og behandling av avfallet. Selskapet har levert gode økonomiske resultater og Retura Sør er etablert som et godt merkenavn, men det har i økende grad vært et problem at eierselskapene driver virksomhet i konkurranse både med hverandre, og med det felles eide selskapet. Dette er noe av bakgrunnen for at det også her i det siste året har pågått prosesser for å se på alternative nye løsninger for Retura Sør så som sammenslåing av selskaper og/eller endring av eierskap blant selskapets aksjonærer. Det har ført til at Maren, Agder Renovasjon og Avfall Sør selger sine aksjer i selskapet til Midtstøl Transport, Peter Løvaas Transport, MBT Vigeland Transport og Gjenvinning Sørvest. Regnskapsmessig gevinst for Avfall Sør ved salget er ca. 1,9. mill. kr. Rekom AS medeier fra 1999 (3,90 %) Rekom AS sin forretningside er på en lønnsom og ressurseffektiv måte å skape verdier for sine samarbeidspartnere i markedet for råvare- og energigjenvinning. Rekom AS ble etablert av kommuner og interkommunale avfallsselskaper for å sikre best mulig avsetningsavtaler for papir, papp og etter hvert også mange andre fraksjoner som treavfall og metallavfall til gjenvinning, matavfall til biologisk behandling og restavfall til forbrenning. Mye av aktiviteten skjer i forhold til eksport og Avfall Sør bruker i dag Rekom blant annet for avsetning av treavfall til Sverige. Etter hvert har også andre selskaper etablert seg i denne nisjen for megling av avsetning av avfall både fra husholdninger og næring. Avfall Sør vil kunne levere til samme vilkår til Rekom uavhengig av eierskap, men det anses som fortsatt viktig å støtte opp om en offentlig eid aktør på dette området. Selskapet gir gjennomgående god avkastning både i form av utbytte og verdistigning. Avfall Sør benyttet forkjøpsrett ved et salg av aksjer i Rekom og økte i desember 2013 sin eierandel fra 3,77 % til 3,90 % ved å kjøpe 6 aksjer for til sammen ca kr. Daglig leder: Synnøve Bjørke Styrets leder: Torbjørn Evjen Avfall Sør AS er pr. i dag ikke engasjert i styreverv i selskapet. Deltar med fullmaktsrepresentasjon på generalforsamlinger. Bokført verdi av aksjene er kr og egenkapitalen i selskapet var pr. 31. desember 2012 på 32,175 mill. kr. Samlet utbytte for 2012 var 1,960 mill. kr hvor Avfall Sørs andel utgjorde i underkant kr. 9

26 avfall sør årsrapport 2012 >1

27 Grønt Flagg-ambassadører. Her er seks elever fra Vardåsen skole på besøk på Mjåvann Avfallsanlegg. Forsidebilde: Lørdag etter påske er en av de travleste på gjenvinningsstasjonen. Her fra Sørlandsparken. >2

28 innhold Side 36 Side 29 > Miljø > Aldri har vi gjenvunnet mer Side 47 Side 41 > Regnskap > Aktiviteter og hendelser Faktatall...5 Dette tilbyr Avfall Sør Husholdning...6 Sterke og svake sider...7 Leder...8 Avfall Sør Konsern...9 Avfall Sør AS...10 Avfall Sør Husholdning AS...12 Renovasjon...16 Behandling...20 Avfall Sør Bedrift AS...22 Returkraft AS...24 Mjåvannsveien 23 AS...26 Grønn Vekst Sør AS...27 Støleheia Pukkverk AS...28 Mengdestatistikk...29 Avfallsgebyr...35 Ytre miljø Støleheia Avfallsanlegg...36 Miljøkontroll av nedlagte deponier...38 Miljøinformasjon...40 Hendelser i Regnskap...47 Nøkkeltall...75 Klimakompensert papir >3

29 Avfall Sør er et interkommunalt renovasjonsselskap eid av kommunene Kristiansand, Songdalen, Søgne og Vennesla. Datterselskapene Avfall Sør Husholdning AS og Avfall Sør Bedrift AS står for den praktiske drift av renovasjonstilbudene. Avfall Sør ønsker at både innbyggere og bedrifter i regionen skal oppleve våre tjenester som gode, fornuftige og miljøvennlige. Vi legger derfor til rette for ansvarsbevisst og fremtidsrettet avfallshåndtering. Vår visjon er: Ressurser i omløp >4

30 faktatall 1 ryddeaksjon for velforeninger og borettslag i nærmiljøet 2 gule renovasjonskjøretøy henter papiravfall hos innbyggerne i Kristiansand 3 avfallsanlegg; Støleheia, Mjåvann og Sørlandsparken 4 gjenvinningsstasjoner; Støleheia, Mjåvann, Sørlandsparken og Høllen 14 røde renovasjonskjøretøy henter papir og papp samt bio- og restavfall i regionen 43 % av våre kunder har inngått avtale om efaktura og/eller AvtaleGiro 55 returpunkter 79 ansatte totalt i konsernet tilsvarer 71 årsverk abonnenter som hjemmekomposterer kroner - gjennomsnittlig renovasjonsgebyr i regionen for en husholdning renovasjonsavtaler avfallsdunker innbyggere i Avfall Sørs fire eierkommuner tonn avfall mottok Avfall Sør Husholdning totalt totalt antall tømminger av brun, grønn og grå avfallsbeholdere. Gjelder husholdninger i Avfall Sørs fire eierkommuner. Avfall Sørs ansatte hjelper til med sorteringen. >5

31 > DETTE TILBYR AVFALL SØR husholdning På vegne av fellesskapet skal Avfall Sør enten selv eller gjennom hel- eller deleide selskaper, drive forvaltning og renovasjonsvirksomhet, herunder avfallsinnsamling og avfallsbehandling. Avfall Sør skal ta vare på material- og energiressursene i avfallet. Videre skal Avfall Sør tilby: > miljøriktige og kostnadseffektive avfallsløsninger til husholdninger og næringsliv > avfallsløsninger med mest mulig vekt på ombruk og gjenvinning > innsamlingsmodell hvor kunder kan påvirke gebyret ved å redusere antall tømminger > holdningsskapende arbeid Fra åpen dag på Mjåvann gjenvinningsstasjon >6

32 > STERKE OG SVAKE SIDER MED HUSHOLDNINGS- OG HYTTERENOVASJON Avfall Sør Husholdning er sammenlignet med 22 av Norges ledende renovasjonsvirksomheter på husholdningsrenovasjon. Dette foretas gjennom en undersøkelse i regi av Avfall Norge; kalt Renovasjonsbenchmarking. Kundetilfredshet blant husholdningskunder er målt av Norfakta, ved hjelp av intervjuundersøkelser våren Konklusjon fra undersøkelsen er at samlet prestasjon for Avfall Sør var bedre enn middels av undersøkte virksomheter. Avfall Sør har også bedret resultater siden forrige undersøkelse i Det generelle gebyrnivået i Kristiansandsregionen er litt høyere enn middels av undersøkte virksomheter. Innbyggerne er mest fornøyd med gjenvinningsstasjoner og minst fornøyd med pris. Gebyrnivå > Kostnader for innsamling og behandling av avfall Miljøstandard Med miljøstandard regnes: > Gjenvinningsgrad, CO 2 -utslipp > Avfallsmengde per innbygger > Standard på deponi Tjenestestandard Stikkord her er blant annet: > Størrelse på dunker, hentehyppighet av dunker > Bringeavstand til hentepunkt > Kapasitet på gjenvinningsstasjoner, kundedialog > Svarkapasitet på telefon, klager per kunde Kundetilfredshet Hvordan innbyggerne oppfatter Avfall Sørs tjenester. Eksempler er her; > Tilsendt faktura, generell informasjon > Gjenvinningsstasjoner, innsamling av avfall Arbeidsmiljø Indikatorer som her legges til grunn er blant annet: > Kort- og langtidsfravær, IA-bedrift, arbeidsuhell, arbeidsulykker > omfang av overtid, andel nyansatte og ansatte som slutter, gjennomsnittsalder, kvinneandel Dårlig Middels Bra >7

33 leder > NYTT FOKUS - FRA GJENVINNING TIL FORBRUKs- OG RESSURSfokus? I 2012 var det 20 år siden RKR nåværende Avfall Sør ble etablert. I denne perioden har avfallsmengdene blitt tredoblet og kildesortering og gjenvinning har blitt en del av vår felles kultur. Kristiansand og de andre eierkommunene i Avfall Sør har i over 30 år vært blant de fremste i landet når det gjelder utvikling av nye avfallsordninger. I 1980-årene ble kildesortering introdusert. Vi fikk de grønne papirdunkene og glassigloene på returpunktene. Kildesorteringen ble utvidet til også å gjelde matavfall rundt 1995, og i dag er det også ordninger for metall- og plastemballasje og tekstiler på returpunktene. Den største endringen er imidlertid gjenvinningsstasjonene. I dag leverer husholdningene over 50 % av sitt avfall til disse stasjonene. 65 % av dette sorteres ut til ulike former for gjenvinning mens 30 % går til energiutnyttelse på Returkraft. Bare 5 % deponeres, hvorav størstedelen er murstein, betong og lignende som er lite egnet til gjenvinning. Avfallet fra innbyggerne i Kristiansandsregionen utnyttes til energi og nye produkter, og avfallshåndteringen er faktisk mer enn klimanøytral. Det vil si at gjenvinning av materialer og energi i avfallet mer enn oppveier klimagassutslippene fra innsamling og behandling. Det viktigste enkelttiltaket er at restavfallet nå omdannes til strøm og fjernvarme i stedet for å bli deponert. Avfall Sør ønsker å prioritere bedre kvalitet på sortert avfall, fremfor å innføre nye ordninger. Det er også viktig å opprettholde et høyt servicenivå og begrense veksten i renovasjonsgebyr. I den nye avfallsplanen som blir politisk behandlet høsten 2013 påpeker Avfall Sør at det i dag er minst like viktig å sette fokus på økende forbruk og derav økende avfallsmengder som på fortsatt økt gjenvinningsgrad. Både klimagassutslipp og ressursforbruk er mye større ved produksjon enn det som kan gjenvinnes fra avfall. Vi har bare en jord, og da må hver enkelt av oss være med å ta ansvar for at den skal bli beboelig også for våre etterkommere. Det er viktig å sortere avfall, men enda viktigere å unngå at avfallet oppstår. Jeg vil takke styre, ansatte, innbyggere, politikere og administrasjonen i eierkommunene for året som er gått og håper på et godt samarbeid også i Sigurd Tvedt Daglig leder Avfall Sør AS >8

34 > Avfall Sør AS konsern M23 AS, 100 % Grønn Vekst Sør AS, 50 % Avfall Sør AS Daglig leder Sigurd Tvedt Støleheia Pukkverk AS, 50 % Returkraft AS, 49,9 % Retura Sør AS, 14,29 % Rekom AS, 3,77 % Administrasjon > Økonomi > Personal / HMS > Arkiv / Merkantil > IKT (intern struktur) > Innkjøp Miljøpartner Sør AS, 50 % Avfall Sør Husholdning AS Daglig leder Sigurd Tvedt Avfall Sør Bedrift AS Daglig leder Geir Ove Tørnkvist Utvikling, kommunikasjon og miljø > Nye krav/løsninger > Planarbeid/prosjekter > Informasjon/ kommunikasjon > HMS > Nedlagte deponier Renovasjon > Innsamling > Kundekontakt > Returpunkter > Teknisk drift Behandling > Støleheia Avfallsanlegg > Sørlandsparken Gjenvinningsstasjon > Mjåvann Gjenvinningsstasjon > Høllen Vest Gjenvinningsstasjon > Flishugging Produksjonsavdeling > Mjåvann Avfallsanlegg > Sørlandsparken Avfallsanlegg Salgsavdeling Kunde- og transport > Kundesenter > Vekt Mjåvann > Transport Bygg og anlegg Avfall Sør er organisert i en konsernmodell med et morselskap og operativ drift i datterselskapene Avfall Sør Husholdning AS og Avfall Sør Bedrift AS. Konsernet hadde ved årsskiftet totalt 79 fast ansatte fordelt på 27 kvinner og 52 menn. Dette utgjør 71,0 årsverk, og av disse er 15,3 årsverk ansatt i Avfall Sør Bedrift AS. Ledergruppen i konsernet består av 4 menn og 2 kvinner. Ledelsen arbeider gjennom rekruttering og forfremmelser for likestilling mellom kjønnene. >9

35 > Avfall Sør KONSERNETS LEDERGRUPPE BESTÅR AV: Sigurd Tvedt > daglig leder, Avfall Sør AS og Avfall Sør Husholdning AS Egil Ausland > avdelingssjef administrasjon, Avfall Sør AS Frode Rosland > avdelingssjef renovasjon, Avfall Sør Husholdning AS Elisabeth A. Helle > avdelingssjef utvikling, kommunikasjon og miljø, Avfall Sør Husholdning AS Britt G. Iversen > avdelingssjef behandling, Avfall Sør Husholdning AS Geir Ove Tørnkvist > daglig leder, Avfall Sør Bedrift AS Eierforhold og formål Avfall Sør AS eies av kommunene Kristiansand, Vennesla, Søgne og Songdalen. Selskapet er morselskap i et konsern med datterselskap som driver med renovasjonsvirksomhet for husholdninger og næringsliv, herunder mottak, sortering og behandling av avfall. Eierkommunene har i overkant av innbyggere. Morselskapet og tre heleide datterselskap er alle organisert som aksjeselskap. Avfall Sørs formål er, enten selv eller gjennom hel- eller deleide selskaper, å drive forvaltning og renovasjonsvirksomhet, herunder avfallsinnsamling og avfallsbehandling. Avfall Sør skal i henhold til blant annet tildelt enerett utføre eierkommunenes forpliktelser i hht. Forurensningslovens 29 og 30. Avfall Sør skal drives på en økonomisk, ressurs- og miljømessig god måte i samsvar med gjeldende lover og forskrifter. Eierkommunene har i tillegg til sine valgte styrerepresentanter også deltagere i Administrativt utvalg (AU), som i tillegg til felles møter med administrasjonen også har møte- og talerett i styremøtene til Avfall Sør Husholdning AS og Avfall Sør AS. Selskapet har tre heleide datterselskap - Avfall Sør Husholdning AS, Avfall Sør Bedrift AS og Mjåvannsveien 23 AS. Avfall Sør AS har også eierandeler i Grønn Vekst Sør AS (50 %), Støleheia Pukkverk AS (50 %), Returkraft AS (49,9 %), Retura Sør AS (14,3 %) og Rekom AS (3,8 %). ANSATTE Avfall Sør AS hadde ved årsskiftet totalt 8 fast ansatte, fordelt på 5 kvinner og 3 menn. Dette utgjør 7,8 årsverk. Styret består av 3 kvinner og 3 menn valgt fra eierne. Daglig leder er også daglig leder i Avfall Sør Husholdning AS. >10

36 Det har ikke vært arbeidsulykker i bedriften. Selskapets oppgaver er knyttet til forvaltning, økonomi og personal og selger også IT- og innkjøpstjenester samt arkivtjenester til datterselskapene. ÅRSREGNSKAPET Avfall Sør AS hadde et årsoverskudd etter skatt på kr ,- inkludert utbytte fra Mjåvannsveien 23 AS på kr 0,5 mill. kroner og etter oppskrivning av verdien av selskapets aksjer i Returkraft AS med 4,99 mill. kroner. Det er utarbeidet konsernregnskap. Egenkapitalen i Avfall Sør AS per er på kr ,- og egenkapitalandelen er på 60,1 %. I forbindelse med eierskapet i Returkraft AS har selskapet tatt opp lån til finansiering av aksjekapitalinnskudd og ansvarlig lån med totalt 24,9 mill. kr. Selskapets finansielle stilling og likviditet er tilfredsstillende. Selskapets styre er generalforsamling for datterselskapene Avfall Sør Bedrift AS og Mjåvannsveien 23 AS. Styre for Avfall Sør AS valgt ved ekstraordinær generalforsamling i 16. desember 2011: Erik Nyhuus > styreleder Norunn Tveiten Benestad > styremedlem Jostein Mellemstrand > styremedlem Arild Ernst Berge > styrets nestleder Solveig Robstad > styremedlem Sigurd Tvedt > daglig leder Brit Løvgren > styremedlem >11

37 > Avfall Sør Husholdning Ansatte og styre Selskapet hadde ved årsskiftet totalt 55 fast ansatte, fordelt på 16 kvinner og 39 menn, inkludert fast deltidsansatte. Dette utgjør 47,9 årsverk. Styret består av 3 kvinner og 3 menn valgt fra eierne, samt ett mannlig og ett kvinnelig styremedlem valgt av de ansatte. Selskapets ledergruppe består av tre menn og to kvinner. Selskapet arbeider løpende gjennom rekruttering og forfremmelser for likestilling mellom kjønnene. I 2012 var det totale sykefraværet 5,9 %, hvorav 1,2 % var korttidsfravær. Langtidsfraværet har i liten grad sammenheng med forholdene i selskapet. I 2012 har det ikke vært alvorlige arbeidsulykker i bedriften. 29. februar takket Randi Gravdahl Sørensen av etter å ha vært ansatt siden oppstarten av RKR i Styreformann Erik Nyhuus (t.v.) og daglig leder Sigurd Tvedt (t.h.) tar del i markeringen. >12

38 ORGANISERING OG FORHOLDET TIL EIERKOMMUNENE Fra oppstarten av drift på Støleheia Avfallsanlegg i 1996 var hovedaktiviteten i selskapet knyttet til avfallsbehandling og drift av gjenvinningsstasjoner. Eierkommunene organiserte selv innsamlingen av husholdningsavfall i den enkelte kommune, men disse oppgavene ble overført til Avfall Sør AS fra Fakturering ble overført til Avfall Sør Husholdning AS fra , mens ansvar og organisering for etterdrift av deponier ble avklart i løpet av 2012 med overtagelse 1. januar Forvaltningsmessige oppgaver som kontroll og annen myndighetsutøvelse ligger fortsatt i kommunene. Kommunene fastsetter ved politiske vedtak avfallsplan, renovasjonsvedtekter og avfallsgebyrer. Avfall Sør Husholdning AS rapporterer ved hvert årsskifte til kommunene om status i forhold til gjeldende avfallsplan ( ). Arbeidet med neste avfallsplan startet i 2011 og forslag til ny plan vil bli sendt kommunene til politisk behandling høsten Overføringen av den lovpålagte virksomheten fra Avfall Sør AS til datterselskapet Avfall Sør Husholdning AS fra var en konsekvens av et ønske fra eierkommunene og Kommunerevisjonen om tydeligere skille mellom den lovpålagte og den konkurranseutsatte delen av virksomheten. Avfall Sør Husholdning AS overtok da all virksomhet samt alle anlegg og bokførte verdier knyttet til husholdningsrenovasjonen fra Avfall Sør AS per Også alle ansatte knyttet til husholdningsrenovasjonen ble overført fra Avfall Sør AS til Avfall Sør Husholdning AS fra FINANSIELL RISIKO Ved overdragelsen av anlegg, utstyr og virksomhet knyttet til den lovpålagte virksomheten per ble det inngått en låneavtale med Avfall Sør AS med 20 års nedbetalingstid og renteberegning i henhold til gjeldende rente i selvkostregnskapet. I tillegg har selskapet langsiktige lån i Kommunalbanken med flytende rente. Kommunale lånegarantier, selvkostprinsippet, samt avsetning til etterdrift av deponiet på Støleheia, gir også selskapet sikkerhet i forhold til fremtidige forpliktelser. Tildelt enerett og samlingen av lovpålagt renovasjonsvirksomhet for eierkommunene i Avfall Sør Husholdning AS styrker også grunnlaget for videre drift. Styret anser på denne bakgrunn selskapets finansielle risiko som liten. REDEGJØRELSE FOR ÅRSREGNSKAPET Hovedvirksomheten i selskapet er lovpålagt virksomhet for eierkommunene i henhold til tildelt enerett for husholdningsavfall og slam. Mengde husholdningsavfall gikk i 2012 ned med 1,3 % til tonn inkludert gjenvinningsstasjonene og returpunktene. Selskapets årsoverskudd er på kr ,-. Egenkapitalen i selskapet økte med kr ,- og utgjør nå kr ,-. Totalkapitalen er på kr ,-. Egenkapitalandelen i selskapet er så lav som 0,61 %. Dette må sees i sammenheng med at virksomheten er underlagt selvkostregelverket. Styret mener at årsregnskapet gir et rettvisende bilde av selskapets eiendeler og gjeld, finansielle stilling og resultat. Virksomhet skal skje etter selvkost og gå i balanse over en periode på 3-5 år. Per utgjorde selvkostfondet kr ,- >13

39 Saldo for selvkostfondet er per på kr ,- etter et overskudd i selvkostregnskapet for 2012 på kr ,- I tilknytning til deponidriften er selskapet forpliktet til å avsette midler til fremtidig avslutning og etterdrift av deponiet på Støleheia. Selskapets målsetning er at avsetningen til etterdrift er fullfinansiert på det tidspunkt deponering av nedbrytbart avfall avsluttes. Etterdriftsavsetningen i balansen utgjør kr ,- per I forbindelse med krav fra forurensningsmyndighetene ble det i 2011 inngått en avtale som medfører at tidligere avsatte midler i balansen gradvis overføres til en bankkonto for etterdrift som kontrolleres av fylkesmannen i Vest-Agder gjennom en kontopantavtale med selskapet. ÅRSREGNSKAPET Driftsresultat for 2012 er på kr ,- før finansposter som samlet utgjør minus kr ,- og ordinært resultat for 2012 utgjør kr ,- Det er utarbeidet konsernregnskap for Selskapets finansielle stilling er tilfredsstillende. Styret og daglig leder er tilfreds med selskapets utvikling. Kommunale lånegarantier, selvkostprinsippet for virksomhet for eierkommunene samt etterdriftsfondet for deponiet på Støleheia, gir selskapet god sikkerhet i forhold til fremtidige forpliktelser, også etter at inntektene fra deponering av restavfall er redusert etter overgangen til forbrenning av restavfall. ØKONOMISK RESULTAT Selskapets inntekter utgjør 173,2 mill. kroner. Driftsutgifter og finansposter utgjør 169,9 mill. kroner - i alt et positivt driftsresultat på 3,3 mill. kroner. Selvkostregnskapet for 2012 med et positivt resultat på kr ,- er utarbeidet på grunnlag av at hovedvirksomheten i selskapet gjelder tildelt lovpålagt virksomhet fra eierkommunene. GJELD Langsiktig gjeld i Kommunalbanken utgjør kr. 116,5 mill. kroner og lån i Avfall Sør AS utgjør 60,1 mill. kroner. Renten på lån i Kommunalbanken er flytende, mens renten på lån til Avfall Sør AS følger kalkylerenten som legges til grunn i selvkostregnskapet. ANSKAFFELSER Det ble i 2012 foretatt anskaffelser i form av anleggsmidler på i alt 9,1 mill. kroner. Anleggsmidlene fordeler seg med 1,6 mill. kroner på opparbeidelse og opprustning av arealer og anlegg, 4,6 mill. kroner på nybygg og bygningsmessige arbeider, 0,5 mill. kroner på anskaffelser av maskiner, biler og anlegg, 1,7 mill. kroner i diverse utstyr og transportmidler og IT-utstyr og programvare på i alt 0,7 mill. kroner. >14

40 DISPONERING AV ÅRSRESULTATET Overskuddet for 2012 på kr ,- disponeres med kr ,- som overføres til selvkostfond og kr ,- til annen egenkapital. STYRENDE ORGANER Generalforsamlingen (som består av ordførerne i selskapets fire eierkommuner) valgte på møte i desember 2011 følgende styre: Marit Saltrøe > ansattes representant (valgt av og blant de ansatte høsten 2011) Brit Løvgren > styremedlem Norunn Tveiten Benestad > styremedlem Jostein Mellemstrand > styremedlem Torkild Bøhn > ansattes representant (valgt av og blant de ansatte høsten 2011) Arild Ernst Berge > styrets nestleder Solveig Robstad > styremedlem Sigurd Tvedt > daglig leder Erik Nyhuus > styreleder Regnskapsoppstillingen viser utdrag fra årsregnskapet bakerst i denne årsrapporten. >15

41 > RENOVASJON Nedgravde containere ved båthavna på Høllen Brygge i Søgne HUSHOLDNINGSRENOVASJON 2012 var et normalt år når det gjelder renovasjon. Smart sortert i eier kommunene gikk helt som planlagt. Avfall Sør er midtveis i avtaleperioden med innleide renovatører RenoNorden og Kristiansand Ingeniørvesen, og samarbeidet fungerer meget godt. Data-registreringssystemet fra AMCS fungerer også som forventet, men det har vært en del utfordringer med overføringer av data inn til vårt kunderegistreringssystem ISY Proaktiv. Stadig flere nybygde leilighetskomplekser velger nå nedgravde avfallsløsninger, i stedet for tradisjonell beholderløsning. Dette medfører at administrasjonen må flytte fokus noe, da det må brukes mer ressurser på å følge opp disse løsningene. Det har i 2012 vært jobbet mye med kompetanseoppbygging på dette feltet. HYTTERENOVASJON Fra påsken 2012 ble det innført hytterenovasjon i Songdalen kommune. Det ble etablert 3 opp- >16

42 samlingsplasser for hytteavfall i kommunen. Alle avfallsbeholderne har lås slik at bare de om lag 100 hytteeierne kan benytte tjenesten. Tilbakemelding fra hytteeierne har vært gode. Erfaringene fra 2012 tilsier antall oppsamlingsplasser bør økes noe. I juni 2012 ble de nedgravde containerne på Høllen brygge i Søgne åpnet. Dette har vært en meget vellykket etablering. Tilbakemeldinger fra både fastboende på øyene og hytteeierne har vært meget positive. I tillegg har forsøplinga på brygga nærmest forsvunnet. I tillegg er flere oppsamlingsplasser for hytteavfall blitt oppgradert og delvis flyttet til mer egnede lokaliteter. RETURPUNKTER Avfall Sør har i løpet av 2012 stort sett fått kontroll over forsøplingen på returpunktene. Dette er imidlertid et ressurskrevende arbeid. For å rydde opp og fjerne søppel, må mange av returpunktene besøkes flere ganger i uka. Det er også gjennomført flere tiltak for å bedre kvaliteten på levert plastemballasje. Imidlertid viste en revisjon gjennomført av mottaker Grønt Punkt i oktober 2012 at tiltakene ikke var tilstrekkelige. Etter dette ble det gjennomført ytterlige tiltak for å bedre kvaliteten både på returpunktene og i videre behandling. Det har i ettertid vist seg at disse tiltakene har hjulpet en god del. Men det er fortsatt mange som kaster søppel i beholderne for plastemballasje på returpunktene. NYE ADMINISTRATIVE RETNINGSLINJER FOR ABONNENTENE Administrative retningslinjer tydeliggjør bestemmelser i Forskrift for husholdningsavfall, og er en rettesnor for både abonnenter og administrasjon. Nye retningslinjer i 2012: > Nr. 11- Retningslinje for husholdningsabonnentenes bruk av gjenvinningsstasjoner > Nr Retningslinje om eierforhold i forbindelse med fakturautsendelse: Revidert i 2012: > Nr. 9 - Retningslinje for mottak av avfall fra frivillige organisasjoner med veldedig formål De nye retningslinjene har vært meget nyttige som verktøy for kundesenteret i sin kommunikasjon med publikum. AVFALLSTEKNISK NORM Nye beholdere med «lokk i lokk» ble kjøpt inn for mottak av plastemballsje. Høsten 2012 ble utkast til Avfallsteknisk norm lagt fram. Arbeidet med normen har vært omfattende og krevende. Folk fra tekniske etater og planleggere fra alle eierkommunene har deltatt i arbeidet. Arbeidet med normen har avdekket et stort behov i kommune for et slikt regelsystem. Normen vil bli vedtatt i alle eierkommunene i løpet av våren Imidlertid er normen allerede tatt i bruk av særlig planleggere i kommunene og private utbyggere. >17

43 AVFALLSSTATISTIKK > Prosentvis økning i antall tømminger fra Etter 3 år med Smart sortert viser statistikken en jevn, men liten vekst i antall tømminger. Økningen fra 2010 til 2012 har vært 5,1 % for alle kommunene. Økningen har vært klart størst i de 3 minste kommunene. > Antall tømminger av 120-liters dunker > utvikling ,1 11,3 11,6 2,2 Kristiansand Songdalen Søgne Vennesla Til tross for en nedgang i mengde levert bioavfall i 2012 på 6,3 %, har antall tømminger likevel økt med 2,9 %. Dette er meget positivt og kan kanskje tolkes slik at folk flest følger oppfordringen om å tømme den brune dunken ofte nok for å unngå lukt. Antall tømminger av restavfall har økt med 3,9 %. Dette stemmer godt overens med økningen i mottatt restavfall, som i 2012 var på 3,7 %. For papir er det en liten nedgang på antall tømminger, 0,2 %. Dette stemmer også godt overens med den svake økningen i mengde mottatt papir, 0,9 %. Det er relativ stor forskjell i utviklingen av tømminger i de 4 eierkommunene siden oppstart av Smart sortert i Økningen er klart størst i de 3 små kommunene. Kristiansand har en økning på drøye 2 % mens de 3 andre øker mellom 11 og 14 %. Dette var forventet, men kanskje noe lavere enn tilsvarende økning i Kristiansand i forbindelse med oppstart av Smart sortert i RenoNorden samler inn husholdningsavfall i Avfall Sørs eierkommuner >18

44 Hvor ofte settes dunkene fram? Oversikt viser gjennomsnittlig antall ganger 120-liters dunker for husholdningsrenovasjon i Kristiansandsregionen settes fram for tømming > Grønn dunk for papp og papir Tømmes hver 4. uke - 13 mulige ganger i året. Settes i gjennomsnitt ut 9,2 ganger i året. > Brun dunk for bioavfall Tømmes ukentlig - 52 mulige ganger i året. Settes i gjennomsnitt ut 16,6 ganger i året. > Grå dunk for restavfall Tømmes ukentlig - 52 mulige ganger i året. Settes i gjennomsnitt ut 26,5 ganger i året. Kristiansand høyest med 9,4 tømminger i året. Kristiansand høyest med 17,0 tømminger i året. Kristiansand høyest med 27,5 tømminger i året. Vennesla lavest med 8,6 tømminger i året. Vennesla lavest med 14,7 tømminger i året. Vennesla lavest med 24,3 tømminger i året. >19

45 > BeHANDlING støleheia AvfAllsANleGG Komposteringsanlegg Komposteringsanlegget på Støleheia er et av Norges mest velfungerende. Anlegget tar i mot kildesortert bioavfall fra husholdninger og næringsliv. Anlegget komposterer også avvannet septik, avløpsslam fra renseanlegg i regionen samt fra Grønnvika renseanlegg i Mandal. I tillegg komposteres gjødsel og strø fra hestehold og Kristiansand Dyrepark. Dette er en viktig ressurs som bør omdannes til kompost, og ikke legges ut i naturen, noe som kan forårsake forurensning. Deponi Deponering av biologisk nedbrytbart avfall ble avsluttet i 2010, men deponiet er fortsatt i drift. Det deponeres nå avfall som ikke kan materialgjenvinnes, som uorganisk industriavfall, betong/ keramikk/porselen, asbest, ristgods fra avløpsanlegg og forurenset jord. Hugging av treavfall og hage- parkavfall Støleheia Avfallsanlegg har to hugglinjer som hugger alt treavfall fra husholdninger og næringslivet som leveres på våre anlegg. Hugget flis avsettes til energigjenvinningsanlegg i inn- og utland. I tillegg tar vi oppdrag hos andre selskap fra regionen. I 2012 hugget og siktet vi tre/bark hos alle sagbrukene til Bergene Holm. Hage- parkavfall levert på de ulike gjenvinningsstasjonene kjøres til Støleheia hvor det hugges og komposteres. Fra komposteringsanlegget Utvidelse av areal og fremtidig mottakshall Bioavfall til kompostering mottas i en åpen hall. Dette er populært for måkene i distriktet, og det er i perioder mange måker på anlegget. I 2012 ble arealet i forlengelse av dagens mottakshall klargjort for videre utbygging. Det er planlagt å forlenge dagens mottakshall i 2013 med en innebygd hall. >20

46 Septikavvanning Et nytt septikavvanningsanlegg sto klart vår/ forsommer Anlegget avvanner septik fra Songdalen, Søgne og Vennesla kommune. Avvannet septik komposteres sammen med annet avløpsslam i komposteringsanlegget. Slaggsortering fra Returkraft Høsten 2012 vant Avfall Sør Husholdning på ny et anbud for Returkraft om å stå for uttransport og sortering av aske fra forbrenningsanlegget på Langemyr. Asken kjøres fra Langemyr til Støleheia for mellomlagring. Det danske firmaet Jørgen Rasmussen Gruppen (JRG) kommer to ganger i året til Støleheia for å sortere ut metall fra asken med mobilt sorteringsutstyr. Det ikkemagnetiske metallet avsettes av JRG, mens Avfall Sør Husholdning avsetter det magnetiske metallet gjennom Stena Recycling. Totalt utsortert metallandel fra slagget er ca 10 %. Sortert aske leveres etter avtale mellom Returkraft og Nytt bygg for septikavvanning eierselskapene til bruk som avslutningsmasser ved nedleggelse og endelig avslutning av avfallsdeponier i Agder. Jørgen Rasmussen Gruppen i full gang med slaggsortering. >21

47 > Avfall Sør bedrift as Levering av papir og papp til mottakshallen på Mjåvann. Avfall Sør Bedrift tilbyr tjenester for mottak, innsamling og behandling av avfall fra privat og offentlig næringsliv. Høy kompetanse og individuelt tilpassede løsninger gjør Avfall Sør Bedrift til en naturlig rådgiver og samarbeidspartner for små og store bedrifter. Avfall Sør Bedrift jobber for at mest mulig avfall brukes på nytt eller omskapes til energi i miljøriktige forbrenningsanlegg. fordi det leveres rasjonelle løsninger for sortering, oppbevaring og henting kan næringsliv og offentlige enheter både redusere egne kostnader og bidra til bærekraftig avfallshåndtering. Avfall Sør Bedrift tilbyr: > mottak og sortering ved avfallsanleggene på Mjåvann, i Sørlandsparken og på Støleheia >22

48 > innsamling av avfall gjennom beholder-og containerløsninger > mottak og innsamling av farlig avfall, smittefarlig avfall og papir til makulering > mottak av lettere forurensede masser til deponi > miljøkartlegging, avfallsplaner og miljøsanering > opplæring i avfallshåndtering Avfall Sør Bedrift har ca kunder i og rundt Kristiansand, Vennesla, Søgne og Songdalen. På kundelisten står blant annet Avfall Sørs eierkommuner, Vestas, IKeA, PK Entreprenør AS og VEF Entreprenør AS. selskapets ledergruppe BESTÅR AV: Geir Ove Tørnkvist > daglig leder mobil Gerd Tove Jahnsen > avdelingsleder mobil Michael Withers > salgssjef mobil Oddvar Sørheim > driftsleder mobil Ferdig pressede baller av papp, klar for transport til gjenvinningsanlegg. >23

49 > returkraft as Fra langemyr nord for Kristiansand Returkraft er en viktig del av avfallssystemet på Sørlandet og produserer samtidig elektrisk kraft og fjernvarme til Kristiansand. Selskapet hadde i 2012 et driftsmessig meget godt år, med høy driftsregularitet og generelt sett gode resultater. Anlegget har lave utslipp til luft og ingen utslipp til vann. Det var i 2012 også svært lavt sykefravær uten fraværsskader. Agder Energi Fjernvarme arbeider fortsatt aktivt med utvidelse av nett og tilknytning av nye kunder til fjernvarmenettet, og uten Returkraft hadde neppe fjernvarmeutbyggingen i Kristiansand kunnet fortsette. Energiutnyttelsen på anlegget økte, og utnyttelsesgraden var henholdsvis 46 % og 77 % med Klifs og EUs beregningsmetode (den siste premierer anlegg med høy elproduksjon). >24

50 Økonomisk sett var 2012 et avklarende år, der Klif fastslo at reelle finansieringskostnader kan benyttes i selvkostberegning og prising av husholdningsavfallet. I regnskapet for 2012 er derfor tidligere driftsunderskudd overført til selvkostfondet, og selskapets egenkapital er reetablert. Prisen for husholdningsavfall vil bli økt for å dekke tidligere underskudd. Også i 2012 var det en betydelig prisforskjell mellom mottatt husholdnings- og næringsavfall. Dette skyldes overkapasitet og lave priser og eksport til Sverige. Rundt 50 % av avfallet som brennes ved Returkraft er næringsavfall, og prisen på husholdningsavfall blir da høyere enn forutsatt da anlegget ble bygget. Det er nå økende mengder importert avfall til svenske anlegg fra andre europeiske land der avfallet i dag deponeres, noe som ventes å føre til økte næringsavfallspriser i Norge. Noen er fortsatt av ulike grunner kritiske til at Returkraft ble bygget. Andre mener at mer av avfallet bør sorteres og materialgjenvinnes i stedet for energiutnyttelse. Men her er det ikke snakk om enten eller, og energiutnyttelse vil være en viktig del av avfallsbehandlingen i overskuelig framtid. Selv om materialgjenvinning øker, vil også avfallsmengdene øke, og Returkraft vil fortsatt være en viktig og positiv del av avfallsbransjen på Sørlandet og i Norge. På selve rista i ovnen er det ca. 900 grader. Mens røykgassen kan komme opp i grader enkelte steder. >25

51 > MjåvANNsveIeN 23 As Selskapets eier er Avfall Sør AS. Forholdet mellom selskapet og eier følger forretningsmessige prinsipper. Omsetningen i selskapet utgjør kr 4,3 mill. kroner som er leieinntekter av grunn, bygninger og tyngre utstyr med utgangspunkt i markedsmessige priser. Leieinntektene er fastsatt med utgangspunkt i spesifisert oversikt over leieobjektene. Leieavtalene inneholder egen bestemmelse om prisendringer i samsvar med endringer i KPI-indeksen. Selskapets årsresultat viser et overskudd på 1,2 mill. kroner. Likviditeten i selskapet er tilfredsstillende, og egenkapitalandelen er på 14,2 %. Totalkapitalen i selskapet er 34,3 millioner kroner mot 34,4 millioner kroner foregående år. Styret og daglig leder er tilfreds med selskapets utvikling. Styret mener at årsregnskapet gir et rettvisende bilde av Mjåvannsveien 23 AS sine eiendeler og gjeld, finansielle stilling og resultat. Selskapet har ingen ansatte daglig leder leies fra Avfall Sør AS. Fra brannøvelse i sorteringshallen på Mjåvann - i forbindelse med opptak av opplæringsfilm for ansatte. >26

52 > GrøNN vekst sør As AvsettING Av KoMpost og jordprodukter Avfall Sør Husholdning omdanner bioavfall, slam og hage-parkavfall til god næringsrik kompost. Komposttypene omsettes i markedet, men en stor andel brukes også til å lage jordblandinger av høy kvalitet. Avfall Sør AS er 50 % deleier i Grønn Vekst Sør AS, som omsetter kompost og jordprodukter fra Støleheia. Grønn Vekst Sør AS skiftet i 2012 navn fra Agder Vekst AS til Grønn Vekst Sør AS. Grønn Vekst Sør leverte i 2012 kompost og kvalitetsjord til kunder fra Arendal i øst til Stavanger i vest. I tillegg til salg av jord og kompost, selges også ulike typer bark. Flere tusen tonn kompost, jord og bark gikk til: > gårdbrukere > private hager > hyttetak > entreprenører > anleggsgartnere > offentlige bygg Nye nisjeprodukter lansert i 2012 er Takhage Jord og Sedum Jord, et viktig innhold i begge produktene Sedum Jord fra Grønn Vekst Sør lagt på taket på Buen Kulturhus i Mandal. er hage-park kompost. Eksempel på en leveranse er Buen Kulturhus i Mandal. Buen fikk levert Sedum Jord, som passer bra inn i den grønne profilen til Grønn Vekst Sør. For mer informasjon om salg av jordprodukter, kompost og bark fra Grønn Vekst Sør AS, se hjemmesiden: grønnvekst.no >27

53 Utsikting av subbus. > støleheia pukkverk As Avfall Sør eier og driver Støleheia Pukkverk sammen med TT Anlegg. Her selges subbus, maskingrus, pukk, grovknust masse og knust asfalt. Pukkverket drives i et område på Støleheia som planlegges til framtidig deponi når nåværende deponi er fullt rundt Høsten 2012 startet Støleheia Pukkverk produksjon av finsingel/strøsingel (3 8 mm). Dette produktet ble tatt godt i mot i markedet, men det er et problem at det produseres mye subbus som biprodukt. >28

54 > MeNGDestAtIstIKK vi GjeNvINNer stadig Mer Husholdningene i Kristiansandsregionen har aldri før gjenvunnet mer avfall enn hva vi gjorde i Summen av ombruk, kompostering, annen materialgjenvinning og energigjenvinning endte på 93,4 %. De resterende 6,6 % var avfall som ble lagt på deponi. Eksempel på avfall til deponi er betong, murstein, keramikk, asbest og gips. Samtidig med stor andel gjenvinning markerte fjoråret en nedgang i avfallsmengder fra husholdningene med 1,8 %. Årsaken til dette er usikker, men antas blant annet å ha sammenheng med endring i forbruk. > Kilo husholdningsavfall per innbygger per år - utvikling landsgjennomsnitt. kilde: Miljøstatus (MD, KlIf) >29

55 HVA GJØR AVFALL SØR MED HUSHOLDNINGSAVFALLET? Økt andel til ombruk Ved alle Ved Avfall Sørs fire gjenvinningsstasjoner er det tilrettelagt for tilbud om å levere inn brukte gjenstander til brukthall eller bruktbu. I 2012 har aktiviteten økt og om lag 165 tonn brukte gjenstander fant veien til disse punktene i Ombruk 0,3 % Kompostering av bioavfall Ved komposteringsanlegget på Støleheia ble det i 2012 behandlet totalt tonn bioavfall fra regionens husstander. Dette er en nedgang på 6,2 % fra 2011 og det fjerde året på rad med reduserte mengder bioavfall til kompostering. To av årsakene er at økte mengder bioavfall kastes i restavfallet samt økende grad av ulovlig tilkoblede matavfallskverner. 10,9 % Kompostering Annen materialgjenvinning Fra gjenvinningsstasjonene I hver av Avfall Sørs eierkommuner er det etablert en gjenvinningsstasjon. Her har husholdningene et tilbud om å levere avfall til sortering 55 timer i uken fordelt på 6 ukedager. Man velger selv hvilken stasjon avfallet skal leveres. I 2012 leverte hver innbygger i Kristiansandsregionen 155 kilo avfall til materialgjenvinning. Det er 3 kilo mindre enn i 2011, men samtidig en prosentmessig økning fordi totalmengden avfall per innbygger sank fra 549 til 538 kilo. Fra returpunktene Drøye 13 kilo glass- og metallemballasje, plastemballasje og tekstiler kastet hver innbygger i snitt til returpunkter i Dette er tilsvarende som i Fra grønn dunk Hver innbygger leverte i snitt knappe 58 kilo papir og papp via grønn dunk. Dette er også omtrent det samme som i ,7 % Annen materialgjenvinning >30

56 Økt andel avfall til energigjenvinning Avfall Sør Husholdning leverte i 2012 totalt tonn restavfall fra husholdninger og hytter, til energigjenvinningsanlegget til Returkraft. I tillegg ble det levert tonn restavfall fra gjenvinningsstasjonene og 503 tonn trykkimpregnert avfall. 53,5 % Totalt sendte Avfall Sør Husholdning tonn husholdningsavfall til energigjenvinningsanlegg i Av dette ble tonn, tilsvarende 76,1 % levert til Returkraft. Energigjenvinning Det øvrige tilsvarende tonn treavfall fra gjenvinningsstasjonene, ble transportert til andre energigjenvinningsanlegg i inn- og utland. Mindre mengder til deponi tonn, tilsvarende 6,6 % av husholdningsavfallet ble kjørt til deponiet på Støleheia i Disse massene består stort sett av betong, keramikk, murstein, porselen etc. fra gjenvinningsstasjonene (3.270 tonn), gips (671 tonn), og asbest (109 tonn). Deponi 6,6 % Som en konsekvens av nasjonalt deponiforbud for biologisk nedbrytbart avfall begynte Avfall Sør fra sommeren 2010 å levere restavfall til forbrenning på Returkraft. Siden den gang har mengdene til deponi på Støleheia blitt redusert til en brøkdel av hva det var. I 2012 ble det deponert 917 tonn avgiftspliktige masser mot 953 tonn i Dette er i stor grad ristgods fra renseanlegg. Deponi Ombruk Kompostering Energigjenvinning 28,7 Total % Annen materialgjenvinning >31

57 HUSHOLDNINGSAVFALL PER INNBYGGER 2012 VI HENTER DU BRINGER DU BRINGER 46,2 % 248,5 kg 51,3 % 276,4 kg 2,5 % 13,2 kg > > > Dunkrenovasjon > Henteordning > Bioavfall > Hjemmekompostering > Papp og papir > Drikkekartong gjenvinningsstasjoner > Bringeordning > Papp > Plastemballasje > Glass- og metallemballasje > Tekstiler og sko > Hage/parkavfall > Treavfall, alle typer > Jern og metaller > Dekk > Elektronikk > Næringselektro > Hvitevarer > Kuldemøbler > Farlig avfall > Restavfall > Betong, murstein, keramikk > Asbest > Gips Returpunkter > Bringeordning > Tekstiler og sko > Glass- og metallemballasje > Plastemballasje TOTALT 538 kg >32

58 Farlig avfall (kilo per person) Annen farlig avfall olje, mailing etc.: 2,9 PCB-vinduer: 0,2 Asbest: 1,0 16,1 kg Treavfall trykkimpregnert: 12,0 Elektroavfall (kilo per person) Elektronikkavfall: 6,5 Næringselektro: 3,3 Kuldemøbler: 1,9 14,8 kg Hvitevarer: 3,1 >33

59 totale AVFALLSMENGDER 2011 > 2012 (TONN) Avfall Sør Husholdning Mengdene omfatter alt husholdningsavfall samt næringsavfall behandlet av Avfall Sør Husholdning Endring tonn Endring % TIL OMBRUK ,2 % TIL KOMPOSTERINGSANLEGGET Bioavfall ,4 % Avløpsslam ,2 % Annet ,6 % Sum til kompostering ,8 % TIL ANNEN MATERIALGJENVINNING Hage/parkavfall til kompost/struktur ,9 % Rent tre til struktur ,1 % Annet avfall fra gjenvinningsstasjonene ,1 % Glass,metallemballasje, plast og tøy fra returpunkter ,5 % Papp/papir grønn dunk ,9 % Annet avfall fra næring (Støleheia) ,9 % Sum til materialgjenvinning ,0 % TIL ENERGIUTNYTTELSE Restavfall grå dunk og hytterenovasjon ,6 % Restavfall gjenvinningsstasjonene ,0 % Treavfall, inkludert trykkimpregnert ,6 % Sum til energiutnyttelse ,4 % TIL DEPONI Restavfall (avgiftspliktig) ,7 % Redeponert avfall/masser ,9 % Celledeponert avfall ,2 % Sum avfall til deponi ,4 % TOTALT ,9 % SLAGG TIL METALLSORTERING ,8 % >34

60 > avfallsgebyr (kroner inkludert moms) Kristiansand Songdalen Søgne Vennesla hvordan kommer pengene inn? HVA GÅR PENGENE TIL? Kr. Fast gebyr 54 % Innsamling: 31 % Returpunkter: 2 % Kr. Informasjon: 4 % Finansposter og avskrivninger: 9 % Felleskostnader: 10 % Behandling: 21 % Variabelt tømmegebyr 46 % Gjenvinningsstasjoner: 23 % I tillegg finansieres husholdningsrenovasjon gjennom salg av fraksjoner til gjenvinning og driftsoverskudd på Støleheia Avfallsanlegg. Behandling = forbrenning av treavfall og restavfall, kompostering av bioavfall og slam og deponering av uorganiske avfall som murstein, betong, keramikk og asbest, ristgods og forurenset jord. >35

61 > YTRE MILJØ Støleheia avfallsanlegg Utslipp til vann Håndtering av forurenset vann Alt vann fra asfalterte arealer på Støleheia Avfallsanlegg samles opp (spillvann) og føres til et internt renseanlegg sammen med sigevann fra deponi. Renseanlegget ble tilført m 3 sigevann, m 3 spillvann og m 3 nedbør. Renseanlegget består av to trinn: først en luftet lagune, deretter et sedimenteringsbasseng. Etter opphold i sedimenteringsbassenget slippes vannet i lukket rør til Otraledningen, som slipper ut renset avløpsvann på 50 m dyp i Kristiansandsfjorden. Det ble i 2012 sluppet på m 3 avløpsvann til Otraledningen. Renset avløpsvann viser stort sett en stabil kvalitet. Noen parametre øker imidlertid i konsentrasjon, mens andre parametre igjen hadde en lavere konsentrasjon. Økningen skyldes trolig lagring og sortering av metall fra slagg fra Returkraft. NIVA (Norsk Institutt for vannforskning) undersøkte i 2011/2012 Østre havn i Kristiansandsfjorden, utslippspunktet fra Otraledningen (NIVA rapport ). Det ble funnet forhøyede verdier av noen metaller og organiske miljøgifter, men det var ingen påvisbare sammenhenger mellom de forhøyede verdiene og tilførselen fra Otraledningen. Flere av verdiene skyldes trolig forurensning fra tidligere industrivirksomhet og fra småbåthavner i området. NIVA undersøkte også i 2012 Kjeksebekken sør for Støleheia Avfallsanlegg (NIVA rapport ). Kjeksebekken er resipient for overvannssystemet Kjeksebekken ved Ravnås, nedstrøms Støleheia. >36

62 til Støleheia Avfallsanlegg. Undersøkelsen viste at bunndyrssamfunnet på utvalgte avsnitt i bekken hadde en mer variert faunasammensetning enn ved forrige undersøkelse i 2009, noe som kan tyde på at det har vært en bedring i den fysiskkjemiske vannkvaliteten siden forrige undersøkelse. Miljøtilstanden basert på bunnfaunaens sammensetning avspeiler en god miljøtilstand i Kjeksebekken. Utslipp til luft fra komposteringsanlegget Luft fra komposteringsanlegget på Støleheia renses i et lukket luftrenseanlegg (biofilter) med varmegjenvinning. Det ble gjennomført en luktmåling i Resultatene viste en luktverdi bedre enn grensen gitt i tillatelsen fra Fylkesmannen. Gassgeneratoren produsert kwh. I tillegg ble det gjenvunnet varmeenergi på kwh fra gassgeneratoren. For å undersøke eventuell lekkasje av deponigass, ble det i 2012 gjennomført en fotografering av deponioverflaten ved bruk av gasskamera. Undersøkelsen ble gjennomført av Clairs, og viste kun to steder med liten lekkasje av deponigass. Dette ble raskt fulgt opp med ekstra overdekking. Meldinger om lukt Avfall Sør mottok i 2012 kun én melding om lukt fra Støleheia avfallsanlegg. Sommeren 2010 ble deponering av biologisk nedbrytbart avfall avsluttet, og lukt fra anlegget ble betraktelig redusert etter dette. Det er derfor gledelig at det kun ble registrert én melding om lukt i Utslipp fra deponi Deponigass samles opp i deponiet og brukes som brensel i en gassgenerator. I 2012 ble det samlet opp Nm 3 deponigass, som i snitt inneholdt 48,5 % metan. 85 % av gassen ble benyttet til energiproduksjon, den resterende gassmengden ble brent i fakkel. Deponigass brennes kun i fakkel ved driftsproblemer eller service av gassgeneratoren Antall meldinger om lukt Antall dager med lukt Renseanlegg Støleheia - luftelagune >37

63 > miljøkontroll av Nedlagte deponier Avfall Sør Husholdning har siden 2009 vært engasjert av Kristiansand kommune til å følge opp miljøkontroll av nedlagte deponier i Kristiansand. Dette gjelder både gamle husholdningsdeponier og industrideponier. I 2012 har det vært jobbet med overtakelse av ansvaret for nedlagte husholdningsdeponier i eierkommunene. Avfall Sør Husholdning gjennomførte i 2012 en felles anbudskonkurranse for miljøkontrollarbeidet for alle deponiene på Agder. Multiconsult ble valgt som ny leverandør fra HOLSKOGEN KOMMUNALE DEPONI (KVERNA) Deponiet ble nedlagt i Resipienten fra deponiet er ytre del av Holskogkilen og Sandviksdalsfjorden, hvor det ble gjennomført en resipientundersøkelse i regi av NIVA sommeren Undersøkelsen viste at det er svært liten påvirkning fra deponiet på sjøbunnen og på bunnlevende dyr. Forrige gang en slik undersøkelse ble gjennomført var i Det har vært en klar forbedring i sedimentene i de to ytre områdene i Sandvikdalsfjorden med hensyn til kadmium, kobber, nikkel og sink. Bløtbunnsfaunaen karakteriseres som svært god. Resipientundersøkelse av sjøbunn i Sandviksdalsfjorden HOLSKOGEN INDUSTRIFYLLING Deponiet ble lagt ned i 1983, og fronten av deponiet ble avsluttet i Etter dette er det lagt forurenset byjord på toppen av deponiet for å få riktig form. Endelig avslutning av deponiet ble gjennomført sommeren og høsten Det ble brukt blant annet m 3 slagg/aske fra Returkraft som avrettingslag. Bilde: Prinsipp for avslutning av industrideponiet i Holskogen med bruk av slagg/aske fra Returkraft som avrettingslag. >38

64 I kanten av fyllinga ligger drenskum og drensledningen, dekket med pukk 70 cm Kompostblanding (Bio/slamkompost og myr/skogsjord/sand) 10 cm drenslag med sand Bentonittduk 10 cm aske som avrettingslag Slagg/aske fra Returkraft ble brukt som avrettingslag i forbindelse med avslutning av det gamle industrideponiet i Holskogen. I alt ble det brukt ca m 3 med aske SONGDALEN, SØGNE OG VENNESLA Gjennom 2012 fortsatte arbeidet med å kartlegge situasjonen og tilstanden til deponiene Avfall Sør Husholdning skulle overta ansvaret for. De deponiene som det fremdeles vil være nødvendig å ha miljøkontroll på er Breimyr (Vennesla), samt Repstad og Monan (Søgne). Avfall Sør Husholdning har overtatt ansvaret for videre utvikling og drift av miljøkontrollprogrammene samt eventuelle nødvendige avslutningstiltak knyttet til overdekking, sigevannshåndtering m.v. Avfall Sør Husholdning har fra overtatt ansvar i forhold til fylkesmannen og eventuelt til grunneier dersom dette er relevant. Prøvebrønn ved nedlagt deponi >39

65 > miljøinformasjon BARN OG UNGE Skolene i eierkommunene inviteres til omvisning på Støleheia og Mjåvann, og i 2012 fikk 140 barn og voksne fra 18 ulike skoler og barnehager informasjon gjennom denne ordningen. Miljøgrupper fra skolene deltar, og de formidler inntrykk og informasjon videre til resten av elevene. KLIMAPARTNER Avfall Sør er en av rundt 40 næringslivsaktører på Agder som er klimapartnere. Avfall Sør har deltatt på ulike samlinger sammen med andre Klimapartnere, og leverer også sitt Klimaregnskap. Som et ledd i å stimulere til miljøsatsing utgir Klimapartner kunnskapsnotater om ulike emner, og i 2012 startet Agder renovasjon og Avfall Sør samarbeid om et kunnskapsnotat om avfall og klima. MILJØFYRTÅRN Arbeidet med Miljøfyrtårnssertifisering av konsernet startet i 2011 og fortsatte i Ved gjennomført sertifisering i august 2012 var således felles miljørutiner for arbeidsmiljø, innkjøp, energiforbruk, transport, avfallssortering m.m. utarbeidet og godkjent. Rutinene gjelder alle ansatte, og det har blitt jobbet med informasjon rundt dette i hele >40

66 > HENDELSER I 2012 Januar Hunsfoss skole i Vennesla trekkes ut som vinner av kr i Returkartong-lotteriet. Randi Gravdahl Sørensen med lengst ansiennitet i RKR/Avfall Sør har sin siste arbeidsdag 29. februar. Nå venter pensjonisttilværelsen. Nytt septikanlegg bygd på Støleheia. Februar Styret og Administrativt Utvalg på studietur til Bergen og Stavanger i forbindelse med oppstart av avfallsplanarbeid. Mars Arbeid med ny avfallsplan igangsettes. April Arrangerte åpen dag på gjenvinningstasjonene på Mjåvann og i Sørlandsparken: Temaet var Fra null verdi til full verdi. Fokus på hva det blir av avfallet vi sorterer. Over 800 av >41

67 de besøkende deltok på Avfall Sørs spørrequiz om avfall & gjenvinning. 15 helsider om Avfall Sør m.v i lokalaviser denne måneden. Mange gode og positive oppslag, blant annet under Viten i Fædrelandsvennen. Mai Hytterenovasjon innføres i Songdalen. Rapporten Sorteringsundersøkelsen plukkanalyse av innsamlet husholdningsavfall i Agder, legges fram. Juni Igangsettes mellomlagring av avfall til Returkraft. Dette gjelder restavfall fra gjenvinningsstasjoner. Leveres til forbrenning på vinteren når energibehovet er størst. Åpning av nytt nedgravd mottak for hytteavfall på Høllen Brygge i Søgne. Grønn Vekst Sør mister avtalen om drifting av gressmatta på Sør Arena. Gresset graves opp og erstattes av kunstgress. Det tyske firmaet Meyer Entsorgssystem leies inn på Holskogen, for å kverne ned utrangerte avfalls-dunker fra Stavanger, Bergen, Trondheim og Kristiansand. Mer enn dunker eller over 50 tonn blir til pellets, som igjen blir til nytt plastråstoff. Styret og Administrativt Utvalg på studietur til Østlandet i forbindelse med avfallsplanarbeidet. >42

68 Juli Den måneden i 2012 som husholdningene leverte mest avfall til gjenvinningsstasjonene. Ferietid er ryddetid i alle fall når det var dårlig vær. Konsernet Avfall Sør ble Miljøfyrtårnsertifisert. Sertifikatet er gyldig i tre år, og rutiner og tiltak innarbeides nå i eksisterende HMS-system og driftsrutiner. Styret i Avfall Sør Husholdning AS vedtar å tildele enerett til Returkraft AS for brenning av visse typer farlig avfall. August Opptak av 9 interne opplæringsfilmer med fokus på arbeidsrutiner, helse- og miljø. Sanden Media gjennomfører prosjekt i samarbeid med Avfall Sør Bedrift og Avfall Sør Husholdning. September Retningslinjer for etikk og varsling vedtas. Scenekompaniet besøker barneskoler i Avfall Sørs eierkommuner. Musikkteater-produksjon mot ressurssløsing og for gjenvinning! Årlig innsamlingsdag for grovavfall i Finsland >43

69 Oktober Avfall Sør (tidl. RKR) feirer 20-års jubileum for nåværende og tidligere ansatte, styremedlemmer og representanter fra Administrativt Utvalg. Anne Marie Haddeland fra Kristiansand trekkes ut som vinner av kr i Returkartonglotteriet. November Inger Flagstad forhenværende styreformann i RKR besøker Støleheia Avfallsanlegg, over 16 år etter hennes åpningstale på Støleheia den 17. april Mannen Tinn Flagstad t.h. Desember Retningslinje for mottak av avfall fra frivillige organisasjoner med veldedig formål ble revidert. Eierkommunene overfører ansvar for nedlagte deponier med videre til Avfall Sør Husholdning fra Turid Gunstveit fra Vennesla trekkes ut som vinner av kr i Returkartonglotteriet. >44

70 >45

71 >46

72 regnskap Årsregnskap og konsernregnskap >47

73 avfall Sør Konsern resultatregnskap KONSERN KONSERN MORSELSKAP MORSELSKAP NOTE Salgsinntekt Annen driftsinntekt Sum driftsinntekt Varekostnad Endring avsetning etterdriftsfond Lønnskostnad Ordinære avskrivninger Andre driftskostnader Driftsresultat Finansinntekter og- kostnader 0 0 Inntekt på investering i datterselskap Inntekt på investering i tilknyttet selskap Renteinntekt fra foretak i samme konsern Renteinntekter og andre finansinntekter Nedskrivning finansielle anleggsmidler Kostnader på investering i datterselskap Rentekostnader og andre finanskostnader Ordinært resultat før skattekostnad Skattekostnad på ordinært resultat Ordinært resultat Ekstraordinær inntekt Årsresultat Konsernets årsresultat 0 0 Minoritetens årsresultat Overføringer Overført til annen egenkapital Avsatt utbytte Avsatt tilleggsutbytte Avsatt konsernbidrag Overført fra annen egenkapital Årets selvkostresultat overført til selvkostfond Sum overføringer >48

74 Balanse > eiendeler KONSERN KONSERN MORSELSKAP MORSELSKAP EIENDELER NOTE ANLEGGSMIDLER Immatrielle eiendeler 0 0 Utsatt skattefordel Prosjektutviklingskostnader og rettigheter Sum immaterielle eiendeler Varige driftsmidler Bygninger Maskiner og anlegg Drifttsløsøre,inventar og kontormaskiner Sum varige driftsmidler Finansielle anleggsmidler 0 0 Investering i datterselskap Lån til foretak i samme konsern Investering i tilknyttet selskap Lån til tilknyttet selskap Investeringer i aksjer og andeler Obligasjoner og andre fordringer Sum finansielle anleggsmidler Sum anleggsmidler OMLØPSMIDLER Varer 0 0 Fordringer Kundefordringer Andre fordringer Sum fordringer Investeringer 0 0 Markedsbaserte aksjer og obligasjoner Sum investeringer Bankinnskudd, kontanter og lignende Sum omløpsmidler SUM EIENDELER >49

75 Balanse > egenkapital og gjeld KONSERN KONSERN MORSELSKAP MORSELSKAP EGENKAPITAL OG GJELD NOTE Egenkapital Innskutt egenkapital Aksjekapital ( aksjer à 100 ) Overkursfond Sum innskutt egenkapital Opptjent egenkapital 0 0 Fond for vurderingsforskjeller Annen egenkapital Sum opptjent egenkapital Minoritetsintereser Sum egenkapital GJELD Avsetning for forpliktelser Utsatt skatt Pensjonsforpliktelser Avsetning- og etterdrift deponi Selvkostfond Sum avsetninger for forpliktelser Annen langsiktig gjeld Gjeld til kredittinstitusjoner 10, Ansvarlig lånekapital Øvrig langsiktig gjeld Sum annen langsiktig gjeld Kortsiktig gjeld 0 0 Gjeld til kredittinstitusjoner Leverandørgjeld Betalbar skatt Skyldig offentlige avgifter Utbytte Forpliktelse varelager Annen kortsiktig gjeld Sum kortsiktig gjeld Sum gjeld SUM GJELD OG EGENKAPITAL Erik Nyhuus Styrets leder Arild Ernst Berge Nestleder Jostein Mellemstrand Styremedlem Norunn Tveiten Benestad Styremedlem Solveig Robstad Styremedlem Brit Løvgren Styremedlem Sigurd Tvedt Daglig leder >50

76 Noter morselskap Note 1 Regnskapsprinsipper Årsregnskapet er satt opp i samsvar med regnskapsloven av 1998 og God Regnskapsskikk. Inntektsføring av varer og tjenester skjer ved levering/utførelsen. Konsolideringsprinsipper Konsernregnskapet omfatter morselskapet Avfall Sør AS og datterselskapene som er listet opp i note 8. Konsernregnskapet er utarbeidet som om konsernet var en økonomisk enhet. Transaksjoner og mellomværende mellom selskapene er eliminert. Konsernregnskapet er utarbeidet etter ensartede prinsipper, ved at datterselskapene følger de samme regnskapsprinsipper som morselskapet. Kjøpte datterselskaper regnskapsføres i konsernregnskapet basert på morselskapets anskaffelseskost. Anskaffelseskost tilordnes identifiserbare eiendeler og gjeld i datterselskapet, som oppføres i konsernregnskapet til virkelig verdi på oppkjøpstidspunktet. Med identifiserbare eiendeler menes både materielle og immaterielle eiendeler som ikke er goodwill. Eventuell merverdi eller mindreverdi ut over hva som kan henføres til identifiserbare eiendeler og gjeld, balanseføres som goodwill eller negativ goodwill. Goodwill behandles som en residual og balanseføres med den andelen som er observert i oppkjøpstransaksjonen. Goodwill avskrives lineært over antatt økonomisk levetid. Datterselskap/tilknyttet selskap Investeringer i datterselskap og tilknyttede selskap er vurdert etter kostmetoden. Klassifisering og vurdering av balanseposter Omløpsmidler og kortsiktig gjeld omfatter poster som forfaller til betaling innen ett år etter anskaffelsestidspunktet, samt poster som knytter seg til varekretsløpet. Øvrige poster er klassifisert som anleggsmiddel/langsiktig gjeld. Omløpsmidler vurderes til laveste av anskaffelseskost og virkelig verdi. Kortsiktig gjeld balanseføres til nominelt beløp på opptakstidspunktet. Anleggsmidler vurderes til anskaffelseskost, men nedskrives til virkelig verdi dersom verdifallet ikke forventes å være forbigående. Langsiktig gjeld balanseføres til nominelt beløp på etableringstidspunktet. >51

77 Fordringer Kundefordringer og andre fordringer er oppført i balansen til pålydende etter fradrag for avsetning til forventet tap. Avsetning til tap gjøres på grunnlag av individuelle vurderinger av de enkelte fordringene. I tillegg gjøres det for øvrige kundefordringer en uspesifisert avsetning for å dekke mulige tap. Varebeholdninger Lager av innkjøpte varer er verdsatt til laveste av anskaffelseskost etter FIFO-prinsippet og virkelig verdi. Egentilvirkede ferdigvarer og varer under tilvirkning er vurdert til full tilvirkningskost. Det foretas nedskrivning for påregnelig ukurans. Kortsiktige plasseringer Kortsiktige plasseringer (aksjer og andeler vurdert som omløpsmidler) vurderes til anskaffelseskost og virkelig verdi på balansedagen. Mottatt utbytte og andre utdelinger fra selskapene inntektsføres som annen finansinntekt. Varige driftsmidler Varige driftsmidler balanseføres og avskrives over driftsmidlets levetid dersom de har levetid over 3 år og har en kostpris som overstiger kr Direkte vedlikehold av driftsmidler kostnadsføres løpende under driftskostnader, mens påkostninger eller forbedringer tillegges driftsmiddelets kostpris og avskrives i takt med driftsmiddelet. Pensjoner Pensjonskostnader og penjonsforpliktelser beregnes etter lineær opptjening basert på forutsetninger om diskonteringsrente, fremtidig regulering av lønn, pensjoner og ytelser fra folketrygden, fremtidig avkastning på pensjonsmidler samt aktuarmessige forutsetninger om dødelighet og frivillig avgang. Pensjonsmidler er vurdert til virkelig verdi og fratrukket i netto pensjonsforpliktelser i balansen. Ved regnskapsføring av pensjon er lineær opptjeningsprofil og forventet sluttlønn som opptjeningsgrunnlag lagt til grunn. Skatt Skattekostnaden i resultatregnskapet omfatter både periodens betalbare skatt og endring i utsatt skatt. Utsatt skatt er beregnet med 28 % på grunnlag av de midlertidige forskjeller som eksisterer mellom regnskapsmessige og skattemessige verdier, samt ligningsmessig underskudd til fremføring ved utgangen av regnskapsåret. Skatteøkende og skattereduserende midlertidige forskjeller som reverserer eller kan reversere i samme periode, er utlignet. KontantstrømoppstillING Ved utarbeidelse av kontantstrømoppstilling er den indirekte modellen benyttet. I kontanter og lignende inngår kun kasse- og bankbeholdninger. Sammenligningstall Sammenligningstall er satt opp for for både selskapet og konsernet. >52

78 Note 2 Endring av regnskapsprinsipp Selskapet har ikke endret noen av sine regnskapsprinsipper. Note 3 Salgsinntekter Selskapet har kun salgsinntekter fra et virksomhetsområde og innenfor et begrenset geografisk område. Note 4 Bundne midler I posten bankinnskudd inngår bundne bankinnskudd med kr i morselskapet, og med kr på konsernnivå. Samt at det på konsernnivå inngår kr i bundne midler knyttet til etterdrift av avfallsdeponiet på Støleheia, jfr note 16. Disse midlene er innbetalt til en konto som er sperret i favør av fylkesmannen. Note 5 Lønnskostnader, godtgjørelser og lån til ansatte (tall i hele tusen) Morselskapet Konsernet Lønn Avsatt bonus Innleid bemanning Godtgjørese til styret Pensjonskostnader, inkl AFP Arbeidsgiveravgift Andre personalkostnader Utleie bemanning mv Sum Antall årsverk er 7,8 i morselskapet og 71 i konsernet totalt. Daglig leder Daglig leder har totalt mottatt lønn med kr og andre ytelser med kr Denne lønnen gjelder både arbeid utført for Avfall Sør AS og Avfall Sør Husholdning AS. 90 % av daglig leders lønn er belastet i Avfall Sør Husholdning AS. >53

79 Styret Det er kostnadsført kr i møtegodtgjørelse til styret i Det var styret før nyvalg i desember 2011 som har fått utbetalt denne godtgjørelsen. Det er ingen enkelt lån/sikkerhetsstillelser som utgjør mer en 5 % av egenkapitalen. Det er ikke gitt lån eller sikkerhetsstillelser for daglig leder, andre ansatte, styreformann eller andre nærstående parter. Honorarer til revisor (alle tall uten mva): mor Konsern Lovpålagt revisjon, inkl teknisk bistand kr kr Teknisk bistand årsoppgjør kr kr Skatterådgivning kr kr Gjennomgang av perioderegnskap kr 0 kr Andre tjenester utenfor revisjon kr kr Sum kr kr Det er i morselskapet kostnadsført kr for regnskapsførsel fra regnskapstjenesten i Kristiansand kommune. Note 6 Pensjonsforpliktelse og pensjonskostnad Selskapet er pliktig til å ha tjenestepensjonsordning etter lov om obligatorisk tjenestpensjon. Selskapets pensjonsordning tilfredsstiller kravene i denne lov. Selskapet har pensjonsordning for sine ansatte i Kristiansand kommunale pensjonskasse (KKP). Pensjonskostnadene i regnskapet skal beregnes slik: De løpende pensjonskostnadene i driftsregnskapet tilpasses et gjennomsnittsnivå basert på beregninger av netto pensjonskostnad. Forskjellen mellom betalt premie og netto pensjonskostnad utgjør premieavviket, som igjen gir resultateffekt. Det er foretatt en aktuarberegning av premieavviket, pensjonsforpliktelsen og pensjonsmidlene. Driftsresultatet er pga dette forbedret med kr (inkl. arbeidsgiveravgift). Pensjonsmidlene dekker foreløpig ikke de fremtidige pensjonsforpliktelser, da det er en underdekning på kr (inkl. arbeidsgiveravgift). Underdekningen medfører en latent, fremtidig forpliktelse. >54

80 Selskapet Nåverdi av pensjoner opptjent i perioden Kapitalkostnad av pensjonskostnaden Aktualisert tap 0 0 Årets brutto pensjonskostnad Resultatført netto forpliktelse v/avkortning/oppgjør 0 0 Resultatført andel aktuarielt tap(gevinst) v/avkortning/oppgjør Resultatførte estimatendringer og avvik Administrasjonskostnad Netto pensjonskostnad (inkl administrasjon) Periodisert arbeidsgiveravgift Netto pensjonskostnad (inkl aga) Pensjonsforpliktelse og pensjonskostnad, forts. Opptjente pensjonsforpliktelser Beregnet effekt av fremtidig lønnsregulering 0 0 Beregnet pensjonsforpliktelser Pensjonsmidler (til markedsverdi) Ikke resultatførte estimatendringer og avvik 0 Estimert over/underdekning per Arbeidsgiveravgift Tilleggsavsetning Estimerte netto pensjonsforpl (inkl aga) Forutsetninger ved beregning av pensjonsforpliktelser: Diskonteringsrente 4,50 % 4,50 % Lønnsregulering 3,16 % 2,96 % Pensjonsregulering 3,16 % 2,96 % G-regulering 3,16 % 2,96 % Forventet avkastning 5,50 % 5,50 % Arbeidsgiveravgift 14,10 % 14,10 % Antall aktive/rettighetshavere i AFP-ordning Gjennomsnittlig alder 54,42 52,38 Antall pensjonister >55

81 Konsernet Nåverdi av pensjoner opptjent i perioden Kapitalkostnad av pensjonskostnaden Aktualisert tap 0 0 Årets brutto pensjonskostnad Resultatført netto forpliktelse v/avkortning/oppgjør 0 Resultatført andel aktuarielt tap(gevinst) v/avkortning/oppgjør Resultatførte estimatendringer og avvik Administrasjonskostnad Netto pensjonskostnad (inkl administrasjon) Periodisert arbeidsgiveravgift Netto pensjonskostnad (inkl aga) Opptjente pensjonsforpliktelser Beregnet effekt av fremtidig lønnsregulering 0 Beregnet pensjonsforpliktelser Pensjonsmidler (til markedsverdi) Ikke resultatførte estimatendringer og avvik 0 Estimert over/underdekning per Arbeidsgiveravgift Tilleggsavsetning Estimerte netto pensjonsforpl (inkl aga) Forutsetninger ved beregning av pensjonsforpliktelser: Diskonteringsrente 4,50 % 4,60 % Lønnsregulering 3,16 % 4,00 % Pensjonsregulering 3,16 % 1,30 % G-regulering 3,16 % 3,80 % Forventet avkastning 5,50 % 5,50 % Arbeidsgiveravgift 14,10 % 14,10 % Antall aktive/rettighetshavere i AFP-ordning Gjennomsnittlig alder 45,12 44,33 Antall pensjonister De aktuarmessige forutsetningene er basert på vanlige benyttede forutsetninger innen forsikring når det gjelder demografiske faktorer og avgang. >56

82 Note 7 varige driftsmidler Morselskapet Biler, inventar Sum osv Anskaffelseskost per Tilgang driftsmidler Avgang driftsmidler 0 0 Anskaffelseskost per Akkumulerte avskrivninger per Akkumulerte nedskrivninger per Reverserte nedskrivninger per Balanseført verdi per Årets avskrivning Forventet økonomisk levetid 3-10 år Operasjonell leasing/leieavtaler: Selskapet har kostnadsført leie av bygg med kr Konsernet tomt Bygg Maskiner Biler, inventar Sum og utstyr osv Anskaffelseskost per Tilgang driftsmidler Avgang driftsmidler Anskaffelseskost per Akk. avskrivninger per Akk. nedskrivninger per Rev. nedskrivninger per Balanseført verdi per Årets avskrivning Forventet økonomisk levetid år 5-10 år 3-10 år >57

83 Note 8 Datterselskap, tilknyttede selskap Investeringer i datterselskaper er vurdert etter kostmetoden i selskapsregnskapet. Firma Forretn. Anskaff- Bokført Resultat Egenkap. Eierandel adresse elseskost verdi e. skatt Avfall Sør Bedrift AS Kr.sand % Mjåvannveien 23 as songdalen % Avfall Sør Hush. AS Kr.sand % Støleheia Pukkverk as vennesla % Grønn Vekst Sør AS Kr.sand % Returkraft AS Kr.sand ,9 % Sum Nedskrivningen av aksjene i Returkraft AS er reversert med kr i selskapets regnskap. Note 9 Aksjer og andeler i andre foretak m v Firma antall Pålydende Totalt Anskaff- Eierandel aksjer elseskost Rekom AS ,77 % Retura Sør AS ,28 % Kristiansand kommunale pensjonskasse Note 10 Fordringer og gjeld (tall i hele tusen) morselskapet Konsernet Fordringer med forfall senere en ett år Lån til foretak i samme konsern Lån til tilknyttet selskap Sum Gjeld med forfall senere enn 5 år Gjeld til kredittinstitusjoner Annen langsiktig gjeld Sum >58

84 Note 11 Gjeld og andre forpliktelser Langsiktig gjeld er kr. 26,5 mill kr per Lånet er tatt opp i Sparebanken Pluss og er lånet avdragsfritt i 20 år. Lånet ble tatt opp i Det er inngått avtale om NIBOR 3 mnd rente + margin på 1,55 %. Per var renten på 3,38 %. Lånet er sikret med pant i driftstilbehør begrenset oppad til kr , kundefordringer begrenset oppad til kr , kjøretøy begrenset oppad til , samt pant i eiendommer på Støleheia. Note 12 Mellomværende med selskap i samme konsern (tall i hele tusen) Kundefordringer andre fordringer Foretak i samme konsern Tilknyttet selskap Sum Leverandørgjeld annen kortsiktig gjeld Foretak i samme konsern Tilknyttet selskap Sum Note 13 skatt Selskapet Konsernet Årets skattekostnad fremkommer slik: Betalbar skatt For mye/lite avsatt skatt forrige år Endring i utsatt skatt Sum skattekostnad Avstemming av årets skattekostnad og skatt beregnet med nominell skattesats Årets totale skattekostnad Beregnet skatt av resultat før skatt (28 %) Avvik Avviket forklares med: Skatt på permanente forskjeller Utsatt skatt ikke bokført tidligere år Utbytte/gevinster Sum forklaring >59

85 Selskapet Konsernet Betalbar skatt Ordinært resultat før skatt Ikke skattepl. resultater Permanente forskjeller Inntektsført utbytte Inntektsført utbytte 3 % Nedskrivning aksjer Utnyttelse av fremførbart underskudd Endring midlertidige forskjeller Grunnlag betalbar skatt % skatt Sum betalbar skatt ihht resultatregnskap % skatt av netto avsatt konsernbidrag Betalbar skatt ihht balanse Selskapet Konsernet Spesifikasjon av grunnlag utsatt skatt Anleggsmidler Omløpsmidler Pensjonsforpliktelse Gevinst- og tapskonto Fremførbart underskudd Sum forskjeller som utlignes Utsatt skatt(+) /utsatt skattefordel (-) Note 14 egenkapital Morselskapet (tall i hele tusen) aksje- Overkurs- Annen Sum kapital fond ek Egenkapital Overført selvkostfond ASH Avsatt til utbytte Årets resultat Egenkapital >60

86 Konsernet (tall i hele tusen) Aksje- Overkurs- Selvkost- Annen Sum kapital fond fond EK Egenkapital Overført selvkostfond ASH Korreksjon selvkostfond Avsatt utbytte Årets resultat Egenkapital Note 15 selvkostfond Det skal årlig utarbeides et selvkostregnskap som skal regulere virksomhetens selvkostfond. Selvkostfondet viser om forbrukerne har betalt for lite eller for mye for avfallstjenester. Endring av selvkostfondet er en del av disponeringen av årets resultat. Selvkostfondet er i balansen presentert som finansielle anleggsmidler/ avsetning for forpliktelser. Både Klif og KRD arbeider med nye retningslinjer for selvkostberegning. Disse ventes å tre i kraft fra 2014, og endringene vil bl. a. omfatte bruk av kalkulatoriske eller reelle finanskostnader (renter) i selvkostregnskapet. Avfall Sør Husholdning AS har lagt til grunn at kalkulatorisk rente benyttes frem til nye retningslinjer trer i kraft. Selvkostberegninger Regnskapsmessig årsresltat Korrigert for finansposter Kalkulatorisk rentekostnad (alternativkostnad) Alternativkostnad selvkostfond Selvkostresultat Saldo selvkostfond Korreksjon selvkostfond Årets selvkostreslutat Saldo selvkostfond Inngående balanse per Årets bokførte investeringer Årets avskrivninger Utgåede balanse per Grunnlag for beregning av alternativkostnad (IB+UB)/ Rente (alternativkostnad) 2,44 % 3,24 % Resultat selvkostberegning Overtatt selvkostfond og korreksjon Selvkostresultat Selvkostresultat per >61

87 Note 16 Avsluting og etterdrift deponi Ved overtakelse fra Avfall Sør AS ble det per bokført kr som avsetning til avslutning og etterdrift av deponiet på Støleheia. Etter avtale med Fylkesmannen i Vest-Agder skal denne avsetningen overføres til sperret rentebærende bankkonto med like store årlige beløp fra til Per står det kr på denne kontoen. Det skal dessuten - etter avtale med Fylkesmannen i Vest-Agder - foretas en ny beregning av avsetningen hvert 4. år, første gang i I årene mellom skal avsetningen reguleres med endring i KPI per november. Ny beregning er foretatt i 2012 og det er konkludert med at avsetningen er tilstrekkelig. Fylkesmannen har akseptert dette og ny vurdering foretas i Bokført avsetning med kr anses tilstrekkelig. Note 17 Aksjekapital og aksjonærinformasjon Selskapet har kun en aksjeklasse. Aksjekapitalen består av aksjer á kr 100, totalt kr Eierstruktur antall aksjer eierandel Stemmeandel Kristiansand kommune ,3 % 73,3 % Vennesla kommune ,1 % 12,1 % Søgne kommune ,1 % 9,1 % Songdalen kommune ,5 % 5,5 % Totalt ,0 % 100,0 % Selskapet har ikke inngått opsjonsavtaler som fører til at det blir utstedt flere aksjer. >62

88 Avfall Sør husholdning resultatregnskap Note DRIFTSINNTEKTER Salgsinntekter , ,97 Annen driftsinntekt , ,12 Sum driftsinntekter , ,09 DRIFTSKOSTNADER Varekostnader , ,09 Lønnskostnader m.m , ,53 Avskrivning på driftsmidler og immaterielle eiendeler , ,00 Annen driftskostnad , ,40 Sum driftskostnader , ,02 DRIFTSRESULTAT , ,07 FINANSPOSTER Annen renteinntekt , ,97 Rentekostnad til foretak i samme konsern , ,00 Annen rentekostnad , ,11 Annen finanskostnad , ,25 Resultat av finansposter , ,39 RESULTAT FØR SKATTEKOSTNAD , ,68 Skattekostnad på ordinært resultat 11 0,00 0,00 ÅRSRESULTAT , ,68 DISPONERINGER Årets selvkostresultat overført til selvkostfond , ,00 Avsatt til annen egenkapital , ,68 Sum overføringer , ,68 >63

89 balanse Note EIENDELER ANLEGGSMIDLER Varige driftsmidler Tomter, bygninger o.a. fast eiendom , ,15 Maskiner og anlegg , ,45 Driftsløsøre, inventar o.a. utstyr , ,91 Sum varige driftsmidler , ,51 Finansielle anleggsmidler Investeringer i aksjer og andeler ,00 0,00 Sum finansielle anleggsmidler ,00 0,00 SUM ANLEGGSMIDLER , ,51 OMLØPSMIDLER Fordringer Kundefordringer , ,06 Andre fordringer , ,74 Sum fordringer , ,80 Bankinnskudd, kontanter o.l , ,32 SUM OMLØPSMIDLER , ,12 SUM EIENDELER , ,63 >64

90 egenkaptial og gjeld Note EGENKAPITAL Innskutt egenkapital Aksjekapital , ,00 Sum innskutt egenkapital , ,00 Opptjent egenkapital Annen egenkapital , ,99 Sum opptjent egenkapital , ,99 SUM EGENKAPITAL , ,99 GJELD Avsetning for forpliktelser Pensjonsforpliktelser , ,13 Andre avsetninger for forpliktelser , ,00 Selvkostfond , ,00 Sum avsetning for forpliktelser , ,13 Annen langsiktig gjeld Gjeld til kredittinstitusjoner 6, , ,00 Øvrig langsiktig gjeld 6, 9, , ,69 Sum annen langsiktig gjeld , ,69 Sum langsiktig gjeld , ,82 Kortsiktig gjeld Leverandørgjeld , ,95 Skyldig offentlige avgifter , ,85 Annen kortsiktig gjeld , ,02 Sum kortsiktig gjeld , ,82 SUM GJELD , ,64 SUM EGENKAPITAL OG GJELD , ,63 >65

91 Noter avfall sør husholdning Note 1 Regnskapsprinsipper Årsregnskapet er satt opp i samsvar med regnskapsloven av 1998 og God Regnskapsskikk. Inntektsføring ved salg av varer skjer ved leveringstidspunktet. Tjenester inntektsføres i takt med utførelsen. Klassifisering og vurdering av balanseposter Omløpsmidler og kortsiktig gjeld omfatter poster som forfaller tiil betaling innen ett år etter anskaffelsestidspunktet, samt poster som knytter seg til varekretsløpet. Øvrige poster er klassifisert som anleggsmiddel/langsiktig gjeld. Omløpsmidler vurderes til laveste av anskaffelseskost og virkelig verdi. Kortsiktig gjeld balanseføres til nominelt beløp på opptakstidspunktet. Anleggsmidler vurderes til anskaffelseskost, men nedskrives til virkelig verdi dersom verdifallet ikke forventes å være forbigående. Langsiktig gjeld balanseføres til nominelt beløp på etableringstidspunktet. Fordringer Kundefordringer og andre fordringer er oppført i balansen til pålydende etter fradrag for avsetning til forventet tap. Avsetning til tap gjøres på grunnlag av individuelle vurderinger av de enkelte fordringene. I tillegg gjøres det for øvrige kundefordringer en uspesifisert avsetning for å dekke mulige tap. Varebeholdninger Lager av innkjøpte varer er verdsatt til laveste av anskaffelseskost etter FIFO-prinsippet og virkelig verdi. Egentilvirkede ferdigvarer og varer under tilvirkning er vurdert til full tilvirkningskost. Det foretas nedskrivning for påregnelig ukurans. Varige driftsmidler Varige driftsmidler balanseføres og avskrives over driftsmidlets levetid dersom de har levetid over 3 år og har en kostpris som overstiger kr Direkte vedlikehold av driftsmidler kostnadsføres løpende under driftskostnader, mens påkostninger eller forbedringer tillegges driftsmiddelets kostpris og avskrives i takt med driftsmiddelet. >66

92 Pensjoner Pensjonskostnader og penjonsforpliktelser beregnes etter lineær opptjening basert på forutsetninger om diskonteringsrente, fremtidig regulering av lønn, pensjoner og ytelser fra folketrygden, fremtidig avkastning på pensjonsmidler samt aktuarmessige forutsetninger om dødelighet, frivillig avgang, osv. Pensjonsmidler er vurdert til virkelig verdi og fratrukket i netto pensjonsforpliktelser i balansen. Ved regnskapsføring av pensjon er lineær opptjeningsprofil og forventet sluttlønn som opptjeningsgrunnlag lagt til grunn. Skatt Selskapet er ikke skattepliktig for sin virksomhet. Kontantstrømoppstilling Ved utarbeidelse av kontantstrømoppstilling er den indirekte modellen benyttet. I kontanter og lignende inngår kun kasse- og bankbeholdninger. Leasing Det skilles mellom finansiell og operasjonell leasing. Driftsmidler finansiert med finansiell leasing er regnskapsmessig klassifisert under varige driftsmidler. Motposten er medtatt under langsiktig gjeld. Operasjonell leasing kostnadsføres som driftskostnader basert på fakturert leasingleie. Sammenligningstall Selskapet ble stiftet Det var ingen drift i selskapet første regnskapsår. Regnskapsprinsippene er ellers nærmere omtalt i de tilhørende noter til de enkelte regnskapspostene. Note 2 Endring av regnskapsprisipp Selskapet har ikke endret noen av sine regnskapsprinsipper. Note 3 Salgsinntekter Per virksomhetsområde: (alle tall i hele tusen) Salgsinntekter egenregi Salgsinntekter næringsavfall Salgsinntekter varer Andre salgsinntekter Sum driftsinntekter >67

93 Note 4 Bundne midler I posten bankinnskudd inngår bundne skattetrekksmidler med kr Bundne midler knyttet til etterdrift på Støleheia inngår også med kr , jfr note 15. Disse midlene er innbetalt til en konto som er sperret i favør av fylkesmannen og skal benyttes til etterdrift av avfallsdeponiet på Støleheia. Note 5 Lønnskostnader, godtgjørelser og lån til ansatte (tall i hele tusen) Lønninger Innleid bemanning Godtgjørelse til styre Arbeidsgiveravgift Pensjonskostnader Andre personalkostnader Sum Gjennomsnittlig antall årsverk Daglig leder Daglig leder lønnes i Avfall Sør AS. Det er kostnadsført kr (inkl. pensjon og aga) for daglig leders arbeid i Avfall Sør Husholdning AS. Styret Det er utbetalt kr i styrehonorar pluss møtegodtgjørelse på kr Styrets leder har fått kr , nestleder kr og styremedlemmer kr Det er i tillegg utbetalt i møtegodtgjørelse for fjoråret. Det er ingen enkelt lån/sikkerhetsstillelser som utgjør mer en 5 % av egenkapitalen. Det er ikke gitt lån eller sikkerhetsstillelser for daglig leder, andre ansatte, styreformann eller andre nærstående parter. >68

94 Honorarer til revisor (alle tall uten mva): Godtgjørelse til revisor fordeles på følgenede måte: Honorar lovpålagt revisjon kr Teknisk bistand årsoppgjør kr Andre tjenester utenfor revisjonen kr Kostnadsført godtgjørelse til revisor kr Regnskap (tall uten mva) Det er kostnadsført kr for regnskapsarbeid (inkl lønn og inkasso, Kristiansand kommune). Note 6 fordringer og gjeld Fordringer med forfall senere en ett år Andre kortsiktige fordringer 0 0 Andre langsiktige fordringer 0 0 Lån til foretak i samme konsern 0 0 Sum 0 0 Gjeld med forfall senere enn 5 år Gjeld til kredittinstitusjoner (Kommunalbanken) Annen langsiktig gjeld (Avfall Sør AS) Sum Note 7 Pensjonsforpliktelse og pensjonskostnad Selskapet er pliktig til å ha tjenestepensjonsordning etter lov om obligatorisk tjenestpensjon. Selskapets pensjonsordning tilfredsstiller kravene i denne lov. Selskapet har pensjonsordning for sine ansatte i Kristiansand kommunale pensjonskasse (KKP). Pensjonskostnadene i regnskapet skal beregnes slik: De løpende pensjonskostnadene i driftsregnskapet tilpasses et gjennomsnittsnivå basert på beregninger av netto pensjonskostnad. Forskjellen mellom betalt premie og netto pensjonskostnad utgjør premieavviket, som igjen gir resultateffekt. Det er foretatt en aktuarberegning av premieavviket, pensjonsforpliktelsen og pensjonsmidlene. Driftsresultatet er pga dette redusert med kr (inkl. arbeidsgiveravgift). Pensjonsmidlene dekker foreløpig ikke de fremtidige pensjonsforpliktelser, da det er en underdekning på kr (inkl. arbeidsgiveravgift). Underdekningen medfører en latent, fremtidig forpliktelse. >69

95 Utbetaling til AFP-ordningen Årets premie til kollektiv ordning Justert forpliktelse (eks. arb.g.avgift) Årets netto pensjonskostnad Brutto påløpt forpliktelse Pensjonsmidler Netto forpliktelse før arbeidsgiveravgift Arbeidsgiveravgift Netto pensjonsforpliktelse inkl arbeidsgiveravgift Andre pensjonsforpliktelser 0 0 Andre pensjonsforpliktelser, arb.g.avg. 0 0 Estimerte netto pensjonsforpl (inkl aga) Forutsetninger ved beregning av pensjonsforpliktelser: Diskonteringsrente 4,50 % 4,50 % Lønnsregulering 3,16 % 2,96 % Pensjonsregulering 3,16 % 2,96 % G-regulering 3,16 % 2,96 % Arbeidsgiveravgift 14,1 % 14,1 % Antall aktive/rettighetshavere i AFP-ordning Gjennomsnittlig alder 43,43 45,61 De aktuarmessige forutsetningene er basert på vanlige benyttede forutsetninger innen forsikring når det gjelder demografiske faktorer og avgang. De aktuarmessige forutsetningene er basert på vanlige benyttede forutsetninger innen forsikring når det gjelder demografiske faktorer og avgang. >70

96 Note 8 Varige driftsmidler Bygg Maskiner Biler, inventar Sum og utstyr osv Anskaffelseskost per Tilgang driftsmidler Avgang driftsmidler Anskaffelseskost per Akkumulerte avskrivninger per Akkumulerte nedskrivninger per Reverserte nedskrivninger per Balanseført verdi per Årets avskrivninger Forventet økonomisk levetid 25 år 6-8 år 3-10 år Operasjonell leasing/leieavtaler: Selskapet har kostnadsført leie av bygg med kr Det er kostnadsført kr i leasing av maskiner. Note 9 Mellomværende med selskap i samme konsern (Tall i hele tusen) Kundefordringer andre fordringer Foretak i samme konsern Tilknyttet selskap Sum Langsiktig gjeld leverandørgjeld Foretak i samme konsern Tilknyttet selskap Sum >71

97 Note 10 Gjeld og andre forpliktelser Langsiktig gjeld er kr 176,5 mill per Det er fire lån i Kommunalbanken med garantiansvar fra eierkommunene (totalt lån kr 116,5 mill) og et ansvarlig lån fra Avfall Sør AS på kr 60 mill. Gjennomsnittlig gjenværende avdragstid er ca. 10 år. Renten på lånene i Kommunalbanken var per på 2,25 %. Det er stilt kommunal lånegaranti for Avfall Sør Husholdning AS sitt lån i Kommunalbanken. Note 11 Skatt Selskapet inngår i reglene for selvkost. Endelig vedtak om skattefritak foreligger ikke. Note 12 Egenkapital Aksje- Overkurs- Annen Sum kapital fond ek Egenkapital Årets resultat tilført egenkapital Egenkapital Note 13 Aksjekapital og aksjonærinformasjon Aksjekapitalen består av aksjer a kr 1 000, totalt kr Det er kun en aksjeklasse A antall eier- Stemmeaksjer andel andel Eierstrurktur Avfall Sør AS ,0 % 100,0 % Totalt ,0 % 100,0 % >72

98 Note 14 Selvkostfond Det skal årlig utarbeides et selvkostregnskap som skal regulere virksomhetens selvkostfond. Selvkostfondet viser om forbrukerne har betalt for lite eller for mye for avfallstjenester. Endring av selvkostfondet er en del av disponeringen av årets resultat. Selvkostfondet er i balansen presentert som finansielle anleggsmidler/ avsetning for forpliktelser. Både Klif og KRD arbeider med nye retningslinjer for selvkostberegning. Disse ventes å tre i kraft fra 2014, og endringene vil bl. a. omfatte bruk av kalkulatoriske eller reelle finanskostnader (renter) i selvkostregnskapet. Avfall Sør Husholdning AS har lagt til grunn at kalkulatorisk rente benyttes frem til nye retningslinjer trer i kraft. Selvkostberegninger Regnskapsmessig årsresultat Korrigert for finansposter Kalkulatorisk rentekostnad (alternativkostnad) Alternativkostnad selvkostfond Selvkostresultat Saldo selvkostfond Korreksjon selvkostfond Årets selvkostresultat Saldo selvkostfond Inngående balanse per Årets bokførte investeringer Årets avskrivninger Utgåede balanse per Grunnlag for beregning av alternativkostnad (IB+UB)/ Rente (alternativkostnad) 2,44 % 3,24 % Resultat selvkostberegning Overtatt selvkostfond og korreksjon Selvkostresultat Selvkostresultat per >73

99 Note 15 Avsluting og etterdrift deponi Ved overtakelse fra Avfall Sør AS ble det per bokført kr som avsetning til avslutning og etterdrift av deponiet på Støleheia. Etter avtale med Fylkesmannen i Vest-Agder skal denne avsetningen overføres til sperret rentebærende bankkonto med like store årlige beløp fra til Per står det kr på denne kontoen. Det skal dessuten - etter avtale med Fylkesmannen i Vest-Agder - foretas en ny beregning av avsetningen hvert 4. år, første gang i I årene mellom skal avsetningen reguleres med endring i KPI per november. Ny beregning er foretatt i 2012 og det er konkludert med at avsetningen er tilstrekkelig. Fylkesmannen har akseptert dette og ny vurdering foretas i Bokført avsetning med kr anses tilstrekkelig. >74

100 > nøkkeltall 2012 Eierkommuner (innbyggere) Kommune kilde: Kristiansand songdalen søgne vennesla totalt Husholdningsavfall tonn Kg per innbygger % Ombruk 164,6 1,4 0,3 Kompostering ,7 10,9 Annen materialgjenvinning ,2 28,6 Energigjenvinning ,4 53,6 Deponi ,3 6,6 538,0 100,0 Andre nøkkeltall Konsern avfall Sør Husholdning AS avfall Sør AS Sykefravær i % - totalt 7,2 5,9 12,7 Sykefravær i % - korttid 1,4 1,2 1,8 Driftsinntekter - mill. kroner 216,1 173,2 8,7 Driftskostnader - mill. kroner 204,6 166,8 6,2 Finansposter 2,9-3,1 6,8 Årsresultat - før skatt 14,4 3,3 9,3 Årsresultat - etter skatt 12,9-8,4 Selvkostresultat - mill.kroner 2,9 2,9 - Selvkostfond - mill.kroner 13,8 13,8 - Langsiktig gjeld - mill. kroner 169,4 176,6 26,5 Egenkapital - mill. kroner 84,2 1,6 60,0 >75

101 Bjorvand & Skarpodde AS 2013 Fra brukthallen på Mjåvann. Avfall for noen en stor skatt for andre. Kontrollmedlem Avfall Sør AS Pb. 4094, 4689 Kristiansand Telefon > Faks Org. Nr >76

102 Vedlegg 3 Renovasjonsbenchmarking 2012 Sammendrag for Avfall Sør Husholdnng (Avsør11/ 11) utført av Energidata Consulting AS (EDC) Erland Staal Eggen Oppsummering Omfang Avsør sin praksis og prestasjoner er sammenliknet med 23 av Norges ledende renovasjonsvirksomheter i syv dimensjoner for året Både husholdning- og næringsrenovasjon er inkludert. Denne presentasjonen inneholder de foreløpig resultatene. Prestasjoner Middels eller bedre enn middels resultatet ble oppnådd i 6 av 7 dimensjoner. Avsør11 hadde best resultat på arbeidsmiljø. Samlet prestasjon var bedre enn middels. Situasjon i 2011 var karakterisert av gunstige rammebetingelser og jevnt gode prestasjoner i alle dimensjoner Sterke og svake sider Forbedringsmuligheter Videre arbeid Avsør11 hadde bedre enn middels standard og tilfredshet i forhold til rammebetingelsene. Den samlet sett svakeste aktiviteten var behandling, mens innsamling var den sterkeste. Kostnadsffektiviteten fremstod som middels god, men det var en viss variasjon fra funksjon til funksjon. Avsør deltok ikke i forrige benchmarkingsrunde så resultatutviklingen kan ikke vurderes. En statistisk analyse av årsakssammenhenger viser hvordan endringer i praksis og prioriteringer kan bidra til bedre balanse mellom prestasjonene. Avsør11 kan ha enkelte muligheter som bør vurderes, og den foreliggende benchmarkmodellen kan enkelt benyttes til å bestemme konsekvenser av alternative løsninger og tiltak. Kostnadseffektiviteten var bedre enn middels, og det samlede teoretiske effektiviseringspotensialet med den mest kostnadseffektive virksomheten som referanse var moderat. Denne virksomheten fremstod imidlertid som mer kostnadseffektiv både på drift og systemutvikling. Identifisering av konkrete sparetiltak er nødvendig før et reelt effektiviseringspotensial kan anslås. Inndata ser ut til å være av god kvalitet. Det anbefales likevel å kontrollere at inndata og forutsetninger er korrekte. Analysen er basert på modeller med begrenset nøyaktighet; særlig når det gjelder enkeltaktiviteter. Resultatene bør derfor drøftes med interessentene for å utvikle en felles oppfatning av hva som er bra, og hvor hovedutfordringene ligger. Det anbefales også å benytte benchmarkingsmodellen til å konsekvensanalysere alternative system- og driftsløsninger, og beregne hvordan disse influerer på prestasjonene. En slik prosess vil kvalitetssikre beregningene og de forutsetningene de er basert på og danne grunnlaget for en videreutvikling av virksomhetsstrategien. INNHOLD OPPSUMMERING PRESTASJONER BALANSERT MÅLSKIVE GEBYRNIVÅ KUNDETILFREDSHET TJENESTESTANDARD MILJØSTANDARD EFFEKTIVITET ARBEIDSMILJØ STERKE OG SVAKE SIDER UTVIKLINGSMULIGHETER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER... 9 SIDE RBM12 Energidata Consulting AS, Erland Staal Eggen Side 1

103 kostnad pr. ekv.tonn % av middel VEDLEGG: DEFINISJONER Prestasjoner 1.1 Balansert målskive 1,0 = høyest/best 0 = lavest/svakest driftseffektivitet Den balanserte målskiven miljøstandard arbeidsmiljø tjenestestandard 1,0 0,7 0,4 0,1-0,2 systemeffektivitet kundetilfredshet gebyrnivå Avsør11 Middel oppsummerer Avsør11's prestasjoner i alle de viktigste dimensjonene. Høy score er isolert sett bedre enn lav score, men 'riktig' nivå er avhengig av virksomhetens prioriteringer. Middels eller høyere enn middels score er oppnådd i 6 av 7 dimensjoner. Avsør11 var blant de med høyest score på nær middels. 'Gebyr' omfatter både faste gebyrer og annen kundebetaling, og 'kundetilfredshet' er veid middelscore for de tjenestene som ble målt i kundeundersøkelsen. 'Miljøstandard' er veid sum av indikatorer på virksomhetens miljøpåvirkning. 'Tjenestestandard' er veid sum av indikatorer som er viktige for opplevd kvalitet på renovasjonstjenestene. 'Driftseffektivitet' er en indikator på kostnadseffektiv drift av renovasjonssystemet, og 'systemeffektivitet' er en indikator på hvor effektivt dette systemet håndterer renovasjonsoppgaven i området. Noen av deltakerne benchmarker både monopoldel og konkurranseutsatt del, men kundetilfredshet, tjenestestandard og gebyrnivå gjelder bare monopoldelen. 1.2 Gebyrnivå 160 % 140 % 120 % 100 % 80 % 60 % 40 % Samlet kundebetaling pr. 'ekvivalentkunde' i 2011 var middels. Dette ga en posisjon som var midt på treet. Antall 'ekvivalentkunder' er veid sum av antall husholdninger og antall hytter (en hytte veier mindre enn en husholdning). ('11' viser posisjonen i 2011.) 20 % 0 % kostnad pr. ekv.tonn systemoppgave pr. ekv.tonn Figuren viser at kostnaden pr. tonn i betydelig grad forklares av rammebetingelsene målt med systemoppgaven pr. tonn. Sammenliknet med øvrige deltakere hadde Avsør11 lav systemoppgave og under middels kostnad pr. tonn avfall. At kostnaden lå under oppgaven kan tyde på at Avsør11 hadde en relativt god kostnadseffektivitet. Systemoppgaven er nemlig forventet årskostnad for å utføre renovasjon i området med midlere effektivitet, hensyn tatt til upåvirkelige kostnadsdrivere som befolkning, bosetting, mengder, avstander osv. RBM12 Energidata Consulting AS, Erland Staal Eggen Side 2

104 % av maks score % av maks score 1.3 Kundetilfredshet Privatkundenes tilfredshet 90 % med tjenestene var bedre enn 80 % middels. Avsør11's posisjon i forhold til øvrige virksomheter 70 % var også bedre enn middels. Tjenestetilfredshet er 60 % beregnet som midlere 50 % tilfredshet med de tjenester som er målt. Sammenliknet 40 % med de andre deltakerne var Avsør11's privatkunder mest 30 % fornøyd med 'gjenv.stasjoner' 20 % og minst fornøyd med 'pris'. Se figuren under. 10 % 0 % ureflektert tilfredshet tilfredshet med pris tilfredshet med faktura tilfredshet med informasjon tilfredshet med kontakt tilfredshet med behandling tilfredshet med gjenv.stasjoner tilfredshet med innsamling tilfredshet med oppsamling reflektert tilfredshet middelscore Beste Middel Avsør11 40 % 45 % 50 % 55 % 60 % 65 % 70 % 75 % 80 % 85 % 90 % andel fornøyde 1.4 Tjenestestandard 60 % Tjenestestandard for privatkundene beregnes som en veid sum av syv 50 % indikatorer. Målt på en skala fra 0% til 100% hadde 40 % Avsør11 i 2011 en tjenestestandard som var 49%. Dette ga en posisjon 30 % som var bedre enn middels. Ingen av deltakerne oppnådde 20 % maksimal score. 10 % 0 % RBM12 Energidata Consulting AS, Erland Staal Eggen Side 3

105 % av maks score Tjenestestandardens sammensetning er vist på neste side. Avsør11 hadde høy score for 'mottakskapasitet', mens bl.a. 'beholderkapasitet' trakk ned. 'Mottakskapasitet' er beregnet som det maksimale antall biler som kan tas imot på gjenvinningsstasjonene pr. år i forhold til innbyggertallet. 'Hentehyppighet' er veid middel av hentehyppigheten for fraksjonene som samles inn, og 'beholdervolumet' er midlere volum pr. husholdning/hytte. 'Bringeavstanden' for private beholdere er hentet fra kundemålingen. Der det tilbys fleksibel henting settes hentefrekvensen til aktuell frekvens pluss 75% av differensen opp til maksimal hentefrekvens. beholderkapasitet hentehyppighet bringeavstand til hentepkt. mottakskapasitet gjenv.stasjon kundedialog svarkapasitet telefon klager pr. kunde Beste Middel Avsør11 0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % bidrag til tjenestestandard 1.5 Miljøstandard 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Miljøstandard fremkommer som en veid sum av prestasjonsscoren for 'gjenvinningsgrad', 'CO2-utslipp', 'avfallsmengde pr. innbygger' og 'deponistandard'. Målt på en skala fra 0% til 100% hadde Avsør11 i 2011 en miljøstandard som var 77%. Ingen av deltakerne oppnådde maksimal score. Resultatet er usikkert da ikke alle deltakerne kan redegjøre for hvordan avfallet håndteres etter at det er overtatt av underleverandør. Deponistandard er en veid sum av tekniske, adminstrative og miljøindikatorer vedrørende benyttede deponier. Gjenvinningsgrad CO2-utslipp Avfallsmengde pr. innbygger Deponistandard Beste Middel Avsør11 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % bidrag til miljøstandard RBM12 Energidata Consulting AS, Erland Staal Eggen Side 4

106 % av sum kost utslipp tonn pr. tonn De fire aspektene av miljøstandard er her vist for Avsør11 i forhold til beste score og i forhold til middelet. Aktuelt bidrag pr. aspekt avhenger av avviket fra ideell score: Stort avvik gir lite bidrag og svakeste resultat av alle gir null bidrag. Det fremgår at det var 'gjenvinningsgrad' som ga det største bidraget til samlet score. På neste side er deltakernes CO2-regnskap vist. 0,3 innsamling gjenv.stasjoner sentralsortering materialgjenvinning biologisk gjenvinning energigjenvinning deponering 0,2 0,1 0-0,1-0,2-0,3 Her ser vi hvordan CO2-utslippene pr. tonn fordelte seg på aktivitetene og på behandlingsformene. 'Energigjenvinning' ga det største bidraget til utslippene for Avsør11. 'Materialgjenvinning' reduserte utslippet slik at det i sum ble negativt. 1.6 Effektivitet 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % oppsamlingssyst. innsamling* driftspotensial systempotensial effektivitet Teoretisk effektivitet er 100% for den mest kostnadseffektive virksomheten i sammenlikningen. For øvrige deltakere avtar effektiviteten i takt med samlet teoretisk effektiviseringspotensial (langsiktig potensial). Dette potensialet fremkommer som summen av potensialet for effektivisering av systemet (teoretisk systempotensial) og potensialet for effektivisering av driften (teoretisk driftspotensial). Avsør11 fremstod med et middels langsiktig potensial og en bedre enn middels effektivitet i gjenv.stasjoner sentralsortering behandling* '11' viser posisjonen i kunder&service støtte driftspotensial systempotensial 0 % 1 % 2 % 3 % 4 % 5 % 6 % 7 % 8 % potensial i % av sum. kost Det største teoretiske driftspotensialet fremkom innen behandling. For aktivitetene merket med * vil en realisering av driftspotensialet kunne kreve endring av gjeldende avtaler med underleverandører. Det teoretiske systempotensialet er størst i gjenv.stasjoner, men realisering kan kreve en omlegging av dagens renovasjonsopplegg og redusert standard. Identifisering av konkrete sparetiltak er i alle fall nødvendig for å verifisere potensialenes reelle omfang. RBM12 Energidata Consulting AS, Erland Staal Eggen Side 5

107 % av maks score 1.7 Arbeidsmiljø 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % Figuren viser et mål for arbeidsmiljø på en skala fra 0 til 100%. Hver av de tretten arbeidsmiljøindikatorene (vist i neste figur) kan maksimalt bidra med en viss score til 'arbeidsmiljøet'. Bidraget avhenger av hvor nær indikatoren ligger ideelt nivå. Med en score på 84% hadde Avsør11 (inklusive underleverandører), et bedre enn middels arbeidsmiljø i % Langtidsfravær (mer enn 16 dager) Korttidsfravær (inntil 16 dager) IA-bedrift Antall arbeidsuhell som medfører fravær Antall arbeidsuhell som ikke medfører fravær Antall nestenulykker i arbeidssammenheng Omfang av overtid Omfang av arbeid utenom normal dagtid Antall personer som ble ansatt Antall ansatte som sluttet Ansattes gjennomsnittsalder Andel kvinner Beste Middel Avsør11 Overvåkning av miljøindikatorer 0 % 2 % 4 % 6 % 8 % 10 % 12 % 14 % 16 % bidrag til arbeidsmiljø Figuren viser hvordan hver enkelt indikator bidro til samlet score for arbeidsmiljø. I forhold til middelet hadde Avsør11 godt resultat for 'ansattes gjennomsnittsalder', men var svak på 'korttidsfravær'. Indikatoren 'overvåkning av miljøindikatorene' angir hvor stor andel av sum årsverk i egen bedrift og anslåtte årsverk hos underleverandørene som dekkes av rapporterte tall. 2 Sterke og svake sider Benchmarkingsresultatene pr. primæraktivitet er oppsummert i figurene under. Samlet sett hadde 'behandling' det største behovet og de største mulighetene for utvikling og forbedring, mens 'innsamling' var en sterk aktivitet. Gebyrnivå er aktivitetens bidrag til gebyret og kundetilfredshet er hentet fra kundeundersøkelsen. Tjenestestandard og miljøstandard er definert pr. aktivitet. RBM12 Energidata Consulting AS, Erland Staal Eggen Side 6

108 Oppsamlingssystem 1,0 = høyest/best 0 = lavest/svakest driftseffektivitet 1,0 Innsamling driftseffektivitet Oppsamlingssyst. 1,0 1,0 = høyest/best 0 = lavest/svakest 0,7 driftseffektivitet 0,7 miljøstandard 0,4 systemeffektivitet miljøstandard systemeffektivitet gebyrnivå kundetilfredshet 0,4 systemeffektivitet 0,1 tjenestestandard miljøstandard 0,1-0,2-0,2 tjenestestandard gebyrnivå tjenestestandard gebyrnivå kundetilfredshet Avsør11 Middel kundetilfredshet Avsør11 Middel Tjenestestandard omfatter beholdervolum og hentefrekvens. Miljøstandard er gitt av gjenvinningsgrad. Tjenestestandard omfatter beholdervolum, hentefrekvens og bringeavstand for kunden. Miljøstandard er gitt av gjenvinningsgrad og aktivitetens CO2-utslipp. Gjenvinningsstasjon 1,0 = høyest/best 0 = lavest/svakest driftseffektivitet 1,0 Sentralsortering 1,0 = høyest/best 0 = lavest/svakest driftseffektivitet 1,0 miljøstandard 0,7 0,4 systemeffektivitet driftseffektivitet systemeffektivitet gebyrnivå kundetilfredshet 0,7 0,4 0,1 tjenestestandard miljøstandard 0,1-0,2 miljøstandard -0,2 systemeffektivitet tjenestestandard gebyrnivå kundetilfredshet Avsør11 Middel gebyrnivå Avsør11 Middel Tjenestestandard er gitt av mottakskapasiteten i forhold til innbyggertallet. Miljøstandard er gitt av gjenvinningsgrad, avfallsmengde pr. innbygger og aktivitetens CO2-utslipp. Miljøstandard er gitt av gjenvinningsgrad og aktivitetens CO2- utslipp. Behandling 1,0 = høyest/best 0 = lavest/svakest driftseffektivitet 1,0 Kunder & service 1,0 = høyest/best 0 = lavest/svakest Behandling driftseffektivitet 1,0 0,7 driftseffektivitet 0,7 miljøstandard 0,4 0,1 systemeffektivitet miljøstandard systemeffektivitet gebyrnivå kundetilfredshet miljøstandard 0,4 0,1 systemeffektivitet -0,2-0,2 tjenestestandard gebyrnivå kundetilfredshet gebyrnivå Avsør11 Middel kundetilfredshet Avsør11 Middel Miljøstandard er gitt av gjenvinningsgrad og aktivitetens netto CO2-utslipp. Kostnadsbidraget til gebyrnivået er anslått. Miljøstandard er gitt av gjenvinningsgrad og avfallsmengde pr. innbygger. Tjenestestandard er gitt av opplegget for kundedialog; dvs. språk, profilering, dialogmuligheter, svarkapasitet og antall avviksmeldinger fra kundene. 3 Utviklingsmuligheter Avsør11s situasjon var karakterisert av gunstige rammebetingelser og jevnt gode prestasjoner i alle dimensjoner Avsør11 hadde et kildesorteringssystem av stort omfang. Utsorteringsgraden var middels, og enhetskostnaden pr. gjenvunnet tonn var også middels. Avsør11 hadde stor grad av 'forretningsorientering' sammenliknet med øvrige deltakere (se definisjon). Standard på tekniske og administrative løsninger ('løsningsstandard') var middels. En statistisk analyse av årsakssammenhenger viser hvordan endringer i praksis og prioriteringer kan bidra til bedre balanse mellom prestasjonene. Avsør11 kan ha enkelte muligheter som bør vurderes, og den foreliggende benchmarkmodellen kan enkelt benyttes til å bestemme konsekvenser av alternative løsninger og tiltak. RBM12 Energidata Consulting AS, Erland Staal Eggen Side 7

109 prestasjonsindikator virkemiddel/ driver effektivitet miljøstandard tjenestestandard kundetilfredsh. arbeidsmiljø effektivitet uten betydning miljøstandard uten betydning tjenestestandard svak negativ kundetilfredshet arbeidsmiljø rammebetingelser driftsoppgave negativ størrelse uten betydning uten betydning pris, husholdning negativ svak positiv forretningsorientering uten betydning svak negativ løsningsstandard svak negativ fremmedbehandling svak negativ Grønn betyr at virkemiddelet/ driveren hadde positiv virkning på - eller samvariasjon med prestasjonen; rød betyr negativ virkning/ samvariasjon. 'Størrelse' er virksomhetens omfang målt i antall kunder. 'Fremmedbehandling' betyr at avfall fra andre virksomheter mottas for sluttbehandling. Dersom det er mulig å adoptere mest kostnadseffektive driftspraksis i de tekniske aktivitetene, kan det spares ca 11 millioner kroner pr. år, men en realisering vil kreve endrede kontrakter med underleverandører. Utvikling av det mest kostnadseffektive renovasjonssystemet kan teoretisk gi en kostnadsbesparelser på ca 7 mill, men anslaget er usikkert og kan medføre redusert standard på tjenestene. Teoretisk driftspotensial for sparing innen støtte og kundebetjening er ca 0,9 millioner pr. år. Identifisering av konkrete sparetiltak er nødvendig for å verifisere potensialenes reelle omfang. (se neste side) systemutvikling drift tekniske aktiviteter drift kundehåndtering drift støtte mill. kroner/ år Tabellen viser normkostnader pr. aktivitet i forhold til det rimeligste selskapet i gruppen og i forhold til BIR11. For å få en effektivitet som BIR11 på behandling må nettokostnaden reduseres fra 375 kr/ tonn til 365 kr/ tonn. For å få en middels effektivitet på behandling kan nettokostnaden økes til 379 kr/ tonn osv. aktivitet, funksjon enhet nå normkost ref. normkost ref. normkost ref. middel BIR11 rimeligste oppsamlingssyst. kroner/ tonn innsamling gjenv.stasjoner sentralsortering behandling kunder&service kroner/ kunde fakturering service annet støtte kroner/ ekv.tonn* Adm. og ledelse Regnskap/ økonomi Personell-adm Generell info Generell IKT Adm.- og driftsbygn Annet Typisk husholdningsgebyr NOK/år inkl MVA * håndtert mengde hensyn tatt til omfanget av håndteringen (se definisjoner) RBM12 Energidata Consulting AS, Erland Staal Eggen Side 8

110 4 Konklusjoner og anbefalinger EDC har foretatt en rekke inndatakontroller, men har ikke hatt mulighet til å vurdere om alle data er helt korrekte. Bare Avsør selv kan bedømme dette. Som følge av at modellen ikke gir et eksakt bilde av virkeligheten, vil prestasjonssammenlikningen uansett være beheftet med en usikkerhet som gjør at de virkelige forbedringsmulighetene kan være større enn de beregnede. Referansegruppen omfatter Norges ledende renovasjonsvirksomheter som betjener 109 kommuner og 2,4 mill. innbyggere, og det er grunn til å anta at benchmarkingsresultatene gir et godt grunnlag for å vurdere posisjon og prestasjoner. Avsør bør vurdere følgende alternative muligheter for å nyttiggjøre seg resultatene av analysen: 1) Drøfte resultatene med ledergruppen, ansatte og eiere for å etablere et felles bilde av muligheter og utfordringer. 2) Ivareta monopolansvaret ved å bruke analysen til å gi interessenter bedre innsyn i virksomheten. 3) Godta prestasjonsnivået for nå, men revurdere situasjonen ved neste benchmarking. 4) Iverksette tiltak for å styrke eventuelle svake aktiviteter.. 5) Iverksette tiltak for å utnytte de sterke forutsetningene, prestasjonene og aktivitetene som er avdekket; dvs. rammebetingelser, tjenestestandard, miljøstandard, kundetilfredshet og arbeidsmiljø; innsamling. 6) Identifisere utviklingsmuligheter og -begrensninger og benytte benchmarkmodellen til å beregne konsekvensene av alternative løsninger og strategier før det konkluderes endelig. Vedlegg: Definisjoner Prestasjon Praksis Driftskostnad Bortsettingskostnad Kapitalkostnad Driftsoppgave Systemoppgave Effektivitetsfaktor, drift Effektivitetsfaktor, syst. Effektivitet Driftseffektivitet Systemeffektivitet Effektiviseringspotensial Ekvivalent mengde (tonn) Ekvivalentkunder Forretningsorientering Fremmedbehandling Deponistandard selskapets målbare resultat i en dimensjon; f.eks. arbeidsmiljø, tjenestestandard mv måten renovasjonsvirksomheten utføres på. summen av egne personalkostnader og andre driftskostnader. kostnader vedr. langsiktig bortsetting av aktiviteter til eksterne virksomheter avskrivninger pluss kalkulatorisk finanskost (3% av bokført verdi). forventet årskostnad for drift av det eksisterende renovasjonssystemet med midlere effektivitet. forventet årskostnad for å utføre renovasjon i området med midlere effektivitet, hensyn tatt til upåvirkelige kostnadsdrivere som befolkning, bosetting, mengder, avstander osv kostnad dividert med driftsoppgave (enhetskost drift) driftsoppgaven dividert med systemoppgaven (enhetskost system). teoretisk årskostnad ved rimeligste demonstrerte praksis i % av årskost. ved dagens praksis. teoretisk årskostnad ved rimeligste drift av det valgte renovasjonssystemet i % av dagens årskostnad. teoretisk årskostnad med rimeligste renovasjonssystem for området i % av forventet midlere årskostnad med dagens renovasjonssystem. teoretisk potensial: Årskost. ved dagens praksis minus årskostnaden ved rimeligste praksis. mengde avfall som håndteres hensyn tatt til omfanget av håndteringen; dvs. mengde opp-samlet x andel av kost til oppsamling + mengde innsamlet x andel av kost til innsamling osv. antall hytter og husholdninger omregnet til husholdningskunder. i hvilken grad virksomheten er organisert som en konkurranseutsatt virksomhet. omfang av sluttbehandling av avfall som samles inn av andre veid sum av et sett indikatorer av teknisk, administrativ og miljømessig art for benyttede deponier Miljøstandard Tjenestestandard veid sum av indikatorer på virksomhetens miljøpåvirkning. veid sum av indikatorer som er viktige for opplevd standard på renovasjonstjenestene. sortert oppsaml. hos kunde usortert oppsaml. hos kunde henting og transport sortering transport deponering destruksjon oppsaml. på miljøstasjon Forbruksavfall Spesialavfall Industriavfall gjenvinning forbrenning kunder & service oppsamling innsamling gjenv.- stasjoner sentralsortering sluttbehandling støtte RBM12 Energidata Consulting AS, Erland Staal Eggen Side 9

111 Aktiviteter - oppsamlingssyst. - innsamling - gjenv.stasjoner - sentralsortering - behandling - kunder&service - støtte elementer i renovasjonsvirksomhetens verdikjede; herunder: etablering og drift av ubemannede returpunkter og utsetting, drift og vedlikehold av alle typer oppsamlingsbeholdere etablering, drift og vedlikehold av opplegg for henting av oppsamlingsenhet ved bolig eller på returpunkt og/eller tømming av oppsamlingsenhet i kjøretøy (evt. oppsuging); hvis aktuelt retur av oppsamlingsenhet til hentested, transport og levering av avfall direkte til sorterings- eller behandlingsanlegg eller til omlastingspunkt etablering, drift og vedlikehold av bemannede mottaksstasjoner/ gjenvinningsstasjoner/ miljøstasjoner som har åpningstid og dekker mottak av avfall som sorteres av kunden før - eller ved levering med sorteringsstøtte fra betjeningen etablering, drift og vedlikehold av system eller opplegg for omlasting og maskinell eller manuell sortering/foredling på sentralt sted (i motsetning til kildesortering hos kunde) av ulike fraksjoner for å gjøre dem mer egnet for videre transport og for sluttbehandling. etablering, drift og vedlikehold av fullstendig sluttbehandling av avfallet inklusive transport fra eventuelt omlastingspunkt / sentralsorteringsanlegg etablering, drift og vedlikehold av opplegg for kundebetjening inkl. informasjon, fakturering osv etablering og gjennomføring av de deler av selskapets ledelse-, administrasjons- og støttefunksjoner som gjelder den renovasjonsvirksomheten som skal benchmarkes, men som i mindre grad er avhengig av virksomhetens omfang RBM12 Energidata Consulting AS, Erland Staal Eggen Side 10

112 GJELDENDE FORSLAG TIL NY AKSJONÆRAVTALE AKSJONÆRAVTALE for Avfall Sør AS Vedtatt i eiermøte xx xx 2014 Mellom kommunene Kristiansand, Vennesla, Søgne og Songdalen (heretter betegnet som aksjonærene eller partene ) er det i dag inngått følgende aksjonæravtale ( Aksjonæravtale ) mellom partene, i deres egenskap av aksjonærer i Renovasjonsselskapet for Kristiansandsregionen AS ( Selskapet ). 1. Innledning Partene ønsker gjennom eiersamarbeidet i Selskapet å bidra aktivt til at Selskapet utvikles til et veldrevet renovasjonsselskap innenfor rammen av selskapets vedtekter. Formålet med denne aksjonæravtale er å sikre at RKR, selv eller gjennom hel- eller deleide selskaper, helt eller delvis utfører kommunens forpliktelser iht. Forurensningsloven 29 og 30 samt å sikre RKR tilgang til avfall. Avtalen skal videre sikre at eierkommunene bevarer Mellom kommunene Kristiansand, Vennesla, Søgne og Songdalen (heretter betegnet som aksjonærene eller partene ) er det i dag inngått følgende aksjonæravtale ( Aksjonæravtale ) mellom partene, i deres egenskap av aksjonærer i Avfall Sør AS ( Selskapet ). 1. Innledning Partene ønsker gjennom eiersamarbeidet i Selskapet å bidra aktivt til at Selskapet utvikles til et veldrevet renovasjonsselskap innenfor rammen av selskapets vedtekter. Formålet med denne aksjonæravtale er å sikre at Avfall Sør, selv eller gjennom hel- eller deleide selskaper, helt eller delvis utfører kommunens forpliktelser iht. Forurensningsloven 29 og 30 samt å utvikle og drive andre aktiviteter innen avfallsområdet. Avtalen skal videre sikre at

113 kontroll over selskapet, samt fastsette retningslinjer for valg av medlemmene til RKRs styre. Partene forplikter seg ved underskrift av aksjonæravtalen til å ta de nødvendige initiativ og innrette sin stemmegivning i selskapets styrende organer slik at aksjonæravtalens bestemmelser gjennomføres også selskapsrettslig. 2. Forholdet til vedtektene Dersom det er motstrid mellom bestemmelsene i aksjonæravtalen og vedtektene, gjelder reglene i aksjonæravtalen med mindre annet følger av tvingende bestemmelser i aksjeloven. 3. Avfallsplaner og samarbeid med eierkommunene Det utarbeides avfallsplaner for alle kommunene som behandles politisk i kommunene. Administrasjonen i kommunene og RKR har i felleskap ansvar for å utarbeide slike planer. Avfallsplanene oppdateres minst hvert fjerde år. Eierkommunens styring av RKR skjer dermed - i tillegg til selskapets valgte organer også gjennom en felles rullerende avfallsplanprosess samt kommunal politisk behandling av viktige forvaltningsvedtak. En representant fra administrasjonen i eierkommunene møter med forslags- og talerett på styremøtene. 4. Virksomhet mm Eierkommunene forplikter seg til å levere alt husholdningsavfall til RKR og ikke drive eller opprette mottaksanlegg for husholdningsavfall uten etter avtale med RKR. RKR skal etablere og drive anlegg og tjenester innenfor avfallssektoren, herunder; eierkommunene bevarer kontroll over selskapet, samt fastsette retningslinjer for valg av medlemmene til Avfall Sørs styre. Partene forplikter seg ved underskrift av aksjonæravtalen til å ta de nødvendige initiativ og innrette sin stemmegivning i selskapets styrende organer slik at aksjonæravtalens bestemmelser gjennomføres også selskapsrettslig. 2. Forholdet til vedtektene Dersom det er motstrid mellom bestemmelsene i aksjonæravtalen og vedtektene, gjelder reglene i aksjonæravtalen med mindre annet følger av tvingende bestemmelser i aksjeloven. 3. Avfallsplaner og samarbeid med eierkommunene Det utarbeides felles avfallsplan for kommunene og Avfall Sør som behandles politisk i kommunene. Avfallsplanene skal ha hovedfokus på kommunenes lovpålagte oppgaver, herunder husholdningsrenovasjon og kommunale forvaltningsoppgaver. Administrasjonen i kommunene og Avfall Sør har i felleskap ansvar for å utarbeide slike planer. Avfallsplanene oppdateres minst hvert fjerde år. Eierkommunens styring av Avfall Sør skjer dermed i tillegg til selskapets valgte organer også gjennom en felles rullerende avfallsplanprosess samt kommunal politisk behandling av viktige forvaltningsvedtak. En representant fra administrasjonen i hver av eierkommunene møter med forslags- og talerett på styremøtene. 4. Virksomhet mm. Eierkommunene har tildelt enerett for innsamling og behandling av husholdningsavfall samt behandling av avløpsslam til Avfall Sør. Eierkommunene kan også tildele enerett eller inngå avtale med Avfall Sør om innsamling, mottak og behandling av annet avfall som oppstår i forbindelse med kommunenes egen drift. Avfall Sør skal selv, eller

114 Fremme ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse Sikre miljømessig forsvarlig sluttbehandling av restavfallet Bidra til å sikre et godt og effektivt tilbud innenfor avfallsområdet for husholdninger og næringsliv Etablere andre tjenester og utføre andre oppgaver innen renovasjon etter eierkommunenes ønsker, herunder overta ansvaret for kundekontakt og innsamling av avfall. Mottak/salg av papp/papir og plast (ved en eventuell fremtidig plastinnsamling) Ivaretakelse av eierkommunenes interesser i forhold til avfallsforbrenning Videreutvikling og drift av gjenvinningsstasjoner og returpunkter gjennom heleide datterselskaper eller andre former for samarbeid, etablere og drive anlegg og tjenester innenfor avfallssektoren, herunder: Fremme ombruk og materialgjenvinning. Etablere og drive løsninger for kundekontakt, innsamling, mottak og behandling av husholdningsavfall. Sikre miljømessig forsvarlig sluttbehandling av avfallet, herunder å være medeier i felles eide behandlingsanlegg og levere brennbare fraksjoner fra husholdningene til Returkraft AS i henhold til tildelt enerett. Bidra til å sikre et godt og effektivt tilbud særlig for husholdningsavfall og slam fra eierkommunene. Etablere og utføre andre oppgaver på avfallsområdet etter eierkommunenes ønsker, f. eks. innsamling, mottak eller behandling av avfall fra kommunenes egen drift. Videreutvikle og drive av gjenvinningsstasjoner og returpunkter. 5. Selskapskontroll Kommunelovens 80 om selskapskontroll skal gjelde. 5. Ledelse RKRs ledelse er generalforsamling, styre og daglig leder. Generalforsamlingen er RKRs øverste organ. RKR forpliktes av styret eller styrets leder, alternativt av styrets nestleder sammen med enten et styremedlem eller daglig leder. Styret kan meddele prokura. 6. Valg til styret Styret skal bestå av til sammen syv medlemmer hvor seks medlemmer velges av generalforsamlingen og ett medlem med varamedlem velges av og blant de ansatte. Kristiansand skal ha rett til å oppnevne tre 6. Ledelse Avfall Sørs ledelse er styre og daglig leder. Avfall Sør forpliktes av styret eller styrets leder, alternativt av styrets nestleder sammen med enten ett styremedlem eller daglig leder. Styret kan meddele prokura. 7. Generalforsamling og valg til styret Generalforsamlingen er Avfall Sørs øverste organ. Styret skal bestå av 5-7 medlemmer som velges av generalforsamlingen. Styrets leder velges av generalforsamlingen for en periode på to år.

115 styremedlemmer med personlige varamedlemmer, Vennesla et styremedlem med personlig varamedlem, Søgne et styremedlem med personlig varamedlem og Songdalen et styremedlem med personlig varamedlem. Styrets leder utpekes for en periode på to år. Kristiansand har rett til å utpeke styreleder hver annen toårsperiode. Tilsvarende har Vennesla / Søgne / Songdalen rett til å utpeke styreleder hver annen toårsperiode. Den grupperingen som ikke har utpekt styreleder har rett til å utpeke styrets nestleder. Generalforsamlingen skal utpeke en valgkomitè som består av rådmennene i hver av eierkommunene. Generalforsamlingen kan også fastsette retningslinjer for valgkomiteens arbeid. Generalforsamlingspapirer skal sendes ut senest 4 uker før generalforsamlingen. Ansattes representant kan ikke være styreleder eller nestleder. 7. Endring av aksjonærstruktur Dersom noen av aksjonærene selger eller på annen måte avhender aksjer plikter nye aksjonærer å tiltre denne avtale for at deres aksjeerverv skal kunne godkjennes av styret i Renovasjonsselskapet for Kristiansandsregionen AS. (jfr. Vedtektenes 4) 8. Endring av aksjonærstruktur Dersom noen av aksjonærene selger eller på annen måte avhender aksjer, plikter nye aksjonærer å tiltre denne avtale for at deres aksjeerverv skal kunne godkjennes av styret Avfall Sør AS. (jfr. Vedtektenes 4 og 5) Dersom noen av aksjonærene selger eller på annen måte avhender aksjer som de ble eier av ved stiftelsestidspunktet for Selskapet opphører de rettigheter de har etter paragraf 3 i denne avtale. 8. Endringer i avtalen Endringer i denne Aksjonæravtalen krever enstemmighet blant aksjonærene. 9. Opphør av avtalen Hver av aksjeeierne kan si opp avtalen med ett 1 års skriftlig varsel. Så lenge nåværende Eiere har et prorata ansvar for selskapets gjeld, er disse forpliktet til å inneha aksjer i selskapet samt til å levere alt 9. Endringer i avtalen Endringer i denne Aksjonæravtalen krever enstemmighet blant aksjonærene. 10. Opphør av avtalen Hver av aksjeeierne kan si opp avtalen med ett 1 års skriftlig varsel. Så lenge nåværende Eiere har et prorata ansvar for selskapets gjeld, er disse forpliktet til å inneha aksjer i selskapet samt til å levere alt

116 husholdningsavfall til RKR, jfr pkt Voldgift Tvister om gyldigheten av denne avtale, og enhver annen tvist som måtte oppstå i forbindelse med avtalen, avgjøres etter norsk lov ved voldgift, overensstemmende med kap. 32 i lov om rettergangsmåten for tvistemål. Blir ikke partene enige om voldgiftsrettens sammensetning, oppnevnes alle av førstelagmann i Agder lagmannsrett. husholdningsavfall til Avfall Sør, jfr pkt Voldgift Tvister om gyldigheten av denne avtale, og enhver annen tvist som måtte oppstå i forbindelse med avtalen, avgjøres etter norsk lov ved voldgift, overensstemmende med kapittel 32 i lov om rettergangsmåten for tvistemål. Blir ikke partene enige om voldgiftsrettens sammensetning, oppnevnes alle av førstelagmann i Agder lagmannsrett. Kristiansand, 9. desember 2005 Kristiansand, xx.xx. xxxx Kristiansand Vennesla Søgne Songdalen Kristiansand Vennesla Søgne Songdalen

117 33/14 Klokkerstua barnehage - plan og byggekomiteens rapport nr. 1 Arkivsak-dok. 13/ Arkivkode. 610 Saksbehandler Inger Cecilie Neset Saksgang Møtedato Saknr 1 Plan- og økonomiutvalget /14 4

118

119

120

121 34/14 Omprioritering av midler utomhus Vennesla ungdomsskole Arkivsak-dok. 14/ Arkivkode. --- Saksbehandler Jürgen Orf Saksgang Møtedato Saknr 1 Plan- og økonomiutvalget /14 5

122

123 35/14 Revisjon av Kommuneplanens samfunnsdel forslag til planprogram/varsel om oppstart av planarbeid. Arkivsak-dok. 14/ Arkivkode. 14 Saksbehandler Eirik Aarrestad Saksgang Møtedato Saknr 1 Plan- og økonomiutvalget /14 6

124 Vennesla kommune Forslag til Planprogram for revisjon av Kommuneplanens samfunnsdel Vedtak om offentlig høring i plan- og økonomiutvalget xx.xx.xxxx Vedtatt av kommunestyret xx.xx.xxxx Sist revidert:

125 INNHOLD 1 Bakgrunn for planarbeidet Innledning Lovverk Formålet med kommuneplanen Gjeldende samfunnsdel av kommuneplanen Forutsetninger for planarbeidet Nasjonale føringer Regionale planer Relevante planer i Vennesla kommune Rammer og premisser for kommuneplanen Demografiske utviklingstrekk Økonomiske og forvaltningsmessige rammebetingelser Problemstillinger og utredningstema for Samfunnsdelen Samfunnsutvikling Oppvekst Helse og omsorg Arbeidsgiver Ressursforvalter Forvaltningsorgan og lokaldemokrati Revidert samfunnsdel Organisering og medvirkning Organisering av planarbeidet Informasjon Arbeidsmetoder Framdriftsplan...9 Planprogram for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel 2

126 1 Bakgrunn for planarbeidet 1.1 Innledning Kommuneplanen er kommunens overordnede styringsdokument. Planen består av en samfunnsdel og en arealdel med tilhørende bestemmelser som er juridisk bindende for arealbruken. Planperioden er 12 år, men perspektivet og konsekvensene er lenger. Minst én gang i hver valgperiode skal kommunestyret vurdere kommuneplanen. Dette skjer gjennom vedtak av kommunal planstrategi. Kommunestyret vedtok i møte 16. juni 2011 ny kommuneplan for Vennesla Kommuneplanen består av en samfunnsdel, beskrivelse til arealdel, planbestemmelser med retningslinjer til arealdel, konsekvensutredning av nye utbyggingsområder og kommuneplankart. I tillegg ble det utarbeidet et hefte med statistikk/grunnlagsmateriale for kommuneplanen. Kommunestyret vedtok i møte 20. desember 2012, sak 80/12, kommunal planstrategi for Vennesla , i henhold til plan- og bygningslovens Formålet med planstrategien er å klargjøre hvilke planoppgaver kommunen bør starte opp eller videreføre for å legge til rette for en ønsket utvikling i kommunen. Gjennom vedtaket av den kommunale planstrategien skal det nye kommunestyret ta stilling til om kommuneplanen helt eller delvis skal revideres. Kommunestyret vedtok at kun kommuneplanens samfunnsdel skal oppdateres og revideres i denne valgperioden. 1.2 Lovverk For alle regionale planer og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det som ledd i varsling av planoppstart utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Det vil si at en revisjon av samfunnsdelen til kommuneplanen krever utarbeidelse av planprogram. Planprogrammet skal utarbeides etter reglene i plan- og bygningsloven 4-1. Forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn senest samtidig med varsel om oppstart og kunngjøring av planarbeidet og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Fristen for å gi uttalelse skal være minst seks uker. Planprogrammet fastsettes av kommunestyret. Planprogrammet skal gjøre rede for: formålet med planarbeidet planprosessen med tidsfrister og deltakere opplegget for medvirkning hvilke alternativer som blir vurdert behovet for utredninger 1.3 Formålet med kommuneplanen Kommuneplanen skal synliggjøre de langsiktige linjene for utviklingen av Vennesla kommune. Gjennom kommuneplanen skal kommunestyret formidle hvilke overordnede utviklingsretninger de vil arbeide etter, med hovedvekt på visjon, mål og strategier. Planprogram for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel 3

127 1.3 Gjeldende samfunnsdel av kommuneplanen Kommuneplanens samfunnsdel er en langsiktig plan, med bred samfunnsmessig tilnærming. Den konkretiserer politiske mål, strategier og visjon for utviklingen av Vennesla kommune. Planen trekker opp visjon og mål for kommunen både som samfunn, som myndighet og som tjenesteyter. Den peker på behov på ulike samfunnsområder, og sier noe om hvordan behovene kan dekkes, og den legger grunnlag for viktige prioriteringer og bruk av virkemidler. Planen tar utgangspunkt i noen av de viktige utfordringene vi står overfor. Kommunens hovedutfordringer er i kommuneplanen konsentrert til to hovedtema: Levekår Utvikling Dagens kommuneplan skal synliggjøre de langsiktige linjene for utviklingen av Vennesla kommune frem mot år 2023 i forhold til kommunen som; Tjenesteyter Samfunnsutvikler Arbeidsgiver Eier og forvalter av fellesskapets verdier (ressursforvalter) Forvaltningsorgan og lokaldemokrati Gjennom arbeidet med kommunal planstrategi har en konkludert med at det er behov for rullering av gjeldende samfunnsdel. Formålet med revisjonen er å gå igjennom de mål og strategier som er satt, og vurdere behovet for justering og eventuelt en endring av disse. 2. Forutsetninger for planarbeidet Nasjonale og regionale rammer og retningslinjer skal ifølge plan- og bygningsloven legges til grunn ved kommunal planlegging. 2.1 Nasjonale føringer Kommuneplanen utformes innenfor de rammer som gis gjennom bl.a. lovgivning og Stortingets og Regjeringens føringer, herunder Nasjonalt forventningsdokument vedtatt av regjeringen, jfr kommunal planstrategi. Nye lover og forskrifter av betydning for kommuneplanrevisjonen skal også legges til grunn. Plan- og bygningslovens 11-2 til 11-4 regulerer de krav som stilles til kommunen når det gjelder samfunnsdelen av kommuneplanen. 2.2 Regionale planer Sentrale dokumenter for å fange opp regionale føringer er «Regionplan Agder 2020», «Regional planstrategi for Vest-Agder» og «Regional plan for Kristiansandsregionen». Planprogram for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel 4

128 Det bør belyses på hvilke områder kommunen skal prioritere sin innsats for å bidra til at både regionale mål og kommunale mål kan nås gjennom felles innsats og ressursbruk. 2.3 Relevante planer i Vennesla kommune Nedenfor er det listet opp eksisterende planer, samt planer som er tenkt å starte opp i planstrategiperioden, jfr Kommunal planstrategi for Vennesla Planoversikt Samfunnsutvikling Kommunedelplan for idrett og friluftsliv Kommuneplan med samfunnsdel og arealdel Kommunedelplan for sykkel Kommunedelplan for Venneslaheia Områdereguleringsplan for Vennesla sentrum Områdereguleringsplan for Skarpengland Reguleringsplan for Moseidmoen Hovedplan for vann Hovedplan for avløp Hovedplan for vei Helse og omsorg Helse- og omsorgsplan Oppvekst IT-plan for grunnskolen Trafikksikkerhetsplan Felles virksomhetsplan for grunnskolen Organisasjon Strategisk IT-plan for Vennesla kommune Plan for kriseledelse Interkommunale planer Regional plan for Kristiansandsregionen Klimaplan for Kristiansandsregionen Avfallsplan for Kr.sandsregionen 3 Rammer og premisser for kommuneplanen 3.1 Demografiske utviklingstrekk Det demografiske utviklingstrekk vil ha betydning for innretningen av kommuneplanarbeidet og legge føringer for dette. Vennesla er den tredje største kommunen i Vest-Agder målt i antall innbyggere. Det har vært en sterk befolkningsvekst de senere år. Folketallet har vist en Planprogram for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel 5

129 stigning de siste årene på rundt 1,5 %. Pr. 1. januar 2014 var det innbyggere i Vennesla kommune. Innen 2030 forventes folkemengden å være % av innbyggerne i Vennesla bodde i tettbygde strøk i Denne andelen har holdt seg jevn siden Kommunen har en lavere andel eldre over 80 år enn landsgjennomsnittet. Vennesla kommune får stor økning i aldersgruppen over 90 år i perioden fram til Det er småbarnsfamilier som dominerer tilflyttingsbildet, mens noe eldre barn og en del godt voksne dominerer utflyttingsbildet. Et av hovedmålene i kommuneplanen er å bedre levekårene i Vennesla. Økt fokus på utdanningsnivå i befolkning blir derfor et viktig satsningsområde for å nå hovedmålet om bedre levekår. Vennesla kommune ønsker en mest mulig hensiktsmessig og effektiv skolestruktur. 3.2 Økonomiske og forvaltningsmessige rammebetingelser Det er viktig at de mål som legges inn i planen er vurdert opp i mot de økonomiske og forvaltningsmessige rammevilkår som er lagt inn som forutsetninger i planen. På den måten vil en kunne sette seg mer realistiske mål. En viktig del av planarbeidet vil av den grunn bestå i å prioritere mellom ulike gode formål og tiltak; siden det hele tiden vil være et gap mellom det som er ideell situasjon (nedfelt i lovverk/sentrale føringer/ønske fra brukere mv.) i forhold til hva som er mulig å få til innenfor de rammer som foreligger. 4 Problemstillinger og utredningstema for Samfunnsdelen Planprogrammet skal gi en beskrivelse av planen og antatte problemstillinger som vil bli belyst. Under angis forslag til tema som skal utredes, belyses og/eller dokumenteres i forbindelse med planarbeidet. Grunnlaget i dagens kommuneplan skal videreføres i revisjonsarbeidet. Kommuneplanens samfunnsdel skal fortsatt ha fokus på hovedutfordringene; Levekår Utvikling Et viktig siktemål er å styrke den politiske styringen av hvilke mål, strategier og oppgaver som kommunen skal prioritere. Gjennom plandokumentet skal en fortsatt synliggjøre hvordan man gjennom kommunens ulike roller som samfunnsutvikler, tjenesteyter, arbeidsgiver og eier og forvalter av fellesskapets verdier, gjennom fastsatte mål og strategier for å nå disse, forhåpentligvis vil gjøre kommunen enda bedre på å løse hovedutfordringene. I revidert plan ønsker en at rollen som tjenesteyter deles opp i fagområdene Oppvekst og Helse og omsorg. Planprogram for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel 6

130 4.1 Samfunnsutvikling I gjeldende samfunnsdel av kommuneplanen er følgende mål satt opp; o o o o o o o o Vennesla ønsker å være en pådriver for positiv utvikling av næringsliv, boområder og fritidsaktiviteter i regionen. Styrke Vennesla sentrum som kommunesenter og område for handel og service, og bidra til fortsatt vekst i bygdesentrene på Skarpengland og Hægeland. Kommunen skal bidra aktivt til økt næringsutvikling. Bærekraftig utvikling, sosialt, økonomisk og økologisk, skal legges til grunn for utvikling i Vennesla kommune. Vennesla kommune skal være et trygt lokalsamfunn der samfunnssikkerhet og beredskap inngår i den ordinære kommunale planleggingen. Folkehelse og universell utforming skal inngå i kommunal planlegging. Kommunen skal ha et differensiert bolig- og tomtetilbud. Kommunen skal ha et bredt kulturtilbud. 4.2 Oppvekst I gjeldende samfunnsdel av kommuneplanen er følgende mål satt opp; o o o o Økt utdanningsnivå i befolkningen. Vennesla kommune har samordnende tjenester internt med tidlig koordinert innsats. Læringsmiljøet i barnehage og skole skal fremme likestilling og gi samme muligheter for gutter og jenter. En mest mulig hensiktsmessig og effektiv skolestruktur. 4.3 Helse og omsorg I gjeldende samfunnsdel av kommuneplanen er følgende mål satt opp; o Helhetlige og effektive helse- og omsorgstjenester. 4.4 Arbeidsgiver I gjeldende samfunnsdel av kommuneplanen er følgende mål satt opp; o o Være en attraktiv arbeidsgiver som klarer å rekruttere nok arbeidskraft. Ha kvalifiserte og motiverte ansatte. Vennesla kommune ønsker at kommunens ansatte skal gjenspeile befolkningens sammensetning. Planprogram for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel 7

131 4.5 Ressursforvalter I gjeldende samfunnsdel av kommuneplanen er følgende mål satt opp; o o Vennesla kommune skal preges av god økonomistyring og økonomisk handlefrihet. Vennesla kommune skal sikre en bærekraftig forvaltning av fellesskapets verdier. 4.6 Forvaltningsorgan og lokaldemokrati I gjeldende samfunnsdel av kommuneplanen er følgende mål satt opp; o o Korrekt og effektiv saksbehandling i henhold til forvaltningslovens bestemmelser og øvrig lovverk. Vennesla kommune skal ha et aktivt lokaldemokrati. 4.7 Revidert samfunnsdel Det er målene som er nevnt ovenfor som en ønsker å gå igjennom, og vurdere om de fortsatt er gjeldende, samt om det er behov for nye mål. I forbindelse med ny kommuneplan vil det også bli utarbeidet et nytt og oppdatert statistikkhefte. 5 Organisering og medvirkning 5.1 Organisering av planarbeidet Kommunestyret har det øverste politiske ansvaret for ledelsen av kommuneplanleggingen. Plan og økonomiutvalget er kommuneplanutvalg, og vil være styringsgruppe for prosjektet. Rådmannen har ansvaret for å organisere den administrative delen av arbeidet. Det kan etter behov etableres tema/arbeidsgrupper. 5.2 Informasjon Det legges opp til en åpen prosess, der det gis rom for innspill. Informasjon om ulike temaer det blir jobbet med skal gis underveis. Det vil bli gitt ut informasjon på hjemmesiden til kommunen. Lokalavisene vil også bli informert. Planprogrammet blir annonsert og lagt ut til offentlig høring, og alle som ønsker kan da få frem sin mening om valg av temaer, prosess og innhold. Forslag til plan vil bli lagt ut til offentlig ettersyn og oversendt berørte organer, organisasjoner mv. til uttalelse. 5.3 Arbeidsmetoder Egne arbeidsgrupper kan etableres for temaer som krever det. Seminarer med eksterne ressurspersoner, medvirkningsverksteder og idédugnader kan brukes der metoden er egnet. Planprogram for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel 8

132 5.4 Framdriftsplan Arbeidet må vurderes fortløpende i forhold til fremdriftsplan (tabell nedenfor). Milepel /Måned Behandling av planprogram i utvalg Varsle oppstart planarbeid Planprogram på høring Fastsette planprogram Utarbeide planforslag til kommuneplanens samfunnsdel 1. gangs behandling av kommuneplanens samfunnsdel i utvalg Kommuneplanens samfunnsdel til offentlig høring 2. gangs behandling i utvalg Behandling i kommunestyret Møte med tema og arbeidsgrupper etter behov Orienteringer i ulike råd og utvalg etter behov Mai 14 Juni 14 Juli 14 Aug. 14 Sep. 14 Okt. 14 Nov. 14 Des. 14 Jan. 15 Feb. 15 Mars 15 April 15 Mai 15 Juni 15 Planprogram for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel 9

133 36/14 Seilas for ungdom under Tall Ships Races i Kristiansand 2015 Arkivsak-dok. 14/ Arkivkode. --- Saksbehandler Svein Gustav Skisland Saksgang Møtedato Saknr 1 Plan- og økonomiutvalget /14 7

134

135 37/14 Tilbud om deltakelse i lokaldemokratiundersøkelse Arkivsak-dok. 14/ Arkivkode. --- Saksbehandler Svein Gustav Skisland Saksgang Møtedato Saknr 1 Plan- og økonomiutvalget /14 8

136 From: Skisland, Svein Sent: 23. april :18:19 To: post Cc: Subject: VS: Ny sjanse til å delta i lokaldemokratiundersøkelsen Hei Denne saken skal registreres på meg. Svein Fra: Bransdal, Torhild Sendt: 7. april :43 Til: Skisland, Svein Emne: VS: Ny sjanse til å delta i lokaldemokratiundersøkelsen Mvh Torhild Bransdal Ordfører Tel: Mob: Web: Fra: Ruth Nilsen Stubberud [mailto:ruth.stubberud@ks.no] Sendt: 25. mars :52

137 Kopi: Alf Martin Woie Emne: Ny sjanse til å delta i lokaldemokratiundersøkelsen Til Ordførere og Rådmenn Vedlagt følger to vedlegg. 1. Invitasjon til lokaldemokrati undersøkelsen 2. Informasjon om undersøkelsen, inklusiv kostnader ved deltakelse Per i dag er det 4 kommuner på Agder som deltar: Mandal, Marnardal, Songdalen og Grimstad. Vi tror nytten av undersøkelsen er stor, hvis kommunen bruker resultatene til eventuelt å forbedre sin egen praksis. Ny frist for påmelding til lokaldemokratiundersøkelsen er medio juni. Eventuelle spørsmål og påmelding gjøres til rådgiver Alf Martin Woie, telefon eller på e-post post@woieutvikling.no Med vennlig hilsen Ruth Stubberud Konsulent KS Agder

138 Epost Telefon Phone: (+47) Mobil Cellular: (+47) KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities

139 KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities Vår referanse: 13/ Alle landets kommuner Arkivkode: 0 Saksbehandler: Lise Spikkeland Deres referanse: Dato: Hvor godt er lokaldemokratiet i din kommune? Tilbud om lokaldemokratiundersøkelse 2014 KS inviterer med dette landets kommuner til å søke om gjennomføring av lokaldemokratiundersøkelse fra januar kommuner vil bli valgt ut til å gjennomføre undersøkelsen hvor innbyggere og folkevalgte i kommunestyret blir stilt spørsmål om hvordan de vurderer lokaldemokratiet i egen kommune. Undersøkelsen vil gi et godt bilde av tilstanden og si noe om hvor det kan være behov for endring og utvikling. Lokaldemokrati er tema på Kommunalpolitisk toppmøte i regi av KS 1. april Undersøkelsen gjennomføres fortrinnsvis innen da. På toppmøtet vil resultater fra undersøkelsen bli presentert og det gis et samlet bilde på lokaldemokratiets tilstand i norske kommuner. I 2009/2010 gjennomførte 91 kommuner denne undersøkelsen, og i mange kommuner fulgte gode debatter og mye godt demokratiarbeid. For kommuner som deltok i den undersøkelsen vil det bli mulig å sammenligne resultatene. Innbyggerdelen av undersøkelsen består av 15 spørsmål pr telefon til et representativt utvalg av innbyggerne. Det må påregnes en viss egenkostnad for kommunen for dette, anslagsvis ,- med noe justeringer etter kommunestørrelse. KS har søkt Kommunal- og regionaldepartementet om delfinansiering, slik at egenkostnaden kan bli lavere. Undersøkelsen rettet mot folkevalgte gjennomføres elektronisk i forbindelse med et kommunestyremøte. En representant fra KS i fylket vil være tilstede for å orientere og bistå. Resultatene fra undersøkelsen vil bli lagt inn i lokaldemokratidatabasen på slik at resultatene fra egen kommune kan sammenlignes med andre kommuners resultater. KS tilbyr også å formidle resultatene i kommunestyret. Det skal ikke være mulig å identifisere enkeltpersoners svar. Lokaldemokratiundersøkelsen 2014 er noe revidert. Dels er det tatt utgangspunkt i erfaringer fra forrige lokaldemokratiundersøkelse, og dels er undersøkelsen noe utvidet for å fullt ut dekke Europarådets 12 prinsipper for godt styresett. Det er i tillegg lagt opp til at kommuner som oppnår et Haakon VIIs gate 9 T: ks@ks.no Bankgiro Postboks 1378, Vika, 0114 Oslo F: Org. nr Iban: NO

140 visst nivå i lokaldemokratiundersøkelsen, kan delta i en prosess for å få den europeiske utmerkelsen for godt styresett. Det forventes da noe særskilt innsats, bl.a. at kommunestyre har vedtatt en egen handlingsplan for utvikling av lokaldemokratiet. Undersøkelsen kan gjennomføres fra 15. januar, og vil i hovedsak avsluttes før Kommunalpolitisk toppmøte 1. april. Kommuner som er interessert i å gjennomføre undersøkelsen kan kontakte KS ved spesialrådgiver Lise Spikkeland på epost lise.spikkeland@ks.no, eller KS i fylket. Mer informasjon om lokaldemokratiundersøkelsen er tilgjengelig på ks.no og folkevalgt.no. Med vennlig hilsen Gunn Marit Helgesen Styreleder

141 Hvor godt er lokaldemokratiet i din kommune? Bli med på LOKALDEMOKRATIUNDERSØKELSE 2014 KS har invitert landets kommuner til å søke om å gjennomføre lokaldemokratiundersøkelse Undersøkelsen består i at innbyggere og folkevalgte i kommunestyret besvarer spørsmål om hvordan de vurderer lokaldemokratiet i egen kommune. Kommunene vil få et godt bilde av hvordan lokaldemokratiet fungerer. Undersøkelsen kan også si noe om hvor det kan være behov for utvikling av demokratiet, og er et godt utgangspunkt for å sette demokratispørsmål på dagsorden i kommunestyre og lokalpolitikken. Undersøkelsen er todelt og består av en innbyggerdel med 15 spørsmål som gjennomføres ved telefonintervju. TNS Gallup gjennomfører dette på vegne av kommunene. Folkevalgdelen består av 41 spørsmål som besvares elektronisk i kommunestyrets møte. Resultatene fra undersøkelsen vil gjøres tilgjengelig på en offentlig webportal og kan hentes ut av den enkelte kommune i etterkant. Kommunene belastes en egenandel på omkring kroner knyttet til innbyggerdelen av undersøkelsen som KS fakturerer i etterkant. Kommunal- og moderniseringsdepartementet bidrar økonomisk til gjennomføring av undersøkelsen. Europarådets 12 prinsipper for godt styresett er integrert i spørsmålene i undersøkelsen. Kommuner som i etterkant av undersøkelsen er interessert i å få vurdert standard i egen kommune oppimot de 12 prinsippene kan melde sin interesse til KS. Her finner du mer informasjon om undersøkelsen; demokrati1/folkevalgtportalen/lokaldemokratiundersokelsen-2014/ Interessert i å delta? Kontakt Lise Spikkeland i KS på epost lise.spikkeland@ks.no

142 38/14 Framtidig kommunereform - Ekspertutvalgets delrapport nr. 1 Arkivsak-dok. 14/ Arkivkode. 024 Saksbehandler Svein Gustav Skisland Saksgang Møtedato Saknr 1 Plan- og økonomiutvalget /14 9

143 Delrapport fra ekspertutvalg Kriterier for god kommunestruktur Mars 2014

144 Delrapport fra ekspertutvalg Kriterier for god kommunestruktur Mars 2014

145

146 1 UTVALGETS MANDAT OG ARBEID Mandat og sammensetning av ekspertutvalget Utvalgets forståelse og avgrensninger av mandatet Utvalgets arbeid 10 2 TIDLIGERE KRITERIER FOR KOMMUNEINNDELING Christiansen-utvalget og Østlandsforskning Kriterier i den danske og finske kommunereformen Danmark Finland Begrunnelser for kriteriene i de to landene 17 3 DAGENS KOMMUNER Kommunenes oppgaver Kommunens rolle som tjenesteyter Kommunens rolle som myndighetsutøver Kommunens rolle som samfunnsutvikler Kommunens rolle som demokratisk arena Variasjon i kommunestørrelse Særskilt om det samiske forvaltningsområdet Samenes rettigheter og kommunenes tjenesteyting Forholdet til forvaltningsområdet for samisk språk Trender og utviklingstrekk Videreutvikling av velferdsstaten og rettsliggjøring Befolkningsutvikling Globalisering Utdanning og teknologi Innvandring Regional integrasjon og pendling 33 4 TJENESTEYTING Samfunnsmessige hensyn Utviklingstrekk 40 3

147 4.3 Rollen som tjenesteyter og kommuneinndeling Kvalitet i tjenestetilbudet Effektiv bruk av samfunnets ressurser Likeverdighet Utvalgets vurderinger 68 5 MYNDIGHETSUTØVELSE Samfunnsmessige hensyn Utviklingstrekk Rollen som myndighetsutøver og kommuneinndeling Rettssikkerhet Habilitet Forsvarlig saksbehandling Effektiv saksbehandling Utvalgets vurderinger 79 6 SAMFUNNSUTVIKLING Samfunnsmessige hensyn Utviklingstrekk Rollen som samfunnsutvikler og kommuneinndeling Helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser tilpasset klima- og miljøhensyn Kapasitet og kompetanse på plan- og miljøområdet Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet Utvalgets vurderinger 96 7 DEMOKRATISK ARENA Samfunnsmessige hensyn Utviklingstrekk Rollen som demokratisk arena og kommuneinndeling Betydningsfulle oppgaver og rammestyring Lokal politisk styring Levende lokalt folkestyre 114 4

148 7.3.4 Aktiv lokal politisk arena Utvalgets vurderinger UTVALGETS KRITERIER OG ANBEFALINGER Utvalgets kriterier Utvalgets anbefalinger Vurderinger av konsekvenser av utvalgets anbefalinger 135 5

149 6

150 1 Utvalgets mandat og arbeid 1.1 Mandat og sammensetning av ekspertutvalget Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte 3. januar 2014 ned et ekspertutvalg som skal foreslå kriterier som har betydning for oppgaveløsningen i kommunene. Utvalget fikk følgende mandat: Mandat for ekspertgruppe for kommunereformen Bakgrunn I Sundvolden-erklæringen står det: Regjeringen vil gjennomføre en kommunereform, hvor det sørges for at nødvendige vedtak blir fattet i perioden, jf. samarbeidsavtalen (med Venstre og KrF). ( ) Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner. Regjeringen vil omtale arbeidet med kommunereformen i kommuneproposisjonen Som et grunnlag for lokale diskusjoner og sentrale vurderinger, ønsker Kommunal- og moderniseringsdepartementet at det skal utarbeides et forslag til kriterier som har betydning for oppgaveløsningen i kommunene. Kriterier for en hensiktsmessig kommuneinndeling er nylig utarbeidet i Danmark og Finland, som grunnlag for reformer i disse landene. Det er også gjort arbeid om dette tidligere i Norge, blant annet i Christiansen-utvalget (NOU 1992:15). Dagens kommuner Kommuner lever i et spenningsfelt mellom statlig styring og et mandat fra innbyggerne lokalt. Kommuneinstitusjonen er et uttrykk for det lokale folkestyret, og kommunene skal kunne ha frihet til å ta hensyn til lokale behov og gjøre prioriteringer ut fra dette. Samtidig er kommunene også en integrert del av nasjonalstaten. Integrasjonen mellom stat og kommune har økt i takt med utbyggingen av velferdssamfunnet. Også den statlige detaljstyringen har økt. jf. Meld. St. 12 ( ) Stat og kommune styring og samspel. Flere individuelle rettigheter, flere plikter for kommunene, samt strengere krav til å dokumentere hva kommunen gjør og hva de oppnår, stiller kommunene overfor utfordringer når det gjelder kapasitet og kompetanse til å kunne overholde lovpålagte plikter. Ofte er den statlige styringen (øremerking og sterk regelstyring) begrunnet i nasjonale mål og en usikkerhet for at ikke alle kommuner er i stand til å sikre ivaretakelsen av sentrale mål som rettssikkerhet og likeverd i tjenestetilbudet. Vi har i dag 428 kommuner som alle er generalistkommuner, noe som innbærer at alle har det samme brede oppgaveansvaret og skal ivareta funksjonene som tjenesteleverandør, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena. Kommunene er svært forskjellige med hensyn til blant annet folketall, folketallsutvikling, avstander og sentralitet og vil slik sett ha ulike forutsetninger for å fylle disse funksjonene. Interkommunalt samarbeid har vært kommunenes egen strategi for å gjøre dem rustet til å ivareta lovpålagte tjenester med tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. Statlige myndigheter har også tilrettelagt for interkommunalt samarbeid ved at det nå er flere mulige modeller til rådighet. Interkommunalt samarbeid er ikke et fullgodt alternativ til større og mer robuste kommuner. Det fører til en mer kompleks forvaltning, og svekker demokrati, transparens og kontroll ettersom viktige beslutninger flyttes fra folkevalgte organer til interkommunale samarbeid. 7

151 Viktige nasjonale mål er likeverd i oppgaveløsningen, rettssikkerhet, nasjonaløkonomisk styring, hensynet til liv og helse, effektiv og samordnet bruk av ressurser, hensynet til urfolk og nasjonale minoriteter, hensynet til miljøet og en bærekraftig utvikling, samt samfunnssikkerhet. Mål for reformen: Et sterkt lokaldemokrati Kommunereformen skal sikre et sterkt lokaldemokrati. Kommunereformen skal legge til rette for at kommuner slår seg sammen til større, robuste enheter som samsvarer bedre med de naturlige bo- og arbeidsmarkedsregionene som har utviklet seg over tid. Reformen skal legge til rette for at alle kommuner skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver selv. Større og mer robuste kommuner vil gjøre at dagens oppgaver kan løses med mindre behov for interkommunale løsninger og statlig detaljstyring. Større kommuner vil også kunne tildeles flere oppgaver, noe som vil gi økt makt og myndighet til kommunene. Økt frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til lokale behov vil gi mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer. Større kommuner vil styrke forutsetningene for en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, herunder arealplanlegging, transport, næring, miljø og klima ved at større områder og befolkningsgrunnlag kan sees i sammenheng. Oppdraget Ekspertutvalget skal på fritt faglig grunnlag gjennomgå og foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Kriteriene kan for eksempel være knyttet til økonomisk robusthet, bo- og arbeidsmarkedsregioner og andre forutsetninger for god oppgaveløsning (herunder kapasitet, effektivitet, kompetanse og størrelse på fagmiljø). Utvalget skal vurdere geografiske og lokale forhold som avstander, bosetting og kultur, herunder samisk språk og kultur. Kriteriene skal i sum ivareta kommunenes fire funksjoner som demokratisk arena, tjenesteyter, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. Kriteriene skal benyttes på lokalt, regionalt og sentralt nivå som et grunnlag for å vurdere kommunesammenslåing og en ny kommunestruktur. Ekspertutvalget skal levere to rapporter: En delrapport 24. mars 2014, og en sluttrapport i 1. desember I delrapporten skal utvalget ta utgangspunkt i dagens oppgaver i kommunene. Som et generelt prinsipp skal det legges til grunn at alle kommuner skal løse sine lovpålagte oppgaver selv. Utvalget skal ut fra dette angi kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta dagens oppgaver, samt prinsipper og kriterier for en robust kommuneinndeling som gir en enhetlig og oversiktlig forvaltning i kommunen. I sluttrapporten skal utvalget vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver. Departementet vil, etter at utvalget har levert første delutredning, konkretisere siste del av oppdraget nærmere. Ekspertutvalget forventes ikke å framskaffe ny forskning/empiri til delutredningen, men å sammenstille og analysere eksisterende empiri og statistikk. Det vil etableres en referansegruppe for utvalget. Utvalgets sammensetning Ekspertutvalget ledes av professor Signy Irene Vabo, Høgskolen i Oslo og Akershus. Øvrige medlemmer er professor ved Universitetet i Oslo, Terje P. Hagen; professor ved NTNU og 8

152 leder av Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Lars Erik Borge; forsker Bent Aslak Brandtzæg, Telemarksforsking; direktør for Kompetansesenter for distriktsutvikling, Halvor Holmli; rådmann i Finnøy kommune, Helene M. Ohm og rådmann i Lenvik kommune, Margrethe Hagerupsen. 1.2 Utvalgets forståelse og avgrensninger av mandatet Utvalgets arbeid med å vurdere og foreslå kriterier er en del av et større arbeid med kommunereformen. Utvalget tar utgangspunkt i regjeringens mål om at kommuner skal slås sammen til større enheter. Kommunereformen omhandler ny kommuneinndeling og nye oppgaver til kommunene, men vil også handle om styring og finansiering av kommunesektoren som sådan, så vel som selve reformprosessen. Utvalget vil ikke vurdere andre virkemidler som ut fra utvalgets oppfatning vil måtte omfattes av reformen, som endring av inntektssystemet eller nødvendige rammebetingelser for prosessen videre fram mot en bred kommunereform. Utvalget vil likevel påpeke at endring av inntektssystemet ikke nødvendigvis er et tilstrekkelig virkemiddel i reformen. Mange har pekt på at inntektssystemet for kommunesektoren premierer små kommuner, og at det ikke gir insentiver til at kommuner skal slå seg sammen. Det er utvalgets oppfatning at inntektssystemet bør tilpasses en ny kommunestruktur. Insentiver gjennom inntektssystemet vil ikke få effekt før etter en tid. Derfor bør også andre virkemidler enn endringer i inntektssystemet benyttes i prosessen fram mot en bred kommunereform. Utvalget forholder seg til premisset i mandatet om at generalistkommuneprinsippet skal ligge til grunn for en ny kommunestruktur, og at utvalgets første delrapport i hovedsak skal ta utgangspunkt i dagens oppgaver i kommunene. Utvalget vil likevel ta høyde for oppgaver det er varslet om at kommunene vil få ansvar for, som oppgavene i samhandlingsreformen. I følge mandatet skal reformen legge til rette for at alle kommuner som et generelt utgangspunkt skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver selv. Utvalget forstår dette slik at prinsippet om kommunal organisasjonsfrihet ligger fast. Kommunens størrelse skal imidlertid ikke gjøre det nødvendig å samarbeide om lovpålagte oppgaver for å få et fagmiljø som er tilstrekkelig til å kunne levere gode tjenester. I tillegg til lovpålagte oppgaver oppfatter utvalget at det også er viktig å ta med i vurderingen oppgaver som for eksempel næringsutvikling, vannforsyning og andre frivillige oppgaver. I følge mandatet skal utvalget vurdere både prinsipper og kriterier. Utvalget oppfatter at de sentrale overordnede prinsippene for en ny kommuneinndeling er gitt i mandatet. Det understrekes at generalistkommuneprinsippet gjelder, og det er gjort til et prinsipp at kommunene selv skal kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver. Utvalget oppfatter at det dermed er gjort til et prinsipp at kommunestrukturen skal legge til rette for en enhetlig og oversiktlig forvaltning i kommunene. Utvalget ser ikke behov for å fremme forslag til prinsipper ut over dette. Utvalget har imidlertid valgt å gi anbefalinger for en god kommuneinndeling basert på de foreslåtte kriteriene. Mandatet knytter målet for reformen om et sterkt lokaldemokrati opp mot mindre behov for interkommunalt samarbeid, mindre behov for statlig detaljstyring, flere oppgaver til kommunene og en mer helhetlig og samordnet samfunnsutvikling. Utvalget har vurdert kriteriene i lys av målet om et sterkt lokaldemokrati, i tillegg til de øvrige nasjonale målene nevnt i mandatet; likeverd i oppgaveløsningen, rettssikkerhet, nasjonaløkonomisk styring, hensynet til liv og helse, effektiv og samordnet bruk av ressurser, hensynet til urfolk og 9

153 nasjonale minoriteter, hensynet til miljøet og en bærekraftig utvikling, samt samfunnssikkerhet. Utvalget har, basert på de foreslåtte kriteriene, valgt å gi anbefalinger til kommunene og regjeringen. Det er utvalgets oppfatning at kommunene i sine lokale prosesser og vurderinger bør forholde seg til både anbefalingene og kriteriene. Utvalget har hatt som utgangspunkt at kriteriene skal være nyttige og anvendelige for kommunenes vurdering av sin oppgaveløsning og dermed behovet for kommunesammenslåinger. Samtidig er det utvalgets oppfatning at kommunereformen er en nasjonal reform, slik at den enkelte kommune også vil måtte ha sentrale samfunnsmessige og regionale hensyn med i betraktningen når sammenslåinger vurderes. Disse er derfor innarbeidet i kriteriene. I og med at kommunereformen er en nasjonal reform har utvalget også foreslått kriterier som staten bør ta stilling til når helheten i kommunereformen skal vurderes. 1.3 Utvalgets arbeid Utvalget har hatt fem heldagsmøter. Til det 4. møtet den 3. mars inviterte utvalget regjeringsråd Auli Valli-Lintu fra det finske innenriksdepartementet for å orientere om hvilke vurderinger og begrunnelser som ble gjort for kriterievalgene i Finland. I Finland inngår innsparinger på 1 mrd. euro som et av målene med reformen. Valli-Lintu fortalte også om hvilke erfaringer finnene har fra den første fasen i kommunereformprosessen og vurderingene de gjør når det gjelder å gjennomgå lovgivingen med tanke på å redusere det offentlige engasjementet som sådan, og dermed oppgaver og ansvar for kommunene. Uvalgsleder hadde 19. mars 2014 møte med Sametingsrådet v/ann-mari Thomassen. Thomassen orienterte om forvaltningsområdet for samisk språk der samisk og norsk er likestilte språk. Thomassen informerte videre om Sametingets syn på samisk språk- og kulturkompetanse i helse- og omsorgstjenesten, utvikling av befolkningsstruktur i samiske områder, og næringsutvikling i det geografiske området. Sametinget er opptatt av å sikre samisk innflytelse i beslutningsprosesser i fremtidige storkommuner. Thomassen uttrykte at Sametinget er et demokratisk valgt urfolksparlament som bør inkluderes i et tidlig stadium i prosessen. Utvalget har hatt to møter med referansegruppa. Referansegruppa er satt sammen av ordførere fra alle partier representert fra alle deler av landet. I tillegg er det representanter fra Fagforbundet og Akademikerne, samt representanter fra noen sektordepartementer og lederen for arbeidsutvalget for fylkesmennene. En viktig oppgave for referansegruppa har vært å formidle synspunkter på om forslagene til kriterier oppleves som relevante og anvendbare for kommuner i arbeidet med å vurdere sammenslåing med nabokommuner. Medlemmer i referansegruppe til ekspertutvalget Ordfører Alfred Bjørlo (V), Eid kommune Ordfører Torhild Bransdal (KrF), Vennesla kommune Ordfører Marianne Bremnes (AP), Harstad kommune Ordfører Lene Conradi (H), Asker kommune Ordfører Torbjørn Fylling (FrP), Ørskog kommune Ordfører Frank Ingilæ (AP), Tana kommune Ordfører Jorid Jagtøyen (SP), Melhus kommune Ordfører Bjørn Kahrs (H), Randaberg kommune Ordfører Kjell Berge Melbybråten (AP), Øystre Slidre kommune 10

154 Ordfører Arne Vinje (SV), Vinje kommune Fylkesmann Erling Lae, leder av fylkesmennenes arbeidsutvalg Spesialrådgiver Anne Grimsrud, Fagforbundet Anders Kvam, leder av Akademikerne kommune Avdelingsdirektør Ann Helen Elgsæther, Kunnskapsdepartementet Ekspedisjonssjef Oddbjørn Hauge, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Fagdirektør Ingunn Iversen, Klima- og miljødepartementet Ekspedisjonssjef Petter Øgar, Helse- og omsorgsdepartementet 11

155 2 Tidligere kriterier for kommuneinndeling I arbeidet med å etablere kriterier som er relevante for å vurdere kommunestrukturen, har utvalget tatt utgangspunkt i tidligere kriterier i Norge, samt kriterier brukt i den danske og den finske kommunereformen. I 1989 ble det oppnevnt et offentlig utvalg som skulle evaluere kommune- og fylkesinndelingen og utarbeide forslag til generelle, prinsipielle retningslinjer for en framtidig kommune- og fylkesinndeling. Christiansen-utvalget avga sin utredning i NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. Utvalget presenterte der en rekke kriterier for kommuneinndelingen. Disse kriteriene ble gjennomgått av Østlandsforskning i I deres rapport ØF-rapport nr. 21/2003 presenterte de et nytt kriteriesett med utgangspunkt i at kommunesammenslåinger kom som følge av lokale initiativ og var frivillige. Kriterier for en hensiktsmessig kommuneinndeling er nylig utarbeidet i Danmark og Finland, som grunnlag for reformer i disse landene. I forbindelse med den danske kommunereformen gikk den regjeringsnedsatte Strukturkommisjonen gjennom en rekke kriterier som utgangspunkt for reformen. I Finland inngår utredningskriterier i Kommunestrukturloven som trådte i kraft 1. juli Christiansen-utvalget og Østlandsforskning Christiansen-utvalget (NOU 1992:15) la til grunn at kommunenes virksomhet var knyttet til tjenesteproduksjon, samfunnsutbygging og demokrati, og utviklet et sett av kriterier basert på disse tre dimensjonene, i alt 15 kriterier. Siden er myndighetsfunksjonen blitt en større del av kommunens virksomhet. Kriteriene som ble knyttet opp mot tjenesteyting var: Samfunnsøkonomisk effektivitet Tjenesteproduksjonens tilpasning til befolkningens behov antatt desentraliseringsgevinst ved at kommunene tilpasser tjenestesammensetningen. Desentraliseringsgevinsten er antatt å være størst når kommunene er homogene i forhold til befolkningens ønsker og når det er stor forskjell i preferanser mellom kommunene. Graden av egenfinansiering i hvilken grad kommunene selv kan finansiere tjenestetilbudet (gjennom skatter og avgifter fra innbyggerne i kommunen). Utnyttelse av stordriftsfordeler fallende gjennomsnittskostnader ved økende produksjon av en vare eller tjeneste større kommuner kan ha bedre forutsetninger for å utnytte stordriftsfordeler manglende utnyttelse av stordriftsfordeler gir høyere kostnader enn nødvendig for tjenestene. Betydningen av geografisk betingede kostnadsforhold kostnader varierer med bosettingsmønster og naturmessige forhold kommunegrenser som skjærer gjennom sammenhengende områder kan øke kostnadene ved kommunale tjenester. Omfanget av utilsiktede virkninger mellom forvaltningsenhetene kommunenes tjenesteproduksjon kan ha konsekvenser ut over kommunenes egne grenser. 12

156 Jo mer kommune- og fylkesgrenser går på tvers av kommunikasjoner og bosettingsmønster, jo større omfang kan det forventes av utilsiktede virkninger. Styringsevne over egen økonomi og tjenesteproduksjon kommunestørrelse gir ulike forutsetninger for styringsevnen knyttet til kompetanse, kompleksitet og beslutningsprosess. Likhet og tilgjengelighet i tjenestetilbudet et mål i statlig styring er at det kommunale tjenestetilbudet når ut og er tilgjengelig for alle grupper over hele landet og at befolkningens levekår utjevnes mellom kommunene. Betingelser for nasjonaløkonomisk styring kommuneinndelingen kan påvirke kommunenes evne til god ledelse, kontroll og økonomistyring færre og større enheter kan gjøre den nasjonale styringen enklere og mindre detaljert. Betingelser for ivaretakelse av rettssikkerhetshensyn ivaretakelse av rettssikkerhetshensyn stiller krav til kompetent saksbehandling, uavhengighet og rettferdighet i den interne beslutningsprosessen i kommunene. Kriteriene som ble knyttet opp mot samfunnsutbygging var: Fysisk planlegging kommunens ansvar for den fysiske planleggingen pålagt gjennom plan- og bygningsloven krever kompetanse og kapasitet i kommunen. Næringsutvikling utvikling av en effektiv næringspolitikk setter krav til faglige ressurser, at kommunenes innsats sikrer tilstrekkelig geografisk samordning, og at kommunene har et tilstrekkelig differensiert næringsliv som reduserer den økonomiske sårbarheten. Miljøvern for å realisere lokale og nasjonale mål i miljøvernpolitikken er det nødvendig med tilgang til kompetanse og å kunne håndtere oppgaver i miljø- og ressursforvaltningen på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Kriteriene som ble knyttet opp mot demokrati var: Befolkningens deltakelse gjennom valg, i politiske aksjoner og som interesserepresentant. Lokal tilhørighet hvorvidt tilhørighet i befolkningen er knyttet til kommunen eller andre enheter på høyere eller lavere geografisk nivå. Lokal påvirkningskraft inndelingen må bidra til at kommunene har ressurser som står i rimelig forhold til de oppgaver som skal løses, at kommunene har utviklingsevne og evne til å ivareta befolkningens behov for offentlige tjenester. Østlandsforsking gjorde en oppdatering av disse kriteriene i ØF-rapport nr. 21/2003. Kriteriene ble tematisert og konkretisert ut i fra hva som er nødvendig ved en lokal vurdering av kommuneinndeling. Østlandsforsking identifiserte følgende kriterier knyttet til kommunenes rolle som leverandør av velferdstjenester: 13

157 1. Økonomisk bærekraft kommunens finansieringsgrunnlag og -evne. Økonomisk robusthet evnen til å finansiere uventede utgifter og store svingninger i utgiftene. 2. Kostnadseffektivitet knyttet til kommunens tjenesteproduksjon. Stordriftsfordeler ev. ulemper. Kapasitetsutnyttelse. 3. Eksterne virkninger Gratispassasjerer. Andre indirekte virkninger. 4. Kompetanse Faglig kompetanse, administrativ og planleggingskompetanse, forvaltningsmessig kompetanse, IKT-kompetanse, profesjonell ledelse, rekruttering. 5. Bredde og dybde i tjenestetilbudet Kvalitet i tjenestetilbudet, kvalitet i tjenester som retter seg mot små brukergrupper, valgfrihet for brukerne, tilfredsstille individuelle behov, spesialisering, spisskompetanse. 6. Tilgjengelighet Geografiske forhold, lokalisering. Kriterier som ble knyttet opp mot kommunenes rolle som myndighetsorgan: 7. Rettssikkerhet Kompetanse, habilitet, lokalkunnskap. Kriterier som ble knyttet opp mot kommunenes rolle som samfunnsutvikler: 8. Planleggingskompetanse- og kapasitet formell kompetanse, ressursbruk, oppdaterte planer. 9. Arealbruk og miljø utbygging og arealbruk i grenseområder 10. Næringsutvikling næringsstruktur, lokalisering, kommunikasjoner, bosettingsmønster, samarbeidsklima. 11. Ekstern påvirkningskraft partnerskapsavtaler, ekstern prosjektfinansiering, lokalisering av eksterne virksomheter. Kriterier som ble knyttet opp mot kommunenes rolle som demokratisk arena: 12. Politisk deltakelse valgdeltakelse. 13. Lokal tilhørighet følelse av tilhørighet til kommunen og tillit til lokale politikere. 14. Stemmefordeling ved kommunevalg fordeling av stemmer på ulike politiske partier/valglister. 2.2 Kriterier i den danske og finske kommunereformen Danmark I oktober 2002 satte den danske regjeringen ned Strukturkommissionen som skulle utarbeide en teknisk og faglig analyse, som skulle kunne gi grunnlag for endring av rammene for løsning av den offentlige sektors oppgaver. Kommisjonen ble bedt om å foreta en vurdering av geografiske og befolkningsmessige kriterier for kommune- og amtstørrelse, vurdere fordeler og ulemper ved endret oppgavefordeling med utgangspunkt i eventuelle anbefalinger av endrede størrelser, og vurdere fordeler og ulemper ved å redusere antall folkevalgte forvaltningsnivå fra tre til to. Strukturkommissionen la fram sin utredning i januar Kommisjonen ble bedt om å ta hensyn til følgende kriterier når de skulle vurdere fordeler og ulemper ved ulike strukturer: 1 Strukturkommisionens betænkning. Hovedbetænkningen. Januar

158 Effektivitet Bæredyktighet Demokratisk kontroll Borger- og brukermedvirking Dialogen mellom borgere og politikere Kvalitet i oppgaveløsningen Nærhet til borgerne Borgernes rettssikkerhet Borgernes valgmuligheter Klarhet i ansvarsfordelingen Sammenhengen mellom kompetanse og økonomisk ansvar I tillegg mente kommisjonen at følgende to kriterier var relevante Enkelhet Styrbarhet I vurderingen av geografiske og befolkningsmessige kriterier knyttet til kommune- og amtstørrelser, fremhevet kommisjonen følgende kriterier: Samhørighet Tilhørighet Pendling Handelsområde Kommunale fellesskap Infrastruktur, natur og landskap Homogenitet mellom enhetene Land/by Befolkning og inntekt Utdannelsesinstitusjoners plassering Næring Øvrige faktorer Geografisk utstrekning Antall sentre i en kommune Særlig problematikk rundt større byer Siden flere av kriteriene henger tett sammen valgte kommisjonen å gruppere kriteriene i fire overordnede grupper, der noen av kriteriene inngår i flere av de overordnede gruppene: Borgernes innflytelse og demokratisk kontroll dialogen mellom innbyggere og politikere, nærhet til innbyggerne, demokratisk bæredyktighet og demokratisk kontroll, samt klarhet i ansvarsfordelingen. Borgernes stilling som bruker innflytelse, nærhet, rettssikkerhet, og valgmuligheter samt enkelhet. 15

159 Effektivitet og faglig bæredyktighet i forvaltning og oppgaveløsning økonomisk effektivitet, kvalitet i oppgaveløsningen og faglig bæredyktighet. Koordinering og styring klarhet i ansvarsfordelingen, sammenheng mellom kompetanse og økonomisk ansvar, økonomisk bæredyktighet og styrbarhet På bakgrunn av kommisjonens analyser fremmet regjeringen sine forslag våren Etter politiske forhandlinger med opposisjonen inngikk regjeringen og Dansk folkeparti en avtale om kommunereform. I følge avtalen var målet med reformen å fastholde og videreutvikle en demokratisk styrt offentlig sektor, med et solid fundament for en fortsatt utvikling av det danske velferdssamfunnet. Avtalen innebar flere nye oppgaver til kommunene. Før reformen var det 271 kommuner i Danmark, med en gjennomsnittlig befolkningsstørrelse på Alle kommuner med et innbyggertall under skulle finne sammen med kommuner som gjennom en sammenslutning ville sikre at den nye kommunen fikk over innbyggere. Alternativt kunne de inngå i et forpliktende samarbeid med nabokommuner om løsning av både eksisterende og nye oppgaver. Slike samarbeidsløsninger skulle ha et befolkningsgrunnlag på minst innbyggere. De nye kommunegrensene gjaldt fra og med 1. januar Resultatet ble at det nye danmarkskartet består av 98 kommuner som ble dannet av: 65 sammensluttede kommuner. 11 kommuner ble delt som et resultat av lokale avstemninger. 33 uendrede kommuner. Herav syv kommuner under innbyggere som alle inngår i forpliktende samarbeid. Fem av disse er øy-kommuner. Etter reformen bor én prosent av befolkningen i kommuner med færre enn innbyggere, mot en tredjedel av befolkningen før reformen. Gjennomsnittlig kommunestørrelse er nå om lag innbyggere Finland Finland er i startfasen av en ny kommunereform. Kommune- og servicestrukturreformen ble gjennomført i , og resulterte i en reduksjon fra 415 til 304 kommuner. 3 Utgangspunktet for den nye reformen er den nye kommunestrukturloven som trådte i kraft 1. juli Loven inneholder bestemmelser om: Kommunenes utredningsplikt og utredningskriterier. Avvik fra kriteriene. Nye bestemmelser om økonomisk støtte for sammenslutninger. Målet med reformen er å styrke kommunenes forutsetninger for å kunne gi likeverdig service til sine innbyggere, gjøre samfunnsstrukturen mer ensrettet, og å styrke det kommunale selvstyret. I tillegg er det et mål å styrke kommunenes mulighet for i hovedsak å sørge for egen tjenesteproduksjon, og kommunenes evne til å kunne benytte seg av markedet. Kommunene har gjennom loven en plikt til å utrede sammenslutning med andre kommuner dersom en eller flere av fire kriterier i loven krever utredning. Kriteriene gjelder:

160 Befolkningsunderlag som kreves for ulike tjenester kommuner med under innbyggere må utrede sammenslåing med andre kommuner Selvforsørgelsesgrad i forhold til arbeidsplasser og pendling kommuner må utrede sammenslåing dersom selvforsørgelsesgraden av arbeidsplasser er under 80 prosent og pendlingsgraden er prosent, og dersom tettsteder strekker seg over kommunegrenser. Den nye kommunen skal ha over innbyggere Kommunenes økonomiske situasjon en kommune må utrede sammenslåing dersom kommunen er i økonomisk krise, eller er i ferd med å bli det. Helsingfors metropolområde kommuner skal utrede sammenslåing i områder som har behov for en mer enhetlig struktur på grunn av felles sentralt tettsted i vekst, som utgjør en funksjonell enhet, og som motiveres ut fra helheten i området Kommuner som ikke oppfyller noen av kriteriene må også delta i utredning dersom andre kommuner ikke kan oppnå en funksjonell helhet på noen annen måte. Kommuner kan søke om unntak fra utredningskriteriene dersom: Området utgjør en alternativ funksjonell enhet. Det ikke lar seg gjøre å lage en annen funksjonell enhet på noen annen måte på grunn av spredt bosetting. Avvik er nødvendig for å beskytte språklige minoriteter. Avvik er nødvendig for å beskytte samers rettigheter til eget språk og egen kultur Begrunnelser for kriteriene i de to landene Danmark og Finland ønsker gjennom reformene å skape bærekraftig enheter som sikrer sammenheng mellom oppgaver og tjenester på den ene siden og økonomisk effektiv drift og evne på den andre siden. Både Danmark og Finland opererer med et befolkningskriterium på minimum innbyggere. Begrunnelsen er at dette er nødvendig for å sikre et likeverdig tjenestetilbud og service i hele landet. Med et tilstrekkelig befolkningsgrunnlag er argumentet at det vil utvikles kommuner med mer stabil økonomi og på den måten styrke kommunenes forutsetninger for selv å kunne stå for og finansiere tjenestetilbudet. Et slikt befolkningsgrunnlag antas å ville ivareta brukernes behov og rettigheter ved å gi kommunene økonomiske, funksjonelle og personellmessige ressurser til å møte behovene. Dessuten vektlegges det at det anbefalte befolkningsgrunnlaget gir både kapasitet og kompetanse for å kunne tilby variasjon i tjenestetilbudet. Videre begrunnes kriteriene i de to landende med behovet for å sikre enhetlig planlegging og beslutninger på samfunnsmessige viktige områder som arealbruk, bosetting og transportløsninger. Kriteriene skal også styrke innbyggernes muligheter til å påvirke på forhold som har betydning for deres hverdag, der de bor og arbeider. 17

161 3 Dagens kommuner 3.1 Kommunenes oppgaver De norske kommunene er generalistkommuner. Dette innebærer at alle kommuner skal imøtekomme de samme kravene når det gjelder tjenester til innbyggerne, planleggings- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet, oppgavene som myndighetsutøver og ivaretakelse av demokratiske funksjoner uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur, eller andre kjennetegn Kommunens rolle som tjenesteyter Kommunens rolle som tjenesteyter ble sist omtalt i stortingsmeldingen Stat og kommune styring og samspel (Meld. St. 12 ( )). Kommunen har en viktig rolle som produsent av velferdstjenester, og staten stiller krav til de kommunale tjenestene. Et sentralt nasjonalt mål er at tjenestene skal være likeverdige. Utjevning og likeverdige tjenester mellom innbyggere og mellom geografiske områder har vært et sentralt mål i oppbyggingen av velferdsstaten. Kravene til tjenesteytingen er formulert i lov og forskrifter, og i nasjonale mål for oppgaveløsningen presentert i de årlige budsjettproposisjonene. Sektormyndighetene stiller generelt krav til god kvalitet i tjenestene og at tilbudet tilpasses den enkelte. Kommunene har i dag en bred og omfattende oppgaveportefølje, med ansvaret for sentrale velferdstjenester som barnehager, grunnskoler, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester. Videre har de ansvaret for bibliotek, ulike kulturtiltak, brannvern, havner, kommunale veier, lokalt miljøvern og renovasjon. Kommunene har også ansvaret for planlegging og tilrettelegging for bruk av areal i kommunene, som tilrettelegging for næringstomter og boligbygging. De har også store forvaltningsoppgaver knyttet til blant annet landbruk og behandling av byggesaker. Kommuner (og fylkeskommuner) kan frivillig ta på seg oppgaver som ikke er lagt til andre offentlige eller private organer, for eksempel oppgaver innenfor kultur, næring og naturområdet. Det finnes også eksempler på oppgaver som ikke er lovpålagte, men der ulike tilskuddsordninger legger til rette for at kommunene påtar seg disse. Det gis blant annet tilskudd til barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn, der større kommuner og bydeler kan søke om støtte til å etablere og utvikle tiltak rettet mot utsatte barn og unge. Et annet eksempel på «oppgavetildeling» er når kommunene får anledning til å kreve inn avgifter for tilknyting til kommunale anlegg, slik som vannforsyning og avløp. 6 Til sammen er det vannverk og avløpsanlegg eid av kommuner eller interkommunale selskaper, samt 500 mindre samvirkevannverk i områder der det ikke er bygget ut kommunalt tilbud. I januar 2012 vedtok Stortinget at vann- og avløpsanleggene forblir i kommunalt eie eller eid av samvirker, gjennom ny lov om kommunale vass- og avløpsanlegg. Kommunene har ansvar for store tjenesteområder som eldreomsorg, skole og barnehager, samt små/spesialiserte tjenesteområder som barnevern, pedagogisk-psykologiske tjenester (PPT). 5 Meld. St. 12 ( ) Stat og kommune styring og samspel. 6 Meld. St. 12 ( ) Stat og kommune styring og samspel. 18

162 Figur 3.1 Eksempel på store og små/spesialiserte tjenesteområder Store tjenesteområder Helse- og omsorg; herunder fastlegeordningen, sykehjem og hjemmetjenester, samt helsestasjon, grunnskole, skolefritidsordning, barnehage, sosiale tjenester Spesialiserte/små tjenesteområder Spesialundervisning, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), barnevern, brann- og eksplosjonsvern, renovasjon, rusarbeid og psykisk helsearbeid, kulturskole, krisesenter, sivilt beredskap, bibliotek, vei, vann og avløp Kommunens rolle som myndighetsutøver Kommunene utøver myndighet innenfor en rekke saksfelter i medhold av lov. Kommunene kan for eksempel fatte vedtak om tildeling av tjenester, kreve inn skatter og avgifter, gi tillatelser, fordele tilskudd og gi bevilgninger. Myndighetsutøvelsen kan være rettet mot enkeltindivider, bedrifter eller organisasjoner. Kommunes mangfoldige oppgaveportefølje innebærer at kommunen for eksempel fatter vedtak innenfor grunnopplæringen, vedtak om tildeling av sykehjemsplass, vedtak om byggetillatelser ulike tilskudd til kulturformål og fatter vedtak knyttet til spesialiserte oppgaver som psykiske helsetjenester og barnevern. Rollen som myndighetsutøver er nær beslektet med kommunens rolle som tjenesteleverandør. Offentlig virksomhet har tradisjonelt håndtert ansvaret for myndighetsutøvelsen og tjenesteutøvelsen parallelt i samme organisatoriske enhet. Myndighetsutøvelse er i denne sammenhengen å forstå som utmåling av tjenester til en part i form av et enkeltvedtak. Tjenesteutøvelse er å yte den aktuelle tjenesten i det volum og med den kvalitet som vedtaket regulerer. Myndighetsutøving inngår også som et sentralt element i kommunenes rolle som samfunnsutvikler. For eksempel er utbyggere og grunneiere avhengige av planvedtak og byggetillatelser fra kommunen. Gjennom effektiv og korrekt sakshandling kan kommunene legge til rette for samfunns- og næringsutvikling. Det har også betydning at informasjon fra kommunen er lett tilgjengelig og at saksbehandlere (kommunen) er tilgjengelige, gir god veiledning og har en konstruktiv måte å møte innbyggere og næringsliv på. Kommunene må utøve sin myndighetsrolle ut fra faglig og politisk skjønn, men innenfor de rammene lovgivingen setter. Det er derfor sentralt at kommunene ivaretar hensynet til innbyggernes rettssikkerhet ved myndighetsutøvelse. Kravene til rettssikkerhet retter seg både mot innholdet i de vedtakene som fattes (materiell rettssikkerhet), og mot prosessene knyttet til disse (prosessuell rettssikkerhet). Vedtak som fastlegger plikter, fratar rettigheter eller begrenser den enkeltes frihet skal ha en klar hjemmel i loven (legalitetsprinsippet). Forvaltningens avgjørelser skal ha hjemmel i lov og oppfylle lovens krav. Der hvor loven gir rettigheter til borgerne, har forvaltningen plikt til å tilstå disse rettighetene. Prosessuell rettssikkerhet skal sikre brukerne en rettferdig, hensynsfull og korrekt behandling både forut for at beslutningen fattes, og ved iverksettelse Kommunens rolle som samfunnsutvikler Kommunenes rolle som samfunnsutvikler handler om langsiktig arealbruk og utbyggingsmønster, utbygging av infrastruktur, steds- og sentrumsutvikling, næringsutvikling, miljø og folkehelse i videste forstand. 19

163 Rollen favner videre enn de oppgavene en kommune er pålagt å utføre gjennom lover og forskrifter, og er i stor grad basert på samarbeid med og mobilisering av aktører i og utenfor egen kommune. Det er lagt til rette for satsing på kommunens utviklingsrolle gjennom flere statlige programmer og prosjekter de senere årene. Kommunen som planmyndighet Kommunene skal gjennom planer og tiltak skape helhetlig utvikling av lokalsamfunnet og gode levekår for innbyggerne. Lovgrunnlaget er først og fremst plan- og bygningsloven, der kommunens rolle som ansvarlig for arealdisponeringen innenfor kommunens grenser er helt sentral. I tillegg kommer krav i særlovgivningen, for eksempel folkehelseloven og naturmangfoldloven. Det skal i planleggingen legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal vurderes. Kommunestyret skal minst en gang pr. valgperiode og senest innen utgangen av året etter konstituering utarbeide og vedta en kommunal planstrategi, jfr. plan- og bygningsloven Det er få formelle krav til en planstrategi, men planstrategien må ta stilling til om kommuneplanen skal rulleres eller ikke. I 10-1 heter det at planstrategien bør omfatte en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordringer, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden. Videre er kommunene pålagt å ha en kommuneplan som omfatter en samfunnsdel med handlingsplan og en arealdel. Kommuneplanen skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen. Den skal ta utgangspunkt i den kommunale planstrategien og legge retningslinjer og pålegg fra statlige og regionale myndigheter til grunn. Ut fra nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging og lokale behov skal kommunen gjennom planleggingen legge til rette for en arealbruk og et utbyggingsmønster som er til det beste for den enkelte og for samfunnet som helhet. Næringsutvikling og utvikling i kommunesamfunnet Mye av den kommunale innsatsen for samfunnsutvikling skjer på områder der de statlige føringene er begrenset og den lokale friheten stor. Kommunene har gjennom sin lokalkunnskap gode forutsetninger for å være førstelinje for bedrifter, gründere, samfunnsentreprenører og ildsjeler. I dette arbeidet må kommunene ha god henvisningskompetanse, oversikt over hva de ulike virkemiddelaktørene kan bidra med og slik gi effektiv veiledning til dem som trenger det. I tillegg ligger det i denne rollen en lederoppgave for kommunene gjennom å mobilisere, utløse og støtte opp lokale initiativ innen for eksempel stedsutvikling, inkludering og omdømmebygging. 7 Samhandling med befolkningen og andre aktører I både små og store kommuner er samarbeid viktig i utførelsen av samfunnsutviklerrollen. Aktører kommunen har kontakt og samarbeid med, er innbyggere, lag og organisasjoner, næringsliv og kompetansemiljøer i kommunen, men også ulike aktører på regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. Samarbeidet dreier seg om arenabygging, dialog, medvirkning, samarbeid, nettverksbygging og etablering av partnerskap. 8 Plan- og bygningsloven slår videre fast at planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. 7 St.meld. nr. 25 ( ) Lokal vekstkraft og framtidstru. Om distrikts- og regionalpolitikken 8 Meld. St. 13 ( ) Ta heile Noreg i bruk. Distrikts- og regionalpolitikken 20

164 3.1.4 Kommunens rolle som demokratisk arena Kommunene i Norge er sterkt knyttet til demokratiske verdier og en demokratisk tradisjon. I over 170 år har innbyggerne lokalt hatt anledning til å velge sine egne folkevalgte organer i kommunene - kommunestyrene. Kommunenes demokratiske rolle har blitt viktigere ettersom velferdssystemet i stadig større grad har blitt bygget opp rundt kommunen som ansvarlig for viktige deler av offentlige fellesytelser. Kommunene sikrer innbyggerne bedre innflytelse over egen hverdag. At innbyggerne har anledning til selv å velge sine lokale politiske ledere og å stille dem til ansvar for deres innsats er en del av kjernen i hele vårt demokratiske system. Kommunens ledelse må ta hensyn til hva innbyggerne mener om kommunen som demokratisk organ, om de tjenestene kommunen tilbyr og hvordan pengene prioriteres. Dette er også en spore til effektivitet i den enkelte kommune. Det klassiske verdigrunnlaget for et lokalt selvstyre er demokrati, frihet og effektivitet. Dette er verdier som henger sammen. Den kommunale friheten til lokal politikkutforming åpner for lokal tilpasning, effektiv utnytting av ressursene og gjør det meningsfullt å ta del i lokalpolitiske prosesser (St.meld. nr. 33 ( ) Eit sterkt lokaldemokrati, kapittel 3). Vårt politiske system bygger på det representative demokrati, der velgerne gjennom valg velger representanter som skal treffe beslutninger på sine vegne. Etter fire år tar velgerne stilling til om representantene skal få fornyet tillit. Valgdeltakelsen, samt at alle grupper i samfunnet deltar, er viktig i den normative debatten om demokratiet. Også partiene og måten de fungerer på, er sentrale i et representativt demokrati. Demokrati handler også om å skape arenaer for deltakelse og meningsytring mellom valg. I tillegg til det representative demokratiet vil derfor tilrettelegging av deltakelsesformer som omfatter politisk diskusjon inngå i kommunenes rolle som demokratisk arena. For å oppnå dette forutsettes et aktivt lokalt organisasjonsliv, så vel som en oppegående lokal presse. Nyere former for deltakelse er kommunal tilrettelegging for brukermedvirkning og brukerstyring. I tillegg til dette utgjør de mer spontane formene for deltakelse, som underskriftsaksjoner, relasjonspleiing av mediesamfunnet, direkte aksjoner, digitale sosiale nettverk, partnerskap, ulik grad av profesjonell kontakt og henvendelser til politikerne, også en viktig del av den lokale politiske arenaen. 3.2 Variasjon i kommunestørrelse Per er det 428 kommuner i Norge. Kommunene varierer betydelig i både befolkning og størrelse. Over halvparten av kommunene har under innbyggere. De 100 største kommunene utgjør omtrent 75 prosent av befolkningen. Som det framkommer i Tabell 3.1 var det per 1. januar 2014 i gjennomsnitt innbyggere per kommune. 335 av landets kommuner har lavere innbyggertall enn dette. Rangert etter antall innbyggere har mediankommunen innbyggere. Det benyttes ulike grenser for å definere hva som er en liten kommune. Småkommunetilskuddet i inntektssystemet tar utgangspunkt i kommuner med færre enn innbyggere, som per 1. januar 2014 var 168 kommuner. I KOSTRA-grupperingene betegnes kommuner med færre enn innbyggere som små kommuner. Store kommuner er i denne sammenhengen kommuner med eller flere innbyggere. I en slik sammenheng er det 228 små kommuner, 53 store kommuner, og 147 mellomstore kommuner (altså med innbyggertall mellom og innbyggere). 21

165 Tabell 3.1 Noen kjennetegn ved norske kommuner Median Gjennomsnitt Størst Minst Innbyggere ( ) Areal km Antall innb. per km ,30 Totalt er det 26 kommuner som betegnes som mikrokommuner, dvs. kommuner med under innbyggere. Både reisetid og grad av pendling varierer i disse kommunene. I alt 14 av disse kommunene har en reisetid til et regionalt senter på under 45 min, inkludert øykommuner med god fastlandsforbindelse. Disse har også en betydelig utpendling (over 25 prosent). Reisetiden til regionsenteret for disse kommunene har endret seg betydelig, i takt med utbyggingen av kommunikasjonsårene. I noen tilfeller har utbyggingen ført til at disse kommunene har fått kortere reisetid til en større nabokommune enn andre småsamfunn i nabokommunen. 9 De øvrige mikrokommunene har særskilt lange reiseavstander eller er avhengig av båttransport for å komme til et regionalt senter. I Nord-Trøndelag bor 60 prosent av fylkets innbyggere i tettsteder 10, og er således blant landets minst urbaniserte. Likevel er de lokale tilgjengelighetsforholdene gode for en stor del av befolkningen. Reisetiden er lengst i Namdalen hvor seks kommuner har mer enn en times reisetid til regionsenteret og/eller er avhengig av ferge. Dette gjelder Røyrvik, Lierne, Namsskogan, Flatanger og de to øykommunene Leka og Fosnes. De seks aktuelle kommunene har til sammen vel innbyggere eller ca. 3,9 prosent av folketallet i fylket. Samtidig utgjør de 30 prosent av fylkets samlede areal. 9 Vinsand, Geir og Langset, Magne (2012). Alternative forvaltningsretninger i Nord-Trøndelag. NIVI Rapport 2012:3 10 En hussamling skal registreres som et tettsted dersom det bor minst 200 personer der (ca boliger). Avstanden mellom husene skal normalt ikke overstige 50 meter. Det er tillatt med et skjønnsmessig avvik utover 50 meter mellom husene i områder som ikke skal eller kan bebygges. Dette kan f.eks være parker, idrettsanlegg, industriområder eller naturlige hindringer som elver eller dyrkbare områder. Husklynger som naturlig hører med til tettstedet tas med inntil en avstand på 400 meter fra tettstedskjernen. Disse husklyngene kalles tettstedssatellitter. 22

166 Figur 3.2 Folkemengde fordelt på kommunenivå 1. januar 2014 Når det gjelder kommunenes geografiske størrelse er Kautokeino landets største kommune i areal, med sine km 2. Minst er Utsira og Kvitsøy, begge 6 km 2. Det er 45 kommuner som er mindre enn 100 km 2, mens det på den andre siden er 105 kommuner som er større enn km 2. Jf. Tabell 3.1 har den tettest befolkede kommunen innbyggere per km 2 (Stavanger), og den mest spredt befolkede kommunen har 0,3 innbyggere per km 2 (Kautokeino). 3.3 Særskilt om det samiske forvaltningsområdet Det anslås at det finnes ca samer i Norge, som bor spredt over hele landet. 11 Flertallet bor fremdeles innenfor områdene med tradisjonell samiske bosetting, det vil si Nord-Norge, Trøndelag og deler av Hedmark. I tråd med befolkningsutviklingen generelt har også mange samer flyttet til de større byene. Selv om den samiske befolkningen i byene er prosentvis liten i forhold til innbyggertallet, har mange byer en forholdsvis stor samisk befolkning. Over halvparten av de samiskspråklige bor utenfor forvaltningsområdet for samisk språk. Samelovens språkkapittel gir innbyggerne i forvaltningsområdet for samisk språk særskilte rettigheter til å benytte samisk, bl.a. i kontakt med myndighetene. Forvaltningskommunene omfatter Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Porsanger og Tana i Finnmark; Kåfjord og Lavangen i Troms, Tysfjord i Nordland, og Snåsa og Røyrvik i Nord-Trøndelag. De fem kommunene i Finnmark utgjør et sammenhengende geografisk område. De øvrige kommunene ligger spredt. 11 St.meld. nr. 28 ( ) Samepolitikken pkt

167 3.3.1 Samenes rettigheter og kommunenes tjenesteyting Grunnloven og sameloven fastslår at staten må legge til rette for at samene skal kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Når det gjelder de konkrete rettighetene til å benytte samiske språk, har kommunene ansvaret for gjennomføringen på flere områder. Sameloven gir innbyggerne i forvaltningsområdet for samisk språk rettigheter til å kunne benytte samisk i kontakt med bl.a. offentlige myndigheter og helsevesenet. Helse- og omsorgstjenesteloven gir også bestemmelser om at kommuner innenfor forvaltningsområdet for samisk språk skal sørge for at samiske pasienters eller brukeres behov for tilrettelagte tjenester blir vektlagt ved utforming av tjenesten. Opplæringslova fastsetter ulike rettigheter til opplæring i og på samisk. Enkelte bestemmelser gjelder også utenfor forvaltningsområdet. Samiske elever i grunnskolen har rett til opplæring i samisk, uavhengig av hvor i landet de er bosatt. I tillegg regulerer barnehageloven kommunens ansvar for å tilrettelegge barnehagetilbudet for samiske barn i samiske distrikter og i landets øvrige kommuner. Kommunene innenfor forvaltningsområdet for samisk språk blir tildelt særskilte midler til gjennomføring av sine forpliktelser i samelovens bestemmelser fra Sametinget. Oppbygging av kompetanse i samisk språk og samisk kultur er viktig for at kommunene skal kunne tilby gode tjenester til samiske brukere Forholdet til forvaltningsområdet for samisk språk Ved spørsmål om innlemming av nye kommuner i forvaltningsområdet, er det Sametinget som skal søke departementet om dette. Det legges imidlertid til grunn som en forutsetning at kommunen selv først har fattet vedtak om at den ønsker å bli en del av forvaltningsområdet, jf. Ot.prp. nr. 38 ( ). En endring av forskriften for forvaltningsområdet for samisk språk vedtas av Kongen. Nye kommuneinndelinger vil kunne føre til at en kommune i forvaltningsområdet for samisk språk slår seg sammen med en eller flere andre kommuner, eller eventuelt blir delt. I nye kommuner som omfatter hele eller deler av tidligere forvaltningskommuner, oppstår spørsmålet om de nye kommunene skal være en del av forvaltningsområdet. Grunnloven og sameloven gir rammer for i hvilken grad det kan foretas innskrenkinger i dagens forvaltningsområde. Norges folkerettslige forpliktelser gir også rammer og føringer for rett til bruk av samisk språk overfor myndighetene. Minoritetsspråkpakten fastslår bl.a. prinsippet om at administrative inndelinger ikke skal utgjøre et hinder for å fremme det berørte regions- eller minoritetsspråk. 12 I tillegg gir rammekonvensjonen for nasjonale minoriteter bestemmelser om at det skal legges til rette for bruk av minoritetsspråk overfor myndighetene i områder som tradisjonelt eller i betydelig antall er bebodd av nasjonale minoriteter 13. I Norge har det hittil vært lagt til grunn at plikten i denne bestemmelsen i hovedsak er oppfylt gjennom ordningen med et forvaltningsområde for samisk språk. Forholdet til folkeretten må derfor vurderes ved spørsmål om eventuelle endringer i forvaltningsområdet som følge av en ny kommunestruktur. Det er utenfor utvalgets mandat å foreta en nærmere vurdering av disse spørsmålene. 12 Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk artikkel 7 nr. 1 b. 13 Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter artikkel 10 nr. 2 24

168 3.4 Trender og utviklingstrekk Nedenfor følger en gjennomgang av noen viktige utviklingstrekk og utfordringer som påvirker og endrer rammebetingelsene for kommunenes ivaretakelse av sine oppgaver Videreutvikling av velferdsstaten og rettsliggjøring De samlede utgiftene over offentlige budsjetter utgjør i dag om lag 57 prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, mot om lag 40 pst i , jf. figur 1. Økningen skyldes utbygging av velferdsordningene, med forbedring av eksisterende tjenester og innføring av nye overføringsordninger og tjenester. Oppgangen fant i hovedsak sted fram til starten på 1990-tallet. Etter dette har andelen vært relativ stabil. Etter 1990 har offentlig konsum og stønader til husholdningene økt som andel av fastlandsøkonomien, mens en markert nedgang i overføringene til næringslivet har trukket i motsatt retning. Sysselsettingen innenfor offentlig tjenesteproduksjon har også økt. Målt som andel av samlet antall timeverk har sysselsettingen i offentlig forvaltning økt fra 16 prosent i 1970 til 26 prosent i Økningen var særlig markert på begynnelsen av 1990-tallet, både som følge av lavere sysselsetting i privat sektor og som følge av at finanspolitikken ble brukt for å dempe konjunkturnedgangen i denne perioden. Samlet sett har andelen vært forholdsvis stabil de siste årene. Antall årsverk i offentlig tjenesteyting har økt med siden En stor del av disse er sysselsatt i kommunesektoren. Utvidelser av barnehagetilbudet, tidligere skolestart, universell videregående utdanning og utvidelser av helse- og omsorgstilbudet er eksempler på reformer som har bidratt til vekst. Offentlig og privat sysselsetting innenfor helse, skole og omsorg som andel av total sysselsetting har økt, jf. Figur 3.3. Figur 3.3 Offentlige utgifter og sysselsetting i utvalgte sektorer 1). Prosent av BNP Fastlands-Norge (venstre akse) og samlet sysselsetting (høyre akse) Offentlige utgifter (venstre akse) Sysselsetting i helse, omsorg og skole (høyre akse) ) Privat og offentlig sysselsetting innen helse, omsorg og skole. Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet. 14 Meld. St. 12 ( ) Perspektivmeldingen

169 Kommunene har ansvaret for mange viktige velferdstjenester. I 2012 sto kommunene og fylkeskommunene for vel halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen og sysselsatte om lag en femdel av alle yrkesaktive i landet. Aktiviteten i kommunesektoren målt ved endringer i sysselsettingen, produktinnsats og realinvesteringer har økt betydelig siden 1990, jf. Figur 3.4. Det må ses i sammenheng med den sterke befolkningsveksten som har gitt store sysselsetting- og investeringsbehov og flere oppgaver for kommunesektoren. Utviklingen i aktiviteten har i stor grad fulgt utviklingen i realinntektene. Figur 3.4 Realvekst i kommunesektorens samlede inntekter og aktivitet. Indeks 1990=100 Aktivitetsveksten Inntektsveksten Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet. Det har over tid vært en økning både i omfanget og detaljeringsgraden i den statlige styringen av kommunesektoren. 15 Den detaljerte styringen reduserer kommunenes muligheter til å tilpasse tjenestene til lokale forhold i kommunen. Ofte er den statlige styringen (øremerking og sterk regelstyring) begrunnet i nasjonale mål og en usikkerhet for at kommunene ikke er i stand til å sikre sentrale mål som rettssikkerhet og likeverd i det omfattende tjenestetilbudet de i dag er gitt ansvaret for å ivareta. Difi- rapporten om statlig styring av kommunene, som kom i 2010, peker på at det er en utfordring fremover at kravene om større likhet i tjenestetilbudet samt økt kunnskap om resultater, både gjennom nasjonale tilsyn og andre undersøkelser, vil øke statens styringsbehov ytterligere Befolkningsutvikling I Norge er innbyggere bosatt over hele landet og vi har lav befolkningstetthet, jf. Figur Meld. St. 12 ( ) Stat og kommune styring og samspel 16 Direktorat for forvaltning og IKT (Difi(. Statlig styring av kommunene. Rapport 2010:4 26

170 Figur 3.5 Bosettingsmønsteret i Europa Kilde: Siden 1970 har folketallet i Norge økt med vel 1,2 mill. innbyggere eller 32 prosent. Siden 1985 har veksten vært på 22 prosent. Det har imidlertid vært betydelige forskjeller i hvor folketilveksten har kommet. Det har vært en klar tendens til betydelig økning i folketallet i de store kommunene og en betydelig nedgang i kommuner som nå har under innbyggere. I de 94 kommunene som ved utgangen av 2012 hadde under innbyggere har det i gjennomsnitt vært en nedgang på 19 prosent i folketallet fra 1985 til I kommuner med mellom og innbygger har det i gjennomsnitt vært en nedgang på 9 prosent i folketallet i denne perioden, jf. Figur

171 Figur 3.6 Prosentvis endring i befolkningen etter kommunestørrelse fra 1985 til 2013 Kilde: SSB og Finansdepartementet Den regionale befolkningsutviklingen er i stor grad preget av sentralisering i den forstand at en stadig større andel av befolkningen lever i eller nær større bysentra. Årsakene til dette er sammensatt. Sterk befolkningsvekst i sentrale kommuner skyldes både høy innvandring og høye fødselstall, samt flytting fra mindre sentrale kommuner. De minst sentrale kommunene har lenge mistet omkring 30 prosent av ungdomskullene i alderen 15 til 35 år. Flyttestrømmen går ikke bare en vei, men summen av flyttingene over livsløpet virker sentraliserende. 17 Den innenlandske sentraliserende flyttingen er nå blitt mindre enn for noen få år siden, og høy innvandring de siste årene har bidratt til at alle fylkene har hatt vekst i folketallet. 18 I oppsummeringen av bo- og flyttemotivundersøkelsen fra 2008 fra NIBR pekes det på at jo lettere det er å få eller skifte jobb, desto færre er det som oppgir arbeid som bo- og flyttebegrunnelser. 19 Imidlertid oppgir unge som flytter til byene, så vel som de som flytter til periferien, arbeid som viktigste motiv. I områder med mye pendling begrunnes flytting mest med bolig. Motiver knyttet til sted/miljø betyr mer for å bli boende enn for å flytte. Flest familiemotiver finner vi blant de som har flyttet over kort avstand og utenfor storbystrøk. Av Norges befolkning bor nå 44,3 prosent i storbyregionene, mens til sammen 10,9 prosent av befolkningen bor i småsenterregioner eller spredtbygde områder. Til sammenlikning var disse andelene i 1970 henholdsvis 38,0 og 15,6 prosent og i 2000 henholdsvis 41,2 og 12,7 prosent. Kartleggingene som er gjort av de siste sammenslåingene bidrar ikke til å bekrefte at sammenslåing fører til sentralisering. Proba Samfunnsanalyse viser i sine analyser at det har vært betydelige variasjoner i uviklingen etter sammenslåinger, men tendensen er at de sammenslåtte kommunene har opplevd svakere sentralisering av bosettingen enn 17 St. Meld. nr. 25 ( ) Lokal vekstkraft og framtidstru. Om distrikts- og regionalpolitikken 18 Meld. St. 13 ( ) Ta heile landet i bruk. Distrikts- og regionalpolitikken 19 Sørlie, K. Aure, M., Langset, B. (2012) Hvorfor flytte? Hvorfor bli boende? Bo- og flyttemotiver de første årene på 2000-tallet, NIBR 2012:22 28

172 sammenlignbare kommuner. Samtidig fant de at sammenslåtte kommuner har opplevd en noe svakere befolkningsvekst enn sammenlignbare kommuner. Det er også en tendens til at en stor del av veksten i kommunal sysselsetting kommer i det nye administrasjonssenteret. 20 Alderssammensetningen av befolkningen varierer også mye mellom kommunene. Småkommuner hadde en høyere andel eldre enn mellomstore kommuner i I 1985 utgjorde andelen innbyggere over 67 år om lag 16,5 prosent av befolkningen både i kommuner som nå har under innbyggere og i Bergen og Oslo. I 2013 hadde andelen eldre økt i alle kommunegrupper bortsett fra i de fem største kommunene. For Bergen og Oslo var andelen over 67 år redusert til vel 11 prosent i 2013, mens gjennomsnittet for kommuner med under innbyggere var økt til vel 18 prosent. For kommuner som nå har under innbyggere var andelen eldre i vel 19 prosent i SSB presenterer jevnlig befolkningsframskrivinger på kommunenivå. 21 Befolkningen framskrives etter alder og kjønn for 108 prognoseregioner. Videre fordeling på kommunenivå innebærer at trenden med nedgang i befolkningen for små kommuner brytes. Alle grupper av kommuner får vekst i innbyggertallet i årene framover i disse framskrivingene, men veksten er fortsatt sterkest i de mer folkerike kommunene, jf. Figur 3.7. SSB påpeker at det er usikkert i hvilken grad forutsetningene for framskrivingene gir en god beskrivelse av den faktiske utviklingen framover. Det kan ikke ses bort fra at utviklingen i retning av sentralisering som vi har sett de siste 30 årene fortsetter. Figur 3.7 Befolkningsutviklingen i kommuner med under innbyggere i dag sammenliknet med kommuner med over innbyggere. Indeks 2013=100 Kilde: SSB og Finansdepartementet 20 Proba samfunnsanalyse (2013) Lansiktige konsekvenser av kommunesammenslåinger. Rapport 2013:12 21 SSB presenterer i sine årlige befolkningsframskrivinger ulike alternativer for forventet levetid, fruktbarhet og innvandring. 29

173 Bedre helse har bidratt til at forventet levealder ved fødsel har steget med mer enn to år per tiår de siste 100 årene. Fram til neste hundreårsskifte er det forventet at levealderen fortsetter å øke med vel ett år per tiår som følge av lavere dødelighet blant de eldre. Dette gjør at befolkningen eldes over tid. De siste tjue årene har aldringen av befolkningen blitt motvirket av at store etterkrigskull og forholdsvis små fødselskull fra mellomkrigstiden ga færre eldre per person i yrkesaktiv alder. Denne situasjonen er nå i ferd med å endre seg. Middelalternativet i Statistisk sentralbyrås framskrivinger av befolkningen viser en utvikling der antall over 66 år i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder vil være dobbelt så høyt om femti år, sammenliknet med i dag. Denne utviklingen vil innebære en betydelig økning i andelen eldre i alle grupper av kommuner i tiårene framover. Det medfører igjen økte utgifter til bl.a. pensjoner, helse og omsorg, og vil være en utfordring for offentlige budsjetter. En relativt høy innvandring bidrar til å senke andelen eldre for alle grupper av kommuner, mens innenlandsk flytting bidrar til å øke andelen eldre i små kommuner og redusere andelen i de større kommunene. Det økte behovet for tjenester som følger av økningen i antall eldre vil dermed være en utfordring for alle kommuner, men særlig for de minste. I Figur 3.8 illustreres dette ved at andelen 80 år og eldre vil øke betydelig, særlig i de minste kommunene. Figur 3.8 Andelen 80 år og eldre i kommuner etter størrelse. 1985, 2012 og , ,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 under og over Norge i alt Kilde: SSB og Finansdepartementet Globalisering Den økonomiske integrasjonen mellom land har tiltatt de siste 30 årene. Kina og i noen grad India har i denne perioden orientert produksjonen mot den globale økonomien. I Europa har den økonomiske integrasjonen blitt mer omfattende med innføringen av det indre marked i 1992, innføring av euroen i 1999 og åpningen av unionen for nye medlemmer fra Sentral- og Øst-Europa i

174 Endringer i relative priser på varer og innsatsfaktorer som følge av handel legger grunnlaget for spesialiserings- og produktivitetsgevinster. Samtidig har ny og mer effektiv teknologi innen transport og kommunikasjon redusert transaksjonskostnadene på tvers av landegrenser, regioner og kommuner. Økt bruk av IKT og framveksten av internett har vært særlig viktig. I Norge har globaliseringen bidratt til en gradvis nedbygging av tradisjonell industri og økt graden av norske bedriftsinvesteringer i utlandet. For arbeidsmarkedet har dette betydd en nedgang i antall arbeidsplasser for ufaglærte i konkurranseutsatt sektor. Det siste tiåret har det vært sterk sysselsettingsvekst innenfor spesialiserte, kompetanseintensive næringer. Samtidig har veksten i de kompetanseintensive næringene i første rekke kommet i de store byene, mens mindre sentrale arbeidsmarkedsregioner ikke i like stor grad har tatt del i denne utviklingen Utdanning og teknologi Nye arbeidsformer og ny teknologi medfører nye og til dels høyere krav til utdanning og kompetanse. Utdanningsnivået i Norge har steget markant siden 1970 og fortsetter å øke. Andelen av befolkningen i aldersgruppen fra 20 til 66 år med universitets- eller høyskoleutdanning utgjorde 30 prosent i 2012 mot 7,4 prosent i Utdanningsnivået i Norge forventes å stige framover, bl.a. som følge av at stadig flere unge kvinner fullfører høyere utdanning. Hele 53 prosent av kvinnene i alderen år hadde høyere utdanning i 2012, og andelen har økt med 9 prosentenheter de siste ti årene. For menn i samme aldersgruppe hadde 34 prosent høyere utdannelse, og andelen har økt med 3 prosentenheter de siste ti årene. På landsbasis studerer noe over halvparten av førstegangsstudentene utenfor hjemfylket. 24 Førstegangsstudenter er mer mobile enn eldre studenter som oftere tar etter- og videreutdanning og er mer knyttet til bostedet. Søkere utenfor universitetsfylkene er mest mobile. Ungdommer i universitetsbyer og spesielt Oslo er minst mobile. Dette gir en tilstrømningseffekt til universitetsbyene. 25 Nyutdannede kandidater tar primært arbeid i samme region som utdanningsstedet eller tilsvarende regioner i landet, men det er forskjeller på høyskole- og universitetskandidatene. Høyskolekandidater tar i større grad arbeid utenfor utdanningsregionen eller i tilsvarende regioner, og er dermed viktigere for sysselsettingen i distriktene enn de som er utdannet fra universitetet. 26 Andelen kommunalt sysselsatte øker med avtakende innbyggertall. I kommuner med under innbyggere arbeider 27,6 prosent av de sysselsatte i kommuneforvaltningen, mens andelen i kommuner med over innbyggere var 14,6 prosent. 27 Norske kommuner har i stor grad tatt i bruk digitale verktøy og tilbyr elektroniske tjenester på nett. Dette bidrar til mer effektiv drift. Innen administrasjon hadde 90 prosent av kommunene i 2011 tatt i bruk integrerte IKT-løsninger, mens tilsvarende tall for tekniske sektor, grunnopplæring og helse- og omsorg var henholdsvis 68, 59 og 57 prosent. 22 NOU 2011: 3 Kompetansearbeidsplasser drivkraft for vekst i hele landet 23 SSB, utdanningsstatistikk 24 Næss, T. og Støren, L. (2006) Hvem er de nye studentene? Bakgrunn og studievalg. Arbeidsnotat 3/2006, NIFU STEP. 25 Opheim, V. (2003) Borte bra, hjemme best? Om geografisk søkermobilitet, valg av utdanning og lærested blant søkere til høyere utdanning i år NIFU skriftserie nr. 2/ NOU 2000:14 Frihet med ansvar. Vedlegg 9 Høgskolenes regionale betydning, NIBR 27 Rapport fra det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, november

175 Det siste tiåret har det skjedd en stor utbygging av ulike bredbåndstilbud, slik at tilnærmet alle husstander (99,9 prosent) har tilgang til grunnleggende bredbånd med minst 2 Mbit/s nedstrøms kapasitet. 28 Dette innebærer at grunnlaget for at innbyggerne skal kunne kommunisere digitalt med egen kommune er tilstede i hele landet, selv om det er noe varierende kvalitet og stabilitet i nettet. IKT gir også mulighet for å jobbe desentralt og skape større fagmiljøer uten samlokalisering. Det gjør det lettere å administrere enheter med spredt lokalisering. IKT-støttet eller datastøttet samarbeid er felles aktiviteter mellom mennesker på tvers av tid og rom som understøttes av ulike typer elektroniske verktøy. 29 Slike verktøy støtter aktiviteter som kommunikasjon, bruk av felles informasjon, koordinering av aktiviteter og samhandling. En kartlegging av alle kommuner og fylkeskommuner i 2011 viser at 60 prosent av offentlig sektor har utstyr for videomøter (helse- og utdanningssektoren er ikke tatt med i kartleggingen). Kartleggingen viste også at virksomheter i distriktsområder i større grad hadde tilgang på utstyr for videomøter enn i sentrale strøk. 30 Bruk av videoteknologi krever gjerne høyere båndbredder, og tilgangen varierer i ulike deler av landet. Tilgangen til høyere båndbredder er likevel klart høyere i rådhus og andre offentlige bygg enn i husstandene generelt. Bredbåndsdekningen til rådhusene har økt betraktelig de siste årene, og mer enn halvparten har nå tilbud om 25 Mbit/s symmetrisk kapasitet Innvandring En tettere sammenvevd verden har brakt med seg økt innvandring. Mange innvandrere får opphold i Norge av humanitære eller familiære årsaker, men de siste årene har arbeid vært den viktigste årsaken til innvandring. Etter utvidelsen av EU i 2004 har arbeidsinnvandringen til Norge gått kraftig opp. Om lag 2/3 av de nye sysselsatte i denne perioden har vært innvandrere, jf. Figur 3.9. Høy arbeidsinnvandring har økt etterspørselen etter boliger og gitt høyere utnyttelse av veier og annen infrastruktur. 28 Nexia (2013), Bredbåndsdekning Jansen, Arild (2011). Bruk av IKT som støtte for samarbeid og samhandling i offentlig forvaltning. Forelesning i studieemnet Digital forvaltning ved Universitetet i Oslo. 30 Ølnes, Svein m. fl (2011). Kommunikasjon uavhengig av stad: faktorar som hemmar og fremjar bruken av videomøte og nettoverføring. Sogndal, Vestlandsforsking. Vestlandsforsking-rapport 11/ Nexia (2013), Bredbåndsdekning

176 Figur 3.9 Vekst i sysselsatte personer etter bostatus (i 1 000). Akkumulert vekst fra 2004 (4. kvartal hvert år) Innvandrere på korttidsopphold Bosatte innvandrere 400 Befolkningen ekskl. innvandrere Kilde: SSB og Finansdepartementet Det er betydelig usikkerhet om den videre utviklingen i arbeidsinnvandringen. Denne vil trolig avhenge av den økonomiske situasjonen både her hjemme og i andre land, herunder forskjeller i konjunktursituasjon og inntektsnivå. Siden arbeid har blitt en viktig innvandringsgrunn har befolkningsutviklingen blitt mer avhengig av økonomiske forhold. Høy innvandring gir økt etterspørsel etter boliger og kommunale tjenester og høyere utnyttelse av veier og annen infrastruktur og dermed økt investeringsbehov i kommunene. Økt usikkerhet om befolkningens framtidige størrelse og sammensetning er en utfordring for kommunene som gjør det vanskeligere å planlegge. Erfaring fra andre land viser at arbeidsinnvandring kan variere kraftig over tid, og også snu ved økonomiske tilbakeslag. Flere arbeidsinnvandrere innebærer at innvandringen til Norge har blitt mer regionalt spredt etter årtusenskiftet, der Oslo har redusert sin andel, og spesielt Akershus og fylkene på Vestlandet har fått økt andel av innvandringen. Møre og Romsdal er det fylket som har klart sterkest økning i andelen av befolkningen med innvandrerbakgrunn. Arbeidsinnvandringen har spredd seg til hele landet, og spesielt til vestlandsfylkene og Sør-Trøndelag, mens flyktningene bor tett og sentralt. Antall innvandrere har imidlertid økt i alle regioner, også i Oslo. 32 Innvandringen er spredt på alle kommunetyper og har påvirket befolkningsutvikling i positiv retning og påvirket befolkningssammensetningen i svært mange distriktskommuner Regional integrasjon og pendling Som vi har sett over har det lenge pågått en sentralisering av befolkning og næringsliv i Norge. Parallelt med sentraliseringen har det vært en omfattende utbygging av transportinfrastrukturen over hele landet med nye veisamband og høyere standard. Dette har gitt folk og foretak større rekkevidde. Engebretsen og Vågane hevder at økte rekkevidder for pendling har gitt regionforstørring og mer regional integrasjon Stambøl, L., Bosettings- og flyttemønster blant innvandrere og deres norskfødte barn. SSB 33 Engebretsen, Ø. og Vågane, L. (2008). Sentralisering og regionforstørring. Endringer i arbeidsmarkedets og tjenestetilbudets geografi. TØI rapport 981/

177 I 1990 var det 28 prosent som jobbet i en annen kommune enn bostedskommunen. I 2012 var det tilsvarende tallet 34 prosent. 34 Halvparten av den økte pendlingen over kommunegrensene skyldes økt pendling til en kommune med færre arbeidsplasser enn bostedskommunen. 35 Det er altså mer pendling på kryss og tvers, og ikke bare mer pendling inn til de sentrale tettstedene. Det er imidlertid stor forskjell mellom kommuner når det gjelder egendekning av arbeidsplasser. Særlig rundt de større byene har kommunene lav dekningsgrad. For å se hvordan kommunene inngår i felles bo- og arbeidsmarked, kan landet deles inn i ulike bo- og arbeidsmarkedsregioner. Gundersen og Juvkam opererer med 160 bo- og arbeidsmarkedsregioner, der det er pendlingsomfanget og reisetid til regionsenter som først og fremst bestemmer om kommuner inngår i samme bo- og arbeidsmarkedsregion. 36 Den økte pendlingen har først og fremst gitt sterkere integrasjon mellom kommuner i allerede eksisterende bo- og arbeidsmarkedsregioner. SSB har også utarbeidet en standard hvor Norge deles inn i 46 arbeidsmarkedsregioner. Dette er et alternativ til deres inndeling i 90 økonomiske regioner. Det som skiller arbeidsmarkedsregionene til SSB fra bo- og arbeidsmarkedsregionene til Gundersen og Juvkam er at (i) det ikke er innført begrensninger knyttet til reisetid fra bostedskommune til de nærmeste potensielle regionssentre, (ii) enkeltstående kommuner blir ikke regnet som selvstendige regioner, og (iii) det settes en nedre grense på antall bosatte i en region på i år Figur 3.10 viser Gundersen og Juvkams inndeling av kommunene i Norge i bo- og arbeidsmarkedsregioner, sammen med en angivelse av sentralitet basert på den største kommunen i regionen. I de fire storbyregionene er det til sammen 68 kommuner (17 kommuner i gjennomsnitt). De mellomstore byregionene består i gjennomsnitt av 5,4 kommuner, mens småbyregionene utgir i snitt 3,3 kommuner. Regionene i spredtbygde områder utgjør nesten alltid bare en kommune, mens tettstedsregionene er i snitt noe over 2,2 kommuner. I Nord-Norge er den regionale integrasjonen liten, med mange regioner som kun består av en kommune som er stort i areal og med lavt folketall. I en analyse av utviklingen av bo- og arbeidsmarkedsregioner basert på tall fra 2011 konstaterer Angell mfl. at de 87 kommunene i Nord-Norge er spredt på så mange som 55 bo- og arbeidsmarkedsregioner. De konstaterer at lav integrasjon av arbeidsmarkeder først og fremst skyldes store avstander som begrenser dagpendling. 38 En effekt av befolkningsveksten i sentrale områder er at tettstedene har blitt større, slik at de etter hvert omfatter flere kommuner og i enkelte tilfeller har vokst sammen, som for eksempel Sarpsborg og Fredrikstad, og Porsgrunn og Skien. Sentraliseringen har samtidig medført mindre befolkningsdekning i de mest spredtbygde områdene i landet, og også her har det skjedd en regional sentralisering med vekst i tettstedene. Et forhold som tyder på særlig sterk regional integrasjon er byområder og tettsteder som splittes opp av kommunegrenser. 34 Utregninger av Kommunal- og moderniseringsdepartementet basert på tall fra Panda. 35 Engebretsen, Ø. og Vågane, L. (2008). Sentralisering og regionforstørring. Endringer i arbeidsmarkedets og tjenestetilbudets geografi. TØI rapport 981/ Gundersen, F. og Juvkam D. (2013). Inndelinger i senterstruktur, sentralitet, og BA-regioner. NIBR-rapport 2013:1. 37 Bhuller, Manudeep Singh (2009): Inndeling av Norge i arbeidsmarkedsregioner. Notater 2009/24 38 Angell, E. mfl (2013). Attraktive lokalsamfunn og arbeidsmarkedsregioner i Nord-Norge. Norut Alta-Áltá Rapport 2013:7. 34

178 Hovedstadsområdet er her spesielt, med et tettsted på ca. 1 mill. innbyggere, fordelt på 11 kommuner og 3 fylker. Ellers i landet finnes det 9 andre byregioner der det sentrale tettstedet er splittet opp på flere kommuner. Dette gjelder 26 kommuner i følgende byområder, med antall berørte kommuner angitt i parentes: Moss (3), Fredrikstad/Sarpsborg (2), Hamar (3), Drammen (5), Tønsberg (2), Porsgrunn/Skien (3), Stavanger/Sandnes (4), Haugesund (2) og Ålesund (2). I tillegg er det 35 tilfeller av mindre tettsteder som deles opp av kommunegrenser (som involverer til sammen 50 kommuner). Eksempler, der en større del av tettstedet delt opp finner vi i Spydeberg, Ski, Vear, Vennesla, Bryne, Ålgård/Figgjo og Kvernaland. 39 Det finnes også inndelinger av landet etter politiske samarbeid. Basert på en landsdekkende kartlegging registrerte NIVI i regionråd. 40 Telemarksforskning baserer mange av sine undersøkelser på 83 politiske regioner. 41 I mange tilfeller er det stor grad av sammenfall mellom de funksjonelle regionene og det politiske samarbeidet. I spredtbygde deler av landet er det gjerne samarbeid mellom kommuner i ulike bo- og arbeidsmarkedsregioner, noe som logisk følger av at mange bo- og arbeidsmarkedsregioner består av kun en kommune. I andre deler av landet har utbyggingen av infrastruktur ført til at det har blitt avvik mellom den politiske og den funksjonelle regionen. 39 NIVI, Skisse til kommunalreform basert på sterkere primærkommuner regionkommunealternativet, NIVI-notat nr Vinsand, G. og Nilsen, J. K. (2007) Landsomfattende kartlegging av regionråd status, utfordringer og endringsplaner. NIVI Rapport 2007:2. 41 Se for eksempel Vareide, K. (2012) NHOs NæringsNM Næringsutviklingen i fylker, regioner og kommuner. 35

179 Figur 3.10 Kart over bo- og arbeidsmarkedsregioner Kart: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kilde: Gundersen, F. og Juvkam D. (2013). Inndelinger i senterstruktur, sentralitet, og BA-regioner. NIBR-rapport 2013:1. 36

180 4 Tjenesteyting 4.1 Samfunnsmessige hensyn Kommunene har et omfattende ansvar for tjenestetilbudet til sine innbyggere. For å vurdere hvordan kommunene ivaretar dette ansvaret, vil utvalget legge vekt på tre samfunnsmessige hensyn som er sentrale for kommunens rolle som tjenesteyter. Etter utvalgets vurdering er de mest sentrale overordnede hensynene kvalitet i tjenestene, effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser og et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av hvor i landet en bor. Kvalitet i tjenestetilbudet At innbyggerne får gode tjenester er et viktig mål, og måling av kvalitet har fått økt oppmerksomhet over tid. Kvalitet i tjenestene er et sentralt hensyn for tjenestene kommunene produserer i dag, men også med tanke på utviklingen av tjenestene framover. Kvalitet i kommunal tjenesteproduksjon er ikke et entydig begrep, og kan være vanskelig å måle direkte. Det skilles ofte mellom ulike typer kvalitet; strukturkvalitet, prosesskvalitet, produktkvalitet og resultatkvalitet. I KOSTRA defineres de ulike typene kvalitet på følgende måte: Strukturkvalitet omfatter forhold som kan knyttes til institusjonen (strukturen) som produserer tjenesten, og defineres ved den standard som finnes på innsatsfaktorene. Dette er for eksempel økonomiske rammebetingelser, personalets kompetanse og utdanning. Prosesskvalitet er knyttet til produksjonsprosessene, og defineres som den smidighet og effektivitet som ligger til grunn for tjenesteproduksjonen. Det kan dreie seg om organiseringen av arbeidet, oversiktlige rutiner, metodebruk og klare ansvarsforhold. Produktkvalitet er egenskaper ved tjenesten som er viktig for brukeren, og defineres ved tjenestens innhold og service. Resultatkvalitet er den virkning eller det resultat leveransen av tjenesten har for brukeren. Resultatkvalitet defineres gjerne ved den behovsdekningen som er oppnådd ved hjelp av tjenesten. Resultat- og produktkvalitet kan oppleves av brukeren direkte, mens struktur- og prosesskvalitet ikke sier noe direkte om tjenesten som leveres eller hvilken effekt den har for brukeren. Indikatorer for struktur- og prosesskvalitet vil likevel være relevant for brukeren, fordi denne vil kunne påvirke produkt- og resultatkvaliteten. Ofte vil det ikke finnes gode indikatorer for produkt- og resultatkvalitet, slik at det derfor er indikatorer for struktur- og prosesskvalitet som rapporteres. 42 Kvalitet måles som regel på måter som er spesifikke for det enkelte tjenesteområde, slik som andel ansatte med fagutdanning i pleie- og omsorgssektoren og andel lærere med godkjent utdanning for de fag de underviser i. I grunnskolen er det utviklet nasjonale prøver som skal være et verktøy for skolene ved å gi informasjon om hvordan eleven mestrer lesing, regning og engelsk. De nasjonale prøvene sier noe om hvilke mestringsnivå elevene har i de ulike ferdighetene. De nasjonale prøvene skal gi skolen og skoleeieren et utgangspunkt for å utvikle kvaliteten i skolen videre. Norge har også deltatt i PISA-undersøkelsene (Programme for International Student Assessment) siden oppstarten i Borge, L.E., G. Møller, O.H. Nyhus og I. Vardheim (2012), Bedre måling av kvalitet i kommunene. SØFrapport nr. 02/12 37

181 Undersøkelsen kartlegger 15-åringers kompetanse i lesing, matematikk og naturfag. Undersøkelsen tar også for seg læringsmiljøet i klassene og samhandlingen mellom elever og lærere. Innenfor kommunenes helse- og omsorgstjenester har vi også eksempler på konkrete kvalitetsindikatorer, som tilgjengelighet, ventetider, kompetansen i tjenestene, helseutfall målt ved pasientenes funksjonsevne og overlevelse, samt brukernes tilfredshet. For pleie- og omsorgstjenestene er det utviklet følgende nasjonale kvalitetsindikatorer: 43 Enerom med eget bad og WC: Denne indikatoren viser andel plasser i enerom med eget bad og WC. Indikatoren gir et bilde på kommunenes bostandard for beboere i institusjon. Legetimer for beboer i sykehjem: Indikatoren viser gjennomsnittlig antall legetimer per uke per beboer i sykehjem. Det er antatt en sammenheng mellom omfanget av legetjenester og kvaliteten på helsetjenesten til beboeren i sykehjem. Sykefravær i pleie- og omsorgstjenesten: Denne indikatoren viser det legemeldte sykefraværet blant de ansatte som jobber direkte med brukerne. Sykefravær kan ha innvirkning på kvaliteten på tjenestene. Fagutdanning i pleie- og omsorgstjenesten: Denne indikatoren viser andelen ansatte i pleie- og omsorgstjenesten som har helse- og sosialfaglig utdanning. Det er antatt at fagutdanning er grunnleggende viktig for god kvalitet. Tilsvarende setter Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), i Prop. 106 L ( ) Endringer i barnevernloven, følgende seks nasjonale kvalitetsmål for barnevernet: 1. Barn og familier skal få hjelp som virker 2. Barn og familier skal møte trygge og sikre tjenester 3. Barn og familier skal bli involvert og ha innflytelse 4. Barn og familier skal møte tjenester som er samordnet og preget av kontinuitet 5. Barnevernets ressurser skal utnyttes godt 6. Barnevernet skal sørge for likeverdige tjenester Kvalitetsmålene tas i bruk for å videreutvikle kvaliteten i barnevernets tjenester og tiltak. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) skal i samarbeid med kommunene utvikle konkrete kvalitetsindikatorer for tjenesten. En annen måte å måle kvalitet på er brukernes opplevde kvalitet, eller brukertilfredshet. Dette gjøres blant annet i Innbyggerundersøkelsen utført av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), som gjennomføres hvert andre år. Mange kommuner gjennomfører i tillegg jevnlig brukerundersøkelser i egne tjenester. Gjennom arbeidet i Effektiviseringsnettverkene i KS har Kommuneforlaget og KS utviklet et eget verktøy for måling av kvalitet innen ulike tjenesteområder som kommunene kan benytte seg av. 44 Disse undersøkelsene gir også kommunene mulighet til å sammenligne seg med hverandre. Brukerundersøkelser fanger primært opp produktkvalitet, i noen tilfeller også resultatkvalitet. Derfor vil brukerundersøkelser kun være en av flere indikatorer for kvalitet

182 Et annet aspekt ved kvaliteten i kommunale tjenester er knyttet til bredden i tjenestetilbudet, hvor differensiert kommunens tjenester er, og hvilke valgmuligheter innbyggerne har. For mange vil muligheten til å velge innenfor kommunens tilbud eller ut over kommunens grenser være en viktig side ved kvaliteten i tilbudet. Det kan både være mulighet til å velge ulike typer barnehager, skoler eller pleietilbud. Innen eldreomsorgen ble for eksempel prinsippet om fritt brukervalg lovregulert i Danmark i 2003, mens svenske myndigheter har introdusert insentiver som oppfordrer kommunene til dette. 45 Effektiv bruk av samfunnets ressurser Effektivitet er et grunnleggende prinsipp for all offentlig forvaltning. For kommunal tjenesteproduksjon er prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet sentralt. Kommunene bidrar til prioriteringseffektivitet ved å tilpasse tjenestetilbudet til befolkningens behov. Prioritering mellom tjenesteområder med utgangspunkt i lokalbefolkningens behov skal gi en desentraliseringsgevinst i forhold til et uniformt statlig tilbud. Desentraliseringsgevinsten innebærer en økning i den totale velferden ved at den enkelte kommune varierer tjenestetilbudet etter variasjoner i lokale kostnads- og etterspørselsforhold. 46 I litteraturen påpekes det at kommuner, med utgangspunkt i lokal kunnskap og gjennom de demokratiske prosesser som her finner sted, kan tilpasse oppgaveløsningen til lokale preferanser og lokale kostnadsforhold på en bedre måte enn staten, og dermed utnytte ressursene bedre. 47 Kostnadseffektivitet i den kommunale tjenesteproduksjonen vil si at kommunene produserer en tjeneste med gitt kvalitet til lavest mulig kostnad. Effektiv ressursutnyttelse forutsetter at potensielle stordriftsfordeler blir utnyttet og stordriftsulemper unngått. Kostnadene ved tjenesteproduksjonen i kommunene kan variere på grunn av stordriftsfordeler/smådriftsulemper ved å produsere tjenesten. Stordriftsfordeler har tradisjonelt vært knyttet til de store tjenesteområdene, som skole og eldreomsorg, i tillegg til kommunal administrasjon. Rammefinansiering er hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren og innebærer at størstedelen av kommunenes inntekter kommer i form av skatt og rammetilskudd som kommunene fritt kan disponere innenfor gjeldende lov- og regelverk. Rammefinansiering bidrar til både prioriterings- og kostnadseffektivitet. Handlefrihet til å disponere inntektene mellom ulike tjenester og aktiviteter bidrar til prioriteringseffektivitet. Når inntektene er uavhengige av kommunenes disposisjoner, vil kommunene beholde gevinster av at tjenestene drives mer effektivt. På denne måten fremmes kostnadseffektivitet. 48 Likeverdighet Utjevning og likeverdige tjenester mellom innbyggere, kommuner og geografiske områder har vært et sentralt mål i oppbyggingen av velferdsstaten. I velferdssammenheng er likhetsbegrepet gjerne knyttet til likeverd. Det dreier seg ikke nødvendigvis om like tjenester med samme form, innhold og omfang i alle kommuner, men om at kommunene skal ha like muligheter til å yte velferdstjenester som best mulig tilpasses behovet til den enkelte Meagher, Gabrielle og Marta Szebehely (2013). Marketisation in Nordic eldercare: a research report on legislation, oversight, extent and consequences. Stockholm: Stockholm University. 46 NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren. 47 Oates, W.E. (1972). Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. 48 NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren. 49 Meld. St. 12 ( ). Stat og kommune styring og samspel. 39

183 Dette ble også understreket i Stortingets behandling av Meld. St. 12 ( ), Stat og kommune styring og samspel, der et flertall av representantene understreket at økt kommunalt selvstyre kan gi ulikheter mellom kommunene, men at dette må ses på som positivt dersom slike ulikheter avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold. 50 I utformingen av inntektssystemet er det lagt til grunn at en rettferdig inntektsfordeling er en fordeling som gir alle kommuner like muligheter til å tilby sine innbyggere gode og likeverdige tjenester. Siden det er store forskjeller i kommunenes eget inntektsgrunnlag, er det en relativt høy grad av utjevning mellom kommunene i Norge Utviklingstrekk Omfanget av oppgaver, og forventninger til hvilke oppgaver kommunene skal ta på seg, har vært tiltakende over tid. Viktige statlige velferdsreformer innen blant annet helse og skole har medført nye oppgaver og krav til kommunene, og det har vært en tilsvarende og kraftig økning i den statlige styringen. Økende andel eldre Fram til 2060 vil det bli om lag dobbelt så mange personer over 67 år i forhold til personer i yrkesaktiv alder (20-66 år) sammenliknet med i dag. Veksten i gruppen eldre framover vil være noe ulik for gruppen under og over 80 år, jf. Figur 4.1. Figur 4.1 Antall eldre (personer over 67 år) i fem aldersgrupper i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder (20-66 år), Kilde: SSB Andelen eldre mellom år har en sterk, men noenlunde jevn vekst i perioden fram mot For gruppen over 80 år vil det være en liten nedgang fram mot Innst. 270 S ( ). Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om stat og kommune styring og samspel. 51 NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring. Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner, kapittel

184 Veksten skyter så fart etter I tiårsperioden fra 2020 til 2030 forventes antallet eldre over 80 år å vokse med 50 prosent, og i hele perioden fra 2020 til 2040 er den forventede veksten over 100 prosent. En utvikling i retning av økt forventet levealder forsterker effekten av en tiltakende aldring i befolkningen. De eldste aldersgruppene utgjør en stor andel av brukerne i helse- og omsorgssektoren, slik at utviklingen for denne gruppen betyr svært mye for arbeidskraftbehovet i kommunene. Samtidig med at befolkningen har blitt eldre har det skjedd en bedring i de eldres funksjonsevne. 52 Det er imidlertid usikkert hvordan eldres funksjonsevne og den generelle helsetilstanden blant de eldre vil utvikle seg framover. Dermed vil det også være stor usikkerhet knyttet til det framtidige behovet for tjenester og arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren. Flere oppgaver og ressurser til den kommunale helse- og omsorgssektoren I pleie- og omsorgssektoren var det vel årsverk i 1971, mens det har steget til nesten årsverk i Fra i hovedsak å omfatte eldreomsorg, er omsorgstjenesten i dag et tilbud til brukere i alle aldersgrupper med et mangfold av diagnoser, funksjonsnedsettelser og tilstander. Det stiller høye krav til kompetanse og tverrfaglighet. Nær fire av ti mottakere av pleie- og omsorgstjenester er nå under pensjonsalder. Nesten alle nye ressurser som er satt inn i sektoren de siste 20 årene, har gått til å dekke tjenestebehov til det voksende antallet yngre brukergrupper I 1990 ble ansvaret for sykehjemmene overført fra fylkeskommunene til kommunene og institusjonene i Helsevernet for psykisk utviklingshemmede ble avviklet (HVPU-reformen), mens ansvaret for tjenestetilbudet ble overført til kommunene. Etter dette har det vært en nedgang i antallet beboere i ulike institusjoner. Mottakere av hjemmetjenester og omsorgsboliger har hatt betydelig vekst på samme tid. Hjemmetjenestene har på 2000-tallet blitt mer og mer konsentrert om de som har det største hjelpebehovet. Blant annet er andelen brukere som bare mottar praktisk hjelp sunket fra nesten halvparten til en fjerdedel av tjenestemottakerne. 55 I tillegg til sykehjemsreformen og reformen for mennesker med utviklingshemning, har handlingsplan for eldreomsorgen, Omsorgsplan 2015 og opptrappingsplanen for psykisk helse bidratt til en vekst både i ressurser og oppgaver innen helse- og omsorgssektoren i kommunene. Samhandlingsreformen vil forsterke dette bildet ytterligere i årene som kommer. I forbindelse med innføring av samhandlingsreformen trådte ny lov om helse- og omsorgstjenester i kraft Samhandlingsreformen har som målsetting å forebygge mer, behandle tidligere og samhandle bedre. 56 Et av hovedgrepene i samhandlingsreformen er etableringen av en ny rolle for kommunene, der målet er at kommunene i større grad enn i dag kan oppfylle ambisjonene om forebygging og innsats i sykdomsforløpenes tidlige faser. I reformen legges det til grunn at den forventede veksten i behov i en samlet helsetjeneste i størst mulig grad må finne sin løsning i kommunene. 52 Moe, J. O. and T. P. Hagen. (2011). Trends and variation in mild disability and functional limitations among older adults in Norway, European Journal of Aging, 8 (1): Meld. St. 29 ( ) Morgendagens omsorg. 54 McArthur, D. P., T. Tjerbo and T. P. Hagen. (2013). The role of young users in determining long term care expenditure in Norway. Scandinavian Journal of Public Health. 41: Meld. St. 29 ( ) Morgendagens omsorg 56 St.meld. nr. 47 ( ) Samhandlingsreformen. Rett behandling på rett sted til rett tid. 41

185 Kommunene skal sørge for en helhetlig tenkning med forebygging, tidlig intervensjon, tidlig diagnostikk, behandling og oppfølging slik at helhetlige pasientforløp i størst mulig grad kan ivaretas på beste effektive omsorgsnivå. Et sentralt poeng i stortingsmeldingen om reformen er at kommunene kan se helse- og omsorgssektoren i sammenheng med de andre samfunnsområdene de har ansvar og oppgaver innenfor. Som et ledd i samhandlingsreformen er det foreløpig iverksatt tre tiltak der kommunene spiller en avgjørende rolle: - Kommunal finansiering av utskrivningsklare pasienter i somatiske sykehus ble innført fra 1. januar 2012 og innebærer at kommunene overtar det finansielle ansvaret for utskrivningsklare pasienter på sykehus fra første dag. Som et ledd i reformen overførte staten rundt 560 millioner kroner fra sykehusene til kommunene for at kommunene kunne etablere tilbud for disse pasientene. For pasienter som ble definert som utskrivningsklare, men ikke utskrevet, betalte kommunene i kroner per døgn. - Kommunal medfinansiering ble også innført fra 1. januar 2012, og innebærer at kommunene betaler 20 prosent av kostnaden for innleggelser og polikliniske konsultasjoner for utvalgte pasientgrupper, i hovedsak pasienter som behandles ved indremedisinske avdelinger. Kostnaden beregnes med utgangspunkt i DRG-systemet. I statsbudsjettet for 2012 ble det overført om lag 5 mrd kroner fra sykehusene til kommunene for å dekke kommunenes beregnede utgifter til medfinansiering - Kommunale akutte døgnenheter (KAD) har blitt etablert fra og med Disse imøtekommer den nye lovens krav om øyeblikkelig hjelp-funksjoner og lokalmedisinske tjenester, som det er varslet at skal tre i kraft fra 1. januar Dette skal bidra til bedre pasientforløp og å gi nødvendige helse- og omsorgstjenester nærmere der pasienten bor. Det har siden 2004 vært en økning i antallet brukere som omfattes av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester i kommunene, jf. Tabell 4.1. Tilskuddsordningen gjelder for personer under 67 år. Med ressurskrevende tjenestemottaker menes en person med store hjelpebehov og som mottar omfattende helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Dette kan bl.a. gjelde yngre mennesker med demens, personer med psykisk utviklingshemming, fysisk funksjonshemmede, personer med rusmiddelproblemer og mennesker med psykiske lidelser. Brukere kan ha sammensatte tilstander. Tabell 4.1 Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, Utbetalinger i mill. kr Kompensasjonsgrad 57 (%) Antall mottakere Endring av ordningen; kompensasjon per tjenestemottaker. Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet 57 Kommunene får i 2014 kompensert 80 prosent av egne netto lønnsutgifter til helse- og omsorgstjenester ut over et innslagspunkt på kroner. Netto lønnskostnader er lønn til ansatte og tilhørende sosiale kostnader, fratrukket øremerkede tilskudd og tilskudd gjennom inntektssystemet. 42

186 Økt oppmerksomhet på kvalitet i grunnskolen Grunnskolen har vært gjennom en prosess med utvidet skolegang og økt oppmerksomhet mot kvalitet og læringsutbytte for elevene. 58 Gjennom Reform 94 fikk alle elever som har fullført grunnskolen rett til videregående opplæring. I Reform 97 ble grunnskolens lengde utvidet til ti år fra skoleåret Da Reform 94 og Reform 97 ble evaluert, ble det pekt på at læreplanene var for detaljerte og omfattende, og at det burde stilles høyere krav til elevenes kompetanse og utbytte framfor krav til konkrete kunnskaper og aktiviteter. 59 Fra og med 1. mai 2004 ble forhandlingsansvaret for lønns- og arbeidsvilkår for lærere og skoleledere i grunnskolen overført fra staten til kommunene. Gjennom deltakelse i internasjonale undersøkelser som TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) og PISA-undersøkelsen har resultater på tvers av land blitt viktigere for å vurdere kvaliteten i den norske skolen. Norge deltok i den første internasjonale matematikkundersøkelsen TIMSS i 1995, og i PISA-undersøkelsen 60 i I desember 2001 ble PISA-resultatene offentliggjort. De viste at norske 15-åringers ferdigheter og kunnskaper i lesing, naturfag og matematikk lå på gjennomsnittet i OECD. Elever fra mange sammenlignbare land gjorde det betydelig bedre enn de norske elevene. Etter dette er PISAundersøkelsene viet stor oppmerksomhet i norsk offentlighet. I 2004 la Utdannings- og forskningsdepartementet fram St.meld. nr. 30 ( ) Kultur for læring, som presenterte utdanningsreformen Kunnskapsløftet. Reformen besto blant annet av nye prinsipper for nasjonal styring av grunnopplæringen, nytt kvalitetsvurderingssystem, nytt gjennomgående læreplanverk med kompetansemål og grunnleggende ferdigheter og enkelte endringer i videregående opplæring. Kunnskapsløftet ble innført fra skoleåret Evalueringen av Kunnskapsløftet viste at reformen førte til et oppmerksomhetsskifte i retning av at elevene og lærlingenes utbytte av opplæringen blir mer vektlagt. 61 Flere får spesialundervisning Tall fra KOSTRA viser at utviklingen i grunnskolesektoren har vært relativt stabil de siste fem årene. Det har vært en liten nedgang i elevtallet, mens ressursinnsatsen har økt noe. Denne økningen i ressursinnsatsen kan ifølge Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) i stor grad knyttes til en økning i antall årstimer til spesialundervisning. 62 Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at andelen elever med spesialundervisning i grunnskolen har økt i alle år fra 2005 til På begynnelsen av 2000-tallet lå andelen elever med spesialundervisning stabilt på rundt 6 prosent. Som det framgår av Tabell 4.2 har denne andelen økt betraktelig de siste årene Meld. St. 20 ( ) På rett vei. Kvalitet og mangfold i fellesskolen. 60 Internasjonal undersøkelse i regi av OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). Studien kartlegger 15-åringers kompetanse i lesing, matematikk og naturfag. PISA gjennomføres hvert tredje år. Norge har deltatt siden oppstarten i Meld. St. 20 ( ) På rett vei. Kvalitet og mangfold i fellesskolen. 62 Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November Kommunal- og regionaldepartementet. 43

187 I skoleåret 2012/2013 stoppet veksten opp, og fra 2012/2013 til skoleåret 2013/2014 har andelen gått ned fra 8,6 prosent til 8,3 prosent. 63 Tabell 4.2 Elever henvist til PPT. Elever med spesialundervisning, antall og prosent. Skoleår Elever skolen har meldt til PPT (inkl. videreføringer) Elever som får spesialundervisning etter enkeltvedtak Prosent elever med spesialundervisning , , , , , ,2 Kilde: GSI/Utdanningsdirektoratet Full barnehagedekning I 2002 gikk 66 prosent av ett- til femåringene i barnehage. I 2011 var andelen økt til nesten 90 prosent. Nesten alle tre- til femåringer går nå i barnehage. Den raske utbyggingen av barnehagesektoren har medført et økende behov for personale. Bare i perioden har antall barn i barnehagen økt med nesten , og antall ansatte med Etter barnehagelovens 18 femte ledd må bemanningen være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Det stilles herunder et krav om pedagogisk utdanning og pedagogisk bemanning, som er 7-9 barn per pedagogisk leder for barn under tre år og barn per pedagogisk leder for barn over tre år. 64 I Sundvoldenplattformen fremkommer det at regjeringen vil innføre en bemanningsnorm i barnehagene innen Flere barn i barnevernet Antallet barn i barnevernet har økt betraktelig over tid. 65 Barnevernstjenestene økte kraftig i perioden mellom 2007 og Både antallet årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tar imot hjelp fra barnevernet har økt, også når en ser det opp mot veksten i antallet barn og unge. I alt mottok i underkant av barn og unge hjelp fra barnevernet i 2012, en vekst på 2,1 prosent fra året før. Dette betyr at nesten hvert 20. barn i alderen 0-17 år mottok tiltak i Den største delen av veksten har kommet i form av omsorgstiltak. Det har vært en kraftig økning i antall årsverk i barnevernet de siste fem årene. Bare i 2012 kom det til 400 flere årsverk, noe som kan ha sammenheng med at det ble bevilget øremerkede midler til opprettelse av nye stillinger. 66 På barnevernsområdet har også interkommunalt samarbeid økt betraktelig de senere årene. I 2008 var det 83 kommuner som inngikk i slikt samarbeid. I 2012 var antallet 183 kommuner. Ofte er det flere små kommuner som går sammen om interkommunalt samarbeid om 63 Grunnskolens informasjonssystem (GSI), Utdanningsdirektoratet. 64 Meld. St. 24 ( ) Framtidens barnehage 65 Prop. 106 L ( ) Endringer i barnevernloven 66 Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November Kommunal- og regionaldepartementet. 44

188 barnevern, men det er også større kommuner som samarbeider med små omkringliggende kommuner. 67 Forebygging og folkehelse Det forventes at kommunen i større grad enn før skal rette innsats mot mobbing, rus, ungdomskriminalitet, og generelt forebyggende arbeid. Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) trådte i kraft 1. januar Kommunene har gjennom den nye folkehelseloven fått et større ansvar for forebyggende arbeid i helsetjenesten og folkehelsearbeidet på tvers av sektorer. Kommunene har etter loven plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å møte folkehelseutfordringene. 68 Bruk av ny teknologi Utviklingen av IKT har grunnleggende endret alle former for kommunikasjon og oppgaveløsning, jf. kapittel 3.3. Dette gjelder også organisering av hverdagen for individer, familier, bedrifter og kommuner. Kontakten mellom personer og mellom innbyggerne og kommunene endres. Personlig kontakt mellom innbygger og kommune, f.eks. i form av at en innbygger møter opp på kontoret til en saksbehandler eller lignende, forekommer i stadig mindre grad. I stedet etableres en eller annen form for servicetorg eller et sted å henvende seg på rådhuset eller et annet kommunalt lokale. Den vanligste kontakten mellom brukere og kommunen skjer over telefon, men stadig mer kontakt flyttes over i digitale kanaler som e-post og tjenestespesifikke nettløsninger. 69 Kommunene har i økende grad tatt i bruk teknologi innen tjenesteutøving, og spesielt velferdsteknologi innen helse- og omsorgstjenestene har fått økt oppmerksomhet. 70 Økte miljøkrav i avløpssektoren Avløpssektoren i Norge har stadig blitt pålagt strengere miljøkrav. EUs vanndirektiv ble gjort gjeldende i Norge i 2007 i form av vannforskriften, med formål om å sikre god miljøtilstand for alle vannforekomster. 71 Vanndirektivet og vannforskriften angir mål for fysisk, kjemisk og økologisk kvalitet i elver, innsjøer, grunnvann og kystvann. I tillegg kommer kravene i forurensningsforskriften som trådte i kraft i 2004, med formål om blant annet å beskytte miljø mot forurensning fra utslipp av avløpsvann og å ivareta brukerinteresser som kan påvirkes av utslipp av avløpsvann. 72 Økte krav til avfallshåndtering Økonomisk vekst, sentralisering og innstramminger i lovverket har de siste 20 årene skapt helt nye utfordringer for den kommunale avfallshåndteringen. Avfallsmengdene har vokst betydelig, det er kamp om arealene i byer og tettsteder. Adgangen til å deponere avfall lokalt er i praksis blitt borte for mange kommuner. Aktører i næringslivet har fått ansvar for å etablere gjenvinningsordninger for avfall som stammer fra deres egne verdikjeder, og det er etablert en rekke nye anlegg for behandling og gjenvinning av sortert avfall, herunder 67 Prop. 106 L ( ) Endringer i barnevernloven 68 Meld. St. 34 ( ) Folkehelsemeldingen 69 Jacobsen, D. I. og K. H. S. Holtskog (2013) Nærhetseffekten kommunal service, kommunestørrelse og ny teknologi i Tidsskrift for samfunnsforskning Vol 54, Nr 4, Meld. St. 29 ( ) Morgendagens omsorg 71 Forskrift om rammer for vannforvaltningen (Vannforskriften) 72 Forskrift om begrensning av forurensning (Forurensningsforskriften) 45

189 forbrenningsanlegg med energiutnyttelse. En betydelig del av næringsavfallet oppstår i forbindelse med byggeaktivitet (bygge- og anleggsavfall). Her er kommunen forurensningsmyndighet. I samme periode har det mange steder i landet skjedd en opptrapping av interkommunalt samarbeid, og lovverkets rammer for slikt samarbeid er blitt klarere. Etter hvert finnes det et betydelig antall interkommunale selskaper for avfall og renovasjon. Avfall Norge er en bransjeorganisasjon for avfallsbransjen i Norge som opplyser at deres medlemmer håndterer 95 prosent av husholdningsavfallet i Norge. Avfall Norge hadde ved utgangen av kommunale og interkommunale medlemmer. 73 Spesialisering og interkommunalt samarbeid Velferdsstaten omfatter stadig mer spesialiserte tjenester, og mange av disse legges til det kommunale nivået. Dette øker behovet for spesialisert og profesjonell kompetanse i kommunene 74. For å sikre tilstrekkelig fagmiljø har flere kommuner inngått interkommunalt samarbeid om for eksempel legevakt og alarmsentraler, PPT (pedagogisk-psykologisk tjeneste), barnevern, barnevernvakt og krisesenter 75. Som del av samhandlingsreformen er det også etablert interkommunale samarbeidsordninger for kommunale akutte døgnenheter (KAD), som imøtekommer kravene om øyeblikkelig hjelp-funksjoner og lokalmedisinske tjenester som er varslet fra Stadig flere kommuner inngår i interkommunale samarbeid, og staten har lagt til rette for ulike modeller. Kommunene kan i dag inngå samarbeid med andre kommuner om alle typer oppgaver, både forretningsmessig drift/næringsvirksomhet og lovpålagte kjerneoppgaver. Dersom kommunene ønsker å samarbeide om lovpålagte oppgaver som innebærer myndighetsutøving, er det strengere krav til organisatoriske løsninger, da hensynet til rettssikkerhet for innbyggerne og den demokratiske kontrollen sikres på en annen måte enn når kommuner samarbeider om forretningsdrift eller administrative støttefunksjoner. Det var først ved innføring av vertskommunemodellen i 2007 at lovverket fikk generell åpning for at kommunene kunne samarbeide om lovpålagte oppgaver og myndighetsutøving. 76 Både store og små kommuner har til dels omfattende samarbeid. 77 Totalt er det flest samarbeid innen teknisk sektor, og om oppgaver som renovasjon, vann, avløp, energi og brann. Deretter kommer samarbeid innen kultur, natur og næring, herunder samferdsel, før samarbeid innen administrative oppgaver som kontrollutvalgssekretariater, revisjon og IKT. Innenfor helse- og sosialsektoren er det flest samarbeider om arbeidstrening, barnevern og legevakt/alarmsentral. Etablering av KAD skjer i høy grad ved hjelp av interkommunale samarbeidsordninger. Undervisningssektoren har færrest samarbeid, og her samarbeides det mest om pedagogisk psykologiske tjenester (PPT) og voksenopplæring. Økt statlig styring og økt omfang av rapportering Det har over tid vært en økning både i omfanget og detaljeringsgraden i den statlige styringen av kommunesektoren. Dette gjelder særlig regelstyring. 73 Eggen, S. B. mfl. (2011), Mulighetsstudie. Avfall og Renovasjon - interkommunalt samarbeid i Kongsbergregionen. Rambøll 74 Hansen, T. (red.) (2003). Mellom politiske prinsipper og lokal pragmatisme (kap. 1). NIBR-rapport 2003: Leknes, E. mfl. (2013) Interkommunalt samarbeid. Konsekvenser, muligheter og utfordringer Rapport IRIS 2013/ Meld. St. 12 ( ) Stat og kommune styring og samspel 77 Meld St. 12 ( ) Stat og kommune styring og samspel 46

190 Tilsvarende økning finner vi også i kravene til systemer og intern kontroll, og til systematisk oppfølging av avvik. Også omfanget av tilsyn har økt, blant annet på helse- og omsorgsfeltet og på utdanningsområdet. 78 Den statlige styringen har også ført til mer rapportering og evaluering. Dels er kvantitativ rapportering knyttet til ressursbruk og tjenesteproduksjon, bl.a. i KOSTRA. På noen områder er det innført nye rapporteringskrav. Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk (IPLOS) er et register som inneholder standardisert informasjon om mottakeres bistandsbehov og tjenester, samt personopplysninger. På utdanningsområdet er Grunnskolens informasjonssystem (GSI) etablert og nasjonale prøver er tatt i bruk som kvalitetsvurderingssystem. På miljøvernområdet har kommunene bl.a. plikt til å registrere opplysninger i databasen Grunnforurensning. På alle disse sektorene legges det økt vekt på å framskaffe informasjon som grunnlag for oversikt, planlegging og overordnet styring av tjenestene. 79 Økte forventninger til kvalitet og omfang av kommunale tjenester Folks forventninger til offentlig sektor har økt sammen med inntektsnivået i samfunnet. Dette reflekteres både i økt etterspørsel etter kommunale tjenester, en forventning om en bredde i tjenestene og at kommunene arbeider med å utvikle og øke kvaliteten i tjenestene. For eksempel ser det ut til at forventningene til utdanning og helse- og omsorgstjenester øker med inntektsnivå Rollen som tjenesteyter og kommuneinndeling Hvordan kommunene fyller rollen som tjenesteyter varierer med en rekke forhold, både forhold som beskriver etterspørselen etter tjenestene (f.eks. alderssammensetningen i kommunene) og forhold som beskriver tilbudet (f.eks. lokaliseringen av institusjoner). Her vurderer utvalget særlig hvordan kommuneinndeling og størrelsen på kommunene påvirker tjenesteytingen Kvalitet i tjenestetilbudet Ifølge Innbyggerundersøkelsen 2013, gjennomført av Difi, er innbyggerne jevnt over tilfredse med tjenestetilbudet i kommunene. 81 Innbyggerundersøkelsen er en brukerundersøkelse som sier noe om innbyggernes opplevde kvalitet og derigjennom opplevelsen av det produktet som leveres. Difi-undersøkelsen viser at det er variasjoner knyttet til kommunestørrelse når det gjelder innbyggernes fornøydhet. Difi finner at innbyggerne i kommuner med færre enn innbyggere i større grad gir uttrykk for at eksempelvis omsorgstjenestene er gode, enn innbyggerne i de større kommunene. 82 Innbyggerne i de største kommunene gir høyere skår til kultur- og kollektivtilbudet enn innbyggerne i små kommuner. Figur 4.2 viser gjennomsnittsskåren for innbyggernes tilfredshet med enkelte kommunale tjenester for innbyggere i ulike kommunegrupper fra Difis undersøkelse. 78 Difi Rapport 2010:4 Statlig styring av kommunene utvikling av juridiske virkemidler på tre sektorer 79 Difi Rapport 2010:4 Statlig styring av kommunene utvikling av juridiske virkemidler på tre sektorer 80 Meld. St. 12 ( ) Perspektivmeldingen Innbyggerundersøkelsen 2013 utført av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). 82 Tilsvarende funn gjenfinnes i en komparativ befolkningsundersøkelse i Norge og Sverige gjennomført i 2013, jfr. Røiseland, Asbjørn. Om kommunestørrelse, tjenestetilbud og demokrati. Notat datert 12. februar

191 Tallene for grunnskolesektoren viser at det er relativt små forskjeller mellom kommunene, men det er en tendens til at innbyggernes tilfredshet er høyere i de minste kommunene. For hjemmesykepleie og omsorgsbolig er forskjellene mellom kommunegruppene større, og resultatene viser at jo mindre kommunene er, desto mer fornøyde er innbyggerne med kommunens tjenester. På plan- og bygningsområdet er forskjellene små, men også her er innbyggerne i de største kommunene mindre fornøyd med tjenestene enn innbyggerne i de små kommunene. Figur 4.2 Innbyggernes tilfredshet med enkelte kommunale tjenester. Innbyggerundersøkelsen 2013, Difi. Kommunene gruppert etter innbyggertall. Kilde: Direktoratet for forvaltning og IKT, Undersøkelsen til Difi sier ikke noe om hvorvidt kommunestørrelse er årsak til forskjellene, eller om det er andre forhold ved kommunen som spiller inn. Dette spørsmålet er nærmere analysert av Monkerud og Sørensen (2010) 83 som benytter datamaterialet fra Difis innbyggerundersøkelse fra Også i denne undersøkelsen viser ujusterte tall (figur 4.3, B) at innbyggerne er mer tilfredse med de kommunale tjenestene i små enn i større kommuner. En nærmere analyse viser imidlertid at alder og utdanning hos respondentene, samt nivået på kommunens inntekter er de viktigste forklaringene på denne sammenhengen Monkerud, L.C og R. Sørensen (2010), Smått og godt? Kommunestørrelse, ressurser og tilfredshet med det kommunale tjenestetilbudet i Norsk statsvitenskapelig Tidsskrift nr. 4, Figuren er hentet fra Fiva, J., T. P. Hagen og R. J. Sørensen (2014). Kommunal organisering. Oslo: Universitetsforlaget. 48

192 Figur 4.3 Tilfredshet med kommunale tjenester Etter kontroll for disse forholdene er effekten av folketall ikke signifikant (jf. Figur 4.3, D). Effekten av kommunenes inntektsnivå er betydelig også etter kontroll for andre forhold (Figur 4.3, C). Videre tyder analysene på at sammenslåinger av kommuner vil kunne øke befolkningens samlede tilfredshet med kommunale tjenester noe. Ved en sammenslåing mellom en velstående og en mindre velstående kommune vil inntektsgrunnlaget deles mellom innbyggerne i de tidligere kommunene, og dermed får også innbyggerne i den fattigste kommunen nyte godt av økt kvalitet på tjenestetilbudet hvis kvaliteten harmoniseres mellom kommunene. Kompetansen og oppmerksomheten om måling av kvalitet varierer mellom kommunene. Ifølge Riksrevisjonens undersøkelse av kommunenes styring av tjenestene får kommunestyrene i små kommuner (under innbyggere) mindre rapportering om tjenestekvalitet enn kommunestyrene i store kommuner (over innbyggere). 85 Administrasjonssjefene i små kommuner innhenter også mindre styringsinformasjon enn i store kommuner, og de bruker i mindre grad slik informasjon til oppfølging av kvaliteten i tjenestene. Kvalitet størrelse på fagmiljø Størrelsen på fagmiljøene i en kommune vil ha betydning for kvaliteten på de tjenestene som tilbys innbyggerne. Tall fra KOSTRA over andel ansatte med fagutdanning innen bl.a. pleie og omsorg og barnehage er gjennomsnittlig lavere i kommuner med mindre enn innbyggere enn i større kommuner. 85 Dokument 3:7 ( ). Riksrevisjonens undersøking av kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål. 49

193 Det kan indikere at mindre kommuner har større problemer med å rekruttere arbeidskraft med riktig kompetanse enn større kommuner. 86 Kommuner med små fagmiljø er sårbare med hensyn til uforutsette hendelser som sykdom og turnover, og har færre ressurser til videreutvikling av tjenesten. En utredning fra Agenda (2006) viser at store kommuner i langt større grad enn mindre kommuner har tilstrekkelig kompetanse til å ivareta styrings- og utviklingsoppgavene i sentraladministrasjonen. For de minste kommunene ser det ut til at det er betydelig kompetansemangler på dette området. 87 Tabell 4.3 viser gjennomsnittlig antall årsverk 88 i noen kommunale sektorer for kommuner gruppert etter innbyggertall. Tabell 4.3 Gjennomsnittlig antall årsverk, kommunene gruppert etter innbyggertall. KOSTRA Kommunegruppe Antall kommuner Årsverk pleie og omsorg Årsverk i grunnskolen Årsverk tekniske tjenester Årsverk VARsektoren Årsverk brannog ulykkesvern Stillinger i barnevernet Stillinger med fagutdanning barnevernet < innb ,2 51,7 3,7 2,1 1,3 2,4 2, innb ,8 130,4 11,5 6,3 3,6 5,9 5, innb ,6 234,2 26,1 12,9 9,2 10,6 9, innb ,9 292,8 32,4 17,8 11,9 13,4 12, innb ,1 490,0 69,5 29,0 29,9 22,4 20,3 > innb , ,7 156,7 74,7 57,9 63,4 58,1 Bergen, Trondheim, Stavanger, Oslo , ,1 702,8 317,9 245,0 271,3 244,3 Hele landet ,0 199,6 24,9 11,8 9,2 10,1 9,2 Kilde: Kostra 2012/KMD Det er særlig innenfor tekniske tjenester, vann-avløp-renovasjon (VAR-sektoren), brann- og ulykkesvern og innenfor barnevernet at fagmiljøene er små i de små kommunene. På barnevernsområdet har kommunene i gjennomsnitt 10 stillinger (9 av disse med fagutdanning), mens de minste kommunene (under innbyggere) i snitt har 2,4 stillinger i barnevernet. Barnevernpanelet anbefalte i 2011 at ingen barnevernstjenester skal ha under 5 fagårsverk. 89 I de tekniske tjenestene har kommunene i gjennomsnitt 25 årsverk, mens kommunene med under innbyggere i gjennomsnitt har 3,7 årsverk. 86 SSB, Kommune stat rapportering 87 Agenda (2006). Kompetanseutfordringer i kommunene. Strukturelle forskjeller og lokale opplevelser. Rapport R5472. Agenda utredning og utvikling. 88 Avtalte årsverk, eksklusive lange fravær. 89 Barnevernpanelets rapport avlevert til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

194 Kvalitet og størrelse ulike sektorer Det finnes en rekke ulike analyser av de kommunale velferdstjenestene, også analyser der effekten av kommunestørrelse er undersøkt. I det videre omtales primært de to velferdstjenestene med flest brukere grunnskolen og helse- og omsorgstjenestene. I tillegg omtales enkelte av de mer spesialiserte tjenestene både innenfor velferdssektoren og innenfor teknisk sektor. Grunnskole Evaluering av Kunnskapsløftet, som ble innført fra og med skoleåret 2006/2007, viser at reformen har gitt mer variasjon mellom skolene og kommunene. Evalueringen viste at ulik kapasitet og kompetanse hos skoleeierne, som i all hovedsak er kommunene, har ført til at arbeidet med reformen har gått i ulikt tempo. Store skoleeiere var gjennomgående positive til større lokalt ansvar og handlingsrom. Mindre skoleeiere etterlyste i større grad en sterkere statlig styring og mer støtte og veiledning. Forskerne mener at dette må ses i sammenheng både med at en del mindre kommuner mangler egne pedagogiske og juridiske støttefunksjoner, og at statlige og kommunale kompetanseutviklingstiltak ikke var tilstrekkelig reformrelaterte. 90 Utdanningsdirektoratet finner at små kommuner har problemer med å følge opp egne skoler på en tilfredsstillende måte. 91 De største skolene bruker Elevundersøkelsen i større grad enn de minste, og større kommuner bruker den mer enn små kommuner. De minste kommunene engasjerer seg minst i arbeidet med nasjonale prøver, både når det gjelder planleggingen av gjennomføringen og bruken av resultatene. Store skoler og store kommuner kjenner til og bruker nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i større grad enn små skoler og små kommuner. Det at små kommuner oftere enn større kommuner har svake skolefaglige resultater, gjør at de skolefaglige utfordringene for de små skoleeierne derfor ofte er betydelige. Andelen lærere uten godkjent utdanning er betydelig høyere i små kommuner sammenlignet med de største kommunene. 92 Bonesrønning m.fl. (2010) viser at de minste kommunene sett under ett har den største reduksjonen i antall skoler i perioden Utdanningsdirektoratets kartlegging av oppgitte årsaker til skolenedleggelser viste blant annet at problemer med å rekruttere kvalifiserte lærere og utilfredsstillende pedagogisk tilbud ble pekt på som noen av årsakene. 94 I grunnskolen er det i løpet av de siste årene etablert resultatindikatorer dels gjennom deltakelse i internasjonale kunnskapskartlegginger (PISA og TIMMS) og dels gjennom nasjonale prøver. Bonesrønning og Iversen (2010) analyserer resultatene fra nasjonale prøver i 2008 og fokuserer blant annet på betydningen av kjennetegn ved kommunene. 95 Hovedresultatet er at elevenes prestasjonsnivå stiger jevnt med kommunestørrelse. Kommuner med færre enn innbyggere ligger under landsgjennomsnittet, mens kommuner med flere enn innbyggere ligger over landsgjennomsnittet. 90 Meld. St. 20 ( ). På rett vei. Kvalitet og mangfold i fellesskolen. 91 Utdanningsdirektoratet. Små kommuner og skoleeierrollen. Temanotat 2011:1. 92 Utdanningsdirektoratet. Små kommuner og skoleeierrollen. Temanotat 2011:1. 93 Bonesrønning, H., J. M. V. Iversen og I. Pettersen (2010). Kommunal skolepolitikk etter Kunnskapsløftet. Med spesielt fokus på økt bruk av spesialundervisning. SØF-rapport nr. 07/ Utdanningsdirektoratet. Små kommuner og skoleeierrollen. Temanotat 2011:1. 95 Bonesrønning, H. og J.M.V. Iversen (2010), Prestasjonsforskjeller mellom skoler og kommuner: Analyse av nasjonale prøver 2008, Rapport 01/19, Senter for økonomisk forskning, NTNU. 51

195 Denne sammenhengen mellom prestasjonsnivå og kommunestørrelse gir ikke nødvendigvis uttrykk for en kausal effekt av kommunestørrelse at små kommuner forårsaker svake elevprestasjoner. Den kan like gjerne reflektere elevsammensetning og andre kommunekjennetegn som korrelerer med størrelse. For å belyse dette beregnes såkalte kommunebidragsindikatorer hvor det kontrolleres for kjennetegn ved elevene og deres foreldre. Eksempler på slike kjennetegn er kjønn, antall søsken, innvandrerstatus og foreldres inntekt og utdanning. Kommunebidragsindikatorene gir uttrykk for kommunenes bidrag til elevprestasjonene etter at det er kontrollert for kjennetegn ved elevene og deres foreldre. Også kommunebidragsindikatorene øker med kommunestørrelse. Mens de 25 kommunene med høyest kommunebidragsindikator har innbygger, har kommunene med lavest kommunebidragsindikator i underkant av innbyggere i gjennomsnitt. I en senere studie kontrolleres det for et rikere sett av kommunekjennetegn. 96 I tillegg til kommunestørrelse kontrolleres det blant annet for inntekts- og utdanningsnivå i kommunen. Mer presist er det snakk om gjennomsnittlig inntekts- og utdanningsnivå blant foreldrene til skoleelevene. Inntekts- og utdanningsnivå er positivt korrelert med kommunestørrelse. Den nye studien viser at den positive effekten av kommunestørrelse forsvinner når det kontrolleres for inntekts- og utdanningsnivå, mens høyt inntekts- og utdanningsnivå har en signifikant positiv effekt på elevprestasjonene. En mulig tolkning av dette resultatet er at foreldre med høyt inntekts- og utdanningsnivå utgjør en mer krevende gruppe for skolen. Bonesrønning, Vaag Iversen og Pettersen (2011) studerer i hvilken grad kommunene har endret sine styringssystemer etter innføringen av Kunnskapsløftet. 97 Dette omtales som grad av reformimplementering. Det er positiv samvariasjon mellom reformimplementering og kommunestørrelse. De store kommunene har kommet lenger med reformen enn de små. Samtidig er det stor variasjon mellom kommuner av om lag samme størrelse. En del små kommuner har kommet langt, og flere store kommuner har kommet kort med reformen. Når det kontrolleres for flere faktorer samtidig, viser studien at en høy andel offentlig ansatte er assosiert med liten reformimplementering, mens kommunestørrelse ikke har signifikant effekt. Forfatterne advarer mot å tolke dette som at kommunestørrelse ikke har betydning for graden av reformimplementering, siden det er svært få små kommuner som har en høy andel offentlig ansatte. Følgelig er det vanskelig å avgjøre om lav reformimplementering i de minste kommunene skyldes en høy andel offentlig ansatte eller kommunestørrelsen. Helse- og pleie- og omsorgstjenester Det finnes flere analyser av variasjon i dekningsgrader innenfor pleie- og omsorgssektoren mellom kommunene. 98 I bivariate analyser er det sterke sammenhenger mellom folketall og dekningsgrader på den måten at dekningsgradene øker med avtakende folketall. Analyser der en søker å forklare dette indikerer imidlertid at de små kommunene har høye dekningsgrader primært fordi de har høye inntekter. Inntektene er høye dels som følge av eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter (kraftkommuner) og dels som følge av statlige overføringer (småkommunetilskudd, tilskudd til distriktskommuner og Nord-Norge-tilskudd). 96 Bonesrønning, H., J.M.V. Iversen og I. Pettersen (2010), Kommunal skolepolitikk etter Kunnskapsløftet: Med spesielt fokus på økt bruk av spesialundervisning, Rapport 07/10, Senter for økonomisk forskning, SØF. 97 Bonesrønning, H., J.M.V. Iversen og I. Pettersen (2011), Kommunale skoleeiere: Nye styringssystemer og endringer i ressursbruk, Rapport 05/11, Senter for økonomisk forskning, NTNU. 98 Hjelmbrekke, Sigbjørn, Løyland, Knut, Møller, Geir og Vardheim, Ingvild (2011): Kostnader og kvalitet i pleie- og omsorgssektoren. TF-rapport 280/2011 og Hagen, T.P., K.N. Amayu, T. Iversen, G. Godager og H. Øien: Utviklingen i kommunenes helse- og omsorgstjenester HERO Working Paper 2011:5 52

196 En analyse som ble gjennomført i 2010 av forholdet mellom ulike kommunale tjenesteprofiler innen pleie- og omsorgstjenestene og brukernes tilfredshet med tjenestene, viser at brukertilfredsheten primært har sammenheng med kommunenes dekningsgrader. 99 Jo flere av innbyggerne over 67 år som mottar tjenester, desto mer fornøyd er både innbyggerne og brukerne. Det er også slik at kommunens frie inntekter i seg selv virker positivt på brukertilfredsheten. Av faktorer som har negativ effekt på brukertilfredshet, er bl.a. antall liggedøgn på sykehuset og sykefravær i pleie- og omsorgssektoren. Kontrollert for disse og andre forhold finnes en svak negativ effekt av folketall, dvs. at brukertilfredsheten går ned når folketallet øker. Det er foreløpig få analyser av variasjoner i kvalitet innen pleie- og omsorgssektoren. En rapport fra Universitetet i Oslo 100 analyserer variasjoner i kvalitetsindikatorer, blant andre enkelte av de fire nasjonale kvalitetsindikatorene listet opp i kapittel 4.1, men effekten av kommunestørrelse er ikke eksplisitt. Ekspertutvalget har reanalysert data for å klargjøre effektene av kommunestørrelse. Konklusjonen er at kommunestørrelse har svake effekter. Etter at det er kontrollert for blant annet kommunenes inntektsnivå finner utvalget at små kommuner har noe høyere andel enerom og noe svakere dekning av fysioterapi enn store kommuner. Det foreligger foreløpige evalueringer av betalingsordningen for utskrivningsklare pasienter. 101 Analysen gjort av Hagen m. fl. viser at den største reduksjonen i liggedøgn for utskrivningsklare pasienter fra 2011 til 2012 skjer i kommuner med god sykehjemsdekning og god legedekning i sykehjemmene. Ekspertutvalget har reanalysert deler av dette materialet med sikte på å klargjøre om kommunestørrelse har betydning for muligheter for å redusere antall utskrivningsklare pasienter. Ekspertgruppen finner ikke signifikante effekter av folketall. Ved utgangen av 2013 var det gitt tilskudd til 101 kommunale akutte døgnenheter (KAD) som ivaretar kravet som er varslet fra 2016 om etablering av øyeblikkelig hjelp-funksjoner og lokalmedisinske tjenester i kommunene. Opptaksområdet til disse døgnenhetene omfattet som hovedregel flere kommuner. Til sammen hadde 242 kommuner fått tilskudd. Antall kommuner som ved utgangen av 2013 hadde startet opp med KAD var noe lavere, slik at 205 kommuner samlet sett hadde tilgang til denne type tjenester på det aktuelle tidspunktet. I gjennomsnitt besto opptaksområdene til døgnenhetene av personer. Median størrelse var Unntas den kommunale akutte døgnenheten i Oslo, ble gjennomsnittet og medianen Det er betydelige forskjeller i størrelse mellom opptaksområdene. Det minste opptaksområdet var på knapt 600 innbyggere. Det største opptaksområdet var på over innbyggere. En undersøkelse fra Midt-Norge viste at flertallet av de interkommunale ordningene var samlokalisert med legevakten. For øvrig var størrelse, organisering og bemanning svært forskjellig. 102 Kriterier for innleggelse både i de interkommunale ordningene og lokalt i kommunalt sykehjem varierte fra pasienter som kunne behandles etter vanlige allmennmedisinske prinsipper til mer komplekse pasienter med behov for utredning og observasjon. 99 Hjelmbrekke, S. mfl (2011), Kostnader og kvalitet i pleie- og omsorgssektoren. TF-rapport 280/ Hagen, T.P., K.N. Amayu, T. Iversen, G. Godager og H. Øien: Utviklingen i kommunenes helse- og omsorgstjenester HERO Working Paper 2011:5 101 Grimsmo, A. (2013). Hvordan har kommunene løst utfordringen med utskrivningsklare pasienter? Sykepleien. Forskning nr. 2: og Hagen, T.P., D.P. McArthur og T. Tjerbo. (2013). Kommunal finansiering av utskrivningsklare pasienter. Erfaringer fra første året. HERO Working paper 2013: 5. Oslo: Institutt for helse og samfunn, Universitetet i Oslo. 102 Grimsmo, A. (2013). Hvordan har kommunene løst utfordringen med utskrivningsklare pasienter? Sykepleien. Forskning nr. 2:

197 Tall fra Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin viser at det er 88 kommunale og 101 interkommunale legevakter i Totalt 340 kommuner deltar i ulike former for interkommunale legevaktsamarbeid. Flere steder gjelder samarbeidet kun bemanning på natt og i helgene. I gjennomsnitt er det 3,4 kommuner med i hvert samarbeid. Gjennomsnittlig innbyggertall for kommunene som har kommunale legevakter er om lag , mens kommunene som deltar i samarbeid i gjennomsnitt har innbyggere. I gjennomsnitt er opptaksområdet for de interkommunale legevaktene om lag innbyggere. 104 Til sammenligning var det i kommunale og 106 interkommunale legevakter, så utviklingen de siste årene har gått i retning av større enheter. I sitt forslag til nasjonal handlingsplan for legevakt anbefaler Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin at en typisk legevakt burde favne mellom og innbyggere. 105 Psykisk helsearbeid og barnevern En undersøkelse av effektene av opptrappingsplanene for psykisk helse viser at de minste kommunene i større grad enn mer folkerike kommuner opplever problemer knyttet til fagmiljøet i psykisk helsearbeid i egen kommune. Fagmiljøet blir ofte svært lite i de minste kommunene, og en del av disse kommunene mener at folk med kompetanse spres for mye på ulike tjenester i kommuneorganisasjonen i stedet for å samles i et sterkere faglig miljø. 106 Myrvold og Toresen (2003) 107 diskuterer sammenhengen mellom kommunestørrelse og kvalitet i kommunal tjenesteproduksjon, og mener kommunesammenslåinger først og fremst vil kunne gi kvalitetsgevinster innenfor tjenester som er rettet mot små grupper av innbyggere. Særlig peker de på tjenester som krever spisskompetanse, og der en større kommune kan gi et større fagmiljø, bedre rekruttering av fagfolk og større bredde i tjenesten. Tjenester som trekkes fram som eksempler er barnevern, tjenester for psykisk utviklingshemmede og tjenester for innbyggere med psykiske problemer. En kartlegging gjennomført av Saga Corporate Advisors (2011) 108 viser til flere utredninger som indikerer at små kommuner har kompetanse knyttet til den jevne driften og virksomheten, men at kommunene får større og større utfordringer jo større grad av spisskompetanse som kreves i oppgaveløsningen. Om en kommune leverer gode tjenester kan henge sammen med hvor ofte kommunen utreder og iverksetter tiltak. Tall fra Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker viser at det i 2010 i gjennomsnitt var ca. 16 vedtak om omsorgsovertakelse etter barnevernloven 4-12 pr innbyggere. Dette betyr at i en kommune med innbyggere gjøres i snitt én til to omsorgsovertakelser i året. 319 kommuner har under innbyggere. Tall fra Bufetat viser at det totalt sett var nye akuttplasseringer i tiltak i statlig regi i Av disse ble plassert i institusjon og 953 i fosterhjem. 103 I fire kommuner er kommunens innbyggere delt mellom to ulike legevakter, avhengig av geografisk tilhørighet. 104 Tall fra Nasjonalt senter for legevaktmedisin, bearbeidet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. 105 Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin (2009). er hjelpa nærmast! Forslag til Nasjonal handlingsplan for legevakt. Rapport nr Myrvold, Trine og Helgesen, Marit Kristine Kommunalt psykisk helsearbeid. Organisering, samarbeid og samordning. NIBR-rapport 2009: Myrvold og Toresen kap. 4 i: Hansen, T. (2003): Mellom politiske prinsipper og lokal pragmatisme. Kommunesammenslutningenes legitimeringsgrunnlag. NIBR-rapport 2003: Saga Corporate Advisors (2011). Kompetansesituasjonen i kommunene. En litteraturoversikt. 54

198 Dette betyr at en kommune med innbyggere i snitt treffer ett akuttvedtak for plassering i institusjon og ett for plassering i fosterhjem i året. 109 Barneverntjenester i små kommuner kan ha fordeler som store kommuner ikke har. Nærhet til brukere kan gjøre det lettere å oppdage barn som trenger hjelp, og det kan være lettere å identifisere ressurser i lokalmiljøet som kan bidra positivt for utsatte barn og familier. Det kan også være lettere å samordne kommunale tjenester innad i kommunen. 110 De minste norske kommunene har imidlertid mellom en halv og én stilling i barnevernet, noe som gjør barneverntjenesten potensielt sårbar for forhold som sykdom, vakanser og personlige faktorer hos ansatte. 111 Undersøkelser fra barnevernsfeltet viser at små kommuner har for få ressurser i barnevernet. I de minste kommunene, der det gjerne bare er én person som arbeider med disse sakene, har ofte vedkommende saksbehandler arbeidsoppgaver også på andre områder i tillegg. Undersøkelser viser at mange barnevernsarbeidere i de minste kommunene opplever det som en stor belastning å være alene om vanskelige saker, og ønsker seg et større fagmiljø å støtte seg på. 112 I en undersøkelse fra rapporterer småkommunene at de for å kunne gi et godt barnevernstilbud i framtiden, trenger kompetanse på fagutvikling overfor egne medarbeidere, bedre kompetanse på kartlegging og utredning og bedre tilgang på psykologfaglig kompetanse. Det framheves at behovet for utrednings- og psykologfaglig kompetanse langt på vei kan dekkes gjennom ekstern veiledning. I undersøkelsen framgår det at 52 prosent av de småkommunene som deltok i spørreundersøkelsen, deltar i et interkommunalt samarbeid på barnevernsområdet og at 11 prosent har konkrete planer om å inngå et slikt samarbeid. De tre viktigste årsakene til at kommunene deltar eller planlegger å delta i et interkommunalt samarbeid på barnevernsområdet er faglig miljø, kompetanse (fagkompetanse/bredere kompetanse) og rekruttering. Per juli 2012 var det om lag 100 kommuner med færre enn fem ansatte i barnevernet som ikke hadde interkommunalt barnevernsamarbeid. Det er store forskjeller mellom kommunene, men samlet sett er andelen fristbrudd på meldinger og undersøkelser høyere her enn i landet for øvrig. Andelen barn som er plassert utenfor hjemmet er noe lavere i disse kommunene enn ellers i landet. Det er også forskjeller mellom små og store kommuner når det gjelder bruk av hjelpetiltak. Ifølge Riksrevisjonen gir flere kommuner uttrykk for at de ikke har de hjelpetiltakene de har behov for. Flere små enn store kommuner bruker kompenserende tiltak som støttekontakt, besøkshjem og økonomisk hjelp. 114 Nye kunnskapsbaserte metoder i barnevernet som skal bidra til en positiv endring for barnet, krever spesialisert kompetanse i kommunen Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets høringsuttalelse til høringsnotat om endringer i barnevernloven Prop. 106 L ( ) Endringer i barnevernloven 111 Myrvold, T. mfl. (2011) Den vanskelig samhandlingen. Evaluering av forvaltningsreformen i barnevernet. NIBR-rapport 2011: Myrvold, T. (2001) Smått og godt? NIBR 2001: 1 (Små kommuner er definert til kommuner med under 2000 innbyggere) 113 Deloitte KS (2012) Barnevernet i små kommuner Status og utfordringer 114 Prop. 106 L ( ) Endringer i barnevernloven

199 Teknisk sektor Teknisk sektor i kommunene står for noen av de grunnleggende basistjenestene i samfunnet, som brann- og redningsvesen, vann og avløp. Mange av disse oppgavene løses i dag via interkommunalt samarbeid. Vann- og avløpssektoren har gunstige økonomiske rammevilkår ved at kommunene og selskapene kan kreve inn avgifter og gebyrer som dekker kommunens utgifter til selvkost. Den viktigste årsaken til forskjellen i selvkost mellom kommuner er kommunestørrelse. Uavhengig av kravet til rensing, standard på tjenesten og effektivitet er de små kommunene dyrere, da det er få abonnenter å fordele kostnadene på. 116 Når kommunene blir små, det vil i denne sammenhengen si at de forsyner færre enn personer, øker enhetskostnadene vesentlig. Kommuner som i tillegg har bygget ut infrastruktur for hytter og reiselivsnæring, får enda større enhetskostnader. Disse har bygd ut stor kapasitet for å kunne håndtere maksbelastningene i turistsesongene, mens gjennomsnittlig utnyttelse er lav. Det er påvist et investeringsbehov i vann og avløpsinfrastrukturen på ca. 490 mrd. kroner fram til Dette bl.a. fordi avløpssystemene er underdimensjonert for å takle økende nedbørsmengder. I et innspill til ekspertutvalget skriver interesseorganisasjonen Norsk vann at det er et stort behov for nytenkning og teknologiutvikling for å løse kravene og utfordringene på vann- og avløpsområdet på en bærekraftig og kostnadseffektiv måte. I tillegg vil det kreve økt kompetanse og kapasitet. Spesielt i de små kommunene er det allerede i dag problemer med å rekruttere og beholde arbeidskraft. I kampen om fagfolkene vil større kompetansemiljøer ha en konkurransefordel sammenliknet med små miljøer. 118 Brann- og redningsvesenet kan stå foran store omorganiseringer framover. En arbeidsgruppe nedsatt av Justis- og beredskapsdepartementet og ledet av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har vurdert Brann- og redningsvesenets organisering og ressursbruk. 119 I dag finnes det 205 selvstendige brannvesen, 36 interkommunale samarbeid, 63 selvstendige samarbeidende brannvesen, mens det mangler opplysninger om 12 brannvesen. Brannstudien konkluderer med at det gjennomgående er vanskelig for de små å ivareta sine oppgaver etter dimensjoneringsforskriften. 120 Arbeidsgruppen vurderte tre modeller for en framtidig organisering: Modell 1 følger fylkesgrensene og innebærer at det blir brann- og redningsvesen, avhengig av om Oslo og Akershus skal være selvstendige eller slås sammen. Modell 2 innebærer en organisering som skal dekke minst innbyggere, eller følge fylkesgrensene. Modell 3 innebærer en organisering som sikrer at et brann- og redningsvesen dekker minst innbyggere. Felles for alle modellene foreslår arbeidsgruppen at nødalarmeringssentralene (110- sentralene) skal dekke et større geografisk område og flere innbyggere enn i dag. På bakgrunn av de vurderingene som er gjort i studien og de kriteriene som er lagt, mener arbeidsgruppen at et befolkningsgrunnlag på innbyggere er et minimum. 116 Norsk Vann (2013). Tilstandsvurdering av VA-sektoren. 117 Ødegård, Johnny. mfl. (2013). Investeringsbehov i vann og avløpssektoren. Norsk Vann Rapport B Norsk Vann mener (2014). Vannbransjens plass i kommunereformen 119 Brannstudien Rapport fra arbeidsgruppe som har vurdert brann og redningsvesenets organisering og ressursbruk. Desember Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen FOR

200 Arbeidsgruppen presiserer at bemanningen i disse sentralene må være minimum tre årsverk på dagtid og to årsverk om natten. Brannstudien anbefaler modell 1 med bakgrunn i at den for det første sannsynligvis gir størst rom for økonomisk effektivisering, og dermed mulighet til å omdisponere ressurser til andre prioriterte formål. Videre bygger modell 1 på kjent geografisk inndeling. Et annet viktig argument for arbeidsgruppen har vært at modell 1 sannsynligvis gjennomgående vil gi større og mer robuste enheter, og dermed høyere kvalitet på tjenestene. I noen sammenhenger kan selv noen av de største brann- og redningsvesenene vi har i dag, som dekker mer enn innbyggere, være for små til å sikre den ønskelige faglige utviklingen, eksempelvis knyttet til nødvendig spesialkompetanse. IKT IKT-modenheten i kommunene varierer systematisk med kommunestørrelse. Kommuner med mindre enn innbyggere har i mindre grad enn større kommuner tatt i bruk IKTløsninger som sikrer integrasjon av fagsystemer eller skjemaløsninger. 121 Små kommuner har ikke nødvendigvis egen IKT-kompetanse og er helt avhengig av eksterne konsulenter og leverandører. Når både kapasitet og kompetanse på IKT er begrenset, så hindrer dette en utvikling av tjenestetilbudet hvor ny teknologi blir tatt i bruk. Eksisterende forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene blir dermed forsterket av forskjeller i IKT-modenhet. 122 Innenfor eldreomsorg, som er et stort og økende ansvarsområde for kommunene, kan dette for eksempel vanskeliggjøre framtidige ambisjoner om innovasjon og satsing på velferdsteknologi. 123 Det er et stort potensial for kommunene i å utvikle og ta i bruk nye teknologiske løsninger i utøvelsen av selve tjenestene, samtidig som det er behov for å utvikle og utvide de rene nettbaserte tjenestene. Dette gjelder innenfor alle de store tjenesteområdene; innenfor skole til læringsformål og i kommunikasjonen mellom skole, elever og foreldre, digitale skjemaer for diverse søknader, innen planlegging og høringer og innen helse- og omsorgstjenestene. Undersøkelser viser at store kommuner gir bedre service enn små kommuner når det gjelder nettbasert informasjon, og at denne forskjellen har vært stabil over tid. 124 Velferdsteknologiske løsninger vil bli viktige verktøy i møtet med de demografiske utfordringene med stor økning i andelen eldre i befolkningen. 125 Innen omsorgstjenestene kan velferdsteknologiske løsninger bidra til at brukere og pasienter kan bo hjemme lengre. Det finner i noen grad sted frivillig koordinering av IT-systemer mellom kommunene. Denne er konsentrert om driftsliknende oppgaver og det er kun få og store kommuner som er involvert i koordineringsarbeidet når det gjelder felles løsninger. I følge en KS-undersøkelse deltok 89 prosent av kommunene i interkommunalt IKTsamarbeid i Omfanget av samarbeidet er meget variabelt, og det samarbeides mest om drift av systemer (87 prosent) og anskaffelser (81 prosent) KS, ekommunekartleggingen Devoteam davinci, 2011, Intervju med representanter fra KS NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg 124 Jacobsen, D. I og Schønning, K. H (2013), Nærhetseffekten kommunal service, kommunestørrelse og ny teknologi i Tidsskrift for samfunnsforskning, NR 4, 2013, NOU 2011:11. Innovasjon i omsorg 126 Devoteam davinci, 2011, s

201 Valgfrihet Større kommuner kan ha et bredere tilbud av ulike tjenester til innbyggerne. Det gir økt valgfrihet for den enkelte innbygger. Innbyggere i store kommuner opplever i dag at de i større grad kan påvirke tjenestetilbud som eldreomsorg og grunnskole gjennom å velge tilbud. 127 Erfaringer fra sammenslåinger Evalueringer av frivillige kommunesammenslåinger har vist at ett av de sentrale målene for sammenslutningene, spesielt for de minste kommunene, har vært å sikre og styrke tjenestetilbudet. 128 De sammenslåtte kommunene fikk større og sterkere fagmiljøer på områder der tjenestene ble slått sammen, f.eks. innen tekniske tjenester og tjenester for barn, familie og helse. Også administrative tjenester ble sterkere og mer robuste, og spesielt de minste kommunene var ikke lenger så avhengige av enkeltpersoner for gjennomføring av kritiske oppgaver. Større fagmiljøer ble i kommunene sett på som positivt både for kvaliteten og for de ansatte. Kommunene mente også at de fikk større potensial for framtidig utvikling av det kommunale tjenestetilbudet enn de gamle kommunene ville hatt. Den danske kommunalreformen hadde blant annet som mål å skape kommuner og regioner med større faglig og økonomisk bæredyktighet. I tillegg til en betydelig reduksjon i antall kommuner var også endringer i oppgavefordelingen mellom de ulike nivåene en viktig del av den danske reformen. En evaluering av reformen fra mars 2013 finner at den faglige bæredyktigheten i kommunene generelt er styrket, og har på noen områder medvirket til økt nytenkning i oppgaveløsningen og bedre kvalitet på tjenestene. Evalueringen viser også at den økonomiske bæredyktigheten er styrket ved at det er skapt mer økonomisk robuste enheter Effektiv bruk av samfunnets ressurser Effektivitet i tjenesteproduksjonen avhenger av god økonomiplanlegging i kommunen som sørger for at ressursene blir anvendt så effektivt som mulig, og dermed gir innbyggerne et best mulig velferdstilbud. God planlegging bidrar også til økt politisk handlingsrom og styrker muligheten for å utøve politikk og foreta prioriteringer i den enkelte kommune. Soliditeten i kommunens økonomi kan måles ved netto driftsresultat og størrelsen på kommunens disposisjonsfond. Kommuner med sunn økonomi og et handlingsrom vil kunne møte innstramminger eller uforutsette hendelser ved å redusere driftsresultatet eller bruke av tidligere års avsetninger, uten at det får en direkte konsekvens for tjenestetilbudet. 130 Det er ingen entydig sammenheng mellom kommunestørrelse og kommunenes netto driftsresultat. Dette er blant annet analysert i Borge (2005). Kontrollert for andre egenskaper ved kommunen er det ingen sammenheng mellom størrelsen på kommunen og netto driftsresultat. 131 I 2012 var det kommuner med innbyggere som hadde de høyeste netto driftsresultatene, mens kommuner med innbyggere hadde de laveste netto 127 Røiseland, Asbjørn Notat om kommunestørrelse, tjenestetilbud og demokrati, av 12. februar Brandtzæg, Bent Aslak Frivillige kommunesammenslutninger Erfaringer og effekter fra Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. Telemarksforskning-rapport nr Økonomi- og Indenriksministeriet (2013). Evaluering av kommunalreformen. Afrapportering fra udvalget om evaluering av kommunalreformen. 130 Økonomiplanlegging i kommuner og fylkeskommuner. Veileder. Kommunal- og regionaldepartementet Borge, L.-E. (2005). Strong politicians, small deficits: evidence from Norwegian local governments i European Journal of Political Economi, Vol. 21 (2005):

202 driftsresultatene. 132 For de siste tre årene viser imidlertid tall fra TBU at en større andel av kommunene med under innbyggere hadde negativt netto driftsresultat i ett av de tre årene enn hva som var tilfellet blant de større kommunene. Dette kan tyde på at det er større svingninger i resultatene for de minste kommunene. Borge og Sunnevåg (2006) finner at det er en sammenheng mellom beregnet effektivitet i kommunal tjenesteproduksjon og kommunalt inntektsnivå. Høyt inntektsnivå synes å bidra til lav effektivitet. Dette kan skyldes at kommuner med lavt inntektsnivå blir tvunget til å være mer effektive for å kunne gi gode tjenester til innbyggerne, og at kommuner med høyt inntektsnivå vil kunne levere gode tjenester uten å være maksimalt effektive. 133 Også Borge m.fl. (2008) finner en sammenheng mellom kommunens inntektsnivå og effektiviteten i kommunal tjenesteproduksjon. Høye kommunale inntekter synes å bidra til lavere effektivitet. Resultatene tyder også på at høy grad av partifragmentering i kommunestyret gir lav effektivitet, og at økt demokratisk deltagelse øker effektiviteten. 134 Borge og Naper (2006) analyserer effektiviteten i grunnskolesektoren og finner, i likhet med Borge og Sunnevåg, at kommunenes inntektsnivå synes å ha negativ effekt på effektiviteten. 135 Borge og Haraldsvik (2009) viser at kommunenes inntektsnivå også synes å ha negativ effekt på effektiviteten innenfor pleie- og omsorgssektoren, og finner en positiv sammenheng mellom effektivitet og innbyggertall. 136 Hansen m.fl. (2014) evaluerer effekter av kommunereformen i Danmark og finner at budsjettbalansen i de sammenslåtte kommunene ble noe bedret i forhold til kommuner som ikke slo seg sammen, i noen år etter reformen. Resultatene er imidlertid ikke entydige, og de er trolig også påvirket av reguleringer fra sentrale myndigheter. Når det gjelder andre mål på den økonomiske situasjonen viser studien at de sammenslåtte kommunene reduserte likviditeten og økte gjeldsbyrden i årene før og rett etter sammenslåingen. Noen år etter reformen bedrer situasjonen seg, likviditeten øker og gjelden går ned. Fem år etter reformen er nivået på likviditeten og gjelden i de sammenslåtte kommunene om lag på samme nivå som før reformen. 137 Prioriteringseffektivitet Små kommuner med en homogen befolkning kan ifølge økonomisk teori gi fordeler fordi tjenestetilbudet her kan skreddersys innbyggernes ønsker om kommunale ytelser i større grad enn i store eller lite homogene kommuner. Gevinsten er større desto mer entydig innbyggernes ønsker og behov er innen en kommunes grenser, og desto større forskjeller det er mellom kommunene Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi november 2013, kapittel Borge, L-E. og K.J. Sunnevåg (2006). Effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunesektoren: Sluttrapport. SØF-rapport 07/ Borge, L-E., T. Falch og P. Tovmo (2008). Public sector efficiency: the roles of political and budgetary institutions, fiscal capacity, and democratic participation. Public Choice, 2008, 136: Borge, L-E. og L.R. Naper (2006). Efficiency Potential an Efficiency Variation in Norwegian Lower Secondary Schools. FinanzArchiv 62 (2006) Borge, L-E. og M. Haraldsvik (2009). Efficiency potential and determinants of efficiency: an analysis of the care for the elderly sector in Norway. International Tax Public Finance, 2009, 16: Hansen, S.W., K. Houlberg og L. H. Pedersen (2014). Do Municipal Mergers Improve Fiscal Outcomes? Scandinavian Political Studies, Oates, W.E. (1972). Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. 59

203 Små kommuner kan være bedre i stand til å fange opp befolkningens ønsker og dermed gjøre riktigere prioriteringer. 139 Dette forutsetter at kommunene har lokalpolitisk handlefrihet til å prioritere og utforme tjenestene i tråd med innbyggernes ønsker. Kommunestørrelse vil kunne påvirke prioriteringseffektiviteten på to måter. På den ene siden kan større kommuner gi lavere prioriteringseffektivitet fordi store kommuner gjennomgående har mindre homogene innbyggere enn små kommuner. På den andre siden vil større kommuner legge til rette for endringer i styringssystemet som kan gi økt lokalpolitisk handlefrihet, for eksempel gjennom mindre regelstyring og øremerking. Stordriftsfordeler ulike sektorer I diskusjonen om stordriftsfordeler og kommuneinndeling konkluderte Christiansenutvalget (NOU 1992:15) med at stordriftsfordeler ikke så ut til å være viktig i kommunesektoren, men i større grad var knyttet til tjenesteproduksjonens omfang enn til kommunestørrelsen. Grefsrud og Hagen (2003) skiller mellom potensialet for utnytting av stordriftsfordeler og sannsynligheten for at stordriftsfordeler hentes ut, og viser til at det ikke er noen automatikk i at en sammenslutning medfører de organisatoriske endringene som skal til for å realisere stordriftsfordelene. 140 Mulighetene for å ta ut stordriftsfordeler vil variere mellom de ulike sektorene i tjenesteproduksjonen. Potensialet for stordriftsfordeler vil avhenge av hvor produksjonen skjer om det er sentralt, desentralt eller hos den enkelte bruker (Hansen m.fl. 2003). 141 Både inntektssystemutvalget 142 og Langørgen m.fl. 143 dokumenterer at små kommuner har smådriftsulemper i tilknytning til kommunal administrasjon, drift av grunnskolen og kommunehelsetjenesten. Bosettingsmønsteret i kommunen gjør det imidlertid vanskelig å utnytte stordriftsfordelene fullt ut i alle kommuner. Innbyggernes nærhet til tjenestene tilsier at kommunen må opprettholde et visst desentralisert tilbud. Trolig vil det også være stordriftsfordeler innenfor små/spesialiserte tjenesteområder som barnevern, tjenester for ressurskrevende brukere og tekniske tjenester. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet blir kommunene i dag, i det såkalte basistilskuddet, kompensert for smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen innen sektorene administrasjon, grunnskole, helsetjeneste og pleie og omsorg. Utredninger som er utført i forbindelse med revisjoner av inntektssystemet, utgjør det empiriske grunnlaget for denne kompensasjonen. Tilskuddet er utformet på en slik måte at det utgjør et likt beløp for alle kommunene, og tilskuddet vil følgelig utgjøre et større tilskudd per innbygger i kommuner hvor befolkningen er liten. I forbindelse med inntektssystemutvalgets arbeid 144 ble det utført analyser av grunnskole NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. 140 Grefsrud, R. og S. E. Hagen (2003). Kriterier for god kommuneinndeling. ØF-rapport nr. 21/ Hansen, T. (2003): Mellom politiske prinsipper og lokal pragmatisme. Kommunesammenslutningenes legitimeringsgrunnlag. NIBR-rapport 2003: NOU 2005:18. Fordeling, forenkling, forbedring. 143 Langørgen, Pedersen og Aaberge (2010). SSB-rapport 25/ NOU 2005:18. Fordeling, forenkling, forbedring. 145 Falch, T., M. Rønning og B. Strøm (2005), Forhold som påvirker kommunenes utgiftsbehov i skolesektoren: Smådriftsulemper, skolestruktur og elevsammensetning, Rapport 04/05, Senter for økonomisk forskning, NTNU. 60

204 og pleie og omsorg 146. I tillegg ble det foretatt en oppdatering av KOMMODE-modellen 147 som omfatter alle kommunale sektorer. De analyser som utføres i forbindelse med revisjoner av inntektssystemet gir begrenset innsikt i hvilken form stordriftsfordelene tar og når de eventuelt er uttømt. Analysen til Langørgen m.fl. (2005) 148 gir imidlertid noe informasjon om dette. De undersøker om stordriftsfordeler uttømmes ved henholdsvis 2 000, og innbyggere, og de finner at stordriftsfordeler innenfor administrasjon, helse og grunnskole stort sett er uttømt ved innbyggere. Analyser av kommunale regnskapsdata fra KOSTRA viser at administrasjonskostnadene per innbygger synker kraftig med økende kommunestørrelse opp til om lag innbyggere, men effekten gjør seg gjeldende for kommuner med opp til innbyggere. Figur 4.4 viser utgifter per innbygger til administrasjon i (2012). 149 Figur 4.4 Administrasjonsutgifter per innbygger, kommunene rangert etter størrelse De estimerte stordriftsfordelene gir ikke uttrykk for hvilke besparelser som kan oppnås gjennom kommunesammenslåinger. Det har sammenheng med at kommunesammenslåinger, i tillegg til å påvirke antall innbyggere, vil påvirke andre rammebetingelser for kommunal tjenesteproduksjon. Det er særlig reiseavstander som påvirkes. Generelt vil besparelsene 146 Martinussen, P.E., I. Pettersen og T. Hofstad (2005), Kommunenes utgiftsbehov og produksjonskostnader innenfor pleie- og omsorgssektoren: Analyser av brukerdata og kommunespesifikke data, SINTEF Helse. 147 Langørgen, A., T.A. Galloway, M. Mogstad og R. Aaberge (2005), Sammenlikning av simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd, Rapport 2005/25, Statistisk sentralbyrå. 148 Langørgen, A., T.A. Galloway, M. Mogstad og R. Aaberge (2005), Sammenlikning av simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd, Rapport 2005/25, Statistisk sentralbyrå. 149 Regnskapsdata for 2012 fra KOSTRA. SSB/Telemarksforskning. 61

205 avhenge av antall kommuner som slår seg sammen og av innbyggertall og bosettingsmønster i de berørte kommuner, både hver for seg og samlet. En analyse utført av Langørgen, Aaberge og Åserud (2002) 150 tar hensyn til slike forhold. De beregner besparelsene av to alternative reformer av kommunestrukturen; (i) halvering av antall kommuner ved at kommuner med færre enn innbyggere inngår i sammenslåinger og (ii) kommunestrukturen baseres på 90 økonomiske regioner. Besparelsene i alternativ (i) utgjør 2,4 prosent av kommunenes samlede utgifter, mens besparelsene i alternativ (ii) utgjør 3,6 prosent av utgiftene. I tillegg til skalaegenskaper i produksjonen vil effektiviteten i produksjonen av kommunale tjenester avhenge av hvor mye den enkelte kommune får ut av ressursene. Borge, Pettersen og Tovmo (2011) 151 og Borge og Pettersen (2012) 152 analyserer effektiviteten i kommunal tjenesteproduksjon gitt gjeldende kommunestruktur. Studiene benytter såkalt DEA-analyse hvor det for hver kommune beregnes en effektivitetsindikator. Effektivitetsindikatoren varierer mellom 0 og 1, hvor verdien 1 betyr at kommunen er 100 prosent effektiv. Jo lavere effektivitetsindikatoren er, jo høyere er effektiviseringspotensialet. Innen barnehage, grunnskole og pleie og omsorg finner de at gjennomsnittlig effektivitet er i størrelsesorden 0,75 0,80. Det betyr at gjennomsnittskommunen kan redusere ressursbruken med prosent uten at produksjonen reduseres. Det er en U-formet sammenheng mellom beregnet effektivitet og antall innbyggere. Beregnet effektivitet avtar med økende innbyggertall blant kommuner med færre enn innbyggere. Deretter er det en klar tendens til at beregnet effektivitet øker med økende innbyggertall. Studiene sier ikke noe om denne effekten eventuelt uttømmes når kommunene blir mye større. Samlet sett er det en signifikant positiv korrelasjon mellom beregnet effektivitet og antall innbyggere. Skoleåret 2012/2013 hadde 32 prosent av norske grunnskoler færre enn 100 elever, og en gjennomsnittlig grunnskole hadde 208 elever. Tendensen de siste årene er at det blir færre og større grunnskoler, og at det særlig er de minste skolene som legges ned. 153 De siste ti årene har det vært en nedgang i antall grunnskoler på om lag 10 prosent, og om lag halvparten av skolene som har blitt lagt ned hadde under 34 elever ved skolens siste år. 154 Dette kan tyde på en sentralisering av tilbudet og at kommunene er i ferd med å ta ut stordriftsfordeler ved å legge ned mindre grendeskoler. Hvis en stor del av stordriftsfordelene er hentet ut allerede vil det være færre stordriftsfordeler på disse områdene i framtiden. Kommunenes ressursbruk til grunnskole var i underkant av 59 mrd. kroner i 2012 og utgjorde om lag 23 prosent av kommunenes driftsutgifter. Gjennomsnittskostnaden per elev i grunnskolen var i kroner og varierte fra til i overkant av kroner per elev. Det er mange årsaker til at kostnadene varierer mellom kommunene. KOSTRA-tall viser blant annet at de minste kommunene har høyere utgifter per elev, at kostnadene er høyere i kommuner der elevene bor spredt og at kommuner med små skoler bruker mer per elev enn kommuner med store skoler Langørgen, A., R. Aaberge og R. Åserud (2002), Kostnadsbesparelser ved sammenslåing av kommuner. SSB 2002/15 s Borge, L.-E., P. Tovmo og I. Pettersen (2011), Effektivitet i kommunale tjenester, Rapport 02/11, Senter for økonomisk forskning, NTNU. 152 Borge, L.-E. og I. Pettersen (2012), Effektivitet i kommunale tjenester: Analyser for 2009 og 2010, Rapport 03/12, Senter for økonomisk forskning, NTNU. 153 Utdanningsspeilet Utdanningsdirektoratet. 154 Utdanningsdirektoratet (2013). Skolestruktur: Endringer i landskapet de siste ti årene. Statistikknotat 02/ Utdanningsspeilet Utdanningsdirektoratet. 62

206 I den danske kommunereformen var det en forventning om at reformen kunne gi en mer effektiv oppgaveløsning ved at stordriftsfordelene i større grad ble utnyttet. Houlberg (2011) undersøker om de administrative stordriftsfordelene er hentet ut to år etter reformen og om kommunestørrelse hadde betydning for ressursbruken til administrasjon etter kommunereformen. Analysene viser at de sammenslåtte kommunene hadde hentet ut stordriftsfordeler, men at disse var mindre enn forventet. Resultatene viser også at resultatet mer skyldes en sterk økning i administrasjonsutgiftene for kommunene som ikke slo seg sammen, enn reduserte utgifter i de sammenslåtte kommunene. 156 Nyere regnskapstall fra danske kommuner (2012) viser at kommunene har redusert administrasjonsutgiftene med 1,3 mrd. danske kroner i løpet av tre år, og at kurven nå har flatet ut. Reduksjonen i administrasjonsutgiftene har vært størst i de sammenslåtte kommunene, og sammenlignet med de ikke-sammenslåtte kommunene tilsvarer reduksjonen en innsparing på om lag 10 prosent av administrasjonsutgiftene. Houlberg (2014) tolker utviklingen som at de sammenslåtte kommunene fem år etter reformen har hentet ut stordriftsfordelene, og at utgiftene nå trolig er i ferd med å stabilisere seg. 157 Utvikling og drift av IKT-baserte service- og tjenesteytingsløsninger krever en viss systemkapasitet, noe vi med mer sannsynlighet finner i større enn i mindre kommuner. 158 Mange små kommuner kan bli liggende etter de store kommunene i utviklingen. Dette kan gi digitale ulikheter mellom kommuner. Et slikt skille kan ytterligere øke de produktivitetsforskjeller det kan argumenteres for at finnes mellom store og små kommuner. I tillegg til at små kommuner på flere områder kan ha problemer med kapasitetsutnyttelse og dermed få høye enhetskostnader, kan det tenkes at de ikke har kapasitet til å utnytte de gevinster som ligger i å digitalisere en del av kommunens tjenesteyting. Gevinstrealiseringspotensialet ved bruk av IKT er knyttet spesielt til tjenesteyting. Også når det kontrolleres for andre relevante forhold vil det, i følge Jacobsen og Holtskog (2013), framover være en vedvarende systematisk forskjell mellom kommunene, i de store kommunenes favør, i evnen til å realisere et slikt potensial Likeverdighet En forutsetning for at kommunene skal kunne tilby sine innbyggere et likeverdig tjenestetilbud, er at ressursene er relativt likt fordelt mellom kommunene. Kommunenes egne inntekter (skatteinntekter og gebyrer fra egne innbyggere) varierer i dag i stor grad mellom kommunene, 159 og det er derfor en relativt høy grad av utjevning av inntektene mellom kommunene. Inntektene utjevnes i dag mellom kommuner med høye og lave inntekter. I tillegg til kompensasjonen for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon får også små kommuner (færre enn innbyggere) et særskilt småkommunetilskudd, og kommuner i de nordligste fylkene får Nord-Norgetilskudd. Disse ordningene/tilskuddene gjør at de minste kommunene har et høyere inntektsnivå enn andre kommuner, også når det er korrigert for 156 Houlberg, K. (2011). Administrative stordriftsfordele ved kommunalreformen i Danmark sandede eller tilsandede? i Scandinavian Journal of Public Administration (15:1): Houlberg, K. (2014). Slut med stordriftsfordele på rådhusene? Kronikk KORA februar Jacobsen, D. I. og K. H. S. Holtskog (2013) Nærhetseffekten kommunal service, kommunestørrelse og ny teknologi i Tidsskrift for samfunnsforskning Vol 54, Nr 4, Skattetall for 2013 (SSB og KMD). Skatt i prosent av landsgjennomsnittet varierer fra 73 til 288 prosent. 63

207 variasjoner i utgiftsbehov. 160 Behovet for særskilte tilskudd til små kommuner vil kunne bli redusert om kommunene blir større og mer like hverandre. Staten har satt i verk flere tiltak for å støtte små fagmiljøer i kommunene og for å utjevne tilbudet mellom små og store kommuner. Fylkesmannen har mandat til å ivareta en funksjon som faglig støtteorgan og veileder på ulike sektorområder, men også som pådriver overfor kommunen for å finne fram til gode modeller for å løse velferdsoppdraget innenfor rammen av det lokale selvstyret. Der fylkesmannen ser at det blir sprik mellom statlige ambisjoner på ulike sektorområder og kommunenes ulike forutsetninger for å løse oppgavene, har fylkesmannen som statens viktigste representant overfor kommunen også plikt til å ta opp slike forhold overfor sentrale myndigheter. 161 Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) presiserte i Prop. 106 L ( ) Endringer i barnevernloven at fylkesmannsembetene har en viktig rolle som pådriver for interkommunalt samarbeid og for å veilede kommuner som trenger spesiell oppfølging. Departementet foreslo å styrke fylkesmennenes rolle overfor utsatte kommuner og at embetene skulle få i oppdrag å kartlegge kommuner det er grunn til å være bekymret for. For å sikre akuttberedskapen i kommunene over hele landet ble prøveprosjektet med en nasjonal alarmteleforn for barn og unge permanent fra og med Alarmtelefonen ble etablert for å kompensere for at mange kommuner ikke har organisert akuttberedskap etter barneverntjenestens kontortid. 162 I 2009 var det 57 prosent av landets kommuner som ikke hadde noen organisert beredskap etter barnevernets kontortid. 163 Tilrettelegging for interkommunalt samarbeid Statens tilrettelegging for og oppfordring til interkommunalt samarbeid er en måte å utjevne forskjellene mellom kommunene på, i tillegg til å øke kvaliteten og/eller gi en mer effektiv drift av tjenestene. På flere tjenesteområder har interkommunalt samarbeid blitt løsningen på de kapasitets- og kompetanseutfordringer som ligger i dagens kommunestruktur. Ett eksempel er barnevernstjenester, hvor små kommuner oppfordres til å inngå interkommunalt samarbeid (jf. Prop. 106 L ( ) Endringer i barnevernloven). Departementet viser blant annet til flere barnevernsamarbeid evaluert av Telemarksforskning i Evalueringen viser at ansatte opplevde at fagmiljøene ble styrket og at samarbeidet førte til mer stabile tjenester. De opplevde blant annet at det ble lettere å ta tak i tunge og vanskelige saker. Antallet saker økte når fagmiljøene ble styrket. Det interkommunale samarbeidet førte også til at brukernes rettssikkerhet ble styrket fordi det ble lettere å unngå inhabilitet. Og ifølge de ansatte ble tilgjengeligheten til tjenesten i liten grad redusert, selv om barnevernet ble flyttet og samlokalisert med barnevernet i en annen kommune. 160 Prop. 146 S ( ). Kommuneproposisjonen Vedlegg 2, s Fornyings-, kirke- og administrasjonsdepartementet 2012: Fylkesmannsrollen Utvikling og utfordring. Rapport Rambøll Management Consulting (2011) Evaluering av Alarmtelefonen for barn og unge. 163 Falck, Sturla og Vorland, Norunn (2009) Problemer har ikke kontortid. Akuttberedskapen i barnevernet. NOVA-rapport 5/ Brandtzæg (2006): Evaluering av forsøk med interkommunale barnevern, Telemarksforskning, rapport nr

208 Av de kommunene som deltar i interkommunalt samarbeid er 90 prosent helt eller delvis enig i at samarbeidet har bidratt til en bedre barneverntjeneste i kommunen. 165 Interkommunalt samarbeid står også sentralt i samhandlingsreformen. I stortingsproposisjonen til den nye loven (Prop. 91 L ( ) Lov om kommunal helse og omsorgstjenester m.m.) skriver Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) at det er viktig at kommunene samarbeider der dette er nødvendig for å få dekket pasientenes og brukernes rett til tjenester, især gjelder dette for små kommuner. Det pekes på at kommuner med under innbyggere kan ha utfordringer med å være i stand til å tilby gode og forsvarlige helseog omsorgstjenester på noen områder til sine innbyggere. Det understrekes at i tilfeller hvor kommunen har slike problemer, bør kommunen søke å inngå samarbeid med andre nærliggende kommuner. HOD skriver videre at et slikt samarbeid i utgangspunktet bør inngås frivillig. Det er opp til de kommunene som skal inngå samarbeid å velge den modellen som er best egnet. Likevel mener HOD at det bør være hjemmel for departementet til å pålegge samarbeid i tilfeller hvor de ikke inngås selv om det er påkrevet, det vil si der det er en risiko for at pasientene og brukerne ikke får de helse- og omsorgstjenester de har krav på etter loven. 166 Tilsvarende skal kommunene, i henhold til brann- og eksplosjonsvernloven 167, samarbeide om lokale og regionale løsninger av forebyggende og beredskapsmessige oppgaver for best mulig utnyttelse av samlede ressurser. Det enkelte brannvesen har et regionalt ansvar som strekker seg ut over egen kommunegrense. For å sikre samarbeid mellom kommuner kan departementet gi pålegg om slikt samarbeid mellom to eller flere kommuner for gjennomføring av krav fastsatt i, eller i medhold av, loven. 168 Kartlegging av interkommunale samarbeid På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennomførte IRIS en kartlegging og analyse av omfanget av interkommunalt samarbeid i norske kommuner og konsekvenser av at en stadig større andel av den kommunale aktiviteten ivaretas i ulike kommunesamarbeid. 169 Den viktigste konklusjonen fra studien er at interkommunale samarbeid er fordelaktige for kommunene både når det gjelder økonomi og tjenestekvalitet, men gir noen utfordringer når det gjelder politisk styring og kontroll. Det viktigste motivet fra kommunenes side for å inngå i interkommunale samarbeid er å utnytte det regionale kompetanse- og arbeidsmarkedet og utnytte eksisterende fagkompetanse i kommunene på en bedre måte. Dette betyr også at kommuner gir uttrykk for at avlastningsmotivet er framtredende. Først i annen rekke vektlegges rimeligere og mer varierte tjenester, jf. også Jacobsen (In press) Deloitte (2012): Barnevernet i små kommuner status og utfordringer, Oslo: rapport av Deloitte og KS FoU 166 Prop. 91 L ( ) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) 167 Brann- og eksplosjonsvernloven 15 Samarbeid mellom kommuner 168 NOU 2012: 8 Ny utdanning for nye utfordringer 169 Leknes. E. mfl. (2013) Interkommunalt samarbeid Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Rapport IRIS -2013/ Jacobsen, D. I. (In press). Interkommunalt samarbeid i Norge. Former, funksjoner og effekter. Bergen: Fagbokforlaget. 65

209 IRIS finner at interkommunalt samarbeid først og fremst medfører økt kvalitet på tjenestene, noe som også er funnet i Jacobsen (in press). 171 I mange tilfeller tas innsparingsmulighetene ut i økt tjenestekvalitet og bredere tjenester. Økonomiske besparelser oppnås i de samarbeidene der det er stordriftsfordeler i form av spesialisering av tjenesteutførelse og investering i felles anlegg og utstyr. Mindre kommuner (under innbyggere) kan gjennom interkommunalt samarbeid oppnå større besparelser enn større kommuner (over innbyggere) sett i forhold til alternativt å drive tjenesten i egen regi. En undersøkelse viser at for barnevern kan kostnadene øke ved samarbeid fordi kvaliteten på tjenesten blir bedre, kompetansen hos de ansatte øker og man satser mer på forebygging og tidlig intervensjon overfor familier og barn. Erfaringer tilsier likevel at man gjennom interkommunalt samarbeid styrker samarbeidet på en mer kostnadseffektiv måte enn det den enkelte kommune klarer på egen hånd. 172 Videre har interkommunalt samarbeid om barnevern, som er spesielt aktuelt i de små kommunene, vist seg å øke tilgjengeligheten for brukerne. 173 Enkelte interkommunale samarbeid erfarte at brukerne foretrakk å komme til hovedkontoret i stedet for å møte barnevernet på kontorer i hjemstedskommunene. Dette fordi de følte seg mer anonyme når de slapp å gi seg til kjenne i eget kommunehus. Legevakt er eksempel på samarbeid som medfører økonomiske besparelser fordi helsepersonellet kan utnyttes mer effektivt enn om hver kommune skulle ha egen legevakt. Interkommunalt samarbeid om administrative oppgaver (skatt, arbeidsgiverkontroll, sekretariat for kontrollutvalg) er eksempler på gevinster ved at fagmiljøer blir styrket når små stillingsandeler blir slått sammen. Dermed blir det også lettere å rekruttere riktig kompetanse, og flere ansatte gjør det mulig å spesialisere oppgavene slik at kompetansen til den enkelte blir bedre utnyttet. Innenfor teknisk sektor er det spesielt brann- og beredskapstjenester som gir kompetanseeffekter. Det skjer i form av bredere fagmiljø og mulighet til spesialisering, slik at både kvaliteten, omfang og bredden i tjenestene øker. Flere ansatte gir også tryggere og mer forutsigbare tjenester. 174 Samarbeid i PP-tjenesten er svært vanlig for små kommuner. Tabell 4.4 viser antall og andel kommuner som deltar i interkommunal PP-tjeneste, for kommuner gruppert etter størrelse. Over 85 prosent av kommunene med under innbyggere deltar i interkommunale samarbeid, mens om lag 58 prosent av kommunene med mellom og innbyggere samarbeider om PPT. Kommuner med egen kommunal PP-tjeneste har i gjennomsnitt om lag innbyggere, mens kommuner som deltar i interkommunal PP-tjeneste i snitt har om lag innbyggere. Statistikken gir ikke informasjon om hvilke kommuner som samarbeider, og det er derfor ikke mulig å beregne hvor mange innbyggere den enkelte interkommunale ordningen betjener. 171 Jacobsen, D. I. (In press). Interkommunalt samarbeid i Norge. Former, funksjoner og effekter. Bergen: Fagbokforlaget. 172 Brandtzæg, Håkonsen og Lunner (2010). Kostnadsutviklingen i det kommunale barnevernet. Hva forklarer økende kostnader til barnevern i kommunene? Telemarksforsking, TF-rapport nr. 270/ Brandtzæg, B. A. (2006) Evaluering av forsøk med interkommunale barnevern. Telemarksforskning, Rapport nr Leknes. E. mfl. (2013) Interkommunalt samarbeid Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Rapport IRIS -2013/

210 Tabell 4.4 Kommuner som deltar i interkommunal PP-tjeneste, skoleåret 2013/2014. Kommunestørrelse Antall kommuner Antall kommuner som deltar i interkommunal PP-tjeneste Andel av kommunene som deltar i interkommunal PP-tjeneste Under ,5 % ,1 % ,5 % ,4 % ,5 % over ,1 % Sum ,5 % GSI (Grunnskolenes Informasjonssystem) og Kommunal- og moderniseringsdepartementet Samarbeid innen kultur, natur og næring øker med kommunestørrelsen. Og de største kommunene (over innbyggere) deltar gjennomsnittlig i flere interkommunale samarbeid innen teknisk sektor enn de mindre kommunene. 175 I følge IRIS analyser er interkommunalt samarbeid helt nødvendig for at mange kommuner skal kunne levere tjenester til innbyggerne. Interkommunalt samarbeid har samtidig transaksjonskostnader, spesielt i forbindelse med etablering av samarbeidet (ikke betydelig når det gjelder drift av samarbeidet). En del kommuner opplever byråkratisering som en utfordring ved interkommunale samarbeid, blant annet som følge av økt behov for rapportering og kontrollrutiner. Kommunene mener at prosesser knyttet til etablering av formelle samarbeid er kompliserte og tungrodde. Særlig mindre kommuner ønsker derfor å etablere enkle avtalebaserte samarbeid. 176 Interkommunalt samarbeid kan gjøre samarbeid på tvers av tjenestene innad i en kommune vanskeligere. 177 For eksempel er det for barnevernets del avgjørende med et godt samarbeid med helsetjenesten, barnehager og skole. Dette kan bli mer krevende når barnevernet f.eks. er lagt til en vertskommune. Interkommunalt samarbeid kan også gi en budsjettmessig utfordring hvis det skjer endringer i budsjettsituasjonen i en kommune. Dersom det blir behov for innstramminger i løpet av året, kan det være svært krevende å kutte på områder hvor det er gjort avtaler med andre kommuner. 175 Leknes, E. mfl. (2013), Interkommunalt samarbeid Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Rapport IRIS -2013/ Leknes, E. mfl. (2013), Interkommunalt samarbeid Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Rapport IRIS -2013/ Jacobsen, D. I. (In press). Interkommunalt samarbeid i Norge. Former, funksjoner og effekter. Bergen: Fagbokforlaget. 67

211 Selv med lange avstander og utfordringer knyttet til klima og topografiske forhold, foregår det i dag en rekke interkommunale samarbeid mellom de ulike kommunene i Finnmark. 178 Samarbeidet går på kryss og tvers mellom kommunene og gjelder både velferdstjenester som jordmor, legetjeneste, barnevern, tekniske tjenester samt administrative tjenester som felles økonomikontor, felles sekretariat for kontrollutvalgene m.m. Avstandene er med andre ord ikke til hinder for at kommunene samarbeider om å løse oppgavene. Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet peker i Prop. 106 L ( ), angående de siste lovendringene i barnevernloven, på at interkommunalt samarbeid gir noen utfordringer ved at vertskommunemodellen kan føre til svakere forankring av barnevernets arbeid i de kommunene som ikke er vertskommune. Interkommunalt samarbeid krever grundig planlegging og må forankres godt blant ansatte og i kommunenes administrative og politiske ledelse. 4.4 Utvalgets vurderinger Ut fra ovenstående gjennomgang er det utvalgets oppfatning at følgende kriterier er sentrale for at kommunene skal ivareta sin rolle som tjenesteyter: Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Statlig rammestyring Mens de førstnevnte kriteriene retter seg mot kommunene, retter kriteriet om rammestyring seg mot staten. Tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse Kommunene har over tid hatt en sterk vekst i oppgaveomfanget og ressursinnsatsen i tjenestene. Kommunene har fått mer spesialiserte oppgaver og kravet til kvalitet i tjenestene og forventninger fra innbyggerne har økt. I tillegg har den statlige sektorstyringen, og spesielt regelstyringen, blitt mer detaljert. Summen av denne utviklingen stiller store krav til kommunene om kapasitet og kompetanse for å gi innbyggerne et godt og likeverdig tilbud uavhengig av hvor de bor i landet. Gjennomgangen viser at svært mange kommuner har for små fagmiljøer og mangler tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse på viktige områder. Det gjelder særlig for spesialiserte tjenester som barnevern og PPT. Isolert sett trekker en vurdering av kommunenes kapasitet og kompetanse på disse områdene i retning av kommuner med en minimumsstørrelse på om lag innbyggere. Oppgavene som er utviklet innen helsesektoren de siste årene trekker i retning av kommuner med høyere minimumsstørrelse enn innbyggere. Når det gjelder kommunale legevakter er gjennomsnittlig innbyggertall for kommunene som har egen legevakt om lag , mens kommunene som deltar i interkommunale samarbeid i gjennomsnitt har innbyggere. I gjennomsnitt er opptaksområdet for de interkommunale legevaktene i underkant 178 Nilssen, Inge Berg mfl. (2005) Robusthet under framtidig kommunestruktur i Finnmark sammendragsrapport. Rapport 2005:3 Norut NIBR Finnmark 68

212 av innbyggere. Utviklingen de siste årene har gått i retning av større legevaktsdistrikter. Median størrelse på opptaksområdene til de kommunale akutte døgnenhetene (KAD) som er blitt opprettet i forbindelse med samhandlingsreformen og som skal ivareta lovkravet om etablering av øyeblikkelig hjelp funksjoner og lokalmedisinske tjenester i kommunene som er varslet fra 2016, er på mellom og innbyggere. Gjennomsnittlig opptaksområde eksklusive Oslo er i underkant av innbyggere. Det er for tidlig å konkludere med hensyn til hvordan KAD-ene i framtiden bør organiseres, men det finnes argumenter for å samlokalisere KAD-ene med legevaktene. Ekspertutvalget har i den sammenheng merket seg at Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin mener at en typisk legevakt burde favne mellom og innbyggere. Ved samlokalisering av de to tjenestene vil imidlertid størrelsen på opptaksområdet kunne reduseres som følge av samdriftsfordeler. Det kan ikke fastsettes en presis minimumsgrense for opptaksområdene på enheter som kombinerer legevakt og KAD på grunnlag av dagens erfaringer. Ekspertutvalget antar at minimumsstørrelsen på en slik kombinert enhet vil ligge mellom og innbyggere, dvs. noe i underkant av størrelsen på opptaksområdet til en ren legevakt. Elevenes skoleprestasjoner stiger jevnt med kommunestørrelse, og kommuner med over innbyggere scorer over landsgjennomsnittet på nasjonale prøver. Selv om det ikke er en kausal effekt av kommunestørrelse på skoleresultater, viser dette at svakere resultater for elever i de minste kommunene gjør behovet for utvikling og oppfølging av skolene større i disse kommunene. Foreliggende analyser på undervisningsområdet gir imidlertid ikke grunnlag for konkrete anbefalinger av kommunenes minimumsstørrelse. Effektiv tjenesteproduksjon Effektiviseringsgevinstene i kommunal tjenesteproduksjon har i stor grad vært knyttet til kommunal administrasjon. Det er tydelige smådriftsulemper innenfor administrasjon, og her vil større kommuner kunne hente ut stordriftsfordelene. Når det gjelder tjenester som grunnskole og pleie og omsorg er effektiviseringsgevinstene i større grad knyttet til de enkelte tjenestestedene. Bosettingsmønsteret i kommunen og hensynet til innbyggernes ønske om nærhet til tjenestene kan gjøre det vanskelig å hente ut stordriftsfordeler her. Men det vil trolig være effektiviseringsgevinster for eksempel i den overordnede styringen og planleggingen i sektoren. Undersøkelser viser at det er en sammenheng mellom kommunestørrelse og effektivitet i tjenesteproduksjonen. Beregnet effektivitet øker med økende innbyggertall i barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. For kommuner mellom og innbyggere blir effektiviteten høyere jo høyere innbyggertall. Økonomisk soliditet At kommunene har god kontroll på økonomien og kan håndtere uforutsette hendelser, er en viktig forutsetning for at kommunene skal kunne tilby sine innbyggere gode velferdstjenester. Kommuner med sunn økonomi, som sørger for å ha et økonomisk handlingsrom, kan i større grad håndtere innstramminger eller uforutsette hendelser uten at det får direkte konsekvenser for tjenestetilbudet til innbyggerne. Selv om det ikke er en direkte sammenheng mellom kommunestørrelse og økonomisk soliditet, kan små kommuner være mer sårbare enn større kommuner fordi de har et mindre budsjett å omdisponere innenfor. Valgfrihet Norge har et høyt velferdsnivå, og innbyggernes inntektsutvikling har vært sterk over tid. Sammen med økningen i innbyggernes utdanningsnivå er dette viktige forklaringer på at innbyggerne stiller høyere krav til kvaliteten i tilbudet og til å kunne påvirke omfanget og innretningen av tilbudet. 69

213 Innbyggerne i større kommuner opplever at muligheten til å velge er større enn innbyggerne i små kommuner. Mulighet til å velge en fast hjemmehjelper har jevnlig blitt satt på dagsorden. Mulighet til å velge mellom barnehager som vektlegger ulike typer tilbud, som for eksempel friluftsbarnehager, er for mange en viktig side av kvaliteten ved tjenestetilbudet. Større kommuner vil kunne tilby mer variasjon i tilbudet. Statlig rammestyring Økonomisk og juridisk rammestyring er hovedprinsippet for styring av kommunesektoren. Rammestyring gjør at kommunene kan tilpasse tjenestetilbudet best mulig til innbyggernes behov, og på den måte imøtekomme forventningene om prioriteringseffektivitet. Dette legger også til rette for en kostnadseffektiv tjenesteproduksjon. Samtidig har vi de siste årene sett at styringen fra staten har økt. Detaljeringsgraden i regelverket og i statlige retningslinjer og veiledere ser til dels ut til å komme av at sektordepartementene strammer til styringen for å sikre innbyggerne et mer likeverdig tilbud, også i de små kommunene. På noen områder etterspør små kommuner også mer statlig styring, veiledning og støtte i oppgaveløsningen. En kommunestruktur med færre og større kommuner vil gi et bedre grunnlag for rammestyring, både økonomisk og juridisk. Samlet vurdering Utvalgets gjennomgang av faglitteraturen om kommunenes rolle som tjenesteyter gir ikke entydige anbefalinger om størrelsen på kommunene. I sin vurdering legger utvalget derfor hovedvekten på etableringen av robuste fagmiljøer og de valgene kommunene selv har gjort når det gjelder organiseringen av de spesialiserte tjenestene. Særlig de spesialiserte oppgavene innenfor barnevern, PPT og helse trekker i retning av større kommuner enn dagens. Innen barnevern og PPT er erfaringen at kommunene bør ha en minimumsstørrelse på innbyggere for å kunne gi et faglig forsvarlig tilbud av tjenester. For kombinerte legevakter og kommunale akutte døgnenheter, som imøtekommer kravet om øyeblikkelig hjelp-funksjoner og lokalmedisinske tjenester som er varslet fra 2016, bør minimumsstørrelsen på opptaksområdene for å kunne gi grunnlag for bemanning med tilstrekkelig kompetanse, trolig være mellom og innbyggere. Ekspertutvalgets vurdering er at minste kommunestørrelse med dagens kommunale oppgaver bør være på mellom og innbyggere. Utvalget legger da vesentlig vekt på behovet for kompetanse innen de spesialiserte helsetjenestene som er utviklet på kommunenivå. Deler av legevaktsamarbeidet, primært vaktsentralen som formidler tjenester, vil med en slik størrelse på kommunene i mange tilfeller fortsatt være organisert gjennom kommunale samarbeidsordninger. Driften av større tjenester som grunnskole og pleie og omsorg kan være effektiv ved et lavere innbyggertall. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at minstestørrelsen vil være fordelaktig for kvalitetsutviklingen i disse tjenestene. I grunnskolen vil en minstestørrelse på innbyggere legge til rette for utvikling av skoleeierrollen og bedre bruk av kvalitetsvurderingssystemer, og i pleie og omsorg kan minstestørrelsen bidra til raskere implementering av ny velferdsteknologi som vil være nødvendig for å håndtere den framtidige veksten i antall eldre. I dag løses de spesialiserte oppgavene gjennom interkommunale samarbeidsordninger. Det er flere årsaker til at utvalget mener dette er uheldig: Interkommunale samarbeidsordninger er i mindre grad underlagt folkevalgt styring, samarbeid på tvers av tjenestene innad i en kommune kan bli vanskeligere og slike ordninger kan vanskeliggjøre økonomisk styring som følge av eksisterende avtaler mellom mange kommuner. 70

214 5 Myndighetsutøvelse 5.1 Samfunnsmessige hensyn I det følgende drøftes hensyn utvalget ser som sentrale ved vurderingen av hvordan kommunene ivaretar sin rolle som myndighetsutøver. Rettssikkerhet Begrepet rettssikkerhet tar utgangspunkt i at makt og myndighet blir utøvd med hjemmel i lov. Legalitetsprinsippet, som innebærer at forvaltningen ikke kan gripe inn i borgernes rettigheter uten hjemmel i lov, ligger således i kjernen av rettssikkerhet. Opprinnelig har kravet om rettssikkerhet i forvaltningen først og fremst vært knyttet til et krav om prosessuell rettssikkerhet. Med dette menes krav til den beslutningsprosessen som fører fram til en avgjørelse som er bestemmende for borgernes rettsstilling. Gjennom økningen av rettighetslovgivningen i velferdstjenestene er imidlertid rettssikkerheten ikke bare knyttet til det prosessuelle, men også til et materielt krav. Den materielle rettssikkerheten retter seg mot innholdet i offentlig myndighetsutøvelse. Ulike rettssikkerhetskrav skal dermed sikre at innbyggerne er beskyttet mot vilkårlig inngrep fra myndighetens side, og får det de har rett til etter lovverket. Den enkelte skal kunne gjøre seg kjent med rettsstillingen sin og kunne forsvare sine rettslige interesser. Forvaltningsavgjørelser skal være forutsigbare og alle sammenlignbare saker skal i prinsippet behandles likt. All offentlig forvaltning, herunder kommunene, er bundet av regler som gir rettssikkerhetsgarantier for innbyggerne og som stiller krav til forvaltningens saksbehandling. Forvaltningsloven gir generelle saksbehandlingsregler som gjelder for all offentlig virksomhet, for eksempel reglene om habilitet og taushetsplikt. I tillegg oppstiller loven en rekke andre saksbehandlingsregler som skal ivareta ulike sider av partenes rettssikkerhet i en forvaltningssak, for eksempel regler om forhåndsvarsling, innsyn i sakens dokumenter, utrednings- og begrunnelsesplikt og underretningsplikt. Partenes rettssikkerhet ivaretas også gjennom prinsippet om klagerett, det vil si rett til å få saker om enkeltvedtak behandlet i to instanser. I tillegg gjelder en rekke ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper, for eksempel læren om myndighetsmisbruk. Myndighetsmisbrukslæren går i korthet ut på at det offentlige ikke kan vektlegge utenforliggende eller usaklige hensyn som grunnlag for beslutninger eller treffe avgjørelser som er grovt urimelige. Særskilt om habilitet Habilitetsreglene er sentrale for å ivareta hensynet til rettssikkerhet. De alminnelige reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II skal sikre at kommunalt ansatte eller folkevalgte med en særskilt tilknytning til saken eller den saken gjelder, gjennom slektskap eller andre særegne forhold, ikke skal delta i saksbehandlingen av eller avgjørelsen i denne. Gjennom kravet om at kommunale avgjørelser skal forberedes og treffes av habile tjenestemenn og folkevalgte, skal innbyggerne sikres en objektiv og upartisk saksbehandling. Det oppfattes som viktig for innbyggernes tillit til forvaltningen. I tillegg skal habilitetsreglene beskytte beslutningstakeren mot mistillit og utilbørlig press. I kommuneloven 40 nr. 3 er det gitt enkelte særregler om inhabilitet for folkevalgte og ansatte i kommuner og fylkeskommuner. Etter 40 nr. 3 bokstav b er et medlem av et folkevalgt organ alltid inhabil dersom han eller hun i egenskap av å være ansatt i kommunen har medvirket til tilrettelegging av grunnlaget for en avgjørelse, eller ved en tidligere avgjørelse i samme sak. Begrunnelsen for denne inhabilitetsregelen er at det kan svekke tilliten til kommunenes behandling av saker dersom en ansatt gjennom behandlingen i 71

215 folkevalgte, politiske organer skal kunne overprøve sin egen, eventuelt overordnedes, tilretteleggelse av saken i egenskap av administrativt ansatt. 40 nr. 3 bokstav c gir regler om inhabilitet ved intern klagesaksbehandling i kommunen. Regelen omfatter både ansatte og folkevalgte, og innebærer at den som deltok i saksforberedelsen eller ved selve avgjørelsen av vedtaket som det klages over, er inhabil til å delta i avgjørelsen eller forberedelse av klagesaken for klageinstansen. Begrunnelsen for regelen er behovet for å sikre en selvstendig og uavhengig vurdering av saken i klageinstansen. 179 Forsvarlig saksbehandling Kravet til forsvarlig saksbehandling er et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp og skal ivareta partenes interesser i alle faser av saksbehandlingen. Forsvarlighetskravet er altså sentralt for ivaretakelse av partenes rettssikkerhet i forvaltningsprosessen. 180 Formålet er at saker som tas opp til behandling skal få et mest mulig riktig utfall. For at kommunene skal kunne etterleve kravet til forsvarlig saksbehandling, må de ansatte og folkevalgte ha kompetansen til å behandle sakene på en korrekt måte. Hensynet til innholdsmessig rettssikkerhet krever at kommunenes fagpersonell og folkevalgte har generell forvaltningskompetanse og at de kjenner regelverket og kan tolke det. 181 Forskning viser også at manglende fagekspertise og forvaltningskompetanse kan svekke både den prosedyremessige og den innholdsmessige rettssikkerheten. 182 Effektiv saksbehandling Effektivitet er grunnleggende i kommunens myndighetsutøvelse. Både innbyggerne, kommunen, næringslivet og samfunnet for øvrig er avhengig av at forvaltningssaker behandles innen en fornuftig tidsramme og med en grundighet som står i forhold til sakens omfang og kompleksitet, og slik at borgerne får avgjort sine rettskrav innen rimelig tid. Effektivitet skal hindre unødig bruk av offentlige ressurser. Effektivitet kan stå i motsetning til hensynet til innbyggernes rettssikkerhet. Det kan i visse tilfeller være nødvendig å fatte enkeltvedtak som krever en rask avgjørelse, uten at det kan gjennomføres en så grundig saksbehandling som ville ha vært optimal ut fra partenes synspunkt. Effektivitetshensynet ivaretar imidlertid også hensynet til innbyggerne, ved at det kan være av stor betydning raskt å få avklart sine rettigheter eller sin rettslige situasjon for øvrig, for eksempel i roller som byggherre eller grunneier. For barnevernssaker er det viktig at vedtak settes i verk raskt. For både grunneiere og investorer vil planvedtak ha stor økonomisk betydning, og en forsinket saksbehandling vil raskt kunne medføre økonomiske tap. Avveiningen mellom hensynet til rettssikkerhet og effektivitet kommer til uttrykk i forvaltningsloven 11, som fastsetter plikt for kommunene til å avgjøre en sak uten ugrunnet opphold. Det er i tillegg innført regler om tidsfrister i saksbehandlingen på en del områder, bl.a. for plan- og byggesaksbehandling. Kravet til effektiv saksbehandling fordrer at kommunene har både tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. Dette gjelder både ved saksbehandling i første instans og ved klagesaksbehandling. 179 Veileder om habilitet i kommuner og fylkeskommuner. Om inhabilitetsregler i forvaltningsloven og kommuneloven. Kommunal og regionaldepartementet (2011) 180 Grimstad K, og S. Halvorsen (2011) Forvaltningsloven i kommunene Veiledning og kommentarer 181 Grefsrud R. og S.E. Hagen (2003) Kriterier for god kommuneinndeling. Østlandsforskning (ØF- rapport 21/2003). S DIFI (2012) Uavhengighet eller bare uavklart? Organisering av statlig myndighetsutøvelse (DIFI ) 72

216 5.2 Utviklingstrekk I det følgende peker utvalget på enkelte forhold som har påvirket samfunnsutviklingen, særlig de siste 20 årene. Utvalget mener disse utviklingstrekkene på ulik måte har betydning for hvordan kommunene utøver og kan ivareta sin rolle som myndighetsutøver. Omfanget av rettighetslovgivningen har økt Gjennom de siste tiårene er kommunene tillagt stadig flere oppgaver gjennom ulike særlover. Dette medfører et sterkere fokus både fra nasjonale myndigheter, næringslivet og innbyggerne på hvordan kommunesektoren løser sine oppgaver og ivaretar sine plikter. Omfanget av ulike typer rettigheter har økt sterkt både på utdannings- og helse og sosialområdet. 183 Innenfor etablerte tjenester som for eksempel hjemmesykepleie, praktisk bistand og opplæring, hjemmehjelp, avlastningstiltak er det de senere årene blitt en sterkere rettighetsfesting. Flere typer vedtak blir definert som enkeltvedtak Stadig flere samfunnsutfordringer søkes løst gjennom utforming av nasjonalt regelverk som gir innbyggerne bestemte rettskrav overfor kommunene. 184 Som følge av økt rettighetsfesting, blir også flere vedtak definert som enkeltvedtak. Dette har medført strengere krav til saksbehandlingen i forkant både av at vedtak treffes og påklages. Utviklingen styrker i utgangspunktet innbyggernes rettssikkerhet, men på den andre siden medfører den merarbeid og beslaglegger større ressurser i kommunene. Økt bruk av individuelle planer Lovbestemmelser med nye prosessuelle rettigheter har vokst fram de siste årene. Dette gjelder særlig reglene i lov eller forskrift om individuell plan for visse grupper innbyggere. Slike lovregler finnes nå i alle deler av helse- og omsorgslovgivningen, i barnevernloven, i arbeids- og velferdslovgivningen og i opplæringsloven. Som eksempel har alle som har behov for langvarige og koordinerte sosial- og helsetjenester rett til å få utarbeidet en individuell plan, dersom personen selv ønsker det, jf. lov om pasient- og brukerrettigheter 2-5. Utarbeiding og koordinering av individuelle planer på mange lovområder kan være administrativt og faglig krevende for mange kommuner. 185 Sterkere vektlegging av tilsyn og egenkontroll Nasjonale myndigheter vektlegger i større grad enn tidligere statlig tilsyn med kommunene. DIFI rapport 2010: 4 viser en betydelig økning i statlig styring og regulering av kommunal virksomhet innen helse/pleie/omsorg og utdanning. Også miljøvernmyndighetene ser behov for å følge opp kommunene tettere på deres områder. Statlig tilsyn føres ofte som såkalt systemrevisjon, der kommunene pålegges å dokumentere sin virksomhet i forkant av tilsynsbesøk. Samtidig som statlig tilsyn med kommunene har økt, har også de lovfastsatte kravene til kommunal egenkontroll økt. Elementene i denne er både at kommunen skal ha et særskilt kontrollutvalg, uavhengig revisjonsordning og pålegg om administrativ internkontroll. Kommuneloven 23 nr. 2 har en generell bestemmelse om den administrative internkontrollen. Bestemmelsen krever at administrasjonssjefen skal sørge for at den kommunale administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnete instrukser og at det er betryggende kontroll med virksomheten. 183 DIFI 2010:4 Statlig styring av kommunene - Om utvikling av bruken av juridiske virkemidler på tre sektorer 184 St. meld. Nr. 17 ( ) Makt og demokrati 185 Veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner H 2277B 73

217 En rekke særlover med forskrifter stiller nærmere krav til den administrative internkontrollen. En kartlegging i forbindelse med rapporten 85 tilrådninger for styrkt eigenkontroll i kommunane 186, viste at det ble stilt krav om internkontroll i 18 lover og 24 forskrifter. Et eksempel på slike krav til internkontroll, er forskrift om internkontroll etter barnevernloven. I mange tilfeller ligger egne bestemmelser om internkontroll i selve loven, for eksempel bestemmelsene om internkontroll i opplæringsloven 9a. En utfordring for kommunene er at de ulike kravene om internkontroll på sektorområdene er ulike i form, innhold og nivå. Fylkesmannen fører tilsyn med om kommunene oppfyller kravene til internkontroll som er fastsatt på sektorområdene. På enkelte områder er det også hjemmel for kommunene selv til å føre tilsyn med privat virksomhet, dette gjelder for barnehagesektoren, innenfor brannvern, byggesaker og miljørettet helsevern. I omfang er imidlertid dette ubetydelig i forhold til det statlige tilsynet Internasjonalisering og offentlige anskaffelser Svært mye av den faktiske tjeneste- og myndighetsutøvelsen i kommunen må ses i lys av de internasjonale forpliktelser Norge har inngått. De siste årene har vi sett en internasjonalisering av kommunene. Undersøkelser viser at 73 prosent av vedtak gjort i kommunenes folkevalgte organer i 2008 hadde EØS-relevans. 187 Denne internasjonaliseringen av kommunene, øker behovet for fagekspertise. Ifølge SSB foretar kommunene og fylkeskommunene innkjøp av varer og tjenester for rundt 150 milliarder kroner årlig. I løpet av en 20 års periode har anskaffelsesretten vokst fram og blitt et omfattende rettsområde i norsk rett. Reguleringen av offentlige anskaffelser er et relativt nytt rettsområde i norsk rett. Før vedtakelse av lov om offentlige anskaffelser i 1994 var feltet regulert av interne retningslinjer for forvaltningen som påla forvaltningen forpliktelser for hvordan anskaffelsen skulle foregå, men ga ikke private leverandører noen rettslige krav. Gjennomføringen av EU/EØS reglene i norsk rett gjennom vedtakelse av lov om offentlige anskaffelser i 1994, innebar nye lovregler som gir private rettslige krav overfor forvaltningen, og som kan håndheves for domstolene. Senere har loven om offentlige anskaffelser blitt justert og supplert med nye forskrifter, både for å imøtekomme nye EØS krav og forenkle regelverket. Parallelt med utviklingen av nye materielle anskaffelsesregler siden 1994 og fram til i dag, har det vært en løpende utvikling i systemet for håndhevelse av reglene, gjennom domstolskontroll og fra 2003 også klagenemnd for offentlige anskaffelser Rollen som myndighetsutøver og kommuneinndeling Rettssikkerhet En diskusjon om forholdet mellom rettssikkerhet og kommunestørrelse bør ta utgangspunkt i kravene til kommunenes kompetanse, kapasitet, effektivitet og habile saksbehandlere ved behandling av enkeltavgjørelser. Dette utgangspunktet tok også Christiansenutvalget (1992). Det er begrenset med undersøkelser av hvordan store og små kommuner forvalter rollen som myndighetsutøver, og det er ikke gjort empiriske analyser av forholdet mellom 186 Rapport H-2245 (2009) Utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet 187 Indset, M. og Hovik, S. (2008) Kommunesektoren og EØS-avtalen NIBR 2008: NOU 2010: 2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser 74

218 kommuneinndeling og kvaliteten på myndighetsutøvelse isolert sett. 189 Det finnes først og fremst noen studier på barnevernsfeltet. 190 Flere undersøkelser viser at små kommuner (under innbyggere) oftere har problemer med å rekruttere ansatte med barnevernspedagogisk utdanning enn større kommuner. Mange barnevernsarbeidere i små kommuner syntes det er en belastning å være alene om vanskelige avgjørelser, spesielt oppleves det som problematisk å handle på tvers av lokalsamfunnets normer i slike tilfeller. I en rapport om barnevernet i små kommuner framgår det at flertallet opplever at det interne samarbeidet rundt utsatte barn fungerer godt. 191 Sammenhengen mellom rettssikkerhetsaspektet og kommunestruktur ble diskutert i ulike rapporter på begynnelsen av 2000-tallet. 192 Et hovedfunn her var at små kommuner hadde visse problemer med å etablere prosedyremessig rettssikkerhet, fordi de ikke hadde tilgang på juridisk kompetanse. Det fremgår også at små kommuner og nærhet i hovedsak er en ulempe hva rettssikkerhet angår, selv om nærhet kan være en sikring mot forfordeling og urett. 193 Med bakgrunn i studiet av fire små kommuner, diskuterer Hovik og Myrvold (2001) 194 potensielle faremomenter knyttet til ivaretakelse av barnevernsområdet. De gjennomsiktlige forholdene i småkommunene kan fungere både positivt og negativt i forhold til muligheten for å yte god hjelp til barn i vanskelige situasjoner. På den ene siden kan små forhold bidra til at barn får hjelp tidlig. På den andre siden er små kommuner ofte tette samfunn, noe som fører til at barnevernet ikke får meldinger om problematiske forhold. Det ble videre pekt på at kompetansemangelen i småkommunene berører rettssikkerhetsaspektet. Rettssikkerheten kan utfordres fordi nærhet kan bety inhabilitet i politiske og administrative beslutningsprosesser, og føre til fokus på person i stedet for på sak. Konklusjonen er at små forhold i hovedsak er en ulempe hva rettssikkerhet angår Habilitet Undersøkelser viser at småsamfunnets gjennomsiktighet kan motvirke forskjellsbehandling, fordi de små forholdene gir innbyggerne mulighet til å ha innsyn i og kunnskap om kommunens avgjørelser og disposisjoner. 195 Ulikheter i myndighetsutøvelsen blir dermed mer tydelig. Dessuten vil den enkelte saksbehandler oftere ha lokalkunnskap og kunnskap til den konkrete saken i en liten kommune, og dermed være i stand til å utøve et bedre skjønn. I store 189 Brandtzæg, B. A. (2009) Frivillige kommunesammenslutninger TF- rapport nr og Grefsrud R. og S.E. Hagen (2003) Kriterier for god kommuneinndeling. Østlandsforskning (ØF- rapport 21/2003). 190 Deloitte KS 2012 Barnevernet i små kommuner - status og utfordringer. (Småkommuner er i denne rapporten definert til kommuner under 5000 innbyggere). 191 Deloitte KS (2012) Barnevernet i små kommuner - status og utfordringer 192 Hovik S. og T.M. Myrvold (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalistkommuneprinsippet? NIBR (2001:8), og Myrvold, T.M. (2001) Smått og godt? NIBR 2001: 1 (Små kommuner er definert til kommunene med under 2000 innbyggere) og Grefserud R. og Hagen S.E. (2003) Kriterier for kommuneinndeling. Østlandsforskning 21/2003 og Fimreite (2003) Velferdsstat og lokaldemokrati- uforenelig størrelser? i Norsk Statsvitenskapelig tidskrift 03/ Hovik S. og T.M. Myrvold (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalitskommuneprinsippet? NIBR (2001:8) 194 Hovik S. og T.M. Myrvold (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalitskommuneprinsippet? NIBR (2001:8) 195 Myrvold, T.M. (2001) Smått og godt? NIBR 2001: 1 Små kommuner er definert til kommunene med under 2000 innbyggere) 75

219 kommuner kan avstanden mellom saksbehandler og partene bli så stor at saksbehandleren kun får en teoretisk tilnærming til saken. Undersøkelser viser videre at det oftere oppstår problemer knyttet til administrasjonens og politikernes inhabilitet i små kommuner (med innbyggere eller mindre) enn i store. 196 En relativt stor andel av de yrkesaktive i småkommuner er kommunalt ansatte. De vil ofte ha mange tilknytningspunkter gjennom familie og vennskap til partene i en sak. Det kan derfor bli en utfordring å praktisere habilitetsreglene. 197 Nærhet kan også skape press på saksbehandlere om hvorledes de skal utøve skjønn. Undersøkelser viser at barnevernsarbeidere i små kommuner har opplevd press fra lokalmiljøet som et problem i ivaretakelsen av barnas rettssikkerhet. 198 Et annet felt hvor saksbehandler kan bli presset til å opptre på en bestemt måte, er ved tildeling av offentlige anskaffelser. Dybdestudier viser at samarbeidsforholdene internt i kommunen og andre etaters tillit til barnevernet er av betydning for småkommuners evne til å dra fordel av nærheten til innbyggerne. Dersom tilliten til barnevernet ikke er til stede, kan andre kommunale instanser være tilbakeholdne med å melde saker fordi de er i familie med eller kjenner dem det gjelder Forsvarlig saksbehandling Det følger av prinsippet om forsvarlig myndighetsutøvelse at når en kommune er gitt ansvaret for å ivareta en oppgave, så følger derav ansvaret for å ansette eller på annen måte skaffe seg tilgang til nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse. 200 Relevant kompetanse kan være av formell art, fagkompetanse, og av mer uformell karakter, for eksempel kunnskap om lokale forhold eller kjennskap til saken. Kommunene er forpliktet til å holde orden i eget hus, hvilket fordrer at kommunene har relevant kompetanse for å sikre rettsriktig forvaltning og gode systemer for egenkontroll. Dette antas ikke bare å øke rettssikkerheten, men også mulighetene for læring og dermed effektivitet i saksbehandlingen. Rettssikkerhet kan utfordres ved mangelfull kompetanse i saksbehandlingen, dvs. at vedtakene ikke er i tråd med faglige og juridiske standarder. Manglende juridisk kompetanse i saksbehandlingen kan bidra til å svekke innbyggernes rettssikkerhet, ikke minst de prosedyremessige aspektene. Manglende fagekspertise kan svekke den materielle rettssikkerheten, dersom beslutningene som fattes ikke er tilstrekkelige gode faglig sett. 201 Tilgangen på relevant og kvalifisert personale er dermed sentrale elementer for å ivareta innbyggernes rettssikkerhet. Forvaltningsretten og særlovgivningen stiller en rekke krav til saksbehandlingen for enkeltvedtak. Økningen i antallet enkeltvedtak som fattes medfører derfor at kommunens 196 Myrvold, T.M. (2001) Smått og godt? NIBR 2001: 1 (Små kommuner er definert til kommunene med under 2000 innbyggere) og Hovik S. og T.M. Myrvold (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalitskommuneprinsippet? NIBR (2001:8) 197 Hovik S. og T.M. Myrvold (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalistkommuneprinsippet? NIBR (2001:8). 198 Myrvold, T.M. (2001) Smått og godt? NIBR 2001: 1 (Små kommuner er definert til kommuner med under 2000 innbyggere) 199 Hovik S. og T.M. Myrvold (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalitskommuneprinsippet? NIBR (2001:8) 200 Veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. H 2277 B 201 Hovik S. og T.M. Myrvold (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalitskommuneprinsippet? NIBR (2001:8). 76

220 ansatte må ha tilstrekkelig generell forvaltningskompetanse. Saksbehandlerne må kjenne til og kunne anvende regelverket. Nye forvaltningsområder krever ny kompetanse. Undersøkelser fra for eksempel barnevernsfeltet viser dessuten at små forhold i en kommune kan også være positivt, i den grad innbyggerne får nærhet til de styrende organer, og får sine interesser ivaretatt av personer med inngående kjennskap til konkrete forhold i kommunen. 202 Undersøkelser viser imidlertid også at små kommuner kan oppleve vanskeligheter med å rekruttere folk med god forvaltningskunnskap og tilstrekkelig fagkunnskap, noe som kan sette både den materielle og den prosessuelle rettssikkerheten i fare. 203 Et lite eller manglende fagmiljø kan bidra til at folk med høyere utdanning ikke ønsker å arbeide i små kommuner. Det er et spørsmål om rekrutteringsproblemene er knyttet til folketall eller sentralitet, eller andre faktorer, for eksempel avstand til utdanningsinstitusjoner. Et annet problem for små kommuner, er at det ikke er tilstrekkelige arbeidsoppgaver innenfor feltet til å ansette en person med spesialistutdanning. 204 Små kommuner har dessuten lite erfaringsgrunnlag når det gjelder vanskelige saker, noe som kan påvirke vedtakets innhold. 205 Barnevernsarbeideren er for eksempel alene om løsningen av vanskelige oppgaver. Fordi det er få oppgaver av hvert slag, får vedkommende saksbehandler ikke mulighet til å opparbeide seg rutine og kompetanse til å håndtere de vanskelige sakene. Et annet felt hvor lite erfaringsgrunnlag kan være utfordrende er ved offentlige anskaffelser. Anskaffelsesregelverket er komplisert, med mye rettspraksis og forvaltningspraksis samt strenge krav til prosedyrer. Erfaring i praktisering av regelverket blir derfor viktig. Små kommuner som gjennomfører anskaffelser sjeldnere, får ikke det erfaringsgrunnlaget og den rutine som ofte er nødvendig for å håndtere anskaffelser på en korrekt måte. Undersøkelser viser at mange kommuner har svake og sårbare fagmiljø, særlig på spesialiserte tjenesteområder, noe som også vil kunne ha konsekvenser for rettssikkerheten for den enkelte. 206 Manglende juridisk kompetanse i saksbehandlingen kan bidra til å svekke innbyggernes rettssikkerhet, ikke minst de prosedyremessige aspektene ved kommunenes beslutninger. 207 Juridisk kompetanse er også viktig for å etablere rutiner og interne prosedyrer for rettsriktige avgjørelser. Tall fra KS i et notat fra Utdanningsdirektoratet (2011) 208 viser at tilgangen på saksbehandlere med juridisk embetseksamen varierer med kommunestørrelse. 202 Hovik S. og T.M. Myrvold (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalitskommuneprinsippet? NIBR (2001:8). 203 Hovik S. og T.M. Myrvold (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalitskommuneprinsippet? NIBR (2001:8). 204 Myrvold, T.M. (2001) Smått og godt? Om de minste kommunenes evne til å ivareta generalistkommunesprinsippet. NIBR (2001:1) og Hovik S. Myrvold T.M. (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalitskommuneprinsippet? NIBR (2001:8). 205 Myrvold, T.M. (2001) Smått og godt? Om de minste kommunenes evne til å ivareta generalistkommunesprinsippet. NIBR (2001:1) og Jørgensen, G. (1997) Barns rettssikkerhet i 17 små kommuner i Møre og Romsdal (under 4000 innbyggere) 206 Difi (2010) Statlig styring av kommunene - Om bruken av juridiske virkemidler på tre sektorer. DIFI (2010:4) 207 Myrvold, T.M. (2001) Smått og godt? NIBR (2001) (Små kommuner er definert til kommuner med under 2000 innbyggere) NIBR 2001: Utdanningsdirektoratet (2011) Små kommuner og skoleeierrollen Temanotat (2011:1) 77

221 Det var i 2011 bare 13 ansatte med juridisk embetseksamen i 131 kommuner med opp til 2500 innbyggere. Videre var det 25 ansatte med juridisk embetseksamen i de 103 kommunene med opp til innbyggere. I de 121 kommunene med mellom og innbyggere var det 145 ansatte med juridisk embetseksamen. Tallene betyr imidlertid ikke at kommunene uten ansatte med juridisk embetseksamen ikke har tilgang på juridisk kompetanse. De kommunene som ikke selv har noe eller har utilstrekkelig juridisk kompetanse kjøper dette ved behov fra eksterne advokater, eller benytter juridisk kompetanse hos KS- advokatene og fylkesmennene. I tillegg er det flere kommuner som inngår interkommunalt samarbeid hvor de deler på en kommuneadvokat. 209 Den økte internasjonaliseringen medfører at kommunene blir underlagt EØS-retten og statsstøtteregelverket. Dette fordrer at kommunen også innehar kompetanse på internasjonal rett, for eksempel praktisering av statsstøtteregelverket og EØS-regelverket. Undersøkelser har vist at statsstøtteregelverket er et felt ved internasjonaliseringen som kommunene bør rette oppmerksomhet mot. Siden statsstøtteregelverket er et felt det er stadig større fokus på, må det påregnes at det fremover vil innkomme klager på mulige brudd på statsstøttereglene og at ESA, som følge av dette og på eget initiativ, vil undersøke en rekke saker hvor kommuner eier og driver næringsvirksomhet. Potensielt sett kan det bli tale om ikke ubetydelige tilbakebetalingskrav. 210 Reglene om offentlige anskaffelser er et omfangsrikt, detaljert og komplisert regelverk, med betydelig retts- og forvaltningspraksis som kan være vanskelig å håndtere for kommunene. Særlig vil det være behov for juridisk kompetanse ved anvendelse av dette regelverket. Som oversikten ovenfor viser har små kommuner mindre fagkompetanse, inkludert juridisk kompetanse, anskaffelsesregelverket kan dermed bli krevende å praktisere for små kommuner. Konsekvensen av at anskaffelsesregelverket ikke blir fulgt kan bli en ressurskrevende klagebehandling og dessuten kan brudd på reglene utløse erstatningsansvar for kommunen. Kompleksiteten i myndighetsutøvelsen fordrer forskjellig typer fagkompetanse. Som eksempel på et felt der det er behov for ulike typer kompetanse kan nevnes plandelen i planog bygningsloven, der planprosessen ikke bare krever ren planfaglig og teknisk kompetanse, men også kompetanse om planprosess, medvirkning, og juridiske aspekter. Stortinget påpekte i sin behandling av Riksrevisjonens rapport om bærekraftig arealplanlegging og arealdisponering i Norge 211 at det er til dels stor mangel både på kompetanse og kapasitet i kommuneadministrasjonene, noe som kan medføre liten mulighet til å lage helhetlige og overordnede planer. Statlige veiledere er ikke rettslig bindende, men skal gi faglig råd og veiledning. Det er imidlertid grunn til å tro at kommunene som mottakere av statlige veiledere i noen tilfeller kan ha vanskeligheter med å skille hva som er rettslig bindende og hva som er ment som faglige råd og veiledning. 212 NIBR-rapport om kommunal variasjon i statlige veiledere og retningslinjer 213 viser, med utgangspunkt i intervjuer i 4 kommuner med over KS notat Juridisk kompetanse i kommunesektoren (2012) Vedlegg 4 arbeidsgiverundersøkelsen (KD). 210 ALT advokater (2013) Kommunal virksomhet i lys av EØS- avtalens statsstøtteregler 2013 s Innst. S. nr. 35 ( ) 212 Meld St. 12 ( ) Stat og kommune- styring og samspel 213 Holm A., M.K. Helgesen og L.C Risan (2013) Kommunal variasjon i statlige veiledere og retningslinjer NIBR- rapport 2013:17 78

222 innbyggere og fem mindre og mellomstore kommuner, et skille mellom store og små kommuner i bruk av veiledere. En stor kommune har ofte en annen faglig bredde, inkludert juridisk kompetanse, enn en mindre kommune. Dette kan innebære at det blir lettere for en stor kommune å finne fram til løsninger utenfor veiledernes faglige råd, enn mulighetene er for en mindre kommune. Informanter for plansektoren rapporterte at fagfolk i de små kommunene anså veilederne som meget nyttige. Demokratiske problemstillinger om at disse dokumentene skulle fjerne lokalt handlingsrom var helt fraværende. Når det gjaldt planleggere i større kommuner (og et intervju i en stor kommune) antydes det i rapporten det motsatte. Planleggerne arbeider mer spesialisert, har stor faglig kompetanse, og trenger ikke veilederne. Veilederne ender opp med å bli relativt irrelevante for denne gruppen, etter hvert som saksbehandlerne fikk erfaring. Av Riksrevisjonens undersøkelse om effektivitet og resultatoppnåelse i Helsedirektoratet 214 viser gruppeintervjuer med Fylkesmannens fagfolk at det for små kommuner, på grunn av ressurssituasjonen, er særlig utfordrende å forholde seg til retningslinjer og veiledere fra Helsedirektoratet både på feltene rus og helse og omsorg. Her synes altså retningslinjer og veiledere ikke å nå ut til målgruppen Effektiv saksbehandling Utviklingen med stadig flere lovpålagte rettigheter og plikter, flere og mer komplekse enkeltvedtak som skal fattes, regler om tidsfrister og bestemte prosedyrekrav, samt økte rapporteringskrav og sektorvise krav til internkontroll, stiller større krav til at kommunene har tilstrekkelig saksbehandlingskapasitet i kommunene. Effektivitet forutsetter også en god organisering internt i kommunen. Dersom kommunen ikke har tilstrekkelige saksbehandlingsressurser kan det oppstå problemer med å behandle sakene innenfor de tidsfrister lovverket stiller. Særlig på barnevernsområdet er det viktig at kommunen handler raskt. I en gjennomgang av forskning om småkommuner viser Hovik og Myrvold (2001) at mange små kommuner har knappe saksbehandlingsressurser, og at de derfor kan ha problemer med å tilfredsstille kravet til effektiv saksbehandling. Små kommuner har få muligheter til å kanalisere ressurser til akutte og vanskelige saker. På den andre siden kan mindre kommuner være fleksible, mens store kommuner med sterke og formaliserte byråkratier, kan bli tungrodde. 215 Gjennomgangen viser videre at siden små kommuner har få oppgaver av hvert slag, får saksbehandler ikke mulighet til å opparbeide seg rutine og kompetanse til å håndtere de vanskelige sakene. Dette kan gå utover effektiviteten. 5.4 Utvalgets vurderinger Ut fra ovenstående gjennomgang er det utvalgets oppfatning at følgende kriterier er sentrale for at kommunene skal ivareta sin rolle som myndighetsutøver: - Tilstrekkelig kapasitet - Relevant kompetanse - Tilstrekkelig distanse 214 Riksrevisjonen Dokument 3.3 ( ) 215 Hovik S. og T.M. Myrvold (2001) Er det størrelsen det kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalistkommuneprinsippet? NIBR (2001:8). 79

223 Tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse Utviklingen med større krav til kommunenes myndighetsutøvelse, i form av flere lovpålagte rettigheter og plikter, flere og mer komplekse enkeltvedtak som skal fattes, flere kommunale plikter, samt tiltakende rapporteringskrav, stiller økende krav til relevant og tilstrekkelig kompetanse i kommunene. Innbyggerne og næringslivet har en berettiget forventning om rettsriktige avgjørelser, likebehandling, upartiske avgjørelser, overholdelse av taushetsplikt, samt effektiv saksbehandling. Gjennomgangen over viser at mange små kommuner mangler fagekspertise og har mangel på juridisk kompetanse i egen administrasjon. Kompetansen i små kommuner er knyttet til færre personer og de små kommunene er dermed mer sårbare enn større kommuner, i tillegg til at flere små kommuner sliter med å rekruttere og beholde fagekspertise. Saksbehandlingskapasiteten er dessuten mindre i små kommuner og det kan innebære at disse kommunene får problemer med å behandle saker innenfor gjeldende tidsfrister. Dersom det oppstår akutte problemer blir det vanskeligere å kanalisere ressurser til å løse de aktuelle sakene. Videre viser gjennomgangen at siden små kommuner har få oppgaver av hvert slag, får vedkommende saksbehandler ikke mulighet til å opparbeide seg rutiner og kompetanse til å håndtere de vanskelige sakene. Det kan gå utover effektiviteten. Gode systemer for intern kvalitetssikring er nødvendig for å sikre rettsriktige avgjørelser. Undersøkelser viser at manglede juridisk kompetanse i saksbehandlingen kan svekke borgerens rettssikkerhet, ikke minst på de prosedyremessige aspektene ved kommunenes myndighetsutøvelse. Manglende fagekspertise kan gi svekket materiell rettssikkerhet, i den grad beslutningene som treffes ikke er gode faglig sett. Større kommuner vil gi grunnlag for bedre tilgang både på fagekspertise og juridisk kompetanse. Større enheter vil også gi bedre forutsetninger for effektiv saksbehandling. Anbefalingene utvalget har gjort for tjenesteutvikling med hensyn til kommunestørrelse vil også være dekkende for å sikre kommunens kapasitet og kompetanse for å ivareta myndighetsutøverrollen. Tilstrekkelig distanse Gjennomgangen viser at inhabilitet er en større utfordring i små enn i større kommuner. Det skyldes ikke bare at saksbehandler kan være part og/eller være i slektskap med aktuelle innbyggere, men kan også skyldes andre nære relasjoner som naboskap, forretningsforbindelser og vennskap. Utvalget tar med i betraktning at saksbehandlere i små kommuner gjennom sin kunnskap om lokale forhold og den konkrete saken, kan medføre at saksbehandler er bedre i stand til å utøve et tilpasset skjønn. I tillegg kan små forhold motvirke forskjellsbehandling fordi oversiktlighet kan gjøre det lettere å få innsikt i kommunens avgjørelser og disposisjoner. Utvalget legger til grunn at tilstrekkelig distanse mellom saksbehandler og innbyggerne er nødvendig. Dette for å sikre likebehandling og at det ikke tas utenforliggende hensyn i myndighetsutøvelsen, samt at innbyggerne sikres de rettigheter de har etter loven. I tillegg skal habilitetsreglene sikre tilliten til kommunene og beskytte den enkelte saksbehandler mot utidig press. Det er derfor utvalgets oppfatning at kommunene bør ha en størrelse som sikrer tilstrekkelig distanse mellom innbyggerne og medarbeiderne i kommunen. Dersom kommunene ikke er i stand til å fatte rettsriktige avgjørelser vil dette medføre press om økt statlig overprøving og kunne føre til et økt antall klagesaker for fylkesmennene og 80

224 Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Antallet saker for domstolene kan også øke i omfang. 81

225 6 Samfunnsutvikling 6.1 Samfunnsmessige hensyn Her beskrives de samfunnsmessige hensyn utvalget legger vekt på når det gjelder kommunens rolle som samfunnsutvikler. Helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser tilpasset klima- og miljøhensyn Det meste av landets arealressurser forvaltes etter plan- og bygningsloven, der kommunene har hovedansvaret. Det er økende konkurranse om ressurser til mange formål og gjerne skarp konflikt i forvaltningen av arealer. Det offentlige beslutningssystemet må derfor ha evne til å sikre gode helhetsløsninger, ivareta langsiktige hensyn og være samfunnsøkonomisk effektivt. Helhetlig og samordnet planlegging etter plan- og bygningsloven skal bidra til å balansere ulike areal- og transportinteresser, og samtidig sikre klima- og miljøhensyn. Planleggingen krever at den enkelte kommune samarbeider med andre kommuner, med fylkeskommunen og med staten. Kommunene skal ellers ivareta ulike oppgaver og hensyn i planleggingen, blant annet knyttet til miljøet, jordressursene, klimahensyn ved energiforsyning og transport og for å fremme samfunnssikkerhet. 216 Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet En positiv utvikling handler i bunn og grunn om å sikre gode levekår for innbyggerne og gode rammevilkår for næringslivet. For de fleste kommuner er det en viktig målsetting å styrke sin attraktivitet som grunnlag for næringsutvikling, reiseliv og bosetting. Folkehelseloven pålegger kommunene å fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold, mens plan- og bygningsloven krever at kommunens planer skal legge til rette for god utforming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår, samt fremme samfunnssikkerhet. Utfordringene for å ivareta disse samfunnsmessige hensynene varierer alt etter om man snakker om vekstkommuner eller fraflyttingskommuner. Kommuner med vekst i folketallet vil ha press på utbygging av infrastruktur, boliger og tjenester. Dermed blir helhetlig areal- og transportplanlegging sentralt. Kommuner med nedgang i folketallet og/eller stagnerende næringsliv har gjerne mer fokus på næringsutvikling, tilflytting og omdømmebygging. Særlig i tett befolkede strøk, er kommunens lokalpolitiske valg avhengig av og påvirker utviklingen i et større geografisk område, for eksempel i en felles bo- og arbeidsmarkedsregion. Det gjør at det er nødvendig å vurdere effekter av planer og tiltak både innenfor kommunegrensene og kommunen som del av en større region. De samfunnsmessige hensynene kommunene skal ivareta gjennom samfunnsutviklingsrollen gjør at mange sektorer, oppgaver og interesser må ses i sammenheng. Dette innebærer at kommunen må sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. 6.2 Utviklingstrekk Norske kommuner har en lang tradisjon for å engasjere seg i mer enn å gjennomføre de oppgavene staten har pålagt, og har så godt som alltid hatt en samfunnsbyggende funksjon. Historisk sett har kommunenes arbeid med å understøtte næringsutvikling og sysselsetting stått sentralt. 217 Dette utviklingsengasjementet strekker seg tilbake til formannskapslovene av 216 Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) 217 Ringholm, T. mfl. (2009) Kommunen som samfunnsutvikler Norut Tromsø rapport nr. 8/

226 1837 og ble en tydelig del av nasjonal politikk gjennom opprettelsen av Distriktenes utbyggingsfond i Ringholm mfl (2009) påpeker også utviklingstradisjoner innen kulturområdet, lokalsamfunns- og bygdeutvikling, utvikling av lokal identitet, stedsutvikling og tilrettelegging av tjenesteproduksjon. 218 Christiansenutvalget la i 1992 til grunn at kommunens betydning både i den fysiske planleggingen, lokal næringsutvikling og i miljøvern var økende og under utvikling. Videre ble det pekt på at alle disse oppgavene stilte mange av de samme kravene til kommunene, spesielt krav til kapasitet og kompetanse og krav til å løse oppgaver av regional karakter, dvs. oppgaver som strekker seg ut over kommunens egne grenser. 219 Økte krav til kommuneplanleggingen Effektiv planlegging er avhengig av geografisk funksjonelle planleggingsområder for de formål det skal planlegges for. 220 Planleggingen av kommunesamfunnet har sin klassiske problembakgrunn i behovet for å styre tilgangen på areal, der dette er en knapp ressurs på grunn av økonomisk og demografisk vekst. 221 Men kravene til kommuneplanlegging har blitt mer omfattende de siste årene og handler i dag ikke bare om arealplanlegging. I plan- og bygningslovens formålsparagraf inngår også prinsippet om universell utforming, hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene. Videre nevner lovens 3-1 sikring av jordressursene, kvaliteter i landskapet og kulturmiljøer, sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv, tilrettelegging for verdiskaping og næringsutvikling, god formgiving av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår, fremme befolkningens helse, forebygging av kriminalitet og ikke minst klimahensyn, fremme samfunnssikkerhet og forebygging av risiko, som sentrale oppgaver og hensyn i planlegging etter plan- og bygningsloven. 222 I tillegg til dette har prinsippene om bærekraftig utvikling, om medvirkning og demokratisk innflytelse og om vurdering av konsekvenser for miljø og samfunn, blitt sterkere i lovgivingen over tid. Nye viktige føringer som kommunene, etter endringene i plan- og bygningsloven i 2009, må forholde seg til er bl.a.: nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging hvert fjerde år utarbeiding av regionale og kommunale planstrategier hvert fjerde år utarbeiding av planprogram for alle regionale planer og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Kommunene skal selv identifisere sine utfordringer på mange ulike sektorområder og arbeide systematisk med å håndtere disse gjennom planlegging og utvikling av kommunesamfunnet. Økte krav til kommunal planlegging har medført økte krav til kapasitet og kompetanse i kommunene. Harvold mfl (2012) hevder også at de tekniske kravene til kartløsninger og produksjon av kart er blitt så store at mange kommuner ikke har mulighet til å lage tilfredsstillende løsninger. Kompetansekravene er så høye og spesialiserte at det ikke lenger er mulig for enkeltpersoner å utføre mange av oppgavene. Det kreves hele stillinger og et fagmiljø Ringholm, T. mfl. (2009) Kommunen som samfunnsutvikler Norut Tromsø rapport nr. 8/ NOU 1992:15 Kommune og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. 220 NOU 1992:15 Kommune og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. 221 Aarsæther, N. og S.I. Vabo (2002) Fristilt eller velstyrt? Fokus på kommune-norge. Samlaget 222 Jf. Lov 27. juni 2008 nr 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven), Harvold, K. og T. Skjeggedal (2012), Interkommunalt plansamarbeid. Samarbeidsrapport NIBR/Østlandsforskning 83

227 Også ny folkehelselov fra 2011 har økt kravet til kapasitet og spesialkompetanse, som for eksempel samfunnsmedisinsk kompetanse og tverrfaglig kompetanse i kommunene. Loven legger til grunn fem grunnprinsipper av stor betydning i folkehelsearbeidet: utjevning av sosiale helseforskjeller, helse i alt vi gjør, føre-var, bærekraftig utvikling og medvirkning. 224 Kommunene i byområder er i stadig mindre grad geografisk funksjonelle enheter Utviklingen som er skissert i kapittel 3 med stor befolkningsvekst i sentrale strøk, økende regional integrasjon og utvidelse av tettsteder på tvers av kommunegrenser har gjort helhetlig planlegging og tilrettelegging i flerkommunale byområder mer krevende enn før. Stor vekst i befolkningen krever i tillegg at planleggingen må være i forkant for å håndtere utfordringer knyttet til utbygging av bolig- og næringsområder, transport, infrastruktur og offentlige tjenester. Veksten i byregionene bidrar til voksesmerter, og kommunegrensene kan gi suboptimale løsninger knyttet til arealbruk, utbyggingsmønster og investeringer. Den stadig økende pendlingen som ble beskrevet i kapittel 3 gjør at den enkelte kommune i stadig mindre grad er å betrakte som en funksjonell region. Denne utviklingen har gjort at behovet for å samordne planleggingen over kommune- og fylkesgrensene har blitt utredet og problematisert i flere sammenhenger de siste tiårene, blant annet av planlovutvalget ( ) og i forbindelse med forvaltningsreformen om nye fylkeskommunale oppgaver ( ). Planlovutvalget la til grunn at viktige oppgaver knyttet blant annet til samferdsel og infrastruktur, kystsone-, og vassdragsforvaltning, lokalisering av kjøpesentre og bolig- og næringsstrukturen, samt viktige miljøvernoppgaver ikke lar seg løse i kommunen alene. Utvalget mente også at systemet for planlegging mellom det kommunale og statlige nivået ikke var godt nok og flertallet ønsket derfor å styrke den regionale planleggingen. Et kjernespørsmål var om arealdelen til fylkesplanen skulle bli rettslig bindende for innbyggerne og dermed også for kommunen. 225 I revideringen av planloven var planlegging for mer miljøvennlig transport et sentralt spørsmål, der regjeringen påpekte at det særlig var en utfordring å få til planlegging på tvers av kommunegrensene. Loven viderefører at kommunene har ansvaret for arealplanleggingen, inkludert ansvaret for å vedta reguleringsplaner. Samordning mellom kommuner skal skje gjennom regional plan eller interkommunalt samarbeid. Verken de regionale eller de interkommunale planene er i utgangspunktet rettslig forpliktende for de berørte kommunene eller statlige aktører. Men fravikelse fra denne typen planer kan gi grunnlag for å fremme innsigelse. Derimot ble det innført i loven, med virkning fra 2009, at fylkestinget kunne vedta en regional planbestemmelse som blir juridisk forpliktende for kommuner og private. En hovedbegrunnelse for å innføre regionale planbestemmelser var å kunne sikre et mer bærekraftig utbyggingsmønster. 226 Det eksisterer også egne statlige planleggingsretningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (vedtatt første gang i 1993 som rikspolitiske retningslinjer). Disse retningslinjene angir nærmere hva de berørte kommunale, fylkeskommunale og statlige myndighetene skal legge til grunn for å oppnå samordnet areal- og transportplanlegging. Retningslinjene peker på fylkeskommunen som den sentrale initiativtaker og pådriver i samordningen Lov 24. juni 2011 nr 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) 225 NOU 2001: 7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven 226 Ot.prp. nr. 32 ( ) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) 227 Rundskriv, Nr.: T-5/93. Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. 84

228 I visse tilfeller, når gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggseller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, åpner loven for bruk av statlig arealplan. Ved behandlingen av slike planer overtar departementet kommunestyrets myndighet til å vedta plan. 228 Kommunal- og moderniseringsdepartementet har søkt å løse samordningsutfordringene i storbyregionene gjennom i 2013 å etablere et nettverk mellom fylkeskommunene, der også fylkesmennene deltar. Departementet har ønsket fokus på byenes samspill med omkringliggende regioner, og bevilget midler til fylkeskommunene for at de som regionale utviklingsaktører skal ivareta det regionale perspektivet i samarbeidet. I nettverket drøfter de regionale aktørene utfordringer knyttet til bostedsforsyning og areal- og transportløsninger i de respektive storbyregionene, og legger stor vekt på erfaringsutveksling med det regionale plansamarbeidet om areal- og transportplanlegging mellom Oslo og Akershus. Det gis tilskuddsmidler til plansamarbeidene i fem år. I tillegg er det satt av midler til forskning på tiltaket. Erfaringene så langt er at disse regionene står overfor omtrent den samme typen utfordringer. Det dreier seg om behovet for regional samordning på grunn av stort press på arealer til transport, bolig, næring og andre formål på tvers av kommunegrensene. Helhetlige bymiljøavtaler ble lansert i Nasjonal transportplan som et virkemiddel for å bidra til å nå målet om at all vekst i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykling og gange (nullvekstmålet). Avtalene er rettet mot Osloregionen, Bergensområdet, Trondheimsområdet, Stavangerregionen, Buskerudbyen, Fredrikstad/Sarpsborg, Porsgrunn/Skien, Kristiansandsområdet og Tromsø. Avtalene er en videreutvikling og utvidelse av de etablerte bypakkene og belønningsordningene for kollektivtransport i de største byene, ved at arealbruk og arealplanlegging tas inn som et viktig virkemiddel. Formålet med avtalene er å oppnå mer samstemt virkemiddelbruk mellom staten, fylkeskommunene og berørte kommuner i transportpolitikken i de ni største byområdene, samt å stimulere til bedre samordning av areal- og transportplanleggingen. De tre forvaltningsnivåene skal forhandle seg fram til gjensidige forpliktelser om å følge opp felles mål i areal- og transportpolitikken. Avtalene vil være politiske intensjonsavtaler og ikke juridisk bindende. Målene i avtalene skal forankres i regionale og kommunale arealplaner, med intensjon om en konsentrert arealbruk som bygger opp under fortetting i kollektivknutepunkt og mer kollektivtransport, sykling og gange. Det tas sikte på å inngå den første bymiljøavtalen i løpet av Styringsutfordringer i hovedstadsområdet I forbindelse med den siste forvaltningsreformen i og i Hovedstadsmelding fra ble utfordringene knyttet til bedre regional styring og samordning i hovedstadsområdet drøftet. Regjeringen konkluderte med at det var klare styringsutfordringer i Osloregionen som måtte løses, slik at regionen blir opplevd som mer funksjonell for innbyggerne, næringslivet og samfunnet som helhet. På tross av at regjeringen påpekte at mange kommunale aktører gjør det vanskelig å lage regionale samordningsarenaer hvor både areal og transport inngår, ble ikke kommunestrukturen drøftet nærmere. 228 Miljøverndepartementet, Planlegging etter Plan- og bygningsloven. Veileder. 229 Meld. St. 26 ( ) Nasjonal transportplan 230 St.meld. 12 ( ) Regionale fortrinn- regional framtid og Ot.prp. nr. 10 ( ) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. 231 St.meld. nr. 31 ( ) Åpen, trygg og skapende hovedstadsregion 85

229 Det var kun utfordringen om planlegging på tvers av fylkesgrensene som ble adressert. 232 Regjeringen fant på bakgrunn av Stortingets behandling å gå videre med en modell med pålagt regionalt plansamarbeid, og Stortinget vedtok at Oslo og Akershus fylkeskommune skal samarbeide om areal- og transportplanleggingen. Miljøverndepartementet ledet samarbeidet da de to fylkene i 2009 startet arbeidet med å legge grunnlaget for felles bolig-, areal- og transportplanlegging gjennom felles planstrategi og planprogram. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune overtok deretter ansvaret for planarbeidet. Det er opprettet et felles plankontor som er sekretariat for plansamarbeidet. Fylkesmannen og statens vegvesen deltar på statens vegne i den videre planprosessen. Plansamarbeidet er ennå i en utviklingsfase, og en felles regional plan forventes vedtatt i løpet av juni I hvilken grad det pålagte plansamarbeidet lykkes i å møte de utfordringene som er skissert, og ev. kan ha overføringsverdi til ivaretakelsen av andre grenseoverskridende planutfordringer, er det for tidlig å fastslå. Fortsatt nedgang i folketallet i mange distriktskommuner I distriktskommuner er det andre utfordringer som ligger til grunn for planleggingsarbeidet, enn det er i byområder. Nedgang i folketallet medfører et ønske om å skape trivsel, sysselsetting og arbeidsplasser innenfor egne kommunegrenser. Både nedgangen i antall arbeidsplasser innen primærnæringen og nye næringsetableringer, utløser et behov for å sikre arealer for bolig og næring, bedre veier, gode havneforhold, mer kraftutbygging eller utbygging av bredbånd med god kapasitet og stabilitet. 233 Samtidig har også mange distriktskommuner opplevd at fraflytting er snudd til vekst i folketallet de siste årene, gjennom en stor arbeidsinnvandring. Planutfordringene blir da å kunne tilby nok boliger og et variert nok boligmarked for de nye innbyggerne. 234 Miljø- og klimautfordringer har økt betydning lokalt De siste 25 årene har den statlig initierte miljøvernpolitikken fått en lokal utforming som har gjort politikkområdet til et relevant felt for samfunnsutvikling. 235 Fra satsing på økokommuner på 1980-tallet har ambisjonene økt, gjennom programmet Miljøvern i kommunene til 1990-tallets Lokal Agenda 21, de nye programmene Livskraftige kommuner, Grønne energikommuner og Framtidens byer. De senere årene har vi også sett at klimautfordringene i større grad har blitt en kommunal oppgave. Kommunene skal ha klima- og energiplaner, noe som stiller krav om helhetstenkning på tvers av kommunegrensene. Ny matrikkellov, geodatalov, krav i miljøinformasjonsloven, krav om klima- og energiplaner og krav i vannforskriften om at kommunene skal følge opp regionale vannforvaltningsplaner har også økt presset på det kommunale plan- og miljøapparatet. Det har også blitt innført lokal forvaltning av nasjonalparker og større verneområder. Forvaltningen skal ivaretas av interkommunale nasjonalparkstyrer. Lokal forvaltning skal bidra til å ivareta og styrke oppslutningen om vernet samtidig som verneområdene skal kunne utvikles som ressurs for nærings- og samfunnsutvikling. Det er de senere årene etablert flere verdiskapingsprogrammer som har som formål å bevare og styrke natur- og kulturverdier som 232 St.meld. nr. 12 ( ) Regionale fortrinn- regional framtid 233 Aarsæther, N.(2010). Kommunen i rolla som samfunnsutviklar, i Borch, O.J. og A. Førde (red.). (2010). Innovative bygdemiljø. Bergen, Fagbokforlaget. Kap Lie, I. mfl (2010). En analyse av små, usikre eller stagnerende boligmarkeder. Alta, Norut. Norut Alta rapport 2010: Ringholm, T. mfl. (2009), Kommunen som samfunnsutvikler. Norut Tromsø rapport nr. 8/

230 grunnlag for utvikling av lokalsamfunn og næringsliv. Disse omfatter Verdiskapingsprogrammet på kulturminneområdet ( ), Naturarven som verdiskaper ( ) og Verdiskapingsprogram for lokale og regionale parker (2012-). Programmene har et bredt perspektiv på verdiskaping og har vist at dette krever helhetstenking, god samhandling og koordinering i en sektorisert og spesialisert verden. Framveksten av lokale og regionale parker har bl.a. sitt utspring i at sammenhengende landskaps- og identitetsområder gjerne går på tvers av kommunegrenser, samtidig som den enkelte kommune ofte blir for liten til å kunne skaffe til veie de ressurser som trengs for å kunne opptre med tilstrekkelig tyngde som lokal og regional utviklingsaktør. Nye nasjonale programmer for næringsutvikling Kommunene har i lang tid spilt en viktig rolle for næringsutvikling, og i distriktspolitikken har kommunene hatt en viktig oppgave her. Distriktskommunene har arbeidet med investeringer i industriareal, akkvisisjonsstrategier for å tiltrekke seg bedrifter, aktivt kommunalt utviklingsarbeid og etablererkurs for entreprenører. Nasjonale programmer kommunene har hatt sterk fokus på, er kommunale næringsfond og deltakelse i Innovasjon Norges programmer for kommunal næringsutvikling. 236 På 2000-tallet har næringsutviklingsarbeidet endret karakter i takt med reduserte forventninger til den industrielle sektor og større tro på at vekst skapes regionalt og lokalt gjennom entreprenørskap og innovasjon. Det er dermed lagt vekt på nye typer tiltak for småskala næringsetableringer og tiltak for reiseliv og tilreisende. Samtidig er det lagt økt vekt på attraktivitet for befolkningen og rekruttering av arbeidskraft gjennom satsing på lokal kultur, identitetsfølelse og bolyst. 237 Økende globalisering og internasjonale avtaler stiller større krav til kommunens forhold til næringslivet. Kommunene er blant annet omfattet av et relativt komplisert regelverk i EØSavtalen om offentlig støtte (statsstøtte) og offentlige anskaffelser. 238 Å legge til rette for gode planprosesser, innovasjon og nyskaping forutsetter at det etableres arenaer for samarbeid og dialog der både offentlige aktører, næringslivet, kompetansemiljøer og frivillige organisasjoner, lag og foreninger er involvert. Kommunene er i større grad enn før innvevd i både lokale og regionale samarbeidsrelasjoner og samfunnsutviklingsarbeidet er på denne måten blitt mer komplekst Rollen som samfunnsutvikler og kommuneinndeling Kommunestrukturen har betydning for utøvelsen av samfunnsutviklingsrollen på ulike måter. Antallet innbyggere vil ha betydning for størrelsen på kommuneorganisasjonen, og dermed også de ressurser som er tilgjengelige for å engasjere seg i ulike oppgaver. Kommunenes geografiske avgrensning og lokalisering har imidlertid også betydning for mulighetene til å håndtere ulike oppgaver og utfordringer. Forvaltning av sammenhengende natur- og friluftsområder, håndtering av klimaspørsmål og tilrettelegging av gode løsninger for utvikling av funksjonelle samfunnsutviklingsområder, krever felles løsninger. Christiansenutvalget konkluderte i 1992 med at det var både fordeler og ulemper med kommuneinndelingen for kommunens rolle som samfunnsutvikler. Fordelene var knyttet til 236 Moe, S. E. (2001) Kommunen som samfunnsutvikler. Fafo 2011 nr Ringholm, T. mfl. (2009) Kommunen som samfunnsutvikler. Norut Tromsø rapport nr. 8/ NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor. s Ringholm, T. mfl. (2009) Kommunen som samfunnsutvikler Norut Tromsø rapport nr. 8/

231 nærhet, stabilitet og lokalkunnskap. Ulempene var knyttet til manglende organisatorisk tyngde, hinder for regional samordning og at småkommunene har et ensidig og sårbart næringsgrunnlag. 240 Kommuneinndelingen da var stort sett den samme som i dag. Senere oppsummeringer av eksisterende forskning har i tillegg pekt på at de minste kommunene ofte har problemer med å rekruttere kompetanse til tunge, sektorovergripende oppgaver, og at mangel på administrativ kapasitet oppfattes som et problem Helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser tilpasset klima- og miljøhensyn Regjering og Storting har i flere omganger konstatert utfordringen med å sikre helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser på tvers av kommunegrensene, og da særlig i flerkommunale byområder. Som beskrevet i kapittel 3 er det ulike grader av administrativ oppsplitting av flerkommunale byområder: a) Oppsplittede tettsteder, hvor ett tettsted inngår i flere kommuner (f.eks. Moss og tvillingbyer som Skien/Porsgrunn) b) Bo- og arbeidsmarkedsregioner med stor grad av pendling mellom kommunene), (f.eks. Trondheimsregionen) c) Byområder med sammenfall av begge disse kjennetegnene (f. eks. hovedstadsområdet og Stavanger/Sandnes) En del byområder er også delt mellom flere fylker (hovedstadsområdet, Kristiansandsregionen og Trondheimsregionen). Som nevnt i kapittel 3.3 er det 10 byregioner der det sentrale tettstedet er splittet opp på flere kommuner. I tillegg finnes det 35 mindre tettsteder som deles opp av kommunegrenser. De fleste større oppsplittingene er i hovedsak lokalisert i byregioner. Christiansenutvalget var også opptatt av flerkommunale byområder i sin utredning og hadde som et hovedprinsipp at kommunene bør avgrenses slik at de utgjør geografisk funksjonelle enheter. Som kjent har det skjedd få endringer i kommunestrukturen siden I stedet er det, som vi har sett over (jf. 5.2) iverksatt flere tiltak for å løse denne samfunnsutfordringen.. Nyere utredninger konstaterer likevel at utfordringen består: Den enkelte kommune har myndighet over egne arealer, mens transportløsningene i hovedsak er fylkeskommunens og statens ansvar. Den enkelte kommune har få insitamenter for samordning/styring utover egne kommunegrenser. 242 Det er et omfattende forsknings- og utredningsmateriale som viser både behovet for samarbeid i byområder og begrensningene som ligger i slike samarbeidsavtaler NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. 241 Myrvold, T. M.. (2001) Smått og godt? Om de minste kommunenes evne til å imøtekomme generalistkommunekravet. En kunnskapsoversikt og indikatordiskusjon. Oslo, NIBR. NIBR prosjektrapport 2001: Brandtzæg. B og A. Aastvedt (2013). Kommune- og forvaltningsgrenser. Utfordringer i byområder. Gjennomgang av noen eksempler. Telemarksforskning rapport nr. 312/ Se for eksempel Zeiner, Sandkjær Hansen (2012). Demokrati, styring og planlegging funn fra forskningen i Forskningsrådets DEMOSREG-program Nibr rapport 2012:20. Fra programmet Det nye regionale Norge: byregioner eller landsdelsregioner?, Brandtzæg, B. og A. Aastvedt (2013). Kommune- og forvaltningsgrenser. Utfordringer i byområder. Gjennomgang av noen eksempler. Telemarksforskning rapport nr. 312/2013, Damvad og Dokk Holm (2013). Flere tette bysentra gir mer effektive norske bykommuner. Damvad.com, Sælensminde, I. mfl (2012). Barrierer for tverrsektorielle lokale klimatiltak, Vestlandsforskningsrapport nr. 8/2012, Dølvik, T. mfl (2005). Styringsutfordringer i Osloregionen. Agenda og Asplan Viak prosjektrapport

232 Buvik-utvalget pekte allerede i 1986 på at den viktigste oppgaven i byområder er løsningen av ressurs- og arealdisponeringsspørsmål, og at det her er vanskelig å finne fullgode løsninger gjennom samarbeidsavtaler og interkommunalt samarbeid. Dette fordi avtaler og samarbeid er konsensusorienterte, og beslutninger kun er mulig så langt alle kommuner tjener på det, men heller ikke lenger. 244 Flerkommunale byområder skaper særlig utfordringer med å legge til rette for areal- og transportløsninger som ser boligbygging, næringsetableringer og transportløsninger i sammenheng. Når planer og tiltak som berører større funksjonelle regioner skal behandles og vedtas i flere kommuner, setter det store krav til gode planprosesser, ellers kan planprosessene bli krevende og langvarige. Med ulike utredninger, høringer, innsigelser og beslutninger, kan det ta lang tid å komme fram til løsninger som alle ser seg tjent med. 245 Utfordringene med helhetlige areal- og transportløsninger blir ytterligere forsterket når ulike kollektiv- og transporttilbud skal på plass. Det er fylkeskommunen som har ansvar for kollektivtransporten og fylkesveiene, mens store statlige aktører som Vegvesenet, Jernbaneverket og NSB har ansvar for nasjonale veg- og baneløsninger. Den sterke befolkningsveksten som er ventet i byområdene de nærmeste årene øker både behovet, men også utfordringene for rask og helhetlig planlegging av arealbruk, transport, infrastruktur, næringsområder og boligområder. Kommunene vil ha sterke insentiver hver for seg for å sikre interessen i egen kommune, i mange tilfeller ut fra helt legitime behov. I noen tilfeller kan dette bety at kommunen vegrer seg for å legge til rette for boligbygging eller næringsetablering grunnet store kostnader forbundet med dette. I Stavanger har befolkningsvekst bidratt til et stadig mer presset boligmarked. Stavanger er den tettest befolkede kommunen i landet og for å håndtere veksten er det et stort behov for bygging av boliger i Stavangers randkommuner. En av kommunene som har ledige arealer er Rennesøy, der Renfastforbindelsen i 1992 gjorde at kommunen ble svært attraktiv for pendling til Stavanger. Rennesøy har arealer som kan bidra til å avlaste boligsituasjonen i Stavanger, men arbeider for å redusere tilflyttingen, blant annet fordi kommunen har for lav finansieringsevne for å kunne håndtere nødvendige investeringer. Rennesøy har hatt stor befolkningsvekst og er en av kommunene i Rogaland med høyest gjeld per innbygger. 246 I andre tilfeller kjemper kommunene om å få størst mulig andel av den regionale veksten. Det betyr at kommunene vil arbeide for utbyggingsmønster som gagner dem best enkeltvis. Kommunegrensen mellom Rygge og Moss går tvers gjennom Moss byområde. Rett over grensen åpnet Rygge kommune i 2006 for bygging av et storsenter på kvm. Her er det ulikt syn mellom kommunene om dette gagner kun den ene kommunen eller hele regionen. Eksempelet viser at det er vanskelig å få til en helhetlig sentrumsutvikling og byutvikling når sentrum er delt mellom to kommuner. 247 En vurdering av den interkommunale arealplanen (IKAP) i Trondheimsregionen, viser at det er vanskelig å gjennomføre en arealplan som minimerer transportomfanget NOU 1986:7 Forslag til endringer i kommuneinndelingen for Horten, Tønsberg og Larvik. (Buvikutvalget ( )) 245 Brandtzæg. B. og A. Aastvedt (2013). Kommune- og forvaltningsgrenser. Utfordringer i byområder. Gjennomgang av noen eksempler. Telemarksforskning rapport nr. 312/ Brandtzæg. B. og A. Aastvedt (2013). Kommune- og forvaltningsgrenser. Utfordringer i byområder. Gjennomgang av noen eksempler. Telemarksforskning rapport nr. 312/ Brandtzæg. B. og A. Aastvedt (2013). Kommune- og forvaltningsgrenser. Utfordringer i byområder. Gjennomgang av noen eksempler. Telemarksforskning rapport nr. 312/ Sælensminde,I. mfl (2012). Barrierer for tverrsektorielle lokale klimatiltak, Vestlandsforskningsrapport nr. 8/

233 Erfaringene fra Trondheim viser også utfordringer med å legge til rette for næringsutvikling gjennom etablering av nødvendige logistikknutepunkt og byggeklare næringsarealer. Eksisterende logistikknutepunkt er sprengt og ligger dessuten midt i Trondheim sentrum. Det er lagt opp til at det skal etableres et nytt knutepunkt, men kommunene er ikke blitt enige om lokalisering. Inntrykket er at alle vil ha knutepunktet i nærheten av seg, men ikke alle ønsker ulempene med å ha det lokalisert i egen kommune. Selv om planen har avsatt nytt næringsareal, er det en utfordring å få dette finansiert slik at det kan bli byggeklart. Også her er det en utfordring at mange av kommunene har stor vekst og dermed har store utgifter knyttet til utbygging av kommunale tjenester til nye innbyggere. 249 Den interkommunale planen er ikke juridisk bindende, og følges opp ved at hver enkelt kommune treffer endelig planvedtak for sitt område. Malvik kommune fremmet dermed innsigelse mot at Trondheim kommune avsatte flere boligarealer enn det som var vedtatt i IKAP. Miljøverndepartementet har nylig avslått denne innsigelsen på bakgrunn av at forventet befolkningsvekst er høyere enn det som ble lagt til grunn i IKAP. 250 En forskningsbasert studie av regionalt samarbeid om arealbruk og transportpolitikk i Kristiansand, Fyn og Hannover konkluderte med at regional samordning har betydning, men er ikke en tilstrekkelig forutsetning for å lukke gapet mellom nasjonale politikkmål og lokal implementering av samordnet arealbruk og transportpolitikk. 251 I en annen utredning får kommunene i Stavanger/Sandnes-regionen relativt gode skussmål for sine interkommunale samarbeid og fylkesplansamarbeid, inkludert politisk forankring i en utredning av kommunestrukturens betydning for næringslivet i regionen. Men selv her konkluderes det med at den oppdelte kommunestrukturen bidrar til å svekke byregionens funksjonalitet og effektivitet, og indirekte er medvirkende til at det oppstår bilkøer i det sentrale byområdet og at det ikke kommer snarlige løsninger på problemet. 252 Felles havneutvikling på Jæren, der Sandes kommune ikke ville bli med i et interkommunalt samarbeid om havneutvikling på tross av press fra fylkeskommunen, er et annet eksempel på at viljen til å bli koordinert ofte vil sammenfalle med den enkelte kommunes strategiske interesser. 253 En utredning av styringsutfordringene i hovedstadsregionen tegner et asymmetrisk bilde av systemet av planaktører: Et fåtall sterke statsetater i førersetet, i samarbeid med en fylkeskommune uten reell makt og myndighet og et stort antall kommuner med myndighet over arealene innenfor hvert sitt avgrensede delområde, men som ikke deltar direkte i prosessene. I utredningen konstateres at manglende felles regional organisering har bidratt til statliggjøring av nye oppgaver, og det pekes på at en vesentlig reduksjon i antallet kommuner rundt Oslo med dannelsen av større regionkommuner vil være fordelaktig Brandtzæg. B. og A. Aastvedt (2013). Kommune- og forvaltningsgrenser. Utfordringer i byområder. Gjennomgang av noen eksempler. Telemarksforskning rapport nr. 312/2013 og Sælensminde, I. mfl (2012). Barrierer for tverrsektorielle lokale klimatiltak, Vestlandsforskningsrapport nr. 8/ Miljøverndepartementet. Brev av 20.des til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag: Tronheim kommune innsigelser til kommuneplanens arealdel Leite, K. mfl (2008). Regional governance as a way to integrate land use and transport planning. Syntesis report. TØI-rapport 958A/ Leknes, E., Blomberg, A. og Bjelland, A. (2009) Kommunestrukturens betydning for næringslivet i Stavangerregionen. Rapport Iris 2009/ Zeiner, Sandkjær Hansen (2012). Demokrati, styring og planlegging funn fra forskningen i Forskningsrådets DEMOSREG-program Nibr rapport 2012:20. Fra programmet Det nye regionale Norge: byregioner eller landsdelsregioner? 254 Dølvik, T. mfl (2005). Styringsutfordringer i Osloregionen. Agenda og Asplan Viak prosjektrapport

234 Også andre utredninger peker på at kommunesammenslåing, der de administrative grensene i større grad følger bo- og arbeidsmarkedsregionene, vil øke effektiviteten i alle former for politisk og administrativ forvaltning. 255 Også erfaringer fra kommunesammenslåinger gir støtte til en slik anbefaling. Amdam mfl (2003) fant, i en studie av mulige effekter og konsekvenser ved endring av kommunestruktur, at arealplanleggingen var det viktigste fortrinnet ved sammenslåinger i sentrumsorienterte og tettbygde områder. Slike sammenslåinger kunne gi ny styrke til regionalt utviklingsarbeid og styrke områdets konkurranseevne overfor andre regioner i inn og utland. 256 Også utenfor sentrale byområder har sammenslåinger positiv innvirkning på planleggingen. Sammenslåingen av Kristiansund og Frei er et eksempel her. Kristiansund var en inneklemt bykommune med et stort behov for arealressurser. Frei hadde betydelige arealressurser til både bolig- og næringsformål og var samtidig bokommune for Kristiansund. 257 Også i Ølen/Vindafjord 258 og Ramnes/Våle 259 har sammenslåingene gitt begge de nye kommunene bedre sammenheng som bo- og arbeidsmarked. Muligheten for å ta mer helhetlige planleggingsgrep både når det gjelder bolig og næring har også blitt styrket. Også i de mange mindre flerkommunale tettstedene er det utfordringer knyttet til helhetlig samfunnsutvikling og planlegging. Dette er særlig knyttet til arealplanlegging i tilknytning til for eksempel steds- og sentrumsutvikling, men gjelder også utbygging av kommunal infrastruktur som for eksempel skole og barnehage. Sistnevnte kan ha konsekvenser både for kommuneøkonomien og for tilbudet til innbyggerne. Christiansen-utvalget mente at kommunegrenser som skjærer gjennom sammenhengende områder kan øke kostnadene ved kommunale tjenester. For innbyggerne kan dette for eksempel bety at barn må gå på ungdomsskolen i egen kommune som ligger langt fra bostedet, til tross for at nabokommunen har en ungdomsskole i nærområdet Kapasitet og kompetanse på plan- og miljøområdet Det er et voksende gap mellom de forventninger og krav som stilles til kommunene på planog miljøområdet og kapasitet og kompetanse i kommunene. Stortinget påpekte i sin behandling av Riksrevisjonens rapport om bærekraftig arealplanlegging og arealdisponering i Norge (Innst.S.nr. 35 ( )) at: det er bred politisk enighet om at kommunene fortsatt skal ha en sentral rolle i planlegging og forvaltning av arealer. Undersøkelsen viser at det er til dels stor mangel både på kompetanse og kapasitet i kommuneadministrasjonene, noe som kan medføre liten mulighet til å lage helhetlige og overordnede planer. I forslaget til ny plan- og bygningslov bemerket Miljøverndepartementet at for mange mindre kommuner vil det kunne være vanskelig å ha full planfaglig kompetanse blant kommunens ansatte. Departementet la derfor til grunn samarbeid mellom flere kommuner og veiledning fra fylkeskommunen og fagmyndigheter. 260 Departementet vurderte det dermed slik at mange av kommunene ikke var i stand til å ivareta planleggingsoppgavene på egen hånd. 255 Damvad og Dokk Holm (2013). Flere tette bysentra gir mer effektive norske bykommuner. Damvad.com 256 Amdam, J. mfl (2003): Kommunestruktur og regional samfunnsutvikling. Møreforskning, Volda. 257 Brandtzæg, B. A. (2009). Frivillige kommunesammenslutninger Erfaringer og effekter fra. Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. Telemarksforskning - Bø. Rapport nr Brandtzæg, B. A. (2009). Frivillige kommunesammenslutninger Erfaringer og effekter fra. Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. Telemarksforskning - Bø. Rapport nr Vinsand, G. mfl (2005). Re-effekter. Etterundersøkelse av sammenslutningen mellom Ramnes og Våle. Agenda Utredning og Utvikling AS. Rapportnr.: R Ot.prp. nr. 32 ( ) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen), s

235 Tilsvarende vurderinger ble lagt til grunn i framlegget til ny folkehelselov. Helse- og omsorgsdepartementet la til grunn at det ikke bare var hensiktsmessig, men også nødvendig at små kommuner samarbeidet med andre kommuner for å sikre tilstrekkelig kompetanse på folkehelsearbeid. På grunn av at slikt samarbeid ble oppfattet som nødvendig, ble departementets myndighet om å pålegge samarbeid dersom det ble ansett som påkrevet for å sikre forsvarlig folkehelsearbeid i kommunene, videreført. Departementet viste også til arbeidet med miljørettet helsevern som sa at tjenesten fungerer godt når størrelsen på kommunene eller det interkommunale samarbeidet omfatter et befolkningsgrunnlag på En gjennomgang av statlige veiledere innen plansektoren, foretatt i 2013, viser at veiledning er nødvendig for mange mindre kommuner. Hovedbudskapet fra fagfolk i de små kommunene var at veilederne var svært nyttige, mens planleggere i større kommuner ikke hadde behov for veilederne. Her jobbet planleggerne mer spesialisert med stor faglig kompetanse. 262 Fagmyndighetene i mindre kommuner oppfatter for så vidt ikke at deres manglende kompetanse utgjør et demokratisk problem. 263 Det er likevel grunnlag for å hevde at lokalpolitikerne er avhengig av solid faglig kompetanse i egen organisasjon for å kunne stå opp for valg som er tatt på grunnlag av lokalpolitisk skjønn. Rådmenn og ordførere i kommuner over innbyggere gir for eksempel fylkesmennene dårligere skussmål på deres fagkompetanse enn respondentene i kommuner under En ny undersøkelse som ser på kommunenes kompetanse og kapasitet innen samfunns- og arealplanlegging viser at denne er mangelfull. 60 prosent av kommunene har 0,5 årsverk eller mindre til sin samfunnsplanlegging, mens 55 prosent av kommunene har 1,0 årsverk eller mindre til sin arealplanlegging. 65 prosent av kommunene opplyser at de i liten eller svært liten grad har nødvendig kapasitet i samfunnsplanlegging. For arealplanleggingen har om lag 60 prosent av kommunene under innbyggere i liten eller svært liten grad nødvendig kapasitet, mens for kommuner mellom og innbyggere er andelen 34 prosent. Bare 11 prosent av kommunene over har tilsvarende liten kapasitet. Rekrutteringsutfordringene er økende og det er anslått av kommunene trenger 120 nye årsverk innen planlegging pr år. 265 Det er også frykt for at det utdannes for få kandidater fra de tradisjonelle planleggerstudiene. 266 Risan og Zeiner (2012) studerte samfunnsavdelinger i et mindre utvalg kommuner mellom og innbyggere. Casestudiene viste at samfunnsavdelinger som har 14 ansatte eller mer ser ut til å fungere bedre enn de som har under 10 ansatte. Fem av casekommunene har velfungerende samfunnsavdelinger, og varierer i størrelse mellom og Prop 90 L ( ) Om folkehelseloven, s. 173 og Holm, A. mfl (2013) Kommunal variasjon i statlige veiledere og retningslinjer, NIBR-rapport 2013: Holm, A. mfl (2013), Kommunal variasjon i statlige veiledere og retningslinjer, NIBR-rapport 2013: DIFI (2010), Fylkesmannen En undersøkelse av kommunenes erfaring med og oppfatning av Fylkesmannen. Rapport 2010: Langset, M;. mfl (kommer), Kartlegging av plankapasitet og plankompetanse i norske kommuner. NIVI Analyse i samarbeid med Urbanet Analyse og Asplan Viak Urbanet. Oppdraget er gjennomført på oppdrag fra KS. FoU-rapport vil bli ferdigstilt i månedsskiftet mars/april Falleth, Medalen og Aarsæther, Nye planer for planlegging, Nationen , Kleven, T. mfl.- (2011). Styrking av planforskning og planleggerutdanning i Norge. NIBR 2011:14 92

236 innbyggere. Den minste kommunen hadde satset systematisk på akademisk kompetanse over lang tid, og hadde på grunn av sin beliggenhet god tilgang på høyt utdannet arbeidskraft. 267 En undersøkelse om interkommunalt plansamarbeid viser at distriktskommuner først og fremst samarbeider for å styrke kapasitet og kompetanse til planarbeid, mens kommuner i sentrale strøk i større grad samarbeider for å håndtere funksjonelle planutfordringer på tvers av kommunegrenser, som felles arbeids-, bolig- og servicemarked. I undersøkelsen kommer det også fram at distriktskommuner med fordel kunne samordnet planleggingen over kommunegrensene, særlig innenfor samme bo- og arbeidsmarkedsregion, men at det ikke er lett å få til slikt samarbeid. 268 Manglende kapasitet og kompetanse i kommunene kan også redusere muligheten for oppfølgingen av overordnet politikk som angår areal-, miljø- og ressursforvaltningen på kommunalt nivå. Planområdet er preget av et økende konfliktnivå mellom regional stat og kommunene. 269 Dårlig planberedskap og mangelfullt datagrunnlag øker risikoen for miljø- og samfunnsmessig uheldige etableringer, dårlig arealforvaltning og mangelfull oppfølging av statlige krav innenfor ulike sektorer. Effektive verktøy for risikovurderinger og beredskap mot miljøødeleggelser på grunn av klimaendringer er betinget av bedre lokale areal- og miljødata. Klimatilpasningsutvalget slo fast at et styrket plansystem som inkluderer klimatilpasning, synes å være det viktigste grepet samfunnet kan gjøre for å tilpasse seg et endret klima. 270 Dette stiller kommunene overfor betydelige investerings- og kompetanseutfordringer, og dermed også planutfordringer. I hvilken grad kommunene har gjeldende planer for biologisk mangfold, friluftsliv, kulturminnevern, landskap, universell utforming og klima/energi øker med størrelse. De minste kommunene (under innbyggere) har i minst grad planer for universell utforming, landskap og biologisk mangfold (17 28 prosent), mens de i størst grad har planer for klima og energi (65 prosent). På samme tid har de minste kommunene den laveste saksbehandlingstiden for reguleringsplaner, byggesak og kartforretning. Her er det særlig de største kommunene som skiller seg ut med lang saksbehandlingstid Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet I byområder vil særlig ivaretakelse av helhetlige areal- og transportløsninger være viktig for å legge til rette for en positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet. En undersøkelse blant bedrifter i storbyområder har spurt om hvordan kommunale myndigheter kan bidra til at kommunen skal være et attraktivt lokaliseringssted for bedriften og de arbeidstakere bedriften skal rekruttere. Foruten markedsføring av kommunen, svarer bedriftene attraktive boligområder, effektiv og kvalitetsmessig plan- og byggesaksbehandling, forutsigbare 267 Risan, L. og Zeiner, H. (2012), Overordnet planlegging og akademisk kompetanse i norske kommuner. NIBR: rapport 2012:6 268 Harvold, K. og Skjeggedal, T. (2012), Interkommunalt plansamarbeid. Samarbeidsrapport NIBR/Østlandsforskning 269 DIFI (2010), Fylkesmannen En undersøkelse av kommunenes erfaring med og oppfatning av Fylkesmannen. Rapport 2010: NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring. Samfunnet si sårbarheit og behov for tilpassing til konsekvensar av klimaendringane. 271 SSB, Fysisk planlegging i kommuner og fylkeskommuner,

237 arealplaner og bedre tilgang på attraktive næringsarealer. 95 prosent av virksomhetene i undersøkelsen ønsker for øvrig færre kommuner. 272 Flere undersøkelser drøfter utfordringer og fordeler med samarbeid for å legge til rette for en positiv utvikling på tvers av kommunegrenser, også utenfor sentrale byområder. Det fremkommer gjennomgående at den gjensidige avhengigheten som eksisterer mellom kommunene, særlig innenfor samme bo- og arbeidsmarkedsregion, i dag begrenser den enkelte kommunes muligheter til å fremme en bærekraftig utvikling på egen hånd. 273 Samtidig påpeker flere studier utfordringer for samarbeid i områder med flere sentra og i mindre befolkningstette områder grunnet motstridende lokale interesser. Et regionalt samarbeid om næringsutvikling fordrer en lokal forståelse av at egen kommune inngår i et større problemkompleks og en opplevelse av «skjebnefellesskap», for eksempel i en situasjon med store omstillingsbehov. 274 Det eksisterer mange gamle og etablerte motsetninger mellom steder og kommuner som hindrer sterkere regiontenking og sterkere samarbeid på tvers av kommuner. 275 Vurderingen hos Amdam mfl (2003) når det gjelder kommunesammenslåinger i slike regioner uten en felles visjon, er at dette neppe vil føre til bedring i samfunnsutviklingsarbeidet uten en klar kriseerkjennelse eller påtrykk utenfra. På den andre siden oppfatter de at regionalt samarbeid neppe er særlig mer effektivt. 276 Manglende kapasitet og kompetanse er også fremhevet av Kommunal- og regionaldepartementet som en utfordring for samfunnsutviklingsarbeidet i små distriktskommuner. 277 Departementet har derfor satt i gang flere initiativ for å bøte på dette de siste årene. Programmet lokal samfunnsutvikling i kommunene (LUK-satsingen) ble satt i gang i 2010 med mål om bedre kompetanse og kapasitet til kontinuerlig å drive utviklingsarbeid i kommunene. Programmet skal utvikle et tettere samarbeid både mellom fylker og kommuner og mellom flere kommuner. I 2013 konstaterte departementet at flere distriktskommuner ikke satte lokalt samfunnsutviklingsarbeid på dagsorden på grunn av manglende kapasitet. Departementet opprettet derfor en målrettet innsats mot kommuner med under innbyggere med særskilt innsats fra fylkeskommunen og Distriktssenteret. Kommunene ble oppfordret til å samarbeide med større eller omkringliggende kommuner kommuner er plukket ut til å være med i den femårige satsingen. Distriktskommunene har også tilgang til næringsfond, enten gjennom tilførsel fra fylkeskommunene som del av den distriktsrettede næringspolitikken eller gjennom kraftkonsesjoner. Behovet for næringsutvikling gjør at små distriktskommuner har stor aktivitet på området. Samtidig viser flere studier at det i de minste kommunene ikke er egne ansatte med ansvar for næringsutvikling, slik at ansvaret faller på ordfører eller rådmann Advicia (2013) Landsdekkende næringspolitisk undersøkelse Storbygruppen. PP-presentasjon. 273 Hovik, S., mfl. (2004). Bærekraftig lokal og regional utvikling. Kunnskapsstatus og forskningsbehov. Oslo. NIBR-notat: 2004: Karlsen, A. og Lindeløv, B. (2003). Når kommunen blir for liten regional organisering av næringsutvikling.i N. Aarsæther, og N. Finstad (red.). (2003) Utviklingskommunen. Oslo : Kommuneforlaget, kap Angell, E. mfl (2013). Attraktive lokalsamfunn og arbeidsmarkedsregioner i Nord-Norge. Alta, Norut. Norut Alta-Áltá Rapport 2013: Amdam, J. mfl (2003): Kommunestruktur og regional samfunnsutvikling. Møreforskning, Volda. 277 St.meld. nr. 25 ( ) Om regionalpolitikken, St.meld. nr. 25 ( ) Lokal vekstkraft og framtidstru, Meld. St. 13 ( ) Ta heile Noreg i bruk. 278 Meld. St. 13 ( ) Ta heile Noreg i bruk. 279 Moen, S.E. (2011). Kommunen som samfunnsutvikler : drivere og hindringer for næringsutviklings- og sysselsettingsarbeid. Oslo, FAFO og Hovik, S. og T.M. Myrvold (2001). Er det størrelsen det kommer an på? Oslo, NIBR prosjektrapport 2001:8 94

238 Det er påpekt at fordelen med dette er at arbeidet er politisk forankret, og at det er kort vei inn til kommuneadministrasjon og tett kontakt betyr sterkere engasjement. Ulempene knytter seg imidlertid til at ordfører eller rådmann ikke nødvendigvis besitter den riktige kompetansen, sårbarhet i forhold til langsiktige satsinger, personavhengighet og begrenset tid i det daglige arbeidet. 280 Samtidig er kommunene helt avhengige av koordinering, samarbeid og dialog med andre næringsaktører og institusjoner (bedrifter, lokalt næringsforum, fylkeskommune, utdannings- og FoU-institusjoner). Dette krever en viss kapasitet. 281 Hvordan disse fordelene og ulempene gir seg utslag i faktisk innsats varierer antakelig fra kommune til kommune. Kobro mfl (2012) studerte suksessrike distriktskommuner og fant at disse hadde evne til å utnytte «smådriftsfordelene» i kommuneorganisasjonen i samarbeidet med næringsliv og frivillighet. 282 Smådriftsfordelene dreide seg om kort vei mellom ideer og beslutninger, stor grad av kunnskapsdeling og tillitsbygging på tvers av fag- og sektorgrenser, tette og vedvarende nettverk og god oversikt over hvor kompetansen sitter. Kraften som ligger i innbyggernes egne initiativ og evne til å mobilisere uformelle lokale nettverk som er koblet til nettverk utenfor kommunen, er med på å gi småsamfunn og småkommuner handlekraft og styrke. 283 Andre undersøkelser fremhever derimot at det i større sammenslåtte kommuner vil være lettere å ta kunnskap og relasjoner i bruk enn innenfor rammene av et regionalt samarbeid, fordi det da vil være lettere å mobilisere og sette ønskede utviklingsprosesser i bevegelse. 284 Moen (2011) fremhever det paradoksale ved at små distriktskommuner i stor grad har evnen til å samarbeide med det lokale næringslivet, men ikke lykkes best resultatmessig i og med at de har større utfordringer med sysselsettings- og befolkningsutviklingen enn mer sentrale kommuner. De strukturelle sentraliseringstendensene gir kommunene andre utfordringer enn dem det lokale næringslivet gir. 285 Undersøkelser har vist at nær kontakt mellom politikere og innbyggere, som vi finner i de små kommunene, kan bety at tjenesteyting prioriteres slik at det i noen grad går ut over utviklingsoppgavene. 286 Erfaringer fra sammenslåtte kommuner viser også en endring i fokus fra nære driftsutfordringer til økt vektlegging av de overordnede utfordringene og utviklingsrettet arbeid. 287 Erfaringer viser at kommunesammenslåinger kan være en løsning på kapasitets- og kompetanseutfordringene for mindre kommuner. På samfunnsutviklingsfeltet har sammenslåtte kommuner opplevd enklere rekruttering og mindre faglig avhengighet til andre 280 Hovik, S. og T.M. Myrvold (2001). Er det størrelsen det kommer an på? Oslo, NIBR prosjektrapport 2001:8, Hovik, S. og T.M. Myrvold (2001b). Kommunale oppgaver hvorfor varierer omfang og kvalitet? Oslo, NIBR. NIBR prosjektrapport 2001:19, Moen, S.E. (2011). Kommunen som samfunnsutvikler: drivere og hindringer for næringsutviklings- og sysselsettingsarbeid. Oslo, FAFO. 281 Moen, S.E. (2011). Kommunen som samfunnsutvikler: drivere og hindringer for næringsutviklings- og sysselsettingsarbeid. Oslo, FAFO 282 Kobro, L., K. Vareide og M. Hatling (2012). Suksessrike distriktskommuner: en studie av kjennetegn ved 15 norske distriktskommuner. Bø i Telemark: Telemarksforsking. 283 Magnussen, T. og L.T. Pettersen (2003). Utviklingskommunen eit spørsmål om storleik? i N. Aarsæther og N. Finstad (red.). (2003) Utviklingskommunen. Oslo : Kommuneforlaget, kap Amdam, J. mfl (2003): Kommunestruktur og regional samfunnsutvikling. Møreforskning, Volda. 285 Moen, S.E. (2011). Kommunen som samfunnsutvikler: drivere og hindringer for næringsutviklings- og sysselsettingsarbeid. Oslo, FAFO 286 Hovik, S. og T.M. Myrvold (2001). Er det størrelsen det kommer an på? Oslo, NIBR prosjektrapport 2001:8 287 Amdam, J. mfl (2003): Kommunestruktur og regional samfunnsutvikling. Møreforskning, Volda. 95

239 enheter, som fylkeskommunen. 288 Erfaringene fra sammenslåingene mellom Bodø/Skjerstad 289, Harstad/Bjarkøy 290 og Inderøy/Mosvik 291 er at kommunene har fått et større «utviklingskorps» og flere ressurser å spille på. Også i Ølen/Vindafjord 292 og Ramnes/Våle 293 er vurderingene at det kommunale fagmiljøet på utviklingssiden har blitt styrket, samt at gjennomslagskraften vurderes som styrket overfor både regionale og statlige myndigheter på samfunnsutviklingsområdet. Ett definert kommunesenter vil kunne gi en sammenslått kommune større tyngde og påvirkningskraft overfor næringsliv og andre offentlige myndigheter. Kommunesenteret vil tiltrekke seg ulike servicefunksjoner og næringsliv. Evalueringer fra gjennomførte sammenslåinger viser dette, spesielt i Re kommune som utviklet et nytt kommunesenter etter sammenslåingen, men også til dels i Vindafjord kommune der formålet bl.a. var å utvikle Ølen som et mer attraktivt regionalt sentrum. Begge kommunene har samtidig hatt fokus på å opprettholde sterke bygder. Evalueringen av Re viser også at sammenslåingen har medført mindre lokal konkurranse i næringspolitikken og dermed bedre betingelser for en proaktiv næringspolitikk, samt at sammenslåingen ga kommunen større investeringskraft. Det førte til at kommunen etter sammenslåingen har lagt betydelig vekt på utbygging av den kommunale infrastrukturen. Flere av investeringene kan ses i sammenheng med strategien om utviklingen av Revetal som et felles sentrum Utvalgets vurderinger Ut fra ovenstående gjennomgang er det utvalgets oppfatning at følgende kriterier er sentrale for at kommunene skal ivareta sin rolle som samfunnsutvikler: Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Christiansenutvalget la til grunn at effektiv planlegging er avhengig av geografisk funksjonelle planleggingsområder for de formål det skal planlegges for. 295 Plan- og bygningsloven angir en rekke forhold det skal tas hensyn til i planleggingen. Utvalget har vurdert det som viktig at kommuneinndelingen legger til rette for en samordnet areal- og transportplanlegging som ivaretar klima- og miljøhensyn. I gjennomgangen over er det vist at kommunestrukturen i liten grad er tilpasset et slikt funksjonelt planleggingsområde. 288 Amdam, J. mfl (2003): Kommunestruktur og regional samfunnsutvikling. Møreforskning, Volda. 289 Brandtzæg, B. A. (2009). Frivillige kommunesammenslutninger Erfaringer og effekter fra. Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. Telemarksforskning - Bø. Rapport nr Kpmg (2002). Kommunesammenslåing Bjarkøy og Harstad kommuner. Forprosjekt. Sluttrapport. Godkjent av styringsgruppa Winther, G. (2013) Kartlegging sammenslåing Inderøy Mosvik. Distriktssenterets egne kartlegginger. Upublisert. 292 Brandtzæg, B. A. (2009). Frivillige kommunesammenslutninger Erfaringer og effekter fra. Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. Telemarksforskning - Bø. Rapport nr Vinsand, G. mfl (2005). Re-effekter. Etterundersøkelse av sammenslutningen mellom Ramnes og Våle. Agenda Utredning og Utvikling AS. Rapportnr.: R Vinsand, G. mfl (2005). Re-effekter. Etterundersøkelse av sammenslutningen mellom Ramnes og Våle. Agenda Utredning og Utvikling AS. Rapportnr.: R NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. 96

240 Befolknings- og kommunikasjonsutviklingen har gjort at de fleste funksjonelle samfunnsutviklingsområder i dag dekker flere kommuner, både i byområder og distrikter. Særlig byområdene favner om flere kommuner, der innbyggere og næringsliv lever sine daglige liv og opererer på tvers av kommunegrenser. Dette gjør at kommunens administrative grenser i liten grad sammenfaller med det funksjonelle området det er nødvendig å se i sammenheng. Det er ulike grader av administrativ oppsplitting av flerkommunale byområder: a) Oppsplittede tettsteder, hvor ett tettsted inngår i flere kommuner (f.eks. Moss og tvillingbyer som Skien/Porsgrunn) b) Bo- og arbeidsmarkedsregioner med stor grad av pendling mellom kommunene), (f.eks. Trondheimsregionen) c) Byområder med sammenfall av begge disse kjennetegnene (f. eks. hovedstadsområdet og Stavanger/Sandnes) Det pågår i dag et utstrakt samarbeid i mange funksjonelle områder, men erfaringene viser at fordeling av kostnader og gevinster ved befolknings- og næringsutvikling skaper konkurranse og uenighet mellom ulike kommuner. Dette fører til lange prosesser med forsinkede og dårlige løsninger. Dette gjelder både i selve planleggingsfasen, men også i implementeringen av eventuelle regionale eller interkommunale plansamarbeid. I interkommunale plansamarbeid skal hvert kommunestyre treffe endelig planvedtak for sitt område og vedtakene kan implementeres på ulikt vis. Dette kan gi grunnlag for konflikt mellom kommunene. Mange bykommuner har begrenset areal og er avhengig av boligbygging i omkringliggende kommuner for å håndtere stor befolkningsvekst. Høye boligpriser og lav boligbygging kan virke hemmende på rekruttering av arbeidskraft til næringsliv og kommunal virksomhet. Store investeringer knyttet til høy befolkningsvekst har vært en av grunnene til at enkelte kommuner ønsker å begrense boligbyggingen på tross av stort behov for boliger i regionen. Både økonomiske og miljømessige kostnader gjør at den enkelte kommune noen ganger ikke ønsker å få viktige næringsmessige etableringer i egen kommune, slik som nytt logistikknutepunkt i Trondheimsregionen. Å se boligområder og arbeidsplasser i sammenheng er sentralt for å begrense transportveksten. Den interkommunale arealplanen (IKAP) i Trondheimsregionen er et eksempel på at det er vanskelig å gjennomføre en arealplan som minimerer transportomfanget, fordi kommunene kjemper om å få størst mulig andel av den regionale veksten. Det betyr at kommunene vil arbeide for et utbyggingsmønster som gagner dem best enkeltvis. Plassering av boliger eller næringsetableringer som kjøpesentre tett på en kommunegrense, er klare eksempler på at kommunegrensene i byområder ofte gir etableringer som kan være uheldige for arealbruks- og transportutviklingen i byområdet som helhet. Med dagens kommunestruktur vil en reell ivaretakelse av helhetlige areal- og transportløsninger som tar hensyn til miljø og klima føre til et press på kommunens myndighet på arealsiden. Jo flere kommuner og instanser som må samordne sin arealutvikling mot felles mål, jo vanskeligere er det. I tillegg kan samordning bety en svekking av kommunenes myndighet over egne areal, og slik en svekking av lokaldemokratiet. Det er et økende konfliktnivå mellom regional stat og kommunene på planområdet, samtidig som fylkeskommunen de senere årene har fått en tydeligere rolle som regional samordner. Et kjernespørsmål er i hvilken grad regionale og statlige aktører skal kunne vedta juridisk 97

241 bindende bestemmelser overfor private og kommunene for å sikre helhetlige løsninger. Ved siste revisjon av plan- og bygningsloven fikk fylkeskommunene en slik mulighet gjennom å kunne vedta regionale planbestemmelser, mens statlige aktører kan overta myndigheten gjennom statlig plan. Dersom kommunereformen skal styrke lokaldemokratiet må den føre til en kommunestruktur hvor kommunene fremdeles har råderett over eget areal, og samtidig ivaretar helhetlig arealog transportløsninger. I og med at erfaringer har vist at ulike samarbeidsformer ikke gir gode helhetlige løsninger, oppfatter utvalget at det er hensiktsmessig med kommunesammenslåinger i flerkommunale byområder. Dette vil si i de tilfellene der tettsteder er splittet opp mellom flere kommuner (inkludert tvillingbyer), der kommuner er sterkt integrerte gjennom pendling i et felles bo- og arbeidsmarked, og der det er kombinasjoner av disse. Utvalget mener videre at det vil være hensiktsmessig med kommunesammenslåinger i områder der mindre tettsteder deles opp av kommunegrenser. Alle kommuner bør imidlertid, uavhengig av størrelse, gjøre en særskilt vurdering av hvorvidt de utgjør et funksjonelt samfunnsutviklingsområde. Sammenslåinger og/eller grensejusteringer vil sikre bedre samfunnsplanlegging og legge til rette for bedre tettstedsutvikling og tjenestetilbud til innbyggerne. Utvalget mener at størrelsen på kommunen bør balanseres mot hensynet til tjenesteproduksjon og lokaldemokrati. Dette tilsier for eksempel at hovedstadsområdet fortsatt bør bestå av flere kommuner. Men også for kommunene i hovedstadsområdet vil hensynet til mer funksjonelle samfunnsutviklingsområder tilsi en betydelig reduksjon i antall kommuner. Med færre kommuner i hovedstadsområdet blir det færre aktører som skal samarbeide, for eksempel ved at Oslo i større grad kan samarbeide direkte med enkeltkommuner med mer likeverdig kapasitet og kompetanse om en felles plan for hovedstadsområdet. Dette skaper også en mer oversiktlig og enhetlig forvaltning for innbyggere, næringsliv, kommunale, statlige og regionale aktører. Store kommuner vil i større grad kunne hevde sine interesser slik at det blir mer likeverdighet enn i dag overfor andre aktører, inkludert de statlige. Kapasitet og kompetanse Gjennomgangen over viser at mindre kommuner har svært begrenset kapasitet og kompetanse på viktige felt som planlegging, miljø og klima, næringsutvikling og folkehelse. Dette på tross av at staten på alle disse feltene har iverksatt ekstraordinære tiltak for at småkommunene skal kunne gjennomføre lovpålagte oppgaver og andre oppgaver av nasjonal interesse, enten gjennom å samarbeide med andre kommuner eller gjennom veiledning og oppfølging fra nasjonale og regionale myndigheter. Som grunnlag for tilstrekkelig kapasitet til arealplanlegging og en robust kommunal samfunnsavdeling vurderer utvalget at kommunen minst bør ha mellom og innbyggere. Tilsvarende størrelse vil være nødvendig for å ivareta kommunens lovpålagte oppgaver på folkehelseområdet. Dette innebærer at de anbefalingene utvalget har gjort for tjenesteutvikling med hensyn til kommunestørrelse også vil være dekkende for å sikre kommunenes kapasitet og kompetanse for å ivareta samfunnsutviklingsrollen. Utviklingstrekkene viser at samfunnsutviklingsrollen er blitt mer kompleks og at arenaer for samarbeid og dialog er viktige for kommunen. Utvalget vil peke på at bosettingsstrukturen i Norge nødvendiggjør en desentralisert modell for en del førstelinjetjenester, det vil si at basistjenester må gis der folk bor, og at det her er begrensede muligheter for å hente ut stordriftseffekter. Samtidig er det slik at innovasjon, nærings- og stedsutvikling gjerne forutsetter samhandling mellom offentlige aktører, det private, lag og frivillige organisasjoner 98

242 og kompetansemiljøer. Å drive informasjonsarbeid, mobilisere og legge til rette for møteplasser, nettverk og samhandlingsarenaer på ulike nivåer krever både kapasitet og kompetanse. Små kommuner har begrensede ressurser til å drive nærings- og samfunnsutvikling, noe som bl.a. er dokumentert gjennom LUK-satsingen og ulike verdiskapingsprogrammer jf. kap Mange kommuner har allerede etablert interkommunale samarbeid for løse disse oppgavene og behovet er økende. Et større fokus på ressurser på tvers av kommunegrensene kan også gi økt utviklingskraft og bedre muligheter for utvikling, profilering og markedsføring av kommunene, både enkeltvis og samlet. 99

243 7 Demokratisk arena 7.1 Samfunnsmessige hensyn Her beskrives de samfunnsmessige hensyn utvalget legger vekt på når det gjelder kommunens rolle som demokratisk arena. Betydningsfulle oppgaver og rammestyring Utgangspunktet for forholdet mellom kommunene og staten er at Norge er en enhetsstat, og det lokale selvstyret må fungere innenfor rammene av nasjonale mål. Det er et etablert prinsipp at oppgaver bør legges på det lavest mulige effektive forvaltningsnivået. Stortinget har gjennom lov gitt kommunene ansvar for grunnleggende nasjonale velferdsoppgaver. Oppgavefordelingsutvalget, som la fram sin utredning i 2000 presenterte syv retningslinjer for oppgavefordeling mellom nivåene. En helhetlig vurdering av oppgavefordelingen forutsettes å skje med utgangspunkt i en avveining mellom disse retningslinjene Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå. 2. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer. 3. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar. 4. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning. 5. Oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan. 6. Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan. 7. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen. Et bredt spekter av oppgaver og funksjoner som er samlet i en politisk institusjon har blitt regnet som viktig for å kunne se sammenhenger og prioritere og samordne politikken. Et ensartet oppgaveansvar gir også et likeverdig lokalt folkestyre i alle kommuner i landet. Det brede oppgaveansvaret legger i tillegg til rette for effektivitetsgevinster, fordi det er mulig å prioritere ressurser på tvers av oppgaver og sektorer med utgangspunkt i lokale behov og preferanser. Dette har gitt gode vilkår for desentralisering, med den konsekvensen at den norske kommunesektoren er en stor og viktig samfunnsaktør. Regjeringen og Stortinget slo i 2012 fast at den statlige styringen av kommunene skal baseres på rammestyring, rettledning og dialog. 297 For at det skal være mulig for kommunene å gjennomføre oppgavene på en mest mulig optimal måte, er det nødvendig å utnytte det kommunale handlingsrommet. For stram og detaljert statlig styring vil gi en innsnevring av det kommunale handlingsrommet, og dermed svekke fordelene ved desentralisering av oppgaver til et eget politisk-administrativt nivå. 296 NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune 297 Meld. St. 12 ( ) og Innst. 270 S ( ) 100

244 Lokal politisk styring Lokal politisk styring forutsetter at det legges godt til rette for de beslutninger folkevalgte skal fatte. Kommunestyrenes arbeidsmåte vil variere, og i større eller mindre grad fokusere på enkeltsaker og mer overordnet styring. Det grunnleggende er imidlertid at saker er vel forberedte når de legges fram for politisk behandling. Det er videre en forutsetning at de folkevalgte styrer den kommunale administrasjonen, herunder samarbeid og selskap kommunen har etablert for å løse ulike oppgaver. Kommunenes organisasjonsfrihet er uttrykt i kommuneloven, slik at det i utgangspunktet er opp til den enkelte kommune hvilke organisasjonsformer som benyttes. Flere utredninger viser imidlertid en økt nødvendighet av interkommunale samarbeid i små kommuner. 298 Interkommunalt samarbeid kan dessuten bryte med et av de sentrale effektiviseringsprinsippene som ligger til grunn for kommunal tjenesteyting, nemlig at ressurser til ulike typer tjenester skal fordeles på lavest mulig effektive forvaltningsnivå ut fra hva som maksimerer den totale nytten i kommunen. Når kommunens ressurser blir bundet opp i mange interkommunale samarbeid, vanskeliggjøres prioriteringene i den enkelte kommune. Selv om det enkelte interkommunale samarbeidet er kostnadseffektiv, hvilket ofte er tilfellet, kan det stilles spørsmål ved om prioriteringseffektiviteten blir betydelig redusert. Jo flere interkommunale samarbeid, desto større er muligheten for suboptimalisering, det vil si at kommunen maksimerer nytte på noen områder, men ikke på alle. 299 Levende lokalt folkestyre Det lokale folkestyret har en sterk stilling i Norge, og representerer verdier knyttet til folkelig deltakelse og lekmannspåvirkning på løsningen av viktige fellesoppgaver. Et levende lokaldemokrati er grunnsteinen i folkestyret, og regnes som en forutsetning for tillit og legitimitet til det nasjonale folkestyret. Lokaldemokratiet ivaretas som en integrert del av hele den offentlige forvaltningen. Innenfor et slikt perspektiv er lokaldemokratiet ikke primært et uttrykk for lokalsamfunnenes autonomi, men først og fremst begrunnet i at befolkningen bør delta i viktige beslutninger for eget lokalsamfunn, innenfor rammene av et nasjonalt styringssystem. Kommunelovutvalget av 1990, som la grunnlaget for dagens kommunelov, skrev at lokaldemokratiet har en «egenverdi ved at det åpner adgang for borgerne til politisk utfoldelse og selvrealisering, og en instrumentell verdi ved at det styrker demokratiet i samfunnet og fellesskapsfølelsen i lokalsamfunnet». 300 Det representative demokratiet utgjør kjernen i det norske folkestyret, og har vært den sentrale styreformen i kommunene siden Derfor forutsettes en relativt høy valgdeltakelse, og at grupper i alle lag av befolkningen deltar. Etter hvert er det representative lokaldemokratiet supplert med nye deltakelsesformer, og i større grad enn tidligere har deltakelsesformer utenfor valgkanalen, som innbyggerhøring, innbyggerinitiativ og deltakelse i kommunal planlegging, inntatt den lokalpolitiske arenaen. Dette er positivt med utgangspunkt i et deltakerdemokratisk ideal, og en indikator på at lokalpolitikk engasjerer Jacobsen, D. I. (In press): Interkommunalt samarbeid i Norge. Former, funksjoner og effekter. Bergen. Fagbokforlaget. 299 Jacobsen, D. I. (In press): Interkommunalt samarbeid i Norge. Former, funksjoner og effekter. Bergen. Fagbokforlaget. 300 NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner 301 St.meld. nr. 33 ( ): Eit sterkt lokaldemokrati 101

245 Aktiv lokal politisk arena Lokale medier har en sentral rolle i å gjøre lokale politiske saker og alternativ kjent i og for lokalsamfunnet. Lokale medier kan bidra til å holde den lokale samfunnsdebatten på dagsordenen. På samme måte er frivillige organisasjoner av stor betydning for det norske demokratiet fordi disse åpner for muligheter til å delta og øve innflytelse for den enkelte. Frivillige organisasjoner antas å bidra til å skape sosial kapital i samfunnet, som etablerer tillit mellom innbyggere og mellom innbyggerne og myndighetene. Det er også et viktig demokratiargument at frivillige organisasjoner i mange tilfeller representerer en motkraft til statlige og kommunale organisasjoner, og bidrar til mangfold i samfunnet. Og ikke minst, så representerer frivillig sektor en betydelig demokratisk aktør gjennom å være en kanal for påvirkning og medvirkning, men også som en arena for opplæring i demokrati. I St.meld. nr. 27 ( ) presenteres seks egenskaper ved frivillige organisasjoner som tydeliggjør deres rolle som samfunnsaktører. 302 de er viktige samfunnsaktører i kraft av det arbeidet de utfører de er viktige som målbærere av medlemmenes syn og interesser de representerer verdier som tilhørighet, fellesskap og mening og innehar derfor viktige sosiale funksjoner i samfunnet organisasjonene bidrar til å skape tillit mellom mennesker og bidrar til å bygge ned fordommer og motsetninger organisasjonene er viktige arenaer for og formidlere av kunnskap og læring den store bredden av organisasjoner bidrar til et samfunnsmessig mangfold som muliggjør ulike typer av verdi-, kultur- og interessemangfold Kommunene kan påvirke frivillig sektors rammebetingelser på mange måter, ikke minst gjennom økonomiske bidrag i form av tilskudd eller betaling for tjenester. For frivillig sektor er det imidlertid også helt sentralt at kommunen bidrar med å stille til disposisjon lokaler eller anlegg for lokalt foreningsliv, idretts- og kulturaktiviteter, og at frivillig sektor involveres i arbeidet med kommunale planer eller gjennom ulike partnerskapsprosjekt Utviklingstrekk Kommunene har en lang tradisjon som lokaldemokratiske arena. Med den store økningen i oppgaver og ansvar som er lagt til kommunene, er den lokaldemokratiske arenaen blitt stadig viktigere. Samtidig har økt statlig styring begrenset kommunenes handlingsrom. Det er også blitt et stort omfang av interkommunale samarbeid. Valgdeltakelsen i og mellom valg har også endret seg over tid. Utvalget vil her presentere utviklingstrekk som har påvirket kommunenes rolle som demokratisk arena. Større lokalt ansvar og mer statlig styring Staten har et bredt spekter av mål som skal realiseres av kommunesektoren. Det gir behov for statlig styring som avgrenser kommunenes frihet og begrenser kommunenes handlingsvalg. 304 Omfanget av oppgaver, og forventninger til hvilke oppgaver kommunene skal ta på seg, har økt over tid (jf. kapittel 4). Kommunene skal leve opp til sitt mandat fra innbyggerne og 302 St.meld. nr. 27 ( ) Om statens forhold til frivillige organisasjoner 303 St.meld. nr. 39 ( ) Frivillighet for alle 304 NOU 2005:6 Samspill og tillit. Om staten og lokaldemokratiet 102

246 samtidig være et iverksettingsorgan for nasjonal velferdspolitikk. Det har derfor alltid vært spenning mellom det lokale og det nasjonale demokratiet. Rammestyring som hovedprinsipp for statlig styring er en forutsetning for at kommuner og fylkeskommuner har et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier, foreta egne veivalg og gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenester. Utviklingen viser at det, i takt med at kommunenes oppgaver har blitt flere, også har skjedd en økning i både omfanget og detaljeringsgraden i den statlige styringen av kommunesektoren. Dette gjelder særlig regelstyring, og dertil hørende rapportering, tilsyn og egenkontroll. Når det gjelder bruken av øremerkede tilskudd, er bildet mer nyansert. Veksten i omfanget av faglige retningslinjer og veiledere er imidlertid betydelig. Detaljeringsgraden i regelverket og i statlige veiledningsmateriell ser til dels ut til å komme av at sektordepartementene strammer til styringen for å sikre innbyggerne et mer likeverdig tilbud, også i de små kommunene. Staten har også satt i verk tiltak for å støtte små fagmiljøer i kommunene og for å utjevne tilbudet mellom små og store kommuner. For stram og detaljert styring vil kunne gi en gradvis innsnevring av det kommunale handlingsrommet og dermed bidra til å svekke de fordelene det kommunalt handlingsrommet gir. 305 Manglende samsvar mellom administrative og funksjonelle enheter Som vist i kapittel 3 har det vært en klar utvikling i retning av at flere innbyggere pendler ut av egen kommune enn tidligere. Manglende samsvar mellom administrative og funksjonelle enheter, altså mellom kommunegrenser og bo- og arbeidsmarkedsregioner, gjør at innbyggerne kun får anledning til å påvirke beslutninger i sin bostedskommune og ikke i den kommunen en pendler til arbeid i. Beslutningene i arbeidskommunen kan imidlertid være vel så viktige å ha innflytelse på. En flerkommunal hverdag for innbyggerne kan også kreve en flerkommunal identitet. I lokaldemokratiundersøkelsen 2011 er konsekvensene av at innbyggerne store deler av tiden oppholder seg i andre kommuner analysert. Funnene viser at dette ikke svekker den politiske tilknytning til hjemkommunen, og at den politiske interessen i andre kommuner muligens økes. 306 Selv om en pendlertilværelse ikke har negativ effekt på valgdeltakelsen, viser undersøkelsen at innbyggerne har interesse for politikken som fattes i de andre kommunene. Det må derfor kunne hevdes at det er negativt at pendlere eller andre flerkommunale innbyggere ikke har mulighet til å påvirke politiske vedtak som interesserer og påvirker deres hverdag. Det er også negative effekter for kommunene når innbyggere og nedslagsfelt for de kommunale tjenestene ikke er ensartet. For eksempel vil det kunne være usikkert for en utpendlingskommune hvor mange som trenger tilbudene fra kommunen, og en typisk innpendlingskommune vil tilsvarende måtte ta høyde for et usikkert antall innbyggere. Kommunestrukturens utfordringer for styring gjennom tradisjonelle kanaler er spesielt synlig i flerkommunale byområder. I og med at det er nødvendig å se et større område i sammenheng har dette gitt en utvikling mot etablering av styringsnettverk og nettverksstyring. En studie som har sett på utviklingen av slike styringsnettverk konkluderer med at disse foreløpig er de mest effektive og demokratiske svaret på styringsutfordringene som offentlige aktører står overfor i stadig mer integrerte byområder. Samtidig gis det uttrykk for at kommunesammenslåing kan representere et alternativ for å sikre en helhetlig styring og 305 Meld. St. 12 ( ): Stat og kommune styring og samspel 306 Aars, J. (2013): Fraværende velgere? Pendling og politisk engasjement i J. Bergh og D.A. Christensen (red.), Et robust lokaldemokrati lokalvalget 2011 i skyggen av 22. juli. Oslo: Abstrakt forlag. 103

247 direkte folkevalgt kontroll med utviklingen i en byregion. 307 Kommuner som er mer funksjonelle gjør altså at innbyggerne i byområder gjennom de tradisjonelle demokratiske kanalene gis anledning til å påvirke utviklingen i de områdene de til daglig lever og ferdes i. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale og andre formelle og uformelle nettverkssamarbeid med de demokratiske utfordringene disse gir. (For ytterligere diskusjon rundt problemstillinger med oppsplitting av tettsteder og sammenvokste byområder viser vi til kapittel 5 om kommunen som samfunnsutvikler.) Lokalpolitiske styringsutfordringer Så lenge det har vært kommunale administrasjoner i kommunene, har det vært nødvendig med delegasjon. Med delegasjoner følger utfordringene med politisk styring og kontroll av administrasjonen. Tidligere ble styringsutfordringene forsøkt løst ved at lokalpolitikerne fattet detaljerte vedtak i en rekke politiske utvalg. Med den nye kommuneloven av 1992 ble det imidlertid tatt til orde for at omfanget av oppgaver tilsa at politikerne ville få bedre og mer helhetlig styring gjennom å innta en overordnet og mer strategisk styringsrolle. 308 I løpet av de siste tiårene har kommunene også opplevd en økning i brukernes og innbyggernes forventninger til den kommunale forvaltning og tjenesteproduksjon. Økte forventninger gjelder både omfanget av og kvaliteten på kommunenes oppgaveløsning. 309 Innbyggerne støtter opp om det representative demokratiet. Men på spørsmål om lokalt selvstyre er knyttet til kommunen som arena for levende lokaldemokrati eller lokal tjenesteog problemløsende organisasjon, svarer 8 av 10 at tjenesteproduksjon er det viktigste elementet ved lokalt selvstyre. 310 Samtidig med at både kompleksiteten og forventningene har økt, er tiltakende myndighet delegert fra politisk nivå, via administrasjonssjefen og nedover i organisasjonene. Mange av kommunene har endret den politiske organiseringen i retning av færre politiske utvalg og kuttet ned på antallet kommunestyrerepresentanter. 311 I dag fattes stadig flere beslutninger administrativt, og beslutningene tas nærmest mulig brukeren. Hovedbildet er at dagens situasjon er preget av at færre politikere skal styre en mer kompleks organisasjon. Utviklingen har gitt lokalpolitikerne nye styringsutfordringer. Lokalpolitikerne er kommet i en situasjon der det i stor grad forventes at de skal styre i «stort», ikke i «smått», og at de skal styre på bakgrunn av de resultatene kommunen oppnår. 312 En slik utvikling kan bidra til å sette press på fritidspolitikeren, som kanskje engasjerer seg i lokalpolitikken med utgangspunkt i det konkrete og enkeltsaker Farsund, A. A. og E. Leknes (red.) Norske byregioner: utviklingstrekk og styringsutfordringer. Kristiansand. Høyskoleforlaget 308 Vabo, S. I. og N. Aarsæther (2002): Fristilt og velstyrt? Fokus på kommune-norge. Samlaget 309 Baldersheim H., P. A. Pettersen og L.E. Rose (2011): Den krevende borger. Utfordringer for demokrati og tjenesteyting i kommunene. Dokumentasjonsrapport november 2011, UiO 310 Baldersheim, Harald m.fl. (2011): Den krevende borger. Utfordringer for demokrati og tjenesteyting i kommunene. Dokumentasjonsrapport november 2011, UiO 311 Blåka, S., T. Tjerbo og H. Zeiner (2012): Kommunal organisering 2012 redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2012: Veileder H-2219: Resultatledelse for lokalpolitikere, KRD Vabo, S. I. (2002): Tid til et nytt hamskifte? En diskusjon av nye utfordringer for de folkevalgtes rolle i kommunene. Nordisk Administrativt Tidsskrift 83 (4): Se også Vabo, S. I. og N. Aarsæther (2002): Fristilt og velstyrt? Fokus på kommune-norge. Samlaget 104

248 Kommunale selskaper og interkommunale samarbeid Mens det på 1990-tallet var fokus på endringer i de politiske styringsstrukturene, ble det etter hvert rettet mer oppmerksomhet mot lokalpolitikerne i bestillerrollen og utover på 2000-tallet også i eierrollen 314. Antallet registrerte kommunale selskaper kan diskuteres, men det er enighet om at det har vært en betydelig økning. I 2011 var det totalt ca kommunalt eide bedrifter, en økning fra i I tillegg kommer ca bedrifter uten ansatte. Selskapene har en omsetning på ca. 100 mrd kroner, og antall ansatte utgjør omkring (2009). Aksjeselskapsformen er mest utbredt (77 prosent), andelen interkommunale selskap (IKS) utgjør omkring 10 prosent og kommunale foretak (KF) omkring 5 prosent. 315 I tillegg kommer økningen ulike typer avtaler om interkommunale samarbeidsordninger. Interkommunalt samarbeid kan organiseres på mange måter. Samarbeid om ikke-lovpålagte oppgaver har tradisjonelt blitt organisert som interkommunalt samarbeid etter kommuneloven 27, interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper eller som aksjeselskap etter aksjeselskapsloven. Det er også lovfestet nye modeller for interkommunalt samarbeid for å muliggjøre samarbeid om offentlig myndighetsutøvelse. Fra 1. juli 2007 har kommuner hatt mulighet for å samarbeide ved hjelp av administrativt vertskommunesamarbeid, eller vertskommune med felles folkevalgt nemnd dersom det også skal overføres beslutningsmyndighet i prinsipielle saker. Fra 2012 ble mulighetene utvidet ved lovfestingen av samkommunemodellen. I tillegg kommer bilaterale avtaler om samarbeid mellom kommuner, som ikke er basert på formelle overbygninger. Et omfattende samarbeid vil innebære at saker i økende grad løses utenfor direkte folkevalgt kontroll. Krav om konsensus i samarbeidsorganer kan dessuten gjøre det vanskelig å fatte beslutninger i kontroversielle spørsmål. 316 Det har vært gjort flere forsøk på å tallfeste antall interkommunale samarbeidsordninger i Norge, men blant annet fordi ikke alle er like formelle, og kommuner har vist seg å ha mangelfull oversikt over omfanget av eget samarbeid, har det vært vanskelig å få til en totaltelling. Weigård gjennomførte i 1991 en landsomfattende spørreundersøkelse for å kartlegge og evaluere interkommunalt samarbeid. Om lag 2/3 av kommunene svarte, men gjennomgangen viste at det innsendte materialet ikke var særlig komplett. Basert på svar fra 285 kommuner og 13 fylkeskommuner ble 2219 ulike samarbeidstiltak identifisert. 317 Econ gjennomførte i 2006 en landsomfattende survey for å kartlegge omfanget av interkommunalt samarbeid, men fikk kun svar fra 1/3 av kommunene. Surveyen ble supplert med en dybdeundersøkelse av 15 kommuners deltakelse i tre ulike regionråd. Til sammen ble det rapportert inn unike samarbeid fra de 158 kommunene som svarte på undersøkelsen. Econ mente at det var grunn til å tro at antall samarbeid i mange av kommunene var høyere enn det som ble rapportert. 314 Monkerud, L. C., J. Saglie og S.I. Vabo (2009): Representantroller i et reformert lokaldemokrati i Saglie (red.): Det nære demokratiet lokalvalg og lokal deltakelse 315 Brandtzæg, B. A..(2009). Kommunal selskapsstatistikk. Status mars TF-notat nr. 30/2009. Bø i Telemark: Telemarksforskning 316 Brandtzæg, B. A. og A. Aastvedt (2013): Kommune- og forvaltningsgrenser. Utfordringer i byområder. Gjennomgang av noen eksempler. Rapport nr. 312, 2013, Telemarksforsking 317 Weigård, J. (1991): Interkommunalt samarbeid et alternativ til kommunesammenslåing? NIBR-rapport 1991:22 105

249 På bakgrunn av undersøkelsene konkluderte de med at omfanget av interkommunalt samarbeid i Norge var betydelig, og at kommunene ikke så ut til å ha god oversikt over egne samarbeidstiltak. 318 NIVI Analyse AS har utarbeidet flere rapporter hvor de har kartlagt interkommunalt samarbeid i 4 fylker og til sammen 128 kommuner. 319 Disse undersøkelsene gir et godt grunnlag for å si noe om utviklingen i de ulike fylkene. Den seneste kartleggingen fra Møre og Romsdal finner 255 formelle interkommunale samarbeidsordninger. Dette omfatter alle regionråd, øvrige interkommunale styrer, interkommunale selskaper, aksjeselskaper med kommunal eiermajoritet og avtalebasert samarbeid mellom kommunene. 320 Kartleggingen fra Sør-Trøndelag viser at antall formelle samarbeidsordninger har økt fra 143 til 212 på under fire år 321. Kartleggingene fra Nord-Trøndelag viser en økning i antall formelle interkommunale samarbeidsordninger fra 147 til 218, og samtidig en utvidelse i omfanget av samarbeid på andre oppgavefelt som stiller krav til forvaltningskompetanse. De finner også at økningen i stor grad dreier seg om lovpålagte kjerneoppgaver, særlig innenfor helse- og omsorgstjenester 322. I Nordland ble det i 2010 kartlagt 270 formelle samarbeidsordninger, mens det har økt til 300 i Samlet sett finner NIVI at omfanget målt i antall ordninger i kommunene varierer fra rundt 20 til over 50. Flest ordninger er registrert for Namsos (56), Molde (55), Overhalla (53), Rissa (53), Fosnes (52), Namdalseid (51), Fræna (50) og Evenes (50). Leknes m.fl. gjennomførte i 2013 et omfattende prosjekt for å kartlegge formelle interkommunale samarbeidsordninger 324. Datagrunnlaget var en rekke registre, og detaljerte undersøkelser i 73 kommuner. I registrene fant de 750 interkommunale samarbeid, men basert på undersøkelser i utvalgskommunene anslo de at det er 850 formelle interkommunale samarbeidsordninger i Norge. I tillegg anslås det at det er om lag halvparten så mange avtalebaserte interkommunale samarbeid uten noen av de formelle samarbeidsmodellene som overbygging. 325 Disse ulike kartleggingene har hatt ulikt utgangspunkt, og ulik definisjon av hva som telles som interkommunalt samarbeid, slik at ikke alle tallene er sammenlignbare. Dette gjør at tallene ikke gir et detaljert bilde av utviklingen over tid. Etter utvalgets oppfatning er det imidlertid bred enighet om at omfanget av interkommunalt samarbeid er stort, og har vært økende de seneste tiårene. 318 Econ Analyse (2006): Interkommunalt samarbeid i Norge omfang og politisk styring. ECON-rapport nr Nord-Trøndelag 2012 og 2008, Møre og Romsdal 2013 og 2011, Sør-Trøndelag 2013 og 2009, Nordland 2014 og Vinsand, G. og M. Langset (2013): Status for interkommunalt samarbeid i Møre og Romsdal. NIVI Rapport 2013:3 321 Vinsand, G. og M. Langset (2013): Samarbeidstrender og utfordringsbilde i Sør-Trøndelag. NIVI Rapport 2013:2 322 Vinsand, G. og M. Langset (2012): Revidert status for interkommunalt samarbeid i Nord-Trøndelag. NIVI Rapport 2012:2 323 Vinsand, G. (2010): Status for interkommunalt samarbeid i Nordland. NIVI Rapport 2010:2 og Vinsand, G. og Langset, M.(In press): Status for interkommunalt samarbeid i Nordland Fylkesmannen i Nordland, KS Nordland og NIVI Analyse 324 Dette omfattet samarbeid etter kommuneloven 27, 28b og 28c, samt AS og IKS. 325 Leknes, E. mfl. (2013): Interkommunalt samarbeid Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Rapport IRIS 2013/

250 Weigård identifiserte over 2000 samarbeid i 1991 basert på svar fra om lag halvparten av kommunene, Econ identifiserte om lag 1500 samarbeid basert på svar fra om lag 1/3 av kommunene. Vinsand har i sine kartlegginger identifisert om lag 950 samarbeid i fire fylker. Erfaringene viser at kommunene har mangelfull oversikt over det interkommunale arbeidet, og det er stor mulighet for systematisk frafall i kommunenes egne rapporteringer. Det er derfor grunn til å tro at omfanget er betydelig høyere enn anslaget i Leknes m.fl., med 1250 samarbeid i hele landet. I lokaldemokratiundersøkelsen 2011 ble det sett nærmere på innbyggernes synspunkt på interkommunalt samarbeid. Undersøkelsene viser at oppslutningen om samarbeid er klart sterkere enn oppslutningen om kommunesammenslåing. Velgerne foretrekker en større satsing på ulike former for interkommunalt samarbeid selv om dette skulle innebære en viss pulverisering av politiske ansvarsforhold. Samtidig viser analysene at en stor andel av velgerne ikke oppfatter sammenslåing og samarbeid som alternativer mange av de som støtter sammenslåing er også tilhengere av et mer utstrakt interkommunalt samarbeid 326. Utvikling i valgdeltakelsen Utviklingen i valgdeltakelse ved kommunestyrevalg har hovedsakelig vist nedadgående tendens siden toppåret 1963, jf. Figur 7.1. Vi finner imidlertid unntak, med et lite oppsving i 1979 og en økning i valgdeltakelsen ved de to siste lokalvalgene. Mens valgdeltakelsen ved kommunevalg i toppåret var på 81 prosent, var den på 64,2 ved valget i Figur 7.1 Valgdeltakelse kommunestyre- og fylkestingsvalgene Prosent Kommunestyrevalg Fylkestingsvalg Kilde: Statistisk sentralbyrå, statistikkbanken Nedgang i valgdeltakelse er kanskje en mindre demokratisk utfordring enn at enkeltgrupper systematisk deltar i mindre grad enn gjennomsnittet ved lokalvalg. Blant innvandrere er valgdeltakelsen betydelig lavere enn i befolkningen for øvrig, og forskjellen vedvarer. En viktig årsak til den stabile lave valgdeltakelsen, er den rekordhøye innvandringen som har gitt 326 Rose, L. E., J. Saglie og J. Aars (2013): Velgerne og kommunestrukturen: Sammenslåing, samarbeid eller begge deler? i J. Bergh og D.A. Christensen (red.), Et robust lokaldemokrati lokalvalget 2011 i skyggen av 22. juli. Oslo: Abstrakt forlag. 327 Statisisk sentralbyrå (2011): Kommunestyre- og fylkestingsvalget, 2011, ssb.no 4. november

251 mange nye stemmeberettigede. Men analyser viser også at det er mange ulike forklaringer på hvorfor innvandrere ikke stemmer, noe som gjør det vanskelig å kunne sette inn effektive tiltak for alle gruppene. 328 Det har de siste årene vært gjennomført to nasjonale forsøk knyttet til stemmegivning. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 og stortingsvalget i 2013 ble det gjennomført forsøk med elektronisk stemmegivning over internett i noen kommuner. Evalueringene som ble gjennomført etter valget i 2011 er i stor grad positive innbyggerne er positive til internettstemmegivning og har stor grad av tillit til gjennomføringen av valget, men valgdeltakelsen økte ikke som resultat av muligheten til å stemme via internett. 329 Ved kommunestyrevalget i 2011 ble det også gjennomført et forsøk med 16 års stemmerettsalder i 20 kommuner. Evalueringene viser blant annet at forsøksvelgerne deltok i større grad enn ordinære førstegangsvelgere, men i lavere grad enn øvrige innbyggere i forsøkskommunene. Inkludering av 16 og 17-åringer vil altså etter all sannsynlighet føre til noe lavere valgdeltakelse. 330 Politisk legitimitet tillit til lokalpolitikerne Ved lokalvalget høsten 2011 ble det valgt inn kommunestyrerepresentanter, en gradvis nedgang fra representanter i Vi har sett en delvis profesjonalisering av politikerrollen. Det er blitt vanligere med frikjøp av ordfører på heltid, fra 83,3 prosent i 2000 til 95,3 prosent i Men i den grad andre politikere frikjøpes dreier det seg nesten utelukkende om deltid. Det er bare åtte av storbyene som har heltidspolitikere i tillegg til ordfører. 332 Tillit til politikere kan være en måte å måle politisk legitimitet på. Baldersheim, Rose og Pettersen (2011) peker på at det kan være metodeproblemer knyttet til mål av tillit, da innbyggere ofte har ulikt syn på politikerne som helhet og de politikerne som står dem nærmest. De finner at tilliten til politikere blant annet er høyere enn tilliten til avisene. Videre finner de at tilliten til de politiske institusjonene, Stortinget og kommunestyret, er langt høyere enn velgeroppslutningen til partiene som er i posisjon. Alt i alt er konklusjonen at lokale institusjoner og politiske aktører nyter rimelig høy grad av tillit blant innbyggerne, og at dette ikke har endret seg noe særlig i løpet av de siste 15 årene. 333 I lokaldemokratiundersøkelsen 2009 ble det også sett på ulike sider ved innbyggernes tillit til lokaldemokratiet. Konklusjonen er at folk stort sett synes å ha gjennomgående positive oppfatninger om og holdninger til lokaldemokratiet i Norge. De lokale folkevalgte har en anseelse i befolkningen som ligger på samme nivå eller høyere enn de nasjonale, med bare ett unntak redelighet i betydningen at de setter personlige interesser til side når beslutninger 328 Tronstad, K. R. og J. Rogstad (2012): Stemmer de ikke? Politisk deltakelse blant innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre. Fafo-rapport 2012: Segaard, S. B., H. Baldersheim og J. Saglie (2012): E-valg i et demokratisk perspektiv. Sluttrapport. ISF Rapport 2012:5 330 Bergh, J. (2014):Stemmerett for 16-åringer. Resultater fra evalueringen av forsøket med senket stemmerettsalder ved lokalvalget Institutt for samfunnsforskning Rapport 2014: Statistisk sentralbyrå (2012): Tabell 01182: Kommunestyrevalget. Representanter, etter kjønn og parti/valgliste. Publisert i statistikkbanken 2. januar Blåka, S., T. Tjerbo og H. Zeiner (2012): Kommunal organisering 2012 redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2012: Baldersheim, H., P.A. Pettersen og L.E. Rose (2011): Den krevende borger. Utfordringer for demokrati og tjenesteyting i kommunene. Dokumentasjonsrapport november 2011, UiO 108

252 skal fattes. På det området scorer lokale folkevalgte lavere enn nasjonale politikere. Vurderingene viser også en betraktelig stabilitet over tid. 334 Politisk interesse og forståelse Det er også et viktig spørsmål om innbyggerne føler at de er i stand til å følge med på og sette seg inn i hva kommunepolitikken dreier seg om. Politisk interesse og politisk selvtillit trekkes ofte fram som viktige forutsetninger for et velfungerende demokrati. Med politisk selvtillit menes her forståelse av lokalpolitikken og tilbøyelighet til å ta på seg politiske verv. Baldersheim m.fl. fant at utviklingen av innbyggernes forståelse av lokalpolitikken går i positiv retning. Mens nesten halvparten av innbyggerne opplevde kommunepolitikken til å være såpass innviklet at de ikke klarte å sette seg inn i hva den dreide seg om i 1996, så har dette avtatt noe det siste tiåret. 335 Lokaldemokratikommisjonen peker i NOU 2006:7 på et paradoks når det gjelder politisk rekruttering og engasjement. På samme tid som det i flere rapporter var synliggjort at partiene har hatt problemer med å få tak i listekandidater, viste andre undersøkelser at det blant innbyggerne var mer enn nok villige til å fylle opp valglistene mange ganger. 336 Men norske kommunestyremedlemmer er mindre motiverte til å ta gjenvalg enn lokalpolitikere i resten av Europa 337. Gjenvalgsprosenten har vært stigende de siste tiårene, sannsynligvis som en følge av at antall plasser i kommunestyrene rundt omkring har blitt færre. 338 I forhold til politisk interesse, mener Rose og Pettersen (2009) at det er grunnlag for å være beskjedent tilfredse og optimistiske. I forhold til andre land synes den politiske interessen å ligge på et relativt høyt nivå, og interessen for lokalpolitikk er på nivå med rikspolitikk. 339 Utvikling i deltakelse mellom valgene Generelt har det vært en økning i den politiske deltakelsen mellom valgene de siste tiårene. Lokaldemokratikommisjonen konkluderte med at innbyggernes samfunnsengasjement ikke har blitt mindre, snarere tvert imot. 340 Kommunal- og regionaldepartementet oppsummerte i lokaldemokratimeldingen, i 2008, at det var ønskelig at innbyggerne i økende grad engasjerer seg i lokalpolitiske saker i periodene mellom valg, og mente at det var positivt at kommunene i større grad legger til rett for denne typen deltakelse. 341 Å være medlem av et parti er en mulig kanal for påvirkning. Ved Levekårsundersøkelsen EU- SILC (Survey on Income and Living Conditions) 2010 oppga 8 prosent av befolkningen å 334 Rose, L. E. og P. A. Pettersen (2009): Lokaldemokratiets omdømme: Hvordan står det til? i Saglie (red.): Det nære demokratiet lokalvalg og lokal deltakelse 335 Baldersheim, H., P.A. Pettersen og L.E. Rose (2011): Den krevende borger. Utfordringer for demokrati og tjenesteyting i kommunene. Dokumentasjonsrapport november 2011, UiO 336 NOU 2006:7 Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken 337 Aars, J. og A. Offerdal (2012): Norske kommunestyrerepresentantar i europeisk lys. Rapport frå ei undersøking av representantar i 14 ulike land 338 Berglund F. og M. Winsvold (2005): Unge folkevalgte. Om rekruttering og frafall blant unge folkevalgte i norsk lokalpolitikk. NIBR-rapport 2005:9 339 Rose, L. E. og P. A. Pettersen (2009): Lokaldemokratiets grunnvoll: Innbyggernes politiske interesse og kompetanse i Saglie (red.): Det nære demokratiet lokalvalg og lokal deltakelse 340 NOU 2006:7 Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken 341 St.meld. nr. 33 ( ): Eit sterkt lokaldemokrati 109

253 bruke denne kanalen, og denne andelen har holdt seg stabil de siste ti årene. 342 I perioden mellom 1965 og 1985 var over 15 prosent medlemmer i politiske partier. 343 Rådgivende lokale folkeavstemninger har lange tradisjoner i Norge. I 2009 ble det innført et generelt tillegg i kommuneloven som stadfester kommunenes rett til å avholde rådgivende lokale folkeavstemninger. Statistisk sentralbyrå har registrert 716 folkeavstemninger siden Det har vært en klar og tydelig nedgang i antall folkeavstemninger siden 1970-tallet. To tredjedeler av alle folkeavstemninger som har vært avholdt i Norge ble gjennomført på og 1980-tallet. 344 Utvalget regner med at utviklingen av ulike typer elektronisk demokrati (e-demokrati) bare vil fortsette å øke. Seegard og Ødegård (2010) har i en rapport sammenfattet erfaringene fra seks ulike prosjekter som fikk støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet. Konklusjonen var at disse prosjektene i liten grad bidro til å styrke innbyggernes deltakelse i lokaldemokratiet. I rapporten blir det presentert konkrete anbefalinger til kommuner som ønsker å utvikle og implementere ulike e-demokratiprosjekter, med fokus på forankring og bevisste valg hva angår hvilke aspekter ved det lokale demokratiet som skal underbygges ved bruk av ny teknologi. 345 Nærdemokratiske organer er en fellesbetegnelse på organer som omfatter et avgrenset geografisk område mindre enn kommunen, og som fungerer som plattform for deltakelse og engasjement for befolkningen i dette avgrensede området. Nærdemokratiske ordninger kan deles inn i tre hovedkategorier; 1) frivillige organisasjoner med et bestemt underkommunalt geografisk nedslagsfelt, for eksempel velforeninger, 2) foreningsbasert lokalutvalgsmodell (ofte kommunalt initiert), og 3) organ med delegert beslutningskompetanse og tjenesteansvar (bydeler). 346 Det finnes i dag to ordninger for spesifikke grupper av innbyggere med krav om at kommuner og fylkeskommuner oppretter en form for medvirkningsordning. Lov om kommunale og fylkeskommunale eldreråd ble vedtatt i 1991 og trådte i kraft i 1992, men flere av de kommunale eldrerådene var opprettet før dette. Lov om råd eller annen representasjonsordning for mennesker med nedsatt funksjonsevne ble vedtatt i 2005 og trådte i kraft fra Flertallet av disse to typene av råd, nær 70 prosent, vurderer sin egen innflytelse som svært eller ganske stor. 347 I tillegg har kommuner flere frivillige medvirkningsordninger. Den vanligste typen frivillig medvirkningsordning er rettet mot barn og unge. Den nyeste rapporteringen fra kommunal organisasjonsdatabase, i 2012, viser at om lag 90 prosent av kommunene enten har barn og unges kommunestyre eller ungdomsråd. 342 Vrålstad, S. (2012): Deltakelse i organisasjoner og politisk virksomhet Mer aktive med tillit til andre. Samfunnsspeilet, 2012/2 343 Baldersheim, H., P.A. Pettersen og L.E. Rose (2011): Den krevende borger. Utfordringer for demokrati og tjenesteyting i kommunene. Dokumentasjonsrapport november 2011, UiO. 344 Henriksen, T. (2010): Lokale folkeavstemninger Et glemt kapittel i vår demokratihistorie. Samfunnsspeilet, 2010/2 345 Segaard, S. B. og G. Ødegård (2010): Møte mellom moderne teknologi og lokaldemokrati. Utredning og evaluering av seks e-demokratiprosjekter i norske kommuner. ISF Rapport 2010:3 346 Hanssen, G. S., J.E. Klausen og M. Winsvold (2013): Erfaringer med nærdemokratiske ordninger i Norden. NIBR-rapport 2013:4 347 Winsvold, M., S. Nørve, S. Stokstad og G.-M. Vestby (2014): Råd, regler og representasjon. Eldre og mennesker med nedsatt funksjonsevne. NIBR Notat 2014:

254 Om lag to tredjedeler av kommunene har kontaktutvalg for frivillige organisasjoner og samarbeids- eller kontaktforum for næringslivet. Fremdeles er andelen kommuner som oppgir at de har kontaktutvalg/råd for innvandrere forholdsvis lav med om lag 15 prosent. 348 Klausen m.fl. (2013) konkluderer med at vellykket innbyggermedvirkning krever at det settes av ressurser til arbeidet. Å ha en administrativt ansatt som har spesielt ansvar for temaet kan gi økt bevissthet og et vedvarende fokus på temaet. Dette er vanlig i svenske og danske kommuner, men ikke i norske. Det finnes imidlertid gode eksempler fra Norge også. 349 Aars (2012) har sett nærmere på hvordan og hvorfor kommunene bruker ulike demokratitiltak for å komme i kontakt med og få innspill fra innbyggerne. Han finner at den viktigste faktoren for å forklare det kommunale demokratiengasjementet er generelle moderniseringsbestrebelser, og ikke som tiltak for å bøte på utfordringer som lav valgdeltakelse. Kommunene setter altså ikke i gang tiltak fordi de har identifisert et problem, men fordi de ønsker å bli bedre. 350 Ulike medvirkningsorganer kan gi viktig innflytelse og bidrag både i budsjettprosessene og planprosessene lokalt. Få kommuner, om lag åtte prosent, har imidlertid etablert kanaler for innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen. 351 På samme måte viser studier av reguleringsplaner at det ikke foregår omfattende medvirkning utover lovens minstekrav. I 100 tilfeldig utvalgte reguleringsplaner fra Oslo, Bergen og Trondheim var det kun 5 prosent som hadde gjennomført medvirkning utover minimumskravet. 352 Det er også et krav i plan- og bygningsloven av 2008 om at kommunestyret skal sørge for å etablere en særskilt ordning for å ivareta barn og unges interesser i planleggingen. Dette er en skjerping av kravet i forhold til loven av Kommuneloven fikk i 2003 et nytt kapittel om innbyggerinitiativ. Kommunens og fylkeskommunens innbyggere har med dette en rett til, på visse vilkår, å kreve at et konkret forslag blir behandlet av kommunestyret eller fylkestinget selv. For at innbyggerinitiativet skal kunne kanalisere engasjement rundt saker inn i kommunestyret er det viktig at folk kjenner til ordningen. 353 Kommunal- og regionaldepartementet fikk gjennomført en kartlegging i 2010 som viste at innbyggerinitiativordningen fortsatt er lite kjent. 14 prosent av befolkningen oppgir at de har hørt om innbyggerinitiativ, men bare 3 prosent kan forklare hva ordningen innebærer. Det pekes på at dårlig kjennskap i befolkningen sannsynligvis skyldes en kombinasjon av at kommunene ikke har klart å spre informasjon om ordningen, at media i liten grad dekker sakene og at få har benyttet seg av denne muligheten Blåka, S., T. Tjerbo og H. Zeiner (2012): Kommunal organisering 2012 redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2012: Klausen, J. E., mfl (2013): Medvirkning med virkning? Innbyggermedvirkning i den kommunale beslutningsprosessen. Samarbeidsrapport NIBR/Rokkansenteret Aars, J. (2012): Demokrati som policy. Kommunale tiltak for økt politisk deltakelse. Tidsskrift for samfunnsforskning vol 53, nr Blåka, S., T. T.jerbo og H. Zeiner (2012): Kommunal organisering 2012 redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2012: Falleth, E. I., G. S.Hanssen og I.-L. Saglie (2008): Medvirkning i byplanlegging i Norge. NIBR-rapport 2008: NOU 2006:7 Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken 354 Christensen, D. A.,mfl (2010): Evaluering av innbyggerinitiativordningen. Samarbeidsrapport NIBR/Rokkansenteret

255 Departementet har nylig etablert en nasjonal elektronisk ordning for innbyggerinitiativ, minsak.no, som ikke krever at kommunene gjør aktive grep for å legge til rette for dette. Frivillig sektor i endring SSBs levekårsundersøkelser påviser en tendens til at færre er medlemmer av og aktivt engasjerer seg i ulike organisasjoner i dag enn for 30 år siden. Unntaket er idrettslagene, hvor andelen medlemmer har holdt seg stabil de siste 20 årene. Sett i en europeisk sammenheng har likevel Norge, sammen med de andre nordiske landene, en høy andel som deltar på ulike organisasjonsaktiviteter. 355 Wollebæk og Sivesand (2010) viser på samme måte at det er færre som gjør omfattende frivillig arbeid i dag enn for fem eller tolv år siden, men at Norge ligger i verdenstoppen når det gjelder frivillig deltakelse. Samlet frivillig innsats er stabilt fordi vi har hatt en befolkningsvekst i samme periode. Undersøkelser viser at utviklingen kjennetegnes av en økning i pengegaver og passive medlemskap, og det brukes mindre tid på organisasjonsdemokrati. Det norske organisasjonssamfunnet er på vei bort fra folkebevegelsesmodellen. Frivillighet handler i økende grad om individuell selvrealisering, som å øke egne kvalifikasjoner eller å stryke selvfølelsen. Nye deltakelsesformer, som frivillighet på nett og frivillighet uten medlemskap øker i omfang. 356 Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor har undersøkt utviklingen av organisasjonssamfunnet lokalt med Hordaland som case. 357 De viser blant annet at selv om kommunene fortsatt er tyngdepunktet i organisasjonssamfunnet, er det tendenser til flere interkommunale organisasjoner. Andelen organisasjoner som er i kontakt med kommunen for å påvirke i politiske saker er stabil, men færre mener de blir tatt hensyn til. På samme måte har Koht (2013) sett nærmere på velforeningenes politiske og sosiale betydning. Her fremstår kommunene som svært viktige samarbeidspartnere sett fra velforeningenes side. Nær to av tre velforeninger har gjennomført konkrete tiltak i samarbeid med kommunen. Samtidig registreres en fallende tilfredshet med det kommunale samarbeidet i undersøkelsesperioden mellom 1997 og 2012, og det fremgår at kontakten i overveiende grad kommer fra de frivillige organisasjonene selv. 358 Utviklingen i den lokale offentlighet En åpen og aktiv lokal offentlighet er avhengig av arenaer hvor politiske saker kan diskuteres. Lokale medier er en viktig kanal for dette. Sosiale medier har også blitt en etablert kanal for debatt og påvirkning. Lokaldemokratikommisjonen av 2006 peker på at lokalavisene alltid har stått sterkt i Norge. 359 Tall fra Landslaget for Lokalaviser viser at lesertallene for lokalavisene økte fra lesere i 1993 til nær 1 million i Myrvold og Winsvold (2005) finner at i forbindelse med valgkamp er det mest lokalpolitikere som deltar i debatten. 355 Thorsen, L. R. (2011): Sosial og politisk deltakelse Høy deltakelse i Norden. Samfunnsspeilet, 2011/ Wollebæk, D. og K. H. Sivesand (2010): Fra folkebevegelse til filantropi? Frivillig innsats i Norge Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor. 2010:3 357 Christensen, Strømsnes og Wollebæk, (2011): Organisasjonene i Hordaland Koht, H. (2013): Dugnadsånd og samstyring i lokalsamfunnet. Velforeningenes politiske og sosiale betydning. Høgskolen i Oslo og Akershus, Rapport 2013 nr NOU: 2006:7 Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken 360 St.meld. nr. 33 ( ): Eit sterkt lokaldemokrati 112

256 Men mellom valg er det innbyggerne utenom lokalpolitikerne som er mest aktive i avisdebattene. De fleste av disse representerer en bestemt interessegruppe; eldre, pårørende, nabo til utbyggingsfelt og lignende Rollen som demokratisk arena og kommuneinndeling Betydningsfulle oppgaver og rammestyring Det meste av dagens kommunale virksomhet er regulert gjennom statlig lovgivning, og staten har tatt ansvaret for å sikre kommunene det nødvendige ressursgrunnlag for å ivareta pålagte oppgaver. Dermed legger den statlige styringen klare grenser for lokal frihet og det lokale demokratiske handlingsrommet, og derigjennom for i hvor stor grad lokale preferanser kan være bestemmende for hvilke oppgaver som skal ivaretas og hvordan fordelingen av ressurser mellom ulike oppgaver skal prioriteres. Større kommuner vil redusere behovet for interkommunale løsninger, men også for statlig detaljstyring. Gode fagmiljøer i større enheter vil gjøre kommunene mer selvstendige. I tillegg vil en utvikling i retning av mer funksjonelle samfunnsutviklingsområder (se kapittel 6) kunne gi større kommuner kontroll over viktige oppgaver og funksjoner som har betydning for innbyggerne, uten samme grad av innblanding fra statlige sektormyndigheter som tilfellet er i dag. Den logikken om styrking av lokaldemokratiet som her ligger til grunn finner vi igjen i den klassiske litteraturen om demokrati og størrelse, hvor en av antakelsene er at mens små enheter gir gode muligheter for innbyggerne til å delta i de lokale beslutninger som fattes, så gir større enheter større mulighet for å påvirke beslutninger fattet av et politisk system som er stort nok til å kontrollere de forholdene som vesentlig påvirker deres situasjon Lokal politisk styring Et første aspekt ved lokalpolitisk styring er den endringen som har funnet sted i rollen som folkevalgt. Med økt saksmengde og større kompleksitet i de sakene som er oppe til behandling har kravene til lokalpolitikerne økt. Forventingene til politikernes rolleforståelse og utøvelse har endret seg, ikke minst som følge av kommuneloven av Vi ser dessuten en tendens i retning av flere heltidsordførere og noe mer frikjøp for å kunne være folkevalgt på deltid. Dette er vanskeligere i små kommuner, selv om kompleksiteten i saker kan være den samme her som i større kommuner. Lokal politisk styring utfordres også av det omfattende behovet for interkommunalt samarbeid som allerede med dagens oppgaveportefølje er blitt en nødvendighet i mange små kommuner. Det omfanget interkommunalt samarbeid har fått må tolkes som et tegn på at dagens kommunestruktur ikke er tilpasset alle de oppgavene som etter hvert har blitt lagt til kommunene. En sentral vurdering er hvorvidt omfanget av interkommunalt samarbeid utgjør en demokratisk utfordring. De demokratiske innvendingene mot interkommunalt samarbeid vil ha større vekt jo flere områder kommunene velger å samarbeide om Winsvold, M. og T. Myrvold (2005): Lokalavisene som offentlige rom. Befolkningen ytrer, politikerne lytte r i Bjørklund (red.): Lokalvalg og lokalt folkestyre 362 Dahl, R. A. og E. R. Tufte (1974): Size and Democracy, Stanford, Stanford University Press. Se også Jacobsen, D. I Perspektiver på Kommune-Norge. Oslo: Fagbokforlaget 363 Meld. St. 12 ( ): Stat og kommune styring og samspel 113

257 Leknes m.fl. konkluderte i 2013 med at det samlede trykk av interkommunalt samarbeid både gir muligheter og utfordringer til kommunene, men at det ikke var grunnlag for å hevde at interkommunalt samarbeid var av et slikt omfang at det bidro til uthuling og forvitring av det kommunale demokratiet. Samtidig konkluderes det med at interkommunalt samarbeid er viktig, og for mange kommuner helt nødvendig for å levere tjenester til innbyggerne 364. Det stilles spørsmål ved tallfestingen av omfanget av interkommunalt samarbeid i denne rapporten, som er meget lavt sett i forhold til andre lignende kartlegginger, jf. diskusjonen i kapittel 7.2. Utvalget oppfatter at interkommunalt samarbeid er av et slikt omfang at det utgjør en potensiell demokratisk utfordring. Econ fant i 2006 at interkommunalt samarbeid kjennetegnes av svakheter knyttet til politisk styring, kontroll og oversiktlighet. De tolket situasjonen slik at samarbeid kunne svekke lokaldemokratisk styring av grunnleggende velferdstjenester, og mente at tiltak for å styrke oversikt, kunnskap og bevisstheten om interkommunalt samarbeid burde iverksettes. 365 Jacobsen (in press) mener at kommunene nok er mer bevisst på problemstillingen i dag, og at flere kommuner enn tidligere har bedre kontroll og styring med sine samarbeid ved hjelp av eierskapsmeldinger 366. Men det er en utfordring at de minste kommunene, som har det største behovet for interkommunalt samarbeid, også har minst kapasitet og kompetanse til å etablere, styre og håndtere formelle samarbeid. Det er et funn i forskningen at de større kommunene i større grad har utarbeidet eiermeldinger og at de i større grad klarer å følge med på og kontrollere hva som skjer i de interkommunale samarbeidene. 367 Leknes m.fl. finner også at de største kommunene i gjennomsnitt inngår i flere formelle interkommunale samarbeid enn de øvrige kommunene. Etter utvalgets vurdering er dette logisk, og sier ikke nødvendigvis noe om nødvendigheten av samarbeid. Det er imidlertid motivene for samarbeid det er viktig å vurdere. Dersom kommunen har for liten kompetanse og kapasitet både til å levere tjenester til innbyggerne og til å styre og kontrollere ulike samarbeid, er utgangspunktet et helt annet enn for en kommune som av andre grunner velger å samarbeide, og hvor kommunene har evne til å styre samarbeidet Levende lokalt folkestyre Valgalternativer Tall fra lokaldemokratiundersøkelsene viser at det var en større andel av befolkningen som var medlem i partiene i kommuner med færre enn 2500 innbyggere (21 prosent), enn det var for landet i sin helhet (11 prosent). Oslo hadde en medlemsandel på 9 prosent. Dette ble beskrevet av Bjørklund (2013) 368 basert på tall fra 1999, og vi har fått oppdaterte tall som tyder på at dette bildet ikke har endret seg vesentlig fram til i dag. Vi ser av Tabell 7.1 at bildet ikke lenger er entydig i forhold til innbyggertall. Det har vært en stor økning i kommuner med mellom og innbyggere, og mellom og innbyggere. 364 Leknes, E. mfl. (2013) Interkommunalt samarbeid Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Rapport IRIS 2013/ Econ Analyse (2006): Interkommunalt samarbeid i Norge omfang og politisk styring. ECON-rapport nr Jacobsen, D. I. (In press). Interkommunalt samarbeid i Norge. Former, funksjoner og effekter. Bergen: Fagbokforlaget. 367 Leknes, E. mfl. (2013): Interkommunalt samarbeid Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Rapport IRIS 2013/ Bjørklund, T. (2013): Politisk deltakelse i sentrum og periferi. Kontraster og endringer i Christensen (red.) Et robust lokaldemokrati lokalvalget i skyggen av 22. juli

258 Tabell 7.1 Prosentandel partimedlemmer etter kommunestørrelse, eller færre Flere enn Hele landet Spørsmål: 1999, 2003: Er du betalende partimedlem? 1 JA 2 NEI 2007, 2011: Nedenfor har vi listet opp noen typer organisasjoner. Kan du oppgi om du er medlem i noen av disse, og i så fall hvor aktiv du er?) A Politisk parti. 1 Ikke medlem, 2 Passivt medlem, 3 Aktivt medlem uten tillitsverv, 4 Aktivt medlem med tillitsverv. Tabellen viser summen av 2, 3 og 4. Kilde: Lokaldemokratiundersøkelsene Det må tas høyde for at lokalpolitikken fungerer ulikt i små og store kommuner. I store kommuner ligner det lokale partisystemet på det nasjonale. Lokaldemokratikommisjonen av 2006 vist til at konkurransen mellom partiene er viktigere i de større kommunene. 369 I de mindre kommunene er partiene mer en deltakerdemokratisk organisasjon og det finnes et større innslag av at partiene står sammen om oppgaver som skal løses. Dette indikerer at partiene i større grad fungerer som reelle valg mellom politiske alternativer for innbyggerne i store enn i små kommuner. Det kan gjøres et skille mellom innslaget av nasjonale partier og lokale lister i kommunene. Det er tre prosent av kommunene med mindre enn 2500 innbyggere som ikke har innslag av nasjonale partier. 370 Generelt er innslaget av nasjonale partier økende med kommunestørrelse. 16 prosent av kommunene har et partisystem identisk med det nasjonale. Det kan argumenteres for at lokale lister gir innbyggere med preferanser som ikke passer inn i et parti og som brenner for visse saker eller ett saksfelt mulighet til å stille til valg. Studier viser at i kommuner med inntil innbyggere er det 41 prosent som har lokale lister. Blant kommuner med og innbyggere er tallet prosent. I gruppen mellom innbyggere er det hele 43 prosent av kommunene som har lokale lister, mens tallet er 20 prosent i gruppen over innbyggere. 371 Det har vært en økning av innslaget av lokale lister i større kommuner. Prosentandelene av kommuner med lokallister var i 2011 på ca. 30 prosent, en nedgang fra ca. 35 prosent i 2007 og 38 prosent i NOU 2006:7 Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken 370 Aars, J. og D. A. Christensen (2013): De mange partisystemene: lokallister og nasjonale partier i kommunestyrevalget 2011 i Christensen (red.) Et robust lokaldemokrati lokalvalget i skyggen av 22. juli Aars, J. og D. A. Christensen (2013): De mange partisystemene: lokallister og nasjonale partier i kommunestyrevalget 2011 i Christensen (red.) Et robust lokaldemokrati lokalvalget i skyggen av 22. juli Ringkjøb og Aars har en mer generell vurdering av lokale lister i en kronikk i Dagbladet

259 Tabell 7.2 viser en oversikt over antall partier og lister som fikk stemmer, fordelt på innbyggertall, med utgangspunkt i lister som stilte til valg med lokalvalget høsten Tendensen er klar og forventet, jo flere innbyggere jo flere reelle valgmuligheter. Gjennomsnittet for hele landet var 6,7 partier/lister, og vi ser at alle kommuner med flere enn innbyggere ligger over gjennomsnittet. Totalt var det 187 kommuner hvor 6 eller færre partier/lister stilte til valg, og alle hadde færre enn innbyggere. Tabell 7.2 Partier og lister som fikk stemmer ved kommunestyrevalget 2011, etter innbygger Antall innbyggere N(Antall kommuner) Gjennomsnitt antall partier og lister Maks antall partier og lister Min antall partier og lister innbyggere innbyggere innbyggere innbyggere innbyggere innbyggere innbyggere eller flere Kommunesammenslåingene på 1960-tallet førte ikke til noen oppblomstring av lokale bygdelister, snarere viser analysene en antydning av en sterkere partipolitisering av den kommunale politikken i kjølevann av kommunereformen. 373 Erfaringene fra de frivillige sammenslåingene på 2000-tallet viser også at tidligere bygdelister ble borte ved sammenslåingen, noe som har blitt tolket som et sunt tegn og en indikasjon på at forutsetningene for et helhetlig fokus på den framtidige utviklingen i kommunene var til stede. 374 Sammenslåingene rundt 1990-tall peker seg i så måte ut som spesielle, ved at det i noen tilfeller førte til opprettelse av nye bygdelister. Blant annet var den lokale listen «Nei til storkommune» representert i Fredrikstad kommunestyre, under ulike navn, fra 1993 til Å delta i lokalpolitikken gir muligheter for å skaffe seg politisk erfaring og bli bedre kjent med politiske prosesser fra innsiden. Dette er en av verdiene som trekkes fram ved lokaldemokratiet. Bjørklund (2013) peker at det generelt er flere som har erfaringer som representant eller vararepresentant i mindre kommuner med under 2500 innbyggere enn det som er vanlig for landet sett under ett. 376 Det har ved de siste valgene vært en nedgang i antall valgte kommunestyrerepresentanter. Endring av antall kommunestyrerepresentanter vedtas av kommunestyret selv, senest nest siste år av valgperioden, med utgangspunkt i et minstetall som er fastsatt i kommuneloven 7-2: Kommunestyrets medlemstall skal være et ulike tall, som fastsettes slik for kommuner med: 373 Hansen, T. og T. Monica Myrvold (2003): Avslutning i Hansen (red.) Mellom politiske prinsipper og lokal pragmatisme. Kommunesammenslutningenes legitimeringsgrunnlag. NIBR-rapport 2003: Brandtzæg, B. A. (2009): Frivillige kommunesammenslutninger Erfaringer og effekter fra Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. TF-rapport nr Fredrikstad kommune på nett: Bjørklund, T. (2013): Politisk deltakelse i sentrum og periferi. Kontraster og endringer i Christensen (red.) Et robust lokaldemokrati lokalvalget i skyggen av 22. juli

260 a. ikke over innbyggere, minst 11 b. over 5 000, men ikke over innbyggere, minst 19 c. over , men ikke over innbyggere, minst 27 d. over , men ikke over innbyggere, minst 35 e. over innbyggere, minst 43. Tabell 7.3 viser at om lag 4 av 10 representanter velges inn i kommuner med færre enn innbyggere, og 4 av 10 velges inn i kommuner med eller flere innbyggere. Det har vært en nedgang i antall representanter i alle kommunegruppene med færre enn innbyggere, og økning i de to største gruppene. Utviklingen i de ulike kommunegruppene kan i stor grad forklares med at befolkningsveksten har gitt flere kommuner i gruppene med flest innbygger og færre i gruppene med færrest innbyggere. Ved valget i 1983 var det 7 kommuner med eller flere innbyggere, og gruppen økte til 13 i Den nest største gruppen besto av 25 kommuner i 1983 og 39 kommuner i Gruppen med færre enn innbyggere besto av 252 kommuner i 1983 og 229 kommuner i Men vi ser at gjennomsnittlig antall representanter per kommuner har gått ned i perioden, fra 30 i 1983 til 25 i Erfaringene tilsier at kommunesammenslåing normalt fører til færre kommunestyrerepresentanter, selv om det ikke er nødvendig ut i fra begrensingene i kommuneloven. Som eksempel kan det nevnes at sammenslåingen av Harstad og Bjarkøy fra 1. januar 2013 førte til 11 færre kommunestyrerepresentanter. Ved valget i 2011 ble det valgt 13 representanter til Bjarkøy kommunestyre, og 35 representanter til Harstad kommunestyre. Som en del av sammenslåingene var kommunene enige om at det nye kommunestyret i Harstad skulle bli bestående av det gamle kommunestyret i Harstad samt to representanter fra det gamle kommunestyret i Bjarkøy. Tabell 7.3 Valgte kommunestyrerepresentanter 1983, 1999 og 2011, etter kommunestørrelse Færre enn innbyggere eller flere innbyggere Sum Gjennomsnitt 30,41 28,17 25,14 Kilde: Statistisk sentralbyrå, statistikkbanken Valgdeltakelse Det er gjennomført flere undersøkelser som viser at valgdeltakelsen er høyest i de minste kommunene (færre enn innbyggere). Valgdeltakelsen er lavest i kommuner mellom og innbyggere. De største byene ligger nær landsgjennomsnittet. Ser vi bort fra gruppen med de største kommunene, viser Figur 7.2 at det er et negativ forhold mellom 117

261 valgdeltakelse og kommunestørrelse ved kommunestyrevalg jo flere innbyggere jo lavere valgdeltakelse. Figur 7.2 Valgdeltakelse ved kommunestyrevalg , etter innbyggertall Kilde: Statistisk sentralbyrå, statistikkbanken Vi ser også av Figur 7.3 at det er ganske klare tendenser når det gjelder valgdeltakelse ved stortingsvalg, men her er forholdet mellom deltakelse og kommunestørrelse motsatt. Ser vi bort i fra gruppen med de minste kommunene, er tendensen at valgdeltakelsen er lavere jo færre innbyggere kommunen har. Men vi ser at forskjellene ikke er veldig store. Figur 7.3 Valgdeltagelse ved stortingsvalg , etter antall innbyggere Kilde: Statistisk sentralbyrå, statistikkbanken Figurene viser også at det er høyere deltakelse ved stortingsvalgene enn ved kommunestyrevalgene, også for de minste kommunene. Disse funnene gjenspeiles i noen grad i funn fra lokalsamfunnsundersøkelsene. Stortingsvalg oppfattes som langt viktigere enn kommunevalg i de største kommunene, og de to valgene oppfattes som omtrent like viktige i 118

262 de minste kommunene. Videre øker interessen for rikspolitikk med stigende kommunestørrelse, mens interessen for lokalpolitikk avtar. 377 Spørsmålet er da hvor viktig kommunestørrelse i seg selv er for denne forskjellen i valgdeltakelse og interesse for politikk. I lokaldemokratiundersøkelsen 2011 pekes det på at forskjeller i kommunestørrelse i seg selv har liten innvirkning på innbyggernes valgdeltakelse. 378 Rundt fire prosent kan tilskrives kommunestørrelse, og Christensen m.fl. (2013) skriver at Dette maner til en viss edruelighet i debatten om kommunestrukturens (og kommunenes) betydning for valgdeltakelsen. Konklusjonen er basert på en meget omfattende studie av valgdeltakelse i Norge. Christensen m.fl. finner at politiske variabler, som antall partier, konkurranse mellom partier og forekomsten av lokale lister ikke slår ut på valgdeltakelsen. Det er andre egenskaper ved kommunene, som arbeidsledighet som ser ut til å ha en viss betydning for hvorvidt velgerne bruker stemmeretten. Når det gjelder kommunestørrelse, målt på ulike måter, finner de at det ikke har noen synlig effekt på velgernes sannsynlighet for å delta i valget. 379 Sentralitet kan også forklare noe av forskjellene i valgdeltakelse. De store kommunene i periferien kommer for eksempel dårlig ut, med betydelig lavere valgdeltakelse enn alle andre kommuner. For små kommuner betyr grad av sentralitet lite for valgdeltakelsen, men for store kommuner har grad av sentralitet en klar betydning for valgdeltakelsen. Undersøkelsen viser at de store sentrale kommunene har like høy valgdeltakelse som småkommunene. 380 Kommunaløkonomiske forhold ser også ut til å ha en viss betydning for valgadferden. Jo rikere kommunen er, desto høyere er valgdeltakelsen, og desto flere retter på listene ved valget. 381 I små kommuner har omfanget av listeretting vært stabilt høyt, på rundt 60 prosent. Det har imidlertid vært en økning over tid, fra 26,4 prosent i 1979 til 40 prosent Denne økningen skyldes dermed økt bruk av listeretting i store kommuner og byer, og i særdeleshet i Oslo, der andelen har steget fra 8 til 38 prosent fra 1979 til En studie av deltakelsen ved kommunevalg etter de kommunesammenslutninger som fant sted på første halvdel av 1960-tallet viser at selv om deltakelsen har fulgt en jevn fallende trend etter toppårene på sekstitallet med en valgdeltakelse på 81 prosent, helt ned til 60 prosent i 1999, så er det urimelig å forklare denne utviklingen på bakgrunn av sammenslåingene. Nedgangen de siste 30 årene gjelder stort sett alle landets kommuner. Studien konkluderer med at «det overhodet ikke kan etterspores noen effekter av kommunesammenslutningene på 377 Saglie, J. (2009): Avslutning: Det lokale i flernivådemokratiet i Saglie (red.): Det nære demokratiet lokalvalg og lokal deltakelse 378 Christensen, D. A. og S. Arnesen (2013): Deltakelse ved kommunestyrevalget 2011, i Bergh og Christensen (red.): Et robust Lokaldemokrati lokalvalget i skyggen av 22. juli Christensen, D. A., S. Arnesen, G. Ødegård og J. Bergh (2013): Valgdeltakelsen ved kommunestyrevalget Institutt for samfunnsforskning rapport 2013: Hovik, S. og T. M. Myrvold (2001): Kommunale oppgaver hvorfor varierer omfang og kvalitet? NIBR Prosjektrapport 2001: Hovik, S. og T. M. Myrvold (2001): Kommunale oppgaver hvorfor varierer omfang og kvalitet? NIBR Prosjektrapport 2001:19 side Bergh, J., T. Bjørklund og O. Hellevik (2010): Personutvelgingen i norske valg, i Norsk statsvitenskapelig tidsskrift 02/

263 deltakelsen» ved kommunevalget i 1967, som var det første valget etter at sammenslutningene var gjennomført Aktiv lokal politisk arena Deltakelse mellom valg Med basis i lokaldemokratiundersøkelsen i 2011 har Bjørklund (2013) sett nærmer på utviklingen av fem ulike former for ensaksdeltakelse: signere opprop, delta i aksjoner, ta opp saker, henvende seg til administrasjon eller ta kontakt med politikere. Han skiller i analysene mellom kommuner under 2500 innbyggere, Oslo, og landet som helhet. For alle formene for deltakelse finner han en økning over tid. De minste kommunene er i tet på de tre konvensjonelle deltakelsesformene kontakte politikere, henvende seg til kommunen, eller ta opp saker. Deltakelsen avtar med økende folketall i kommunene, og Oslo kommer lavest. Når det gjelder deltakelse i aksjoner er imidlertid innbyggerne i Oslo de mest aktive. 384 Ensaksdeltakelse kan delvis forklare noe av det såkalte deltakerparadokset at valgdeltakelsen har gått ned til tross for økt utdanning og økt informasjonstilgang. 385 Baldersheim m.fl. (2003) har undersøkt kommunestørrelsen i forhold til en rekke samfunnsganglige aktiviteter, som tillitsverv, aksjonsvirksomhet og signering/økonomiske bidrag. Konklusjonen var at det ikke er så veldig mye som peker i retning av en direkte sammenheng mellom kommunestørrelse og de fleste av aktivitetene som ble undersøkt. Med unntak av lokale tillitsverv og partirelaterte aktiviteter, hvor det er en iboende sammenheng med folketall, er konsekvensene av kommunestørrelse enten indirekte eller fraværende når man har tatt hensyn til andre mulige forklaringsfaktorer. 386 Gjennomgangen lokaldemokratikommisjonen gjorde i 2006 viste en klar sammenheng mellom kommunestørrelse og hyppigheten av innbyggerinitiativ jo flere innbyggere i kommunen, desto mer brukes initiativretten. Målt i antall initiativer pr. innbygger er bruken hyppigst i de litt over middels store kommunene. Undersøkelsene fant ikke at initiativretten benyttes oftere i tettbygde kommuner enn i spredtbygde kommuner. 387 Ulike typer medvirkningsorganer er mest utbredt i de største kommunene, blant annet har de store kommuner i større grad kontaktutvalg med frivillig sektor. 388 Da NIBR i 2009 kartla omfanget og arbeidet i medvirkningsorgan for barn og unge, fant de at 18 prosent av kommunene i undersøkelsen ikke hadde medvirkningsorgan for barn og unge. De fleste av disse var småkommuner med færre enn innbyggere (50 av 62 kommuner) og de 383 Hansen og Windsvold (2003): Politiske effekter avkommunesammenslutninger, i Hansen (red.): Mellom politiske prinsipper og lokal pragmatisme. NIBR-rapport , kapittel Bjørklund, T. (2013): Politisk deltakelse i sentrum og periferi. Kontraster og endringer i Christensen (red.) Et robust lokaldemokrati lokalvalget i skyggen av 22. juli Tor B. (2009): Ensaksdeltakelse: om underskriftskampanjer og politikerkontakt, i Jo Saglie (red.), Det nære demokratiet : lokalvalg og lokal deltakelse 386 Baldersheim, H., P. A. Pettersen, L. E. Rose og M. Øgård (2003): Er Smått så godt? Er stort så flott? Analyser av kommunestrukturens betydning. Det samfunnsvitenskapelige fakultet, Universitetet i Oslo. Forskningsrapport 1/ NOU 2006:7 Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken 388 Blåka, S., T. Tjerbo og H. Zeiner (2012): Kommunal organisering 2012 redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2012:21 120

264 resterende kommunene hadde mellom og innbyggere. 389 De nyeste tallene fra 2012 viste at 90 prosent av kommunene nå har medvirkningsorgan for barn og unge. 390 Solbjør m.fl. (2012) fant at det er vanligst at store og mellomstore kommuner setter i gang tiltak for å støtte opp under arbeid for å rekruttere til deltakelse i frivillige organisasjoner. 391 Store kommuner og kommuner med relativt lave frie inntekter per innbygger tenderer å samarbeide med frivillig sektor om drifts- og utviklingsoppgaver. Mindre kommuner og kommuner med mer romslighet når det gjelder frie inntekter synes i henhold til undersøkelsen å trekke frivillig sektor mer inn i deltakelse og beslutninger. Videre viser undersøkelser at de kommunene som har mest fokus på frivillig sektor og frivillighetspolitikk, er de som oftest trekker frivillig sektor med i sammenheng med koordinering, mål- og planarbeid. 392 Tillitt til lokaldemokrati og lokalpolitikere I norsk sammenheng har spørsmålet om tillit i lokalpolitikken i mange år vært behandlet i Lokaldemokratiundersøkelsene i etterkant av kommunestyrevalgene. Med utgangspunkt i 2007-undersøkelsen så Rose og Pettersen nærmere på velgernes tillit i relasjon til kommunestørrelse. De fant ingen systematisk sammenheng mellom størrelsen på bostedskommune, og hvordan innbyggerne evaluerer ulike sider ved lokaldemokratiet, det gjaldt spesielt innbyggernes holdning til lokaldemokratiet som styringssystem. Men de fant variasjoner i tillitt når det gjaldt ulike egenskaper ved de folkevalgte. Innbyggernes vurdering av politikernes dyktighet viste en svak tendens til å bli mer positiv med økende kommunestørrelse, mens oppfatningen av de folkevalgtes representativitet og lydhørhet viste en tendens til å bli mer negativ med økende kommunestørrelse. Ut fra disse funnene fant de at det var lite som skulle tilsi at innbyggernes oppslutning om lokaldemokratiet som et styringssystem skulle endre seg i noen særlig grad ved kommunesammenslåinger. De mente at holdninger til lokaldemokratiet etter all sannsynlighet ville stå på stedet hvil, kanskje til og med styrkes ytterligere, men det var vanskeligere å si det samme om innbyggernes samlede bedømmelse av de folkevalgte. 393 Tillit handler også om etiske forhold. I 2011-undersøkelsen ble velgerne stilt spørsmål som gir noen indikasjoner på den etiske standarden i kommunene. 394 På flere av spørsmålene er det kommuner mellom og innbyggere som kommer best ut. Dårligst ut kommer kommuner med flere enn innbygger og med færre enn 2500 innbyggere. Baldersheim m.fl. (2003) har også sett på mål for selvopplevd personlig lokalpolitisk dyktighet. De finner at det er i de minste kommunene det er lettest å få oversikt over lokalpolitiske forhold, og folk oppfatter politikken som mindre kompleks. Men kommunestørrelse er ikke av betydning for å forklare forskjellene. Studien viser imidlertid at sosial kapital er av betydning for personlig kompetanse og evne til å forstå politikken. 389 Lnudtzon, L. og T. Tjerbo (2009): De unge stemmene. Innflytelsesorgan for barn og unge i kommuner og fylker. NIBR-rapport 2009: Blåka, S., T. Tjerbo og H. Zeiner (2012): Kommunal organisering 2012 redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2012: Solbjør, M., B. Johansen og H. H. Kleiven (2012): Samarbeid mellom kommuner og frivillig sektor på pleie og omsorgsfeltet en kartlegging.trøndelag forskning og utvikling rapport 2012: Nødland, S. I., N. A. Bergsgard, A. Bjelland og E. Leknes (2007): Kommunenes samhandling med frivillig sektor, Rapport IRIS 2007/ Rose, L. E og P. A. Pettersen (2009): Lokaldemokratiets omdømme: Hvordan står det til i Saglie (red.):det nære demokratiet lokalvalg og lokal deltakelse. 394 Bergh, J. og L. Rose (2013): Etiske utfordringer for norske kommuner? i Bergh og Christensen (red.): Et robust Lokaldemokrati lokalvalget i skyggen av 22. juli Oslo

265 Med utgangspunkt i spørsmål om interesse for lokalpolitikken fant de lite som tydet på at kommunestørrelse i og for seg hadde betydning for interessen for lokalpolitikk, men at det er i de små kommunene folk lettest bygger opp sosiale nettverk som ser ut til å stimulere lokalpolitisk interesse. 395 Erfaringene fra de siste sammenslåingene i Norge viste at disse kan ha noen negative effekter på demokratiske indikatorer. Tilbøyeligheten til å ta på seg politiske verv ble noe mindre blant innbyggerne i de fem sammenslåtte kommunene. Men samtidig ble det pekt på at handlingsrommet for politiske prioriteringer økte, slik at muligheten til å kunne ta mer helhetlige grep om fremtidige utfordringer ble styrket. Undersøkelsene viste også at tidligere bygdelister ble borte i sammenslåingene, noe som indikerer at forutsetningene for en helhetlig kommunepolitikk er til stede. Bodø og Vindafjord etablerte lokalutvalg/grendeutvalg med fokus på å fremme bygdeinteressene, og det virker å ha vært vellykket. 396 Lokal identitet og forståelse av lokalpolitikk Lokal identitet blir ofte trukket fram som en utfordring ved endring av kommunestruktur. Identitetsfølelse kan fungere som et vilkår for villighet blant innbyggerne til å gjøre en ekstra innsats for sitt lokalsamfunn. Selv om opplevelse av tilhørighet og identitet er sterkest i de minste kommunene, er innbyggernes tilknytning ikke først og fremst knyttet til kommunen. Baldersheim m.fl. (2003) fant at innbyggernes tilknytning er sterkere til bydelen, byen eller bygda, enn den er til kommunen. Tilknytningen til kommunen er høyere enn tilknytningen til fylket, og på nivå med tilknytningen til landsdelen. Sammenlignet med andre land identifiserer befolkningen seg i betydelig grad med sitt bosted, enten det er i bydelen, byen, bygda eller kommunen. 397 Utvalget ser at følelsen av identitet kan oppleves som sterk dersom bygd og kommune utgjør det samme geografiske området. Hansen (2003) fant at kommunestørrelse har lite å si for innbyggernes forankring og identitet med den kommunen de bor i. Det er heller ingen variasjon etter kommunestørrelse når det gjelder spørsmålet om tillitt til andre mennesker og engasjementet i frivillige organisasjoner såkalt sosial kapital. Han fant signifikante effekter når det gjaldt politiske forhold, som tillitt til kommunestyret og oppfatning av egne påvirkningsmuligheter. Men disse effektene vurderes som overraskende små i forhold til den utbredte forestillingen om at små kommuner er de større helt overlegne som demokratiske institusjoner. 398 Det er også andre forhold ved lokal identitet som er av interesse ved kommunesammenslåinger. Frisvoll og Almås (2004) introduserte begrepet interkommunal identitet, som de mente var fundamentet alle vellykkede kommunesammenslåinger hviler på. Begrepet viser til at innbyggerne i kommunene tenker sammenslått, og føler at de er i samme båt. De mente at kommuner som deler en interkommunal identitet er identitetsmessig modne 395 Baldersheim, H., P. A. Pettersen, L. E. Rose og M. Øgård (2003): Er Smått så godt? Er stort så flott? Analyser av kommunestrukturens betydning. Det samfunnsvitenskapelige fakultet, Universitetet i Oslo. Forskningsrapport 1/ Brandtzæg, B. A. (2009): Frivillige kommunesammenslutninger Erfaringer og effekter fra Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. TF-rapport nr Baldersheim, H., P. A. Pettersen, L. E. Rose og M. Øgård (2003): Er Smått så godt? Er stort så flott? Analyser av kommunestrukturens betydning. Det samfunnsvitenskapelige fakultet, Universitetet i Oslo. Forskningsrapport 1/ Hansen, T. (2003): Lokal forankring og politisk deltakelse i Kommunenes Sentralforbund (red.): Er sammenslutning av kommuner svaret på Kommune-Norges utfordringer? Om konsekvensene ved endring av kommunestrukturen 122

266 til å slås sammen, og at det i en viss grad er mulig å påvirke byggingen av en slik felles identitet. 399 Lokale media fungerer forskjellig i ulike kommuner. I store kommuner likner den politiske kommunikasjonen i lokale media på den som finnes i rikspolitikken. I mellomstore kommuner spiller media en mer avgrenset rolle, mens det i de minste kommunene på mange måter mangler en lokal offentlighet. 400 Ved en sammenslåing til større kommuner antas det at innbyggerne vil kunne få noe lavere forståelse av lokal politikk, og noe mindre tilbøyeligheten til å ta på seg politiske verv. Kartleggingen av de siste sammenslåingene viste at interessen blant innbyggerne til å påta seg politiske verv ble noe redusert. 401 Erfaringer fra den danske kommunereformen Den danske strukturkommisjonen konkluderte med at en økning i kommunestørrelse i forbindelse med en kommunereform, sannsynligvis ikke ville medføre et demokratisk problem. Det ble fastslått at lokaldemokratiet i større kommuner er like velfungerende som i små, og at det ikke var mulig å vurdere om de daværende erfaringene med kommunestørrelse og lokaldemokrati kunne overføres til de nye sammenslåtte kommunene. 402 Etter kommunereformen i Danmark har det åpnet seg unike muligheter for å kartlegge konsekvenser av kommunereformen, da 1/3 av de danske kommunene ikke ble berørt av sammenslåinger. Hansen og Hjelmer (2013) oppsummerer innbyggernes oppfatning av lokaldemokratiet. De fant at innbyggere bosatt i sammenslåtte kommuner i en periode fikk større interesse for lokalpolitikk, men deres forståelse av kommunepolitikk har blitt litt dårligere. I tillegg viste undersøkelsene at kommunepolitikerne i de sammenslåtte kommunene ble oppfattet som mindre lydhøre overfor innbyggernes meninger og holdninger. Dette er effekter som kan observeres seks år etter reformen, og de regner derfor med at dette er permanente endringer i innbyggernes tillit til lokalpolitikerne og egen opplevelse av å kunne finne fram i systemet og ta kontakt. Det blir pekt på at resultatene viser at det er viktig å få etablert kanaler og mekanismer, slik at de valgte lokalpolitikerne treffer beslutninger som innbyggerne i større grad opplever å være i overensstemmelse med deres egne ønsker. Konklusjonen er ellers at reformen ikke hadde noen effekt på innbyggernes politiske deltakelse. 403 Olsen (2013) har sett nærmere på hvordan lokalpolitikernes opplevelse på fire sentrale områder har utviklet seg i perioden For det første har opplevelsen av statlig styring vært relativt konstant, noe som er litt overraskende i forhold til den offentlige debatten om temaet. For det andre har enkeltsaker gått fra å være et primært hinder for overordnet 399 Frisvoll, S. og R. Almås (2004): Kommunestruktur mellom fornuft og følelser. Betydningen av tilhørighet og identitet i spørsmål om kommunesammenslutning. Bygdeforskning R-05/ Jamtøy, A.-I. (2001): Den lokale samtalen En studie av politisk kommunikasjon i lokaldemokratiet, Hovedoppgave i statsvitenskap, Institutt for sosiologi og statsvitenskap, NTNU 401 Brandtzæg, B. A. (2009): Frivillige kommunesammenslutninger Erfaringer og effekter fra Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. TF-rapport nr Strukturkommissionens Betænkning 2004: Hansen, S. W. og U. Hjermar (2013): Kommunesammenlægninger og borgernes opfattelse av lokaldemokratiet en status 6 år efter kommunalreformen artikkelutkast presentert i Dansk Selskab for Statskundskap Se også Lassen og Serritzlew (2011): Jurisdiction Size and Local Democracy: Evidence on Internal Political Efficacy from Large-scale Municipal Reform. American Political Science Review Vol. 105, No. 2, og Hansen (2013): Polity Size and Local Political Trust: A Quasi-experiment Using Municipal Mergers in Denmark. Scandinavian Political Studies, Vol. 36, No

267 diskusjon i 1995 til det minste hinderet i For det tredje finner han en svak stigende tendens til at politikerne finner det vanskelig å få gjennomslag for synspunkter som går på tvers av de ledende embetsmennene i kommunene. I begge målingene etter kommunereformen er funnene systematisk sterkere enn før reformen. Og sist viste den relative innflytelsen for politikerne seg å være relativt stabil, med en svak stigende tendens. Det har også vært undersøkelser, blant annet opinionsundersøkelser for de store danske riksavisene, som peker på at lokalpolitikerne føler at de har fått mindre makt på bekostning av administrasjonen. 404 Også i Danmark finnes det flere typer interkommunale samarbeidsordninger. Det mest omfattende «kommunale fællesskap» er en samarbeidsform som kan ta på seg alle oppgaver så sant det ikke er begrenset i annen lovgivning. Kommunalreformen førte til omtrent en halvering av slike samarbeider. Enda sterkere var effekten på «betjæningsoverenskomster,» fordi reformen reduserte antall småkommuner som trengte hjelp av en større kommune for å løse oppgavene. Samtidig har større regioner skapt behov for nye typer samarbeid mellom de nye kommunene, for eksempel rundt oppgaver knyttet til mottak og rehabilitering av pasienter. 405 Det er altså fortsatt behov for interkommunale samarbeid selv etter omfattende kommunesammenslåinger, slik vi har sett det i Danmark. 7.4 Utvalgets vurderinger Ut fra ovenstående gjennomgang er det utvalgets oppfatning at følgende kriterier er sentrale for at kommunene skal ivareta sin rolle som demokratisk arena: Høy politisk deltakelse Lokal politisk styring Lokal identitet Bred oppgaveportefølje Statlig rammestyring Mens kriteriene om høy politisk deltakelse, lokal politisk styring og lokal identitet retter seg mot kommunene, retter kriteriene om bred oppgaveportefølje og statlig rammestyring seg mot staten. Høy politisk deltakelse Politisk deltakelse, og især valgdeltakelse, er sentralt i enhver debatt om demokrati. Utvalget har i rapporten sett nærmere på indikatorer som kan bidra til å måle nivået for politisk deltakelse i kommunen. Det er utvalgets oppfatning at det fortsatt skal være høy politisk deltakelse, både i og mellom valg, i alle landets kommuner også etter omfattende kommunesammenslåinger. Det er en opplest og vedtatt sannhet at demokrati er best i små kommuner. Utvalget mener at rapporten synliggjør at bildet ikke er entydig når det gjelder ulike forhold som kjennetegner et godt demokrati. Det er utvalgets oppfatning at et aktivt lokaldemokrati er viktig, med valgmuligheter både i forbindelse med stemmegivningen og muligheter for innbyggerne til å få sin stemme hørt 404 Olsen, A. L. (2013): Kommunalpolitikeres syn på statslig styring, enkeltsager, embedsmænd og egen indflydelse i perioden i Økonomi og Politik, vol Jacobsen, D. I. (In press). Interkommunalt samarbeid i Norge. Former, funksjoner og effekter. Bergen: Fagbokforlaget. 124

268 mellom valgene. På noen indikatorer scorer de minste kommunene høyest valgdeltakelsen ved lokalvalg er høyere i de minste kommunene og flere innbyggere i små kommuner har vært i kontakt med ordfører enn i større kommuner. Men analyser viser at for noen av de indikatorene hvor de minste kommunene scorer høyt, har resultatet mer å gjøre med egenskaper ved innbyggerne enn at kommunen er liten. Større kommuner legger i større grad til rette for deltakelse mellom valgene, og har oftere ulike former for medvirkningsorgan, enn mindre kommuner. I tillegg er innbyggere i større kommuner mer aktive i aksjoner og underskriftskampanjer, og valgdeltakelsen ved nasjonale valg er høyere i de største kommunene. Undersøkelsene viser imidlertid at politisk tillit og forståelsen av lokalpolitikken og sannsynligheten for å ta på seg politiske verv, reduseres ved økt kommunestørrelse. Basert på erfaringene fra Danmark, og funn fra norske undersøkelser, ser utvalget det som sannsynlig at en omfattende kommunereform vil føre til noe lavere forståelse av lokalpolitikken og lavere sannsynlighet for at innbyggerne tar på seg politiske verv. Tilliten til lokalpolitikerne kan også bli noe lavere. I tillegg vil omfattende kommunesammenslåinger ha som konsekvens at det blir færre folkevalgte lokalpolitikere. Mens antallet lokalpolitikere blir færre, er det samtidig å forvente at administrasjonen blir større og mer profesjonalisert. Det kan gjøre at politikerne opplever at makten forskyves fra politisk til administrativt nivå. Dette er sannsynlige konsekvenser av en kommunereform, som både statlige myndigheter og kommunene bør ta med i beregningen, og som det etter utvalgets oppfatning bør gjennomføres tiltak for å redusere de mulige negative effektene av. Lokal politisk styring Det er utvalgets oppfatning at nødvendig kompetanse og kapasitet i den kommunale administrasjonen til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte er avgjørende for lokal politisk styring og kontroll. Utvalget oppfatter videre at kommunene bør ha mulighet for en hensiktsmessig lokal organisering og prioritering, og ikke være tvunget til å organisere sin tjenesteproduksjon i interkommunale ordninger for å levere lovpålagte velferdstjenester. Det er også viktig at kommunene har kompetanse til å etablere, og systemer for å styre, interkommunale samarbeid når slike inngås. Det vil være viktig å vurdere i hvilken grad kommunen i dag har reell politisk kontroll over alle de lovpålagte oppgavene den har ansvar for, og om en sammenslåing vil gi mulighet for en mer hensiktsmessig lokal organisering og prioritering. Utvalget tar som utgangspunkt at et omfattende interkommunalt samarbeid om lovpålagte oppgaver i en liten kommune er negativt for kommunen som demokratisk arena. Når det gjelder lokal politisk styring, viser undersøkelser at de største kommunene jevnt over har større administrativ kapasitet, og dermed en større mulighet til å ha en reell styring og kontroll på lovpålagte oppgaver. Lokal identitet Spørsmålet om lokal identitet er et sentralt spørsmål i diskusjonen om kommunestruktur. Det er etter utvalgets vurdering to dimensjoner som spiller inn her opplevd tilknytning til et område og felles identitet med andre områder. Det vil i forbindelse med en omfattende endring av kommunestrukturen bli argumentert med at dette vil gå ut over den lokale identiteten, og da særlig innbyggernes opplevde tilknytning til et område. Undersøkelser viser at innbyggernes identitet er sterkere knyttet til området de bor i, byen eller bygda, enn til kommunen. Men dersom bygda eller byen i stor grad samsvarer med kommunen, er det logisk at argumentasjonen om lokal identitet vil bli aktualisert. Antakelsen om at noe av dagens nærhet vil forsvinne, enten det gjelder til kommunehuset, lokalpolitikerne eller tjenestene, vil med stor sannsynlighet bli opplevd som 125

269 problematisk og utfordrende av de berørte innbyggerne. En slik opplevelse vil kunne bli forsterket dersom det politiske og administrative systemet i kommunene ikke tilpasses nye forutsetninger. Resultatet vil da kunne bli et svekket lokalt demokrati. For å ivareta demokratiet i større kommuner vil det etter utvalgets vurdering være nødvendig å endre måten det arbeides på, både politisk og administrativ. Ordninger med lokale utvalg, slik vi finner i flere store kommuner i dag, vil kunne bidra til å opprettholde dagens nærhet til politiske beslutningstakere. Erfaringene fra de siste sammenslåingene tyder på at slike ordninger har blitt opplevd som vellykket. I tillegg bør politikernes arbeidsbetingelser vurderes, så vel som alternative måter å møte og representere innbyggerne på og tilrettelegging for lokalt engasjement i lokale politiske prosesser. Utvalget tar også som utgangspunkt at det vil være lettere å gjennomføre sammenslåinger mellom kommuner som i stor grad opplever å ha interkommunal identitet, enn mellom kommuner som ikke har dette. Derfor er det viktig at de nye, større kommunene arbeider aktivt for å utvikle en felles identitet, blant annet gjennom å identifisere felles utfordringer, visjoner og mål for framtidig utvikling. Erfaringen er at bred involvering er viktig i slike prosesser. Bred oppgaveportefølje Det er etter utvalgets oppfatning sentralt at kommunene fortsatt har ansvar for en bred oppgaveportefølje. Utvalget tar til følge signalene fra regjeringen om at større kommuner skal tilføres flere oppgaver, og mener i utgangspunktet at flere oppgaver under lokalpolitisk kontroll vil kunne styrke lokaldemokratiet. Etter utvalgets oppfatning er imidlertid det sentrale for rollen som demokratisk arena at kommunene fortsetter å ivareta betydningsfulle oppgaver, slik de gjør i dag. Juridisk og økonomisk rammestyring Etter utvalgets vurdering er det viktig at den statlige styringen blir avpasset slik at det lokale demokratiske handlingsrommet tillater at lokale preferanser i størst mulig grad blir bestemmende for hvordan tildelte oppgaver ivaretas og for prioriteringen av ressurser mellom ulike oppgaver. En kommunestruktur med større kommuner vil etter utvalgets vurdering redusere dagens behov for statlig styring. 126

270 8 Utvalgets kriterier og anbefalinger 8.1 Utvalgets kriterier Siden kommunestrukturen gjennomgikk en stor endring på 1960-tallet har det funnet sted omfattende endringer i det norske samfunnet. Vi har blant annet opplevd en betydelig sentralisering av befolkningen. Befolkningsveksten de siste 30 årene har kommet i de største kommunene, mens det har vært nedgang i befolkningen i mange små kommuner. Dette har medført at de minste kommunene har fått en økning i andelen eldre over 67 år, mens det for de aller største kommunene har vært en nedgang i andelen eldre. Den høye innvandringen etter EU-utvidelsen i 2004 har imidlertid vært regionalt spredt, og alle fylkene har hatt vekst i folketallet de siste årene. Økt internasjonal handel har bidratt til en gradvis nedbygging av tradisjonell industri i Norge, og en nedgang i antall arbeidsplasser for ufaglærte i konkurranseutsatt sektor. Det har vært sterk sysselsettingsvekst innenfor spesialiserte, kompetanseintensive næringer, men denne veksten har i hovedsak kommet i de store byene. En omfattende utbygging av transportinfrastrukturen over hele landet, med nye vegsamband og høyere standard, har gitt folk og foretak større rekkevidde. Sammen med stor bredbåndsutbygging og nye digitale løsninger gir dette større mulighet til å arbeide desentralt og administrere større fagmiljøer uten samlokalisering. Kommunestrukturen som ble etablert på 1960-tallet var blant annet motivert ut fra at kommunene skulle kunne ha ansvaret for grunnskolen når denne ble utvidet til ni år. De siste 50 årene har kommunenes oppgaver blitt utvidet på en rekke områder. I helsesektoren har kommunene fått ansvar for sykehjem og psykisk utviklingshemmede (HVPU-reformen), og det er gjennomført handlingsplaner for eldreomsorg og opptrappingsplan for psykisk helse. Samhandlingsreformen fra 2012 forutsetter oppbygging av nye tilbud i kommunene, og gjennom folkehelseloven har kommunene fått større ansvar for forebyggende arbeid. I utdanningssektoren er PP-tjenesten utvidet, skolestart for seksåringer ble innført i 1997 og barnehagereformen med utbygging til full dekning er nylig avsluttet. Reformen Kunnskapsløftet innenfor utdanningsområdet stiller krav til skoleeierrollen, og fokuserer på kvalitetsvurderingssystemer. Barnevernstjenesten er vesentlig utvidet de siste årene, og det stilles også økte krav til kommunal og regional planlegging. Kommunestrukturen er ikke endret som følge av oppgaveutvidelsene. For mange kommuner har interkommunalt samarbeid vært nødvendig for å løse oppgavene på en effektiv måte, og for å levere gode tjenester til innbyggerne. Fra 2007 ble det opprettet nye modeller for interkommunalt samarbeid, som også gjorde det mulig å samarbeide om offentlig myndighetsutøvelse. Staten har videre satt i verk flere tiltak for å støtte små fagmiljøer i kommunene, og for å utjevne tilbudet mellom små og store kommuner. Blant annet har fylkesmannen en viktig rolle som veileder overfor kommuner som trenger spesiell oppfølging. Samtidig ser detaljeringsgraden i regelverket og i statlige veiledningsmateriell til dels ut til å komme av at sektordepartementene strammer til styringen for å sikre innbyggerne et mer likeverdig tilbud, også i de små kommunene. På flere områder oppfordrer sektormyndighetene til kommunalt samarbeid for å få løst dagens oppgaver. En endring i kommunestrukturen bør ta høyde for framtidige utfordringer. Andelen eldre (67 år og eldre) i befolkningen vil fordobles fra i dag til Befolkningsveksten, særlig i sentrale byområder, er ventet å holde seg høy. Her vil også den regionale integreringen i form av økt pendling og utvidelse av tettstedsområder fortsette. Innvandringen kan i mange distriktskommuner være med på å opprettholde befolkningsnivået, men prognosene er usikre. Utviklingen i retning av sentralisering, som vi har sett de siste 30 årene, vil trolig også 127

271 fortsette. Utdanningsnivået vil fortsette å øke, men også behovet for kompetanse og dermed kampen om å tiltrekke seg kompetent arbeidskraft. Utbygging av digital infrastruktur og bruk av digital kommunikasjon vil føre til betydelige endringer i arbeidsmåter og samhandling i og med kommunal sektor. Det er også mye som tyder på at det fortsatt vil skje en utvikling av velferdssamfunnet, der kommunene vil måtte ivareta nye behov og møte nye utfordringer. Kommunereformen er en nasjonal reform som skal ivareta mange og ulike hensyn. Utvalget har gått gjennom viktige samfunnsmessige hensyn som gir grunnlag for å anbefale kriterier som ikke bare ivaretar lokale, men også regionale og nasjonale hensyn. Viktige samfunnsmessige hensyn er at det skal være god kvalitet i de kommunale tjenestene, og at ressursbruken i sektoren er effektiv. Kvaliteten på tjenestene skal være likeverdig over hele landet. Rettssikkerhet er et sentralt hensyn i kommunenes myndighetsutøvelse. Videre er det et viktig hensyn at ivaretakelsen av areal og transportinteresser er helhetlig og tilpasset klimaog miljøhensyn, og at det legges til rette for en positiv utvikling både i lokalsamfunnet og storsamfunnet. At kommunene har ansvar for betydningsfulle oppgaver og at staten legger til rette for rammestyring er sentralt for et godt lokaldemokrati og for at kommunene skal kunne ivareta sine oppgaver på en mest mulig effektiv måte. Kommunene må ha muligheter til å prioritere ressursbruken lokalt, utvikle lokalsamfunnet, ha et levende lokalt folkestyre og være en aktiv lokalpolitisk arena. Med utgangspunkt i disse samfunnsmessige hensynene har utvalget valgt å legge vekt på et sett av kriterier knyttet til hver av de fire rollene som kommunene forutsettes å ivareta: rollen som tjenesteyter, myndighetsutøver, samfunnsutvikler og demokratisk arena. Tabell 8.1 viser sammenhengen mellom de samfunnsmessige hensyn utvalget har trukket fram og de kriteriene som er valgt knyttet til kommunenes ulike roller. Tabell 8.1 Samfunnsmessige hensyn og foreslåtte kriterier Samfunnsmessige hensyn Kriterier TJENESTEYTING Kvalitet i tjenestene Tilstrekkelig kapasitet Effektiv bruk av samfunnets ressurser Relevant kompetanse Likeverdighet Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Statlig rammestyring MYNDIGHETSUTØVELSE Rettssikkerhet Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse SAMFUNNSUTVIKLING Helhetlig ivaretakelse av areal- og Funksjonelle samfunnsutviklingsområder transportinteresser tilpasset klima- og Tilstrekkelig kapasitet miljøhensyn Relevant kompetanse Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet 128

272 DEMOKRATISK ARENA Betydningsfulle oppgaver og rammestyring Høy politisk deltakelse Lokal politisk styring Lokal politisk styring Levende lokalt folkestyre Lokal identitet Aktiv lokal politisk arena Bred oppgaveportefølje Statlig rammestyring Utvalget anbefaler ti kriterier som er rettet mot kommunene, og to kriterier som er rettet mot staten. Kriteriene angir hva som skal til for at en kommune på en god måte skal kunne ivareta sine fire roller og oppgaveløsningen knyttet til disse. Kriteriene ivaretar samfunnsmessige hensyn som strekker seg ut over den enkelte kommunegrense, og anbefales som grunnlag for å vurdere kommunenes oppgaveløsning i dag og for å vurdere en framtidig kommunestruktur. Kriteriene er følgende: Kriterier for kommunene: 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Kriterier for staten: 11. Bred oppgaveportefølje 12. Statlig rammestyring 8.2 Utvalgets anbefalinger På bakgrunn av gjennomgangen vil utvalget gi følgende anbefalinger for en god kommunestruktur. 1. Kommunene bør ha minst innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning Gjennomgangen viser at fagmiljøene i de minste kommunene må styrkes for å oppnå tilstrekkelig kvalitet i oppgaveløsningen. For stor ulikhet i hvor gode fagmiljøene er i de ulike kommunene gjør at det blir stor variasjon når det gjelder kvaliteten på de tjenestene innbyggerne i dag mottar. Større kommuner vil redusere konsekvensene av tilfeldige svingninger i innbyggernes etterspørsel, samt ustabilitet eller tilfeldige variasjoner i 129

273 fagmiljøenes kompetanse. Slik vil forutsigbarheten for kommunene bedres, og tilbudet til innbyggerne kan planlegges og utvikles bedre. Fagmiljøer med tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse er nødvendig for å ivareta oppgavene innen alle kommunenes fire roller. Når det gjelder kommunens rolle som tjenesteyter er det flere omfattende oppgaver som krever større fagmiljøer. Grunnskolen har vært gjennom en prosess med utvidet skolegang og økt oppmerksomhet på kvalitet og læringsutbytte for elevene. Kommunene forventes å opptre som aktive skoleeiere som følger opp skolene med fokus på kvalitetsutvikling og læring. De siste femten årene har kommunene vært gjennom en periode der antall eldre har vært relativt stabilt. Veksten i de kommunale omsorgsoppgavene har imidlertid i stor grad skjedd i de yngre aldersgruppene. Dette stiller andre krav til tjenestene enn tidligere. Fram mot 2040 vil antall eldre over 67 år fordobles. I det offentlige omsorgstilbudet vil presset først og fremst komme på de kommunale tjenestene, og kommunenes evne til å dekke et økende personellbehov, ta i bruk ny velferdsteknologi og utvikle nye innovative løsninger. Samhandlingsreformen stiller, og vil stille, kommunene overfor oppgaver som krever tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. Utvalgets gjennomgang av faglitteraturen om kommunenes rolle som tjenesteyter gir ikke entydige anbefalinger om størrelsen på kommunene. I sin vurdering legger utvalget derfor hovedvekten på etableringen av robuste fagmiljøer og de valgene kommunene selv har gjort når det gjelder organiseringen av de spesialiserte tjenestene. Særlig de spesialiserte oppgavene innenfor barnevern, PPT og helse trekker i retning av større kommuner enn dagens. Innen barnevern og PPT er erfaringen at kommunene bør ha en minimumsstørrelse på innbyggere for å kunne gi et faglig forsvarlig tilbud av tjenester. For kombinerte legevakter og kommunale akutte døgnenheter, som imøtekommer kravet om øyeblikkelig hjelp-funksjoner og lokalmedisinske tjenester som er varslet fra 2016, bør minimumsstørrelsen på opptaksområdene for å kunne gi grunnlag for bemanning med tilstrekkelig kompetanse, trolig være mellom og innbyggere. Ekspertutvalgets vurdering er at minste kommunestørrelse med dagens kommunale oppgaver bør være på mellom og innbyggere. Utvalget legger da vesentlig vekt på behovet for kompetanse innen de spesialiserte helsetjenestene som er utviklet på kommunenivå. Deler av legevaktsamarbeidet, primært vaktsentralen som formidler tjenester, vil med en slik størrelse på kommunene i mange tilfeller fortsatt være organisert gjennom kommunale samarbeidsordninger. Driften av større tjenester som grunnskole og pleie og omsorg kan være effektiv ved et lavere innbyggertall. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at minstestørrelsen vil være fordelaktig for kvalitetsutviklingen i disse tjenestene. I grunnskolen vil en minstestørrelse på innbyggere legge til rette for utvikling av skoleeierrollen og bedre bruk av kvalitetsvurderingssystemer. I pleie og omsorg kan minstestørrelsen bidra til raskere implementering av ny velferdsteknologi som vil være nødvendig for å håndtere den framtidige veksten i antall eldre. I tillegg har utvalgets gjennomgang vist at oppgaver knyttet til areal- og samfunnsplanlegging, næringsutvikling, miljø- og ressursforvaltning og folkehelse tilsier en slik minstestørrelse. Utvalget legger også til grunn at kommunens rolle som myndighetsutøver vil bli styrket med en kommunestørrelse på minst innbyggere. Undersøkelser viser at mange små kommuner mangler fagekspertise og tilgang på forvaltningskompetanse og juridisk kompetanse. Sterkere fagmiljøer vil bedre forutsetningene for effektiv saksbehandling. Utfordringer med inhabilitet forekommer oftere i små enn i større kommuner. Utvalgets vurdering er derfor at en slik kommunestørrelse også gir kommunene en størrelse og en faglig 130

274 og ledelsesmessig kapasitet som sikrer tilstrekkelig distanse mellom innbyggerne og medarbeiderne i kommunen. Utvalget har videre vist at kommuner av en slik størrelsesorden vil legge til rette for ivaretakelse av rollen som samfunnsutvikler, ved at kommunens evne til å håndtere samfunnsmessige og arealmessige utfordringer vil kunne bli betydelig bedre. Anbefalingen knyttet til kommunestørrelse legger også grunnlaget for fagmiljøer som bedre kan ivareta kommunenes rolle som demokratisk arena. En kommunal administrasjon med kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte kan gjøre den politiske styringen bedre og øke mulighetene for å utnytte det lokalpolitiske handlingsrommet. Erfaringene tilsier at store kommuner i større grad legger til rette for deltakelse mellom valgene, og oftere har ulike former for medvirkningsorgan enn mindre kommuner. Samlet sett er det utvalgets oppfatning at en kommunestruktur med en minstestørrelse på innbyggere vil gi kommuner som kan løse dagens oppgaver på en god måte for sine innbyggere, lokalsamfunnet og næringslivet. Anbefalingen tar utgangspunkt i dagens oppgaveportefølje og de oppgavene det er kjent at kommunene vil få ansvaret for i samhandlingsreformen. Utvalget har samtidig lagt vekt på at anbefalingen skal være fremtidsrettet: Med utgangspunkt i den utviklingen vi har sett de siste femti årene skal kommunene kunne håndtere en utvidelse og utvikling av oppgavene i tiår fremover. Ved eventuelle overføringer av oppgaver fra staten og fylkeskommunene ser imidlertid utvalget at det kan være behov for å justere den anbefalte minstestørrelsen for kommunene. Utvalget legger vekt på at det skal være god kvalitet i de kommunale tjenestene, og at ressursbruken i sektoren er effektiv innenfor opplæringsfeltet og annen tjenesteyting av betydning for samiske språkbrukere. For både å ivareta behovene til samiske språkbrukere, og effektiv ressursbruk i kommunene, anbefaler utvalget at det også ses hen til samisk bosetting når det skal vurderes hva som vil være hensiktsmessige kommuneinndelinger. 2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder Befolknings- og kommunikasjonsutviklingen har endret de funksjonelle samfunnsutviklingsområdene. Kommunestrukturen er i liten grad endret i tråd med denne utviklingen. De fleste funksjonelle samfunnsutviklingsområder dekker i dag flere kommuner. Utvalgets anbefaling om en minstestørrelse på innbyggere vil i mange områder kunne gi bedre samsvar mellom kommunegrenser og funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Alle kommuner bør imidlertid, uavhengig av størrelse, gjøre en særskilt vurdering av hvorvidt de utgjør et funksjonelt samfunnsutviklingsområde. I byområder skaper kommunestrukturen særskilte utfordringer som gir grunnlag for å anbefale kommunesammenslåinger, selv med kommuner som oppfyller en minstestørrelse på innbyggere. Byområdene favner om flere kommuner, der innbyggere og næringsliv lever sine daglige liv og opererer på tvers av kommunegrenser. Dette gjør at kommunens administrative grenser i liten grad sammenfaller med det funksjonelle området det er nødvendig å se i sammenheng. Det er i ulike grader av administrativ oppsplitting av flerkommunale byområder: 131

275 a) Oppsplittede tettsteder, hvor ett tettsted inngår i flere kommuner (f.eks. Moss og tvillingbyer som Skien/Porsgrunn) b) Bo- og arbeidsmarkedsregioner med stor grad av pendling mellom kommunene (f.eks. Trondheimsregionen) c) Byområder med sammenfall av begge disse kjennetegnene (f. eks. hovedstadsområdet og Stavanger/Sandnes) Flerkommunale byområder skaper utfordringer for ivaretakelse av alle kommunens fire roller. I rapporten er særlig utfordringer for ivaretakelse av samfunnsutviklingsrollen gjennom helhetlige areal- og transportløsninger fremhevet. Her pågår det et utstrakt samarbeid i mange byområder, men erfaringene viser at fordeling av kostnader og gevinster ved befolknings- og næringsutvikling skaper konkurranse og uenighet mellom kommunene. Dette fører til lange prosesser med forsinkede og dårligere løsninger. Dette gjelder både i selve planleggingsfasen, men også i implementeringen av eventuelle regionale eller interkommunale plansamarbeid. I plansamarbeid skal hvert kommunestyre treffe endelig planvedtak for sitt område og vedtakene kan implementeres på ulikt vis. Mange bykommuner har begrenset areal og er avhengig av boligbygging i omkringliggende kommuner for å håndtere stor befolkningsvekst. Høye boligpriser og lav boligbygging kan virke hemmende på rekruttering av arbeidskraft til næringsliv og kommunal virksomhet. Store investeringer knyttet til høy befolkningsvekst har vært en av grunnene til at enkelte kommuner ønsker å begrense boligbyggingen på tross av stort behov for boliger i regionen. Både økonomiske og miljømessig kostnader gjør at den enkelte kommunene noen ganger ikke ønsker å få viktige næringsmessige etableringer i egen kommune, slik som nytt logistikknutepunkt i Trondheimsregionen. Å se boligområder og arbeidsplasser i sammenheng er sentralt for å begrense transportveksten. Den interkommunale arealplanen (IKAP) i Trondheimsregionen er et eksempel på at det er vanskelig å gjennomføre en arealplan som minimerer transportomfanget, fordi kommunene kjemper om å få størst mulig andel av den regionale veksten. Det betyr at kommunene vil arbeide for et utbyggingsmønster som gagner dem best enkeltvis. Plassering av boliger eller næringsetableringer som kjøpesentre tett på en kommunegrense, er klare eksempler på at kommunegrensene i byområder ofte gir etableringer som kan være uheldige for arealbruks- og transportutviklingen i byområdet som helhet. Med dagens kommunestruktur vil en reell ivaretakelse av helhetlige areal- og transportløsninger som tar hensyn til miljø og klima føre til et press på kommunens myndighet på arealsiden. Jo flere kommuner og instanser som må samordne sin arealutvikling mot felles mål, jo vanskeligere er det. I tillegg kan samordning bety en svekking av kommunenes myndighet over egne areal, og slik en svekking av lokaldemokratiet. Det er et økende konfliktnivå mellom regional stat og kommunene på planområdet, samtidig som fylkeskommunen de senere årene har fått en tydeligere rolle som regional samordner. Et kjernespørsmål er i hvilken grad regionale og statlige aktører skal kunne vedta juridisk bindende bestemmelser overfor private og kommunene for å sikre helhetlige løsninger. Ved siste revisjon av plan- og bygningsloven fikk fylkeskommunene en slik mulighet gjennom å kunne vedta regionale planbestemmelser, mens statlige aktører kan overta myndigheten gjennom statlig plan. Dersom kommunereformen skal styrke lokaldemokratiet må den føre til en kommunestruktur hvor kommunene fremdeles har råderett over eget areal, og samtidig ivaretar helhetlige arealog transportløsninger. I og med at ulike samarbeidsformer ikke gir gode helhetlige løsninger, 132

276 oppfatter utvalget at det er hensiktsmessig med kommunesammenslåinger i flerkommunale byområder. Dette vil si i de tilfellene der tettsteder er splittet opp mellom flere kommuner (inkludert tvillingbyer), der kommuner er sterkt integrerte gjennom pendling i et felles bo- og arbeidsmarked, og der det er kombinasjoner av disse forholdene. Utvalget mener videre at det vil være hensiktsmessig med kommunesammenslåinger eller grensejusteringer i områder der mindre tettsteder deles opp av kommunegrenser. Utvalget tar som utgangspunkt at fylkesgrensene ikke skal være et hinder for kommunesammenslåinger. Utvalget mener at størrelsen på kommunen må balanseres med hensynet til tjenesteproduksjon og lokaldemokrati. Dette tilsier at for eksempel hovedstadsområdet fortsatt bør bestå av flere kommuner. Men også for kommunene i hovedstadsområdet vil hensynet til mer funksjonelle samfunnsutviklingsområder tilsi en betydelig reduksjon i antall kommuner. Med færre kommuner i hovedstadsområdet blir det færre aktører som skal samarbeide, for eksempel ved at Oslo i større grad kan samarbeide direkte med enkeltkommuner med mer likeverdig kapasitet og kompetanse om en felles plan for hovedstadsområdet. Dette skaper også en mer oversiktlig og enhetlig forvaltning for innbyggere, næringsliv, kommunale, statlige og regionale aktører. Alternativene til kommunesammenslåinger for å løse utfordringene innenfor areal- og transport, som mer juridisk forpliktene interkommunale samarbeid, økt myndighet til det regionale nivået eller økt bruk av statlig plan, oppfatter utvalget som dårligere alternativer. Mer funksjonelt avgrensede kommuner i byområder gir gevinster også for ivaretakelse av kommunens andre roller. Kommuner som er mer funksjonelle gjør at innbyggerne i byområder gjennom de tradisjonelle demokratiske kanalene gis anledning til å påvirke utviklingen i de områdene de til daglig lever og ferdes i. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale og andre formelle og uformelle nettverkssamarbeid med de demokratiske utfordringene disse gir. Særlig i oppsplittede tettsteder vil sammenslåinger gi grunnlag for en mer rasjonell og effektiv lokalisering av tjenestetilbud. Det er et potensial for bedre og mer kostnadseffektive tjenester dersom disse tilpasses bosettings- og kommunikasjonsmønsteret. For aktører som opererer i flerkommunale byområder vil større kommuner gi mer oversiktlige og forutsigbare rammebetingelser ved enhetlig praktisering av planprosesser- og bestemmelser og byggesaksbehandling, noe som vil gi enklere saksbehandlings- og beslutningsprosesser. Den primære begrunnelsen for etablering av storbykommuner i dagens flerkommunale byområder er hensynet til helhetlig areal- og transportplanlegging. Gevinstene knyttet til dette vil være større dersom storbykommunene også får ansvar for fylkeskommunale oppgaver innen samferdsel. Vurderinger av disse spørsmålene ligger utenfor utvalgets mandat for del 1 av arbeidet som er basert på dagens kommunale oppgaver. Oppgaveutvidelse for storbykommuner vil også ha betydning for generalistkommuneprinsippet og fylkeskommunenes rolle. 3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer Utvalgets gjennomgang har vist at ulike indikatorer peker i litt ulik retning når det gjelder kommunestørrelse og demokratiske verdier. Flere innbyggere i små kommuner er i kontakt med ordføreren enn det som er tilfelle i større kommuner. Innbyggerne i små kommuner har også mer tillit til lokalpolitikere, større forståelse av lokalpolitikken og en større vilje til å ta på seg politiske verv enn innbyggerne i store kommuner. Andre demokratiindikatorer trekker 133

277 mer i retning av større kommuner. Deltakelsen mellom valg ser ut til å være størst blant innbyggerne i store kommuner. Større kommuner legger i større grad til rette for deltakelse mellom valgene, og har oftere ulike medvirkningsordninger. I tillegg stiller flere partier til valg i de største kommunene. Etter utvalgets syn er et aktivt lokaldemokrati, med valgmuligheter både i forbindelse med valg og muligheter for innbyggerne til å påvirke beslutninger mellom valg, viktige indikatorer på et godt lokaldemokrati. En betydelig fordel med større kommuner er dessuten at behovet for interkommunalt samarbeid om viktige kommunale oppgaver vil bli redusert. Det ligger en demokratisk gevinst i at kommunestyret har oversikt og kontroll over sin oppgaveportefølje og at innbyggerne vet hvem som tar ulike beslutninger. Større kommuner vil etter utvalgets syn også kunne styrke det lokalpolitiske nivåets interesser overfor statlige, regionale og private aktører gjennom at lokalpolitikerne får større muligheter til å fatte avgjørelser der det lokalpolitiske skjønnet er viktig. Erfaringene fra Danmark viser at det vil være viktig for både staten og kommunene å ha oppmerksomhet rettet mot mulige negative konsekvenser en omfattende kommunereform vil kunne ha for kommunene som lokaldemokratisk arena. Det vil sannsynligvis bli færre folkevalgte, og det vil bli vanskelig å opprettholde den samme graden av nærhet som innbyggerne i små kommuner har hatt til sine folkevalgte. Det kan på den ene siden være en fordel, fordi for stor nærhet kan gi manglende distanse og habilitetsproblemer også i politikken. Men i forhold til innbyggernes tilgjengelighet til sine folkevalgte kan det være negativt. Forskningsresultater fra Danmark viser nettopp at kommunereformen har gjort at innbyggerne har svakere forståelse av lokalpolitikken og er mindre villige til å ta på seg verv. Forskningsresultatene viser også at innbyggerne har noe lavere tillit til lokalpolitikernes lydhørhet. Lokalpolitikerne i større kommuner opplever at sakene er mer kompliserte og at mer makt er flyttet til administrasjonen. Det er avgjørende at det legges til rette for å styrke og videreutvikle lokalpolitikernes arbeidsbetingelser og folkevalgtrolle i en større kommune. Store kommuner medfører i seg selv at flere saker kan ses i sammenheng, og krevende avveininger mellom ulike interesser vil i større grad løftes inn i direkte folkevalgte organer. En god folkevalgtopplæring med vekt på hvordan politikerrollen kan utvikles, blant annet for å ta vare på og utnytte det utvidete politiske handlingsrommet, er viktig. Større kommuner vil medføre at flere kan være heltidspolitikere og på den måten legge til rette for at rollen profesjonaliseres. Det administrative apparatet i en større kommune vil også få økt kapasitet og en bredere kompetanse. Det vil kunne være positivt for kvaliteten i saksforberedelsen til politiske organer, og for å drive med demokratiutvikling i kommunene. Dersom ikke lokalpolitikernes rolle reformeres, vil kommunereformen kunne føre til en økning av administrasjonens makt på bekostning av de lokalt folkevalgte. Hva som er akseptable reiseavstander til et kommunestyre-, formannskaps-, eller utvalgsmøte, vil det kunne være ulike oppfatninger av. Likevel vil det være et problem dersom særskilte grupper, som for eksempel småbarnsforeldre, funksjonshemmede eller eldre, opplever avstandene som et hinder for å delta i politisk arbeid. Dette spørsmålet bør være et særskilt tema i sammenslåingsdiskusjoner i områder med svært store avstander, jf diskusjon i kap For de aller fleste kommuner kan det legges til rette for lokal deltakelse ved å opprette lokalutvalg /bydelsutvalg. Lokalutvalgene kan gis kompetanse fra å være en høringsinstans til å kunne få delegert myndighet for konkrete oppgaver. Her vil det være opp til den politiske ledelsen i den nye kommunen å finne fram til løsninger som kan ivareta interessene til de ulike delene av kommunene. 134

278 Også erfaringer fra Norge har vist at sammenslåinger kan ha noen negative effekter for lokaldemokratiet. Erfaringer fra fire frivillige sammenslåinger på 2000-tallet viser at tilbøyeligheten til å ta på seg politiske verv ble noe mindre blant innbyggerne i de nye kommunene. Men samtidig ble det pekt på at handlingsrommet i forhold til politiske prioriteringer økte, slik at muligheten til å kunne ta mer helhetlige grep i forhold til framtidige utfordringer ble styrket. Både kommunene og staten må være oppmerksomme på endringene i innbyggernes vurdering av lokaldemokratiet som kan komme som følge av at kommunene blir større. Det er derfor viktig at det gripes fatt i at nærheten ikke automatisk opprettholdes ved endringer i kommunestrukturen. Den lokale demokratipolitikken må settes på dagsorden og det kan være behov for å utvikle nye måter å sørge for kontakt og dialog mellom lokalpolitikere og innbyggere på. Innbyggerhøringer og medvirkningsordninger er etablerte ordninger med muligheter for videreutvikling, med sikte på å gi innbyggerne påvirkningsmuligheter. Teknologiutviklingen har også gjort det mulig for flere kommuner å overføre politiske møter på nett og ha elektronisk dialog. Dette vil kunne ha både en informasjons- og opplæringseffekt med hensyn til hvilke saker som er på den politiske dagsorden i den nye kommunen. Utvalgets samlede vurdering er at økt kommunestørrelse vil kunne styrke heller enn svekke lokaldemokratiet, men at måten lokaldemokratiet fungerer på vil måtte endres. Gjennomgangen i kapittel 4 har vist at den statlige styringen har tiltatt i takt med kommunenes styrkede rolle som velferdsstatens tjenesteleverandører de siste årene. Omfanget av rettigheter gitt i lovs form har økt. Det er etablert direktorater med store fagstaber på sentrale sektorområder som i stadig økende grad søker å styre den faglige aktiviteten i kommunene, både gjennom retningslinjer/veiledere og på annen måte. Vi har sett at sektormyndighetene i flere tilfeller har begrunnet det tiltakende styringsbehovet med manglende kapasitet og kompetanse i kommunene. Ved større enheter vil kommunene få styrket sin kapasitet og kompetanse, slik at det samme omfang og detaljering av den statlige styringen ikke vil være nødvendig. Prinsippet om juridisk og økonomisk rammestyring vil dermed kunne bedre ivaretas. Egenkontrollen i kommunene kan dessuten bli styrket ved økt kommunestørrelse, og ha som konsekvens at det statlige tilsynet reduseres. For at lokaldemokratiet skal bli mer slagkraftig må den statlige styringen reduseres og baseres på juridisk og økonomisk rammestyring. Utvalget er av den oppfatning at staten bør gjennomgå den statlige styringen med sikte på å fjerne detaljerte krav som for eksempel prosesskrav og bemanningsnormer og sørge for at den statlige styringen er mer rettet mot resultatene som oppnås i kommunesektoren. Forholdet mellom staten og kommunene bør preges av gjensidig tillit. Mer rammestyring har også betydning for graden av prioriteringseffektivitet i kommunene. Med større kommuner kan mange av dagens kompenserende tiltak, som statlige myndigheter har iverksatt for å sikre at også de små kommunene kan ivareta sine lovpålagte oppgaver, utgå. Det vil bidra til en enklere og mer oversiktlig forvaltning, og være en gevinst for både stat, kommuner, innbyggere og næringsliv. 8.3 Vurderinger av konsekvenser av utvalgets anbefalinger Utvalget har lagt til grunn for sine vurderinger at innbyggerne skal få gode og likeverdige kommunale tjenester. Utvalgets anbefalinger om kommunestørrelse og mer funksjonelle samfunnsutviklingsområder spesielt rundt byområdene, innebærer at antall kommuner vil kunne komme ned mot 100. Dette representerer en meget stor reduksjon i antallet norske kommuner. 135

279 En vanlig innvending mot større kommuner i folketall er de store avstandene dette kan medføre innad i kommunen. En annen innvending mot større kommuner generelt er at nærheten mellom innbyggere, tjenester og folkevalgte svekkes. Christiansenutvalget fant det i sin utredning i 1992 som rimelig at en altoverveiende del av kommunens innbyggere burde bo innenfor en akseptabel avstand til kommunesenteret og de viktigste offentlige tjenestetilbudene. Utvalget kom fram til en veiledende norm på 60 min. som en akseptabel tilgjengelighet. Dette på bakgrunn av hva som var vanlig i mange distriktskommuner, samt at behovet for å oppsøke kommunehuset og kommunesenteret hadde blitt mindre med årene. Figur 8.1 Avstand til nærmeste nabokommunesenter Kommuner Avstand til nærmeste nabokommunesenter 0-30 min min min min min Kilde: Norut NIBR Finnmark Kartet i Figur 8.1 viser dagens reiseavstander til nærmeste nabokommunesenter. Størst avstand fra et kommunesenter i en kommune til nærmeste kommunesenter i en annen kommune, er på 200 min. Historisk sett har lange reiseavstander og dårlige kommunikasjoner vært viktig begrunnelser for å videreføre dagens kommunestruktur. Siden Christiansenutvalget la fram sitt forslag har det skjedd betydelige endringer i infrastrukturen, både knyttet til vei, jernbane og bredbånd. Ensidig fokus på reisetid er i dag derfor ikke like relevant, og kan ikke være styrende for en kommunereform som skal gi større enheter som samsvarer bedre med funksjonelle regioner. Den utviklingen vi har sett i de senere årene med interkommunale samarbeid om sentrale kommunale tjenester gir også utfordringer knyttet til reiseavstander. Eksempelvis vil etablering av vertskommuneløsninger ofte medføre samlokalisering i ett felles bygg for å kunne hente ut kvalitetsgevinster eller stordriftsfordeler. Arealmessig er Finnmark det største fylket i landet. Flere av dagens 19 kommuner i fylket har i dag en reisetid på mellom 60 og 200 min. til nærmeste nabokommunesenter. Bare 5 av kommunene har et areal på under kvadratkilometer. Store deler av fylket preges av punktbosetting og lang reisetid mellom hovedbosettingene, som ofte er kommunesentre. Andelen som bor i kommunesenteret er ofte prosent av samtlige innbyggere i kommunen. Selv med lange avstander er det i dag et utstrakt interkommunalt samarbeid i Finnmark. Utvalget legger til grunn at mange kommunale tjenester uansett må leveres der folk bor. Utviklingen innenfor IKT gjør imidlertid at forutsetningene for å etablere store kommuner også i spredtbygde områder er annerledes enn tidligere. Internett ble for eksempel først allment tilgjengelig tidlig på 1990-tallet. 136

280 Innføring av teknologibaserte tjenester gjør det i stadig mindre grad nødvendig med personlig oppmøte på kommunehuset. Bruk av videokonferanser og et godt utbygd bredbåndsnett gjør det videre mulig for kommunen å administrere de ulike virksomhetene uten å møtes fysisk. Teknologien gjør det mulig å opprettholde en desentralisert offentlig forvaltning samtidig som det etableres faglige nettverk og nye organisasjonsformer, som fremstår som mer attraktive for potensielle arbeidstakere. 406 Slike fagmiljø er betydelig enklere å etablere innenfor samme organisasjon, enn i interkommunale samarbeid. Utvalget ser at det for kommuner med svært store avstander vil kunne bli en utfordring for politisk representativitet i kommunale organ og for politisk deltakelse generelt. Dette vil etter utvalgets oppfatning først og fremst kunne gjelde deler av Finnmark. Utvalget mener at også disse kommunene må foreta en gjennomgang av de enkelte kriteriene. En god oppgaveløsning må ses opp mot ulempene avstander vil gi for demokratiet. I en avveining må svakere politisk deltakelse og representativitet vurderes opp mot demokratiske ulemper knyttet til omfattende interkommunalt samarbeid. Dersom konklusjonen blir at kommunesammenslåing ikke er løsningen i disse tilfeller, er det utvalgets oppfatning at forpliktende samarbeid må inngås for å imøtekomme de kravene til oppgaveløsning som er nedfelt i kriteriene. Sentraliseringseffekter Befolkningsutviklingen er i stor grad preget av en sentralisering i den forstand at en stadig større andel av befolkningen lever i eller nær større bysentra. Selv om majoriteten av innvandrerne flytter til sentrale strøk, medfører stor innvandring at færre kommuner får synkende folketall. Gjennomgangen viser imidlertid at sentraliseringen har foregått over lang tid, selv med en finmasket kommunestruktur og tiltak rettet mot distriktsutvikling. Halvparten av befolkningsveksten i 2013 var i de 14 kommunene som har over innbyggere, og over 90 prosent av veksten kom i de 114 kommunene som ligger over innbyggere. Det hevdes at en endring i kommunestrukturen med større kommuner vil medføre at bosetting og tjenester sentraliseres internt i kommunen, gjerne rundt det nye kommunesenteret. Når det gjelder sentralisering av innbyggerne som følge av de kommunesammenslåingene vi har erfaring med i Norge, er funnene mindre entydige. En konsekvens av en sammenslåing er ofte at de administrative funksjonene sentraliseres. Bruk av IKT i tjenester og i dialog med innbyggerne blir viktigere framover, og en økning i bruken vil gjøre det lettere å håndtere avstander innad i kommunen. Utvalget oppfatter imidlertid at det er nærhet til de store tjenestene som skole, barnehage og pleie- og omsorgstjenestene som er viktigst for innbyggerne. Dette er tjenester som ytes desentralisert og ofte er organisert i tilknytning til det enkelte tettsted. Hvordan disse tjenestene skal organiseres og lokaliseres er opp til kommunene å bestemme. Dette kan tas opp som tema i selve sammenslåingsprosessene og eventuelt inngå i avtaler mellom kommunene før sammenslåing skjer. Ved de siste frivillige sammenslåingene var dette et tema, og alle kommunene har i noen grad valgt desentralisert lokalisering av en del tjenester. Innbyggerne mener at tilgjengeligheten til tjenestene ikke har blitt svekket etter sammenslåingene. 407 Sammenslåingen i Bodø og Skjerstad kan også trekkes fram som et eksempel på at et desentralisert tjenestetilbud opprettholdes og utvikles etter en sammenslåing, som følge av økt investeringskraft i den nye kommunen. 406 Lie, H. W. og B. Volden (2010). Gevinster av høykapasitets bredbåndsnett i distrikts-norge. Oslo, Nexia. 407 Brandtzæg, B. A. (2009): Frivillige kommunesammenslutninger Erfaringer og effekter fra Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. TF-rapport nr

281 Her var det satt i gang en prosess for å slå sammen skolen i Skjerstad og Misvær for å spare penger, og det var sendt ut varsel om oppsigelse til flere ansatte i kommunen. Som følge av sammenslåingen ble skolestrukturen bevart, det er etablert en ny skole i Misvær og sykehjemmet her ble sikret bemanning. 408 Erfaringene fra sammenslåingene som har vært gjennomført viser at kommunene har fått bedre forutsetninger, muligheter og handlingsrom når det gjelder lokalt og regionalt utviklingsarbeid. De nye kommunene vil kunne innta en mer aktiv rolle fordi de får økte ressurser og muligheter til å satse på helhetlige utviklingstiltak. Utredninger viser også at større funksjonelle enheter vil ha et bedre utgangspunkt for overordnet planlegging og styring av utbyggingsmønsteret, sammenliknet med de gamle kommunene. Det skyldes at kommunen har blitt et større og mer geografisk funksjonelt planområde, samt at planleggingen kan skje med utgangspunkt i ett prioriterende organ i stedet for to eller flere Brandtzæg, B. A. (2009): Frivillige kommunesammenslutninger Erfaringer og effekter fra Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. TF-rapport nr Vinsand, G. mfl (2005). Re-effekter. Etterundersøkelse av sammenslutningen mellom Ramnes og Våle. Agenda Utredning og Utvikling AS. Rapportnr.: R

282 MILJØMERKET Trykkeri Utgitt av: Kommunal- og moderniseringsdepartementet Rapporten er tilgjengelig på internett: Offentlige institusjoner kan bestille flere eksemplarer fra: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: E-post: Telefon: Forsidebilde: Publikasjonskode: H-2315 B Trykk: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon 03/ opplag 4000

283 Referatsaker Saknr Arkivsak Tittel 4/14 14/ Oppstart av planarbeid for "Plan for kollektivtransporten i Vest-Agder" 5/14 14/ Handlingsprogram for fylkesveg

284 Arkivsak-dok. 14/ Saksbehandler Mette Kirkhus Johansen Saksgang Møtedato Saknr Hovedutvalg for samferdsel, areal og miljø PLAN FOR KOLLEKTIVTRANSPORTEN I VEST-AGDER: - ORIENTERING OM OPPSTART AV PLANARBEID Fylkesrådmannens forslag til vedtak Hovedutvalg for samferdsel- areal og miljø vil fungere som styringsgruppe for prosjektet. Saken tas til orientering. 1

285 Bakgrunn for saken Revidert planprogram for regional plan samferdsel i Vest-Agder ble lagt fram som sak 20/13 i SAM-utvalget og sak 28/13 i Fylkesutvalget som gjorde følgende vedtak: "I samsvar med plan- og bygningslovens 8-3, 2. ledd, fastsettes revidert planprogram datert som planprogram for regional plan samferdsel." Som del av arbeidet med regional plan samferdsel for Vest-Agder, skal det utarbeides en temaplan for kollektivtransporten i Vest-Agder. Planen avløser "Plan for kollektivtransporten i Vest-Agder " I denne saken orienteres det om oppstart og organisering av planarbeidet. Saksopplysninger Formål med planen: Planen skal angi mål for utviklingen av kollektivtrafikken med tilhørende strategier og innretning av hovedtiltak for måloppnåelse med utgangspunkt i: En god situasjonsbeskrivelse Faglig kunnskapsgrunnlag Vedtatte mål og rammebetingelser Kollektivtransportplanen skal tjene som fylkeskommunens styringsdokument for utviklingen av kollektivtransporttilbudet i Vest-Agder fylke for perioden Planen vil dermed fungere som Vest-Agder fylkeskommunes overordnede styringssignaler til Agder kollektivtrafikk A/S ut fra de betydelige årlige midler som tildeles selskapet til dette viktige samfunnsoppdraget fra fylkeskommunen. Planen vil angi en målstruktur med overordnede mål og delmål for kollektivtrafikken ut fra de funksjoner kollektivtransporten har i ulike deler av fylket. Planen skal, i samsvar med styringssignaler gitt i "Agder 2020", vise hvordan kollektivtransporten bør inngå i et samlet transportsystem hvor ulike transportmidler sees i sammenheng og hvor man utnytter den enkelte transportforms fortrinn. Planen vil inngå som en av flere temaplaner under "Regional plan for samferdsel i Vest-Agder " og utformes i samsvar med vedtatt planprogram. Planen skal angi mål og delmål for kollektivtransporten og operasjonalisere disse i strategier, satsingsområder med hovedtiltak og betjeningskonsepter. Det er et krav til denne typen planer at det skal utformes årlige handlingsplaner. Selve kollektivtransportplanen skal være et strategidokument med hovedtiltak for videre utvikling av kollektivtilbudet i Vest-Agder i planperioden. Planen vil for øvrig bli fulgt opp i det ordinære fylkeskommunale plan- og rapporteringssystemet; det vil si gjennom fylkets økonomiplan, årsbudsjett samt årlige budsjett- og ytelsesavtaler med AKT. 2

286 Planen vil sette utvikling av kollektivtransporten inn i en større sammenheng ved å synliggjøre ansvarsforhold og ansvarsdeling der hvor andre instanser har ansvar for tiltak som bidrar til eller påvirker måloppnåelse i forhold til ønsket trafikkutvikling, transportmiddelfordeling eller rammebetingelser for kollektivtransporten. Kollektivtilbudet inngår i en helhetlig strategi for miljøvennlig transport for Kristiansandsområde hvor mange instanser samarbeider. Planen vil formulere mål og strategier for kollektivtrafikken også for dette trafikkområdet. Dette vil bygge på relevante prosesser og konkrete tiltak i regi av ATP-samarbeidet for Kristiansandsregionen. Planen vil også måtte avgrenses i forhold til arbeidet med "Regional transportplan for Agder". Sistnevnte plan vil være på et mer overordnet nivå som grunnlag for felles innspill til blant annet NTP-prosessene. Den vil dermed være mer konsentrert om prioriteringer knyttet til utvikling av samferdselsløsningene og større infrastrukturspørsmål i de nasjonale og internasjonale transportkorridorene innen og til/fra Agder. Kollektivtransportplanen for Vest-Agder vil naturlig omfatte mål og strategier for kollektivtransporten i trafikkområder som er fylkesoverskridende og dermed felles for Agderfylkene. Det vil bli lagt opp til et samarbeid med Aust-Agder fylkeskommune om denne delen av planen. Organisering av planarbeidet Styringsgruppe: Hovedutvalg for næring, samferdsel og miljø Prosjektgruppe: Medlemmer fra AKT, samferdselsseksjonen, Statens vegvesen, NSB, Jernbaneverket, Aust- Agder fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune. Fagpersoner fra de ulike etatene vil bli involvert i ulik grad i ulike deler av prosessen og avhengig av tema. Planarbeidet vil også i stor grad bygge på de dokumenter som allerede er utarbeidet og de prosesser og arbeidsgrupper som allerede er i gang, ikke minst gjennom ATP-arbeidet. Samferdselsseksjonen vil i planarbeidet legge vekt på et nært faglig samarbeid med AKT. Aktuelle parter referanseparter: Kommunene gjennom regionrådene ATP-utvalget Fylkeseldrerådet Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Ves-Agder Ungdommens fylkesutvalg/ fylkesting Aust- Agder fylkeskommune v/ samferdselsetaten Rogaland fylkeskommune v/ samferdselsetaten Jernbaneverket NSB Norges Taxiforbund avd. Vest-Agder 3

287 NHO Agder / samferdsel LO`s distriktskontor (Transportarbeiderforbundet) Norsk Rutebilarbeiderforbund Naturvernforbundet i Vest-Agder Pendlerforeningen i Vest-Agder Forbrukerrådet i Vest-Agder Grov fremdriftsplan Tidsplan Aktiviteter 1.halvår 2014 Kartlegging/ situasjonsbeskrivelse Utarbeiding av målstruktur 2.halvår 2014 Beskrivelse av utfordringer, strategier og innretning med hovedtiltak for ulike tema/ ruteområder februar 2015 Planutkast sendes på høring Juni 2015 Fylkestinget behandler endelig plan Kartleggingsarbeid er igangsatt. Økonomisk konsekvenser Det er ikke satt av egne budsjettmidler til planarbeidet. Kristiansand, 25. februar 2014 Kenneth Andresen Regionalsjef Vidar Ose Samferdselssjef 4

288 1 av 1 Vår dato Vår referanse SAMFERDSELSSEKSJONEN / : 122, N02 Saksbehandler: Mette Kirkhus Johansen Deres dato Deres referanse Referanseparter Orientering om oppstart av planarbeid for "Plan for kollektivtransporten i Vest- Agder" Som del av arbeidet med Regional plan for samferdsel Vest-Agder , skal det utarbeides en temaplan for kollektivtransporten i Vest-Agder. Planen avløser "Plan for kollektivtransporten i Vest-Agder " Vedlagt oversendes kopi av saksframlegg til hovedutvalg for Samferdsel, areal og miljø (SAM-utvalget) om oppstart og organisering av arbeidet. SAM-utvalget vil tjene som styringsgruppe for arbeidet. Referansepartene vil få tilsendt kopi av alle saksframlegg til utvalget. Kommunene vil bli orientert om arbeidet gjennom regionrådene, og fylkeskommunen stiller gjerne opp på regionmøter for å orientere om saken. Ta gjerne kontakt med prosjektleder for å gjøre nærmere avtale. Det inviteres til innspill underveis i planarbeidet. Det vil selvsagt også kunne gis uttalelse når planutkastet blir sendt ut på høring. Med vennlig hilsen Vidar Ose Samferdselsjef Vedlegg: Kopi av saksframlegg Mette Kirkhus Johansen Prosjektleder Folkestyre kompetanse samarbeid Postadresse: Sentral E-postadresse: Telefon sentralbord: Postboks 517 Lund, 4605 KRISTIANSAND S postmottak@vaf.no Telefon intern: Besøksadresse: Internettadresse: Telefaks: Tordenskjoldsgate 65 Foretaksregisteret:

289 From: Grethe M. Matzow Sent: 26. mars :18:04 To: post Cc: Subject: Oppstart av planarbeid for "Plan for kollektivtransporten i Vest-Agder" Til Knutepunkt Sørlandet kommunenes postmottak, Som del av arbeidet med Regional plan for samferdsel Vest-Agder , skal det utarbeides en temaplan for kollektivtransporten i Vest-Agder. Planen avløser "Plan for kollektivtransporten i Vest-Agder " Vedlagt oversendes kopi av saksframlegg mottatt fra Vest-Agder fylkeskommunes hovedutvalg for Samferdsel, areal og miljø (SAM-utvalget) om oppstart og organisering av arbeidet. Som det fremkommer vil SAM-utvalget tjene som styringsgruppe for arbeidet. Referansepartene, herunder kommunene gjennom regionrådene og ATP-utvalget i Kristiansandsregionen, vil få tilsendt kopi av alle saksframlegg til utvalget. I Knutepunkt Sørlandet samarbeidet/kristiansandsregionen vil saken trolig bli fulgt opp av ATP-utvalget og med mulighet for å gi innspill underveis i planarbeidet. For å sikre god informasjon på tidligste tidspunkt og mulighet for hver kommune i Kristiansandsregionen til å vurdere saken og innspill, sendes følgeskriv og saksfremstilling fra Vest-Agder fylkeskommune til postmottak i alle Knutepunkt Sørlandet kommunene. Det vil også bli sendt informasjon til en fagperson i hver kommune. Med vennlig hilsen Kind regards Kjell A Kristiansen Daglig leder General Manager Knutepunkt Sørlandet Kristiansand Region

290 Mobile: Phone: Besøksadresse: Fylkeshuset, 4 etasje, Tordenskjoldsgate 65 Postadresse: Postboks 525, 4605 Kristiansand Knutepunkt Sørlandet is an inter-municipal cooperation for seven municipalities in Kristiansand Region.

291 From: Sørensen, Lasse Moen Sent: 31. mars :16:28 To: Audnedal kommune; Farsund kommune; Flekkefjord kommune; Hægebostad kommune; Kristiansand kommune; Kvinesdal kommune; Lindesnes kommune; Lyngdal kommune; Mandal kommune; Marnardal kommune; Sirdal kommune; Songdalen kommune; Søgne kommune; post; Åseral kommune Cc: Subject: Handlingsprogram for fylkesveg Hei, Vedlagt oversendes vedtatt Handlingsprogram for fylkesveg Dokumentet inneholder Handlingsplan og marginalliste for investeringsprosjekter for perioden, samt informasjon om investeringsprosjekter, beskrivelse av drift- og vedlikehold på fylkesvegnettet, samt en rekke andre samferdselsrelaterte problemstillinger. Ber om at dokumentet distribueres til aktuelle interessenter i kommunene. To papirkopier av Handlingsprogrammet vil også bli sendt i posten til kommuner som ikke allerede har mottatt dette. Med vennlig hilsen Lasse Moen Sørensen Rådgiver Samferdselsseksjonen Regionalavdelingen Vest-Agder Fylkeskommune E-post: lms@vaf.no Telefon: Mobil:

292

293 Versjon per Forord Når dette Handlingsprogrammet vedtas har fylkeskommunene vært landets største vegeiere i snart fire år. Dette er en svært omfattende oppgave som skaper stor oppmerksomhet om fylkeskommunens arbeid. Oppgaven forplikter, og med begrensede budsjetter er det fylkespolitikernes jobb å finne frem til de beste og viktigste prosjektene, og å prioritere midler slik at disse kan realiseres. Som leder for Hovedutvalg for samferdsel, areal og miljø opplever jeg stor pågang av interessenter som har ønsker og innspill knyttet til samferdselsrelaterte spørsmål. Den store mengden henvendelser viser meg tydelig hvor viktig det er å ha et godt styringsverktøy som legger premissene for vegarbeidet. Behovet for tiltak oppfattes som enormt både innenfor investeringer og drift- og vedlikehold, og som politiker er det utfordrende å skulle prioritere blant disse behovene. Handlingsprogram for fylkesveg vil være fylkeskommunens viktigste styringsdokument for arbeidet på fylkesveg de neste fire årene. Forrige Handlingsprogram var i stor grad utarbeidet av Statens vegvesen, som er en svært sentral samarbeidspartner og premissleverandør for arbeidet på fylkesveg. Dette dokumentet har vært til stor nytte i arbeidet frem til nå, men det føles likevel godt å kunne si at fylkeskommunen i løpet av de siste årene har bygget opp en kompetanse som gjør at vi denne gangen selv har stått ved roret og i all hovedsak selv har vært ansvarlig for utarbeidelsen av det nye Handlingsprogrammet. Jeg er svært tilfreds med det produktet vi nå kan presentere. Det har vært en glede å ta del i arbeidet med nytt Handlingsprogram, i en prosess der kommuner og regionråd har vært aktive bidragsytere for å definere prosjekter som vi ønsker å realisere på fylkesvegnettet de kommende fire årene. Sentralt i alt arbeid på fylkesveg står trafikksikkerhet og universell utforming. Disse temaene har derfor fått sine egne kapitler i dette Handlingsprogrammet. Vi har lagt opp til å ferdigstille de fleste prosjekter som var planlagt, men ikke lot seg realisere innenfor forrige fireårsperiode. Samtidig har vi funnet rom for å sette i gang enkelte nye prosjekter mot slutten av perioden. Det er også utferdiget ei prioritert marginalliste med prosjekter som det etter hvert vil bli startet med planlegging på, slik at vi står rustet til å omsette eventuelle økte bevilgninger som vi ønsker å kjempe for. Samferdselsrelaterte spørsmål kan sendes på epost til postmottak@vaf.no. Konkrete problemer ute på vegnettet håndteres ved å melde dem inn til vegtrafikksentralen på telefon 175. Jeg oppfordrer alle med interesse for samferdsel til å lese og studere Handlingsprogram for fylkesveg , og inviterer med dette til et fortsatt godt og konstruktivt samarbeid om utviklingen av fylkesvegnettet i Vest-Agder. Kåre Glomsaker Leder av Hovedutvalg for Samferdsel, areal og miljø Handlingsprogram for fylkesveg Side 2

294 Versjon per Innholdsfortegnelse 1. Forord Innledning Om fylkesvegnettet Trafikksikkerhet Trafikksikkerhetsarbeid Økonomiske betraktninger Finansiering Investeringer på fylkesvegene HANDLINGSPLAN FOR FYLKESVEG Bompengeprosjekter Programområdene Øvrige vegprosjekter Nye prosjekter Drift og vedlikehold av fylkesvegene Driftskontrakter Asfaltprogrammet Ulike dimensjoner innenfor drift og vedlikehold Universell utforming Kollektivtransport og universell utforming Ferjedrift Gang- og sykkeltrafikk Aktuelle problemstillinger på fylkesvegnettet Vedlegg Marginalliste for fylkesveginvesteringer Handlingsprogram for fylkesveg Side 3

295 Versjon per Innledning Fylkeskommunene har siden vært landets største vegeiere. På denne datoen trådte forvaltningsreformen i kraft, og overførte ansvaret for en rekke tidligere riksveger til fylkeskommunene. Fylkeskommunene overtok det aller meste av det som tidligere ble kalt øvrige riksveger, og for Vest-Agder fylkeskommune innebar dette at det da ble mulig å se på transportpolitikken på en helt annen og mer helhetlig måte enn tidligere. Fylkesvegnettet består av en rekke veger med varierende standard og utfordringer. For å kunne håndtere dette er det nødvendig å ha et godt verktøy for å beskrive disse utfordringene, i tillegg til at det må gjøres grundige vurderinger av tiltak som ønskes gjennomført. Dette er bakgrunnen for at Vest-Agder fylkeskommune har utarbeidet Handlingsprogram for fylkesveg Regionplan Agder 2020 sier følgende om kommunikasjon: Et tilpasset og velfungerende transportnett og en godt utbygd elektronisk kommunikasjonsinfrastruktur, er en viktig forutsetning for ønsket utvikling i regionen. Det er ikke mulig å videreutvikle et konkurransedyktig næringsliv og sikre bosetning på hele Agder uten et effektivt samferdselsnett. Transport- og kommunikasjonsinfrastrukturen må utvikles slik at den blir tilgjengelig, effektiv, forutsigbar, sikker og miljøvennlig. Det første Handlingsprogrammet gjaldt for periode 2010 til 2013, og ble i stor grad utarbeidet av Statens vegvesen i forbindelse med at forvaltningsreformen ble gjennomført. Når Handlingsprogrammet nå revideres har Vest-Agder fylkeskommune i mellomtiden opparbeidet en helt annen vegkompetanse, og derfor er det nå fylkeskommunen som fører Handlingsprogrammet i pennen, mens Statens vegvesen har vært en aktiv og god bidragsyter med sin omfattende kompetanse på området. Statens vegvesen er fylkeskommunens aktive samarbeidspartner og faginstans i vegsaker. Den felles vegadministrasjonen for riks- og fylkesveger ledes av regionvegsjefen og hører inn under Vegdirektoratet i riksvegsaker og fylkeskommunen i fylkesvegsaker. Viktige tema for samarbeidet er blant annet videreutvikling av felles budsjett- og ytelsesavtaler og felles kompetansebygging. Fylkeskommunen ønsker i størst mulig grad å være en aktiv samarbeidspartner og bestiller i samferdselssaker. Hensikten er å sikre at bevilgede midler utnyttes best mulig, og at fremdriften i prosjektene følges opp slik fylkestinget har vedtatt. Hovedutvalg for samferdsel, areal og miljø (SAM) har ansvaret for den løpende politiske oppfølgingen av fylkeskommunens ansvar for fylkesvegene og samferdselsrelaterte spørsmål. Handlingsprogram for fylkesveg Side 4

296 Versjon per Om fylkesvegnettet 3.1 Beskrivelse av fylkesvegnettet Fylkesvegnettet i Vest-Agder omfatter per september 2013 totalt 2066 km veg. Spennvidden er stor, fra veger med i snitt over passeringer per døgn gjennom året (ÅDT), til veger med i snitt ned mot 10 passeringer per døgn. Av de 2066 km med fylkesveg har ca. 442 km grusdekke. I enkelte kommuner er nærmere 60% av fylkesvegnettet grusveger. Det foregår et kontinuerlig arbeid med å finne midler til å asfaltere større deler av fylkesvegnettet, men dette er et kostbart og komplisert tiltak, og prosessen tar derfor lang tid. Det er satt i gang et arbeid for å prioritere enkelte strekninger for asfalt på grus, mens andre strekninger vil måtte forbli grusveger i lang tid fremover. Dette arbeidet sees i naturlig sammenheng med den pågående saken om funksjonsinndeling av fylkesvegnettet Totalt er det om lag 800 bruer og brukonstruksjoner på fylkesvegnettet i Vest-Agder. Samlet lengde på disse er rundt meter. Videre er det nær meter med tunnel. Langs fylkesvegene er det over skilt, nær meter med gjerder og autovern, og løpemeter kantstein. I tilknytning til fylkesvegene er det også i overkant av 1500 vegkryss. På vegnettet er det totalt nær kummer. Under vegbanen finnes i overkant av stikkrenner, som skal sørge for å drenere vann bort fra vegkroppen og dermed hindre at vegen graves bort eller ødelegges av fukt. Disse tallene gir et bilde av den omfattende oppgaven det er å drifte og vedlikeholde fylkesvegnettet. 3.2 Fylkesveger og samferdselsutfordringer I Kristiansandsregionen er fylkesvegene viktige lenker i hovedvegnettet som forbinder kommunesentra og bydeler, og gir trygg fremkommelighet for alle trafikantgrupper. Nær Kristiansand sentrum er biltrafikken morgen og ettermiddag større enn kapasiteten på vegnettet. Dette fører til kø og forsinkelser både for kollektivtrafikk, godstransport og personbiltrafikk. For å bidra til å løse disse problemene har Stortinget vedtatt Samferdselspakke for Kristiansandsregionen fase 1. Denne er grunnlaget for at fylkesveg 456 Vågsbygdsveien mellom Kolsdalen og Lumberkrysset nå bygges ut i til fire felts veg som skal åpnes for trafikk i Utbyggingen gjør det samtidig mulig å prioritere kollektivtrafikk, gående og syklende langs eksisterende veg, slik at fremkommeligheten bedres for alle trafikantgruppene. Samferdselspakke for Kristiansandsregionen fase 2 (Bymiljøavtale) er under planlegging, og vil føre til ytterligere utbedringer av hovedvegnettet i regionen. Parallelt har arbeidet med konseptvalgutredningen (KVU) for Kristiansandsregionen pågått, og anbefalingene Statens vegvesen har kommet med i denne utredningen er i stor grad tatt opp i Nasjonal transportplan for perioden , som legger føringer for hvordan en videre utbygging av hovedvegnettet skal foregå. På samme måte ser man at KVU E39 Søgne Ålgård speiles i NTP og at utbyggingstakten for denne utfordrende strekningen er lagt. E18 og E39 er fylkets viktigste veger både for gods- og persontrafikk, og fylkeskommunen har vært en aktiv bidragsyter i prosessen for å få fortgang i disse planene. Handlingsprogram for fylkesveg Side 5

297 Versjon per I Lister- og Lindesnesregionene fungerer fylkesvegene som middel for å åpne og forstørre felles bolig-, nærings- og serviceregioner. Den største samferdselssatsingen i regionen er Listerpakken, som hovedsakelig ferdigstilles i perioden Enkelte elementer gjenstår og søkes gjennomført i årene fremover. Det legges opp til en strategi for gjennomgang av lengre vegstrekninger med sikte på å kunne utbedre disse til en tilfredsstillende og jevnere vegstandard med bedre fremkommelighet. Vest-Agder fylkeskommune har mottatt tre slike utredninger; for østre del av fylkesveg 42, for fylkesveg 460 sør for E39 og for fylkesveg 351 mellom Røyneli bru og Bortelid. Utredningene peker på utfordringer og muligheter på strekningene, og prioriterer tiltak slik at bevilgningene kan benyttes på en mest mulig hensiktsmessig måte. Det planlegges med den hensikt å gjennomføre disse tre prosjektene innenfor handlingsprogramperioden. Bestillingen av strekningsvise utredningene har vist seg svært nyttig, og det vil i årene fremover være aktuelt å få utarbeidet liknende utredninger for andre vegstrekninger i fylket. Dette gjelder særlig i Kristiansandsregionen, der det er stort press på vegnettet rundt Kristiansand. Ved hjelp av en strekningsvis utredning ønsker man å få klarlagt behovet og kostnadene knyttet til å gjøre mindre utbedringer på strekningen Brennåsen Nodelandsheia Aukland Mosby Ålefjær Ryen, for å bedre trafikksikkerhet og fremkommelighet for personbiltrafikken. Dermed kan i tillegg trafikken gjennom Kristiansand sentrum avlastes noe. Den ferdige utredningen vil danne grunnlag for å prioritere midler til aktuelle tiltak. Det legges også opp til å gjennomføre tiltak på bakgrunn av en strekningsvis utredning på Fv 452 mellom Justvik og Ålefjær i perioden. Det pågår samtidig en utredning av ulike vegprosjekter i Mandalsregionen. Disse prosjektene vil påvirkes av hvor trasé for ny E39 blir lagt, og muligheten for å definere inn enkelte strekninger som tilførselsveg eller tilknytning til denne. Prosjektene er også av en størrelse som tilsier at de ikke lar seg løse over fylkesvegbudsjettet, og en realisering er derfor avhengig av ekstern finansiering, eksempelvis gjennom en utvidet bompengepakke for regionen. Det arbeides kontinuerlig for å gi gående og syklende bedre fremkommelighet. Dette ses særlig gjennom satsningen på gang- og sykkelanlegg i Samferdselspakk for Kristiansandsregionen, hvor det er bygd, og planlegges bygd, flere større slike prosjekter. Også i resten av fylket er det stort behov for gang- og sykkelveger, og det pågår et kontinuerlig arbeid med å finne finansiering for slike prosjekter. I Mandal har kommunen og fylkeskommunen tidligere samarbeidet om prosjektet Sykkelby Mandal, som førte til en stor satsing på sykkelfremkommelighet rundt sentrum. Prosjektet hadde en engasjert prosjektleder som klarte å skape mye positiv blest om saken og det er ønskelig at prosjektet skal kunne videreføres, gitt at kommunen finner ressurser til å bidra til dette. Deler av de nasjonale sykkelrutene benytter også fylkesvegene. Vest-Agder fylkeskommune støtter opp om den nasjonale innsatsen for disse sykkelrutene gjennom tilpasset drift- og vedlikehold av de aktuelle strekningene. Handlingsprogram for fylkesveg Side 6

298 Versjon per Vegfaglig og vegteknisk kompetanse Statens vegvesen er fylkeskommunens faginstans og bidragsyter i vegtekniske saker. Kompetanse knyttet til overordnet planlegging, kollektivtransport og budsjett skal være en del av den felles statlige vegadministrasjonen, tilgjengelig for både staten og fylkeskommunene. Disse tjenestene betegnes som Sams vegadministrasjon, og i denne inngår blant annet følgende oppgaver: Saksbehandling i henhold til Veglova: byggegrenser og avkjørsler, gravetillatelser, reklamesaker, arbeidsvarsling, omklassifisering av veger, uttalelser til reguleringsplaner, skilt og trafikkregulering. Øvrige forvaltningsoppgaver: eiendomsforvaltning, trafikktelling, registrering av ulykker, følgetransport, veglister. Vegtrafikksentralene, innsamling og registrering av data fra faste installasjoner på vegnettet Byggherreoppgaver: prosjektering, kontraktsinngåelse, oppfølging under bygging, samt drift og vedlikehold. Vest-Agder fylkeskommune har et godt samarbeid både med regionskontoret og fylkesavdelingen til Statens vegvesen, og samarbeidet er i kontinuerlig utvikling for å sikre at de felles oppgavene administreres på en best mulig måte. 3.4 Tanker og målsetninger ved rullering av Handlingsprogrammet Vest-Agder fylkeskommune har ved rullering av Handlingsprogrammet satt opp noen hovedmålsettinger for transportsystemet i fylket. Målsetningene bygger på målene i Regionplan Agder 2020 vedrørende kommunikasjon og transport, samt miljø, levekår og tilgjengelighet for alle. Handlingsprogrammets målsetninger er gruppert slik: A Bedret fremkommelighet for alle trafikantgrupper - Ivareta vegkapital - Sykkel-, gang-, kollektiv-, beredskaps- og næringstrafikk prioriteres B Et mer trafikksikkert transportsystem - Økt trafikksikkerhet for myke trafikanter i byer og tettsteder - Attraktive og trygge skoleveger - Fokus på ulykkesutsatte strekninger og punkter C Fremme overgang til mer miljøvennlig transport - Knutepunktutvikling - Anlegg for gående og syklende skal prioriteres der i kommunen hvor potensialet for endret transportmiddelvalg er størst D Spesielle utfordringer i Kristiansandsregionen - Økt fremføringskapasitet for kollektivtrafikk Handlingsprogram for fylkesveg Side 7

299 Versjon per De overnevnte punktene ligger til grunn for valg av nye prosjekter på fylkesvegnettet. Vurdering av konkrete prosjekter skjer ut fra følgende kriterier: - Måloppnåelse innenfor kriteriesettet av målsetninger for transportsystemet - Veg- og kollektivfaglig vurdering av prosjektene - Samfunnsmessig lønnsomhet - Geografisk fordeling Før prosjektene ble valgt ut hadde man som mål at Handlingsprogrammet skulle inneholde en hovedliste, samt en marginalliste for alle prosjektkategorier innenfor investeringstiltak. Bevilgningsnivået er lagt på et nivå som per høsten 2013 anses som realiserbart, slik at man søker å unngå at vesentlige deler av tiltakene i Handlingsprogrammet må skyves videre til neste periode. Marginallistene skal gjøre det enklere og mer forutsigbart å håndtere endringer i bevilgningsnivået, samtidig som dette sikrer at prosjekter som vedtas gjennomført har gjennomgått en god kvalitetssikring og at prosjektene har blitt vurdert opp mot andre aktuelle prosjekter i forhold til de overnevnte kriteriene. 3.5 Strekningsvis gjennomgang av fylkesveger Det er de siste årene gjennomført mange investeringsprosjekter på fylkesvegene i Vest-Agder. Fylkeskommunen er en stor vegeier, og har ambisjoner om å videreutvikle fylkesveinettet best mulig ut fra behov og ressurser. En av strategiene er å se på lengre strekninger, og planlegge utbedring og oppgradering av disse, slik at hvert enkelt tiltak ses i sammenheng med det totale behovet på strekningen. For å kunne foreta slike prioriteringer er det utarbeidet oppgraderingsprogrammer med behovsanalyser for delstrekninger på følgende veger: Fv 42: Aust-Agder grense til Tveitosen i Hægebostad Fv 351: Røynelid bru til Bortelid i Åseral kommune Fv 460: Vigeland til Lindesnes i Lindesnes kommune Behovsanalyser innebærer en helhetlig gjennomgang av veistrekningen, og foreslår tiltak som kan bedre trafikksikkerhet og fremkommelighet i tillegg til å forenkle vedlikeholdet. Tilsvarende behovsanalyse er under planlegging for en fylkesveg-ring rundt Kristiansand; fra Brennåsen, over Nodelandsheia til Aukland og videre mot Vennesla, over Ålefjær til Ryen. Fokus vil da være å bedre trafikksikkerheten og fremkommeligheten for personbiltrafikk på strekningen. Det planlegges også en gjennomgang av strekningen Justvik Ålefjær på Fv 452 hvor den store trafikkmengden tilsier at det bør gjøres tiltak. For strekningen Justvik Ålefjær er det lagt opp til finansiering av enkelte tiltak i slutten av fireårsperioden. Prosjektet ses i sammenheng med fylkesveg-ringen fra Brennåsen til Ålefjær. Denne arbeidsformen har vist seg svært nyttig. Senere kan det være aktuelt å se på liknende tiltak langs andre lengre strekninger på fylkesvegnettet. Handlingsprogram for fylkesveg Side 8

300 Versjon per Trafikksikkerhet Regionplan Agder 2020 har i kommunikasjonskapittelet et tydelig fokus på trafikksikkerhet og viktigheten av en sterk satsing på trafikksikkerhetsarbeid for å unngå tap av liv og redusert livskvalitet for mange mennesker. Trafikksikkerhet handler samtidig om livskvalitet og om økt trygghet når man ferdes rundt i fylket med ulike transportmidler. 4.1 Trafikksikkerhetsarbeid Vest-Agder fylkeskommune har et mål om at trafikksikkerhetsarbeid skal ha en tydelig plass i alle samferdselsrelaterte prosjekter fylkeskommunen engasjerer seg i. Trafikksikkerhetsarbeidet er blant annet beskrevet i Statens vegvesens Handlingsprogram (2019), hvor det vises til en rekke prosesser der det er lagt et solid grunnlag for arbeidet med å tilrettelegge for en visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren. Ved siden av å ta aktivt del i trafikksikkerhetsarbeidet gjennom direkte aktivitet i nullvisjonsarbeidet, Trafoen og 18pluss, skal prosjekter som vedtas realisert gjennom investeringsprogrammet og innenfor drift og vedlikehold være innrettet slik at de bidrar til bedre trafikksikkerhet i områdene der de gjennomføres. Som en del av målet i Regionplan Agder 2020 om å utvikle felles planverk og strategier for viktige prosesser er det utarbeidet en felles trafikksikkerhetsplan for Aust- og Vest-Agder. Denne er nå i ferd med å revideres, og en ny versjon av planen vil foreligge våren Handlingsprogram for fylkesveg og årsbudsjettene vil fungere som årlig tiltaksplan for å følge opp trafikksikkerhetsplanen Nullvisjonsprosjektene Bakgrunn I Vest-Agder er det etablert nullvisjonsprosjekter i alle tre regioner i fylket. Prosjektet i Listerregionen ble etablert i 2003 med kommunene Lyngdal og Farsund. I løpet av prosjektperioden har de øvrige kommunene sluttet seg til prosjektet slik at Nullvisjonen i Lister omfatter alle kommuner i regionen. Nullvisjonen i Lindesnesregionen består av kommunene, Åseral, Audnedal og Marnardal. I Kristiansandsregionen deltar kommunene Søgne, Songdalen og Vennesla. Totalt er 12 av 15 kommuner i Vest-Agder tilsluttet ett av Nullvisjonsprosjektene i fylket. Dette er helt unikt på landsbasis, og denne satsingen på nullvisjonsprosjekter for trafikksikkerhetsarbeid på grunnplanet, bør i større grad profileres i landssammenheng. Bortsett fra Kristiansand, som er i en særstilling størrelsesmessig, har alle kommuner i fylket har fått tilbud om å delta i prosjektene. Kun Mandal og Lindesnes kommuner har takket nei til å bli med. Profil Profilen på prosjektene er hovedsakelig rettet mot informasjons- og opplæringstiltak, som et positivt supplement til kommunenes eget trafikksikkerhetsarbeid, som har et noe større fokus på fysiske tiltak. Handlingsprogram for fylkesveg Side 9

301 Versjon per Et hovedmål for prosjektene er å gjøre nullvisjonen kjent i kommunen som deltar, samtidig som trafikksikkerhet settes på dagsorden i lokalmiljøet. Prosjektene bistår med kursing av kommunalt ansatte om innholdet i nullvisjonen, samtidig som det arbeides med å spre informasjon i lokale medier. En stor utfordring er å implementere trafikksikkerhet med utgangspunkt i nullvisjonen i kommunale planer, bevisstgjøre, informere og øke kunnskapen om trafikksikkerhet blant befolkningen. Nedenfor nevnes et utdrag av typiske arbeidsoppgaver i prosjektene. Gjøre nullvisjonen synlig i kommunene og lokalmiljøet Kurs om nullvisjonen for politikere og kommunalt ansatte Kurs for lærere i ungdomsskolen Kurs for bedrifter i prosjektområdet HMS kurs for kommunalt ansatte i kommunene kjøring i jobb i hjemmesykepleien og øvrige kommunale tjenesteområder Delta på Trygg trafikks kurs for russestyrer for alle videregående skoler i Vest- Agder Delta på større arrangement med informasjonsopplegg om nullvisjonen og trafikksikkerhet generelt Arbeide med prosjekter som har betydning for trafikksikkerhet i kommunene Rådgivning inn i deltakende kommuner om utarbeidelse av trafikksikkerhetsplaner og innspill til øvrig planverk Bidra til implementering av trafikksikkerhet i kommunal drift Refleksdemonstrasjon for elever i grunnskolen Listen kan gjøres mye lengre og mer omfattende, men er kun ment som en illustrasjon av de oppgaver som utføres. Det er utarbeidet en egen hjemmeside for nullvisjonen i Vest-Agder som gir en meget god oversikt over den omfattende aktiviteten i prosjektene; Målgrupper Hovedmålgruppen var opprinnelig voksne som rollemodeller. Over tid har det likevel blitt en økt ungdomsprofil i prosjektene gjennom arrangementer, klubbesøk, samarbeid med politi og deltakelse på skoler. Vi ser at det er store utfordringer i forhold til ungdommers kjøreatferd, slik at prosjektene i større grad skal rette seg mot denne målgruppa. I prosjektet i Lindesnesregionen har det vært gjennomført et eget kjøreatferdsprosjekt for ungdom i aldersgruppen år. Dette tiltaket er meget vellykket og planlegges videreført på permanent basis. Prosjektet har også en klar overføringsverdi til de to andre nullvisjonsprosjektene i fylket. Prosjektlederne har til en viss grad også blitt kontaktet i forbindelse med fysiske tiltak. Prosjektlederne bør i liten grad involvere seg i fysiske tiltak. De skal ta seg av disse henvendelsene og være en videreformidler til kommunen, Statens Vegvesen og fylkeskommunen. Dette har fungert meget bra, og det er økende forståelse blant publikum om at det ikke ligger i prosjektenes mandat å fronte fysiske tiltak i prosjektområdene. Handlingsprogram for fylkesveg Side 10

302 Versjon per Evaluering Det er foretatt en omfattende evaluering av nullvisjonsprosjektene, både gjennom førundersøkelser og etterundersøkelser i to omganger. Evalueringen viser at det har skjedd en betydelig positiv utvikling i holdningen til nullvisjonen i prosjektkommunene, og et ønske om at dette viktige arbeidet videreføres. Et utdrag av funnene i evalueringen er tatt inn nedenfor: Vesentlig forbedring i kjennskap til nullvisjonen og prosjektets innhold Økt tro på nullvisjonen i løpet av prosjektperioden Tendens til bedret atferd, selv om denne ikke er statistisk signifikant Signifikant endring av bilbeltebruk i prosjektområdene Markant økning i bruk av refleks i prosjektområdene Media har hatt stor betydning for prosjektet Atferdsendringer tar tid Fokus på, og bevissthet rundt trafikksikkerhet har økt Fokuset på holdningsskapende arbeid ligger som et separat prosjekt ved siden av kommunens tradisjonelle organisering Nødvendig med et eget prosjekt for å opprettholde fokus Prosjektet er godt kjent i kommunene på grunn av en godt synlig og dyktig prosjektleder Vel anvendte ressurser Videreføring ønskelig. Økonomi største barriere mot videreføring Topptung styringsgruppe viktig for at prosjektet skal bli opplevd som nært og inkluderende Evalueringen viser at for å opprettholde fokus på trafikksikkerhet gjennom forebyggende arbeid, bør et slikt arbeid bli varig. Forebyggende trafikksikkerhetsarbeid er et viktig satsingsområde i fylkeskommunen, og permanent videreføring er helt i samsvar med fylkeskommunens strategi. Ressursene i prosjektet anses som vel anvendte, og det viser seg at slike holdningsskapende prosjekter ikke er svært kostbare for de deltakende kommunene. Det er vel dokumentert at kommunene får mye trafikksikkerhet for hver investert krone. Organisering og videreføring Siden oppstarten i Lister i 2003 har det vært prøvd ut ulike organisasjonsmodeller i prosjektene. Dette har medført at vi nå har tre ulike modeller. Vi ønsker nå å evaluere disse for å finne den modellen som på sikt er mest optimal for det videre arbeidet. I oppstarten var det viktig med en topptung styringsgruppe med deltakelse fra politisk ledelse i kommunene i tillegg til administrativ deltakelse fra kommuner, fylkeskommune, vegvesen, politi og Trygg Trafikk, slik at prosjektet ble tydelig satt på kartet. Vi ser at behovet for en sterk politisk deltakelse i prosjektene har avtatt over tid. Dette har sammenheng med at nullvisjonsarbeidet er godt innarbeidet i de deltakende kommunene, slik at arbeidet kan videreføres på administrativt nivå. Handlingsprogram for fylkesveg Side 11

303 Versjon per Vår anbefaling er at det videreføres en modell der arbeidet med nullvisjonen i de ulike prosjektene hovedsakelig utføres i en administrativt oppnevnt arbeidsgruppe. Gruppen sammensettes med deltakere fra kommunene, Statens vegvesen, fylkeskommunen, Trygg Trafikk og politiet. Som styringselement oppnevnes det en gruppe med deltakelse fra rådmenn i deltakerkommunene, samt representanter fra fylkeskommunen og Statens vegvesen. Endelig modell for prosjektstyringen bestemmes i løpet av planperioden. En av de største barrierene for en videreføring av nullvisjonen, er fra kommunenes side begrunnet i en anstrengt kommunal økonomi. I prosjektet i Listerregionen har vi derfor valgt å fjerne de årlige tilskuddene fra kommunene, og avtalt at kommunene går inn i prosjektet med personalressurser på % avhengig av størrelse på kommunene. Denne ordningen er meget godt mottatt i Lister og vil ligge til grunn for vårt forslag til videreføring av nullvisjonen. Ordningen vil skape behov for et noe større økonomisk bidrag til arbeidet fra fylkeskommunen. Vi mener dette arbeidet er så viktig for det samlede trafikksikkerhetsarbeidet i fylket at en mindre økning av tilskuddet til nullvisjonen vil kunne aksepteres. Samtidig med innføring av ny organisasjonsmodell for nullvisjonsarbeidet i Vest-Agder vil vi anbefale at prosjektene fases over i faste trafikksikkerhetstiltak. Dette vil medføre både en større grad av forutsigbarhet for arbeidet med nullvisjonen, men vil også bidra til at vi kan tilby våre dyktige prosjektledere faste og varige stillinger. Administrasjonen vil tidlig i handlingsprogrammets virksomhetsperiode legge frem en sak for SAM-utvalget hvor vi presenterer opplegg for en permanent videreføring av nullvisjonsarbeidet i Vest-Agder Trafoen og 18pluss Trafoen og 18pluss er to av Vest-Agder fylkeskommunes trafikantrettede trafikksikkerhetstiltak. Begge har eksistert siden Trafoen er en bygning med filmer knyttet til et pedagogisk opplegg, mens 18pluss er et modulbasert kurs, der Trafoen er den ene av tre moduler, i tillegg til skadestedsbehandling og banekjøring. Risikoforståelse Begge tiltakene har fokus på trafikantenes risikoforståelse. I samfunnets forståelse av trafikksikkerhet snakket man tidligere noe ensidig om holdningsskapende eller holdningsendrende tiltak. I den senere tid har risikoforståelse kommet mer i fokus. Holdning er bare en del av risikofaktorene hos trafikanten. Adferden påvirkes også av den fysiske, mentale og kunnskapsmessige tilstanden, samt av forholdet mellom trafikanten, kjøretøyet og omgivelsene. Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg har satt utvikling og gjennomføring av risikokurs for ungdom som et sentralt satsingsområde for både fylkeskommunene, Statens vegvesen, Kriminalomsorgen og Trygg Trafikk. På Agder har slike kurs allerede vært utviklet og gjennomført med Trafoen og 18pluss lenge før dette kom inn i nasjonal tiltaksplan. Dette er foregangsprosjekter som kan brukes til å utvikle tilsvarende i andre regioner. I arbeidet med Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg understrekes fylkeskommunenes ansvar for trafikksikkerhetsarbeidet ytterligere. Handlingsprogram for fylkesveg Side 12

304 Versjon per Dette er en av bakgrunnene for at trafikksikkerhet nå tas inn som eget kapittel i Handlingsprogram for fylkesveg Kjernegruppen er ungdom Både Trafoen og 18pluss har ungdom som hovedmålgruppe, fordi all statistikk viser at ungdom mellom 16 og 24 år er massivt overrepresentert i trafikkulykker. Dette forklares hovedsakelig med at: De er ferske, uerfarne bilførere Hjernen er umoden og "mangler noen filtre" De kjører tohjulinger, eller biler som er eldre og i dårligere stand enn gjennomsnittet Risikoen for å havne i trafikkulykker er vesentlig større for ferske trafikanter. En undersøkelse fra Transportøkonomisk institutt (TØI) viser at risikoen halveres etter å ha hatt sertifikat i 9 måneder. Samtaler med deltakere i Trafoen bekrefter at ungdom i snitt har eldre biler enn gjennomsnittet i befolkningen. Omfanget av skader som oppstår ved en kollisjon med eldre biler er vesentlig større enn i moderne biler. Trafoen Trafoen er et bygg med fem rom. Initiativet til bygget ble tatt av fire ungdommer på 17 år, som hadde mistet fire venner i en trafikkulykke. Filmfolk, pedagoger, psykologer og trafikksikkerhetskompetanse har bidratt til utviklingen av konseptet. Deltakerne beveger seg gjennom bygningen, fortrinnsvis en og en. Der opplever de på nært hold hvordan en trafikkulykke utvikler seg gjennom filmer i de ulike rommene. I det siste rommet blir opplevelsen, følelser, tanker og erfaringer som dukker opp underveis, bearbeidet sammen med en instruktør. Høsten 2013 passerer Trafoen deltakere. Et stort antall personer har blitt presentert for konseptet i ulike sammenhenger. Evalueringen sammen med instruktør foregår blant annet ved at enkeltmomenter skrives inn i skjemaet til høyre. Deltakerne drøfter hvordan holdninger og tilstand virker inn på adferden, og hvordan samspillet mellom sjåfør, kjøretøy og omgivelsene øker eller minsker faren for en ulykke. Den teoretiske delen avsluttes med hver deltakers vurdering av risikoen for selv å havne i en ulykke i den nærmeste fremtid. Trafoen bygger på parolene Respekt, Anerkjennelse og Likeverd. Det er ikke et ønske å være belærende og det viftes ikke med pekefingeren mot ulik adferd. Formålet er at den enkelte deltaker skal få en dypere kunnskap om sin egen risiko for å havne i en trafikkulykke. Handlingsprogram for fylkesveg Side 13

305 Versjon per Bruksområde Kjernegruppa for Trafoen benytter den i forbindelse med gjennomføring av sikkerhetskurs på bane, som er en del av opplæringen når man tar sertifikat klasse B. Opplegget benyttes også i forbindelse med trafikalt grunnkurs. Mens 18pluss kun retter seg mot ungdom, blir Trafoen i tillegg brukt av en rekke andre grupper: Yrkessjåfører fra ulike firmaer bruker den som ledd i utdanning, etterutdanning og kompetanseheving UiA har brukt Trafoen i Kontroll- og kjøretøysstudiet KKS, som utdanner kontrollører til Statens vegvesen. Ansatte i fylkeskommunen, og Statens vegvesen på Agder har gjennomgått Trafoen og skadestedsmodulen i 18pluss Kriminalomsorgen og Konfliktrådet på Agder har brukt den i sine opplegg Politiet prøver ut Trafoen som oppfølging til ungdom som mister sertifikatet Enkelte firmaer som utfører mye transport, uten å ha dette som sitt kjerneområde, blant annet Mattilsynet, har hatt ansatte gjennom Trafoen Det arbeides kontinuerlig for å utvide bredden av brukere for Trafoen. 18pluss Kjernegruppa til 18pluss er ungdom mellom 18 og 25 år, som har sertifikat klasse B. 18pluss prøver å dekke en periode i livet der målgruppen ikke nåes av andre trafikksikkerhetstilbud. I denne aldersgruppen er trafikantene ferdige med føreropplæringen, og de er ute av videregående skoler. Som ferske sjåfører har de lite erfaring, og de er de største risikotakerne i trafikken. Guttene er mer utsatte enn jentene, og ofte har de i tillegg dårligere impulskontroll. 18pluss går et skritt lengre enn Trafoen, som hovedsaklig stimulerer følelsene til deltakerne. 18pluss-kurset er mer praktisk, og ungdommene dras med gjennom handlinger der de opplever situasjoner fysisk. Konseptet bygger med andre ord på "learning by doing". Opplegget starter i et klasserom, der deltakerne risikovurderer seg selv. De deles deretter inn i små grupper på bakgrunn av risikovurderingen. Målet er å få gruppen sammensatt av ulike typer risikotakere. Gruppene rullerer deretter mellom tre poster; banekjøring, skadested og Trafoen, og gjennomgår tilpassede opplegg på disse stasjonene. På samme måte som med Trafoen er ikke målet å driver belæring eller rette dømmende pekefingre mot deltakerne. Formålet er at deltakerne skal få en dypere kunnskap om sin egen risiko for å havne i en trafikkulykke ved å gjennomgå de praktiske øvelsene. I trafikksikkerhetslitteraturen er det beskrevet en rekke skadeforebyggende tiltak som gir en dokumenterbar effekt. Strukturelle tiltak som lovendringer, produkt- og miljøendringer gir gjennomgående størst effekt, men adferdsendrende tiltak er et viktig supplement til disse. Rene informasjonstiltak som brosjyrer, TV-innslag og filmer er derimot i mindre grad egnet for å oppnå endring. Kombinert med adferdsendrende tiltak som innebærer trening og belønning har man derimot påvist opp mot 50% reduksjon av skadetallet Handlingsprogram for fylkesveg Side 14

306 Versjon per innenfor målgruppene som tiltakene er rettet inn mot. Med dette som bakgrunn har man satt sammen opplegget til 18pluss. Modulene i 18pluss De ulike modulene har som mål å endre adferd gjennom økt risikoforståelse, samtidig med at deltakerne trener på forhold de har lært under føreropplæringen. Dette suppleres med å tilføre nye opplevelser og økt innsikt i risikoen gjennom praktiske øvelser. Prosjektet innbefatter i tillegg et belønningssystem, der de som fullfører kurset blir belønnet med rimeligere forsikring i utvalgte forsikringsselskaper dersom de tegner forsikring i eget navn. Banekjøring Deltakerne får teste en moderne bil med elektronisk sikkerhetsutstyr opp mot en typisk ungdomsbil. Gjennom egne opplevelser lærer de hvordan de ulike bilene reagerer når uventede hindringer dukker opp, og hvor mye dekk, føreforhold og fart har å si for muligheten til å takle utfordringer man møter langs vegen. Deltakerne kjører bilene sammen med en ungdomsinstruktør, som er i samme alder som målgruppa, år. Konseptet bidrar dermed samtidig til å utdanne instruktørene til unge spesialister innenfor risikotenkning, og disse vil kunne spille en viktig rolle i ungdomsmiljøene også utenfor kurset. Skadested Deltakerne får en praktisk og effektiv opplæring i skadestedsbehandling. De kjører inn på et skadested hvor de må løse oppgavene som møter dem. Deretter gjennomgås situasjonen sammen med instruktør, og deltakerne presenteres til slutt for et forslag til hvordan situasjonen kunne vært løst. Den tredje modulen er Trafoen som er beskrevet ovenfor. Tanken bak 18pluss er at det er viktig å påvirke holdningene til trafikantene på et tidlig stadium, gå bort fra fokus på hva man kan forvente, få og kreve fra fellesskapet, til å gå i seg selv og se på hva man selv kan gjøre for å bidra til egen sikkerhet og overlevelse i trafikken. Trafoen finansieres av et spleiselag mellom Vest-Agder fylkeskommune, Statens vegvesen og seks kommuner på Agder, og er lokalisert i Sørlandsparken, på området til Skandinavisk trafikksenter. Trafoen har en fast ansatt prosjektleder som organiserer bruken av anlegget, rettleder deltakerne og leder undervisningen og debrifingen. Opplegget er først og fremst rettet mot ungdom som skal ta sertifikatet klasse B, og bruken av Trafoen organiseres sammen med kjøreskolene. Prosjektet var gjenstand for en rekke evalueringer både av TØI, SINTEF og Rogalandsforskning før det ble gjort permanent. Handlingsprogram for fylkesveg Side 15

307 Versjon per Ulykker Det store flertallet av både fylkesveger og andre veger har betydelige mangler i forhold til Nullvisjonens definisjoner vedrørende et sikkert vegsystem. Likevel er det åpenbart at trafikantene selv har et betydelig ansvar og må kjøre etter forholdene, uavhengig av hvordan vegene er tilrettelagt, dersom man skal unngå ulykker og redusere ulykkenes skadepotensiale. I byer og tettsteder er den dominerende utfordringen konflikter mellom myke trafikanter og biltrafikken. Ofte er det stor trafikk, kombinert med et uoversiktlig trafikkbilde. I slike områder er en av hovedutfordringene å gjøre krysningspunktene sikrere. Bedre belysning, bedre sikt og redusert fartsnivå er de mest aktuelle tiltakene for å øke trafikksikkerheten og redusere skadepotensialet i ulykker. Utenfor byer og tettsteder er vegnettet preget av å være gammelt, og ikke i tråd med dagens sikkerhetsstandard. Kostnadene til en generell utbedring av dette overstiger fullstendig vegeiers økonomiske handlingsrom, og man ser derfor i stor grad på mindre tiltak og punktutbedringer som kan tone ned de farligste enkeltpunktene på vegnettet. Der det gjøres større tiltak legges det samtidig opp til å tilpasse kurver, sideterreng og vegoppbygning til fartsnivået på stedet, slik at ulykkes- og skadepotensialet reduseres. Historikk De siste ti årene har det vært en forholdsvis stor andel ungdomsulykker med stor alvorlighetsgrad på fylkesvegnettet. Dette er noe av bakteppet for fokus på holdningsskapende tiltak som er iverksatt overfor denne gruppen. Blant vegene som har hatt spesielt mange ulykker i denne perioden er: Fv 43 Lyngdal Lista, Fv 405 Mosby Vennesla, Fv 452 Ålefjærvegen, Fv 456 Vågsbygdvegen og Fv 457 til Flekkerøy. Dette er i stor grad veger med høy trafikk, og flere av vegene har en utfordrende utforming for de ulike trafikantgruppene som ferdes langs vegene. Fv 43 mellom Lyngdal og Farsund er nå kraftig oppgradert gjennom Listerpakken, og den høyest trafikkerte delen av Fv 456 Vågsbygdvegen blir utbedret gjennom Samferdselspakke for Kristiansandsregionen fase 1, og skal ferdigstilles i Samtidig arbeides det med å se på mindre utbedringer på Fv 452 Ålefjærvegen i perioden Flere andre investeringsprosjekter gjennomføres også i områder med trafikksikkerhetsutfordringer, som et bidrag til visjonen om å få ned antall ulykker, og redusere skadeomfanget av ulykker som likevel skjer. Statistikkene over drepte og skadde på fylkesvegene i perioden 2001 til 2012 viser heldigvis en svært positiv utvikling i både antall ulykker og i alvorlighet. Likevel er det langt igjen til man nærmer seg visjonen om null drepte og hardt skadde i trafikken, og det er viktig å fortsette både med å utbedre trafikkfarlige strekninger og ikke minst å bygge opp holdninger som bidrar til å endre adferden i trafikken. Handlingsprogram for fylkesveg Side 16

308 Antall Versjon per Ulykkesutvikling Både på landsbasis og i Vest-Agder har det de siste årene vært en positiv trend i forhold til antall ulykker og dødsulykker på vegene. Likevel er det langt igjen til målene i nullvisjonen er nådd. Hver ulykke på vegnettet med drepte eller hardt skadde, er en ulykke for mye. Statistikk over ulykkesutvikling med trafikkdrepte på landsbasis fra 2001 til Antall ulykker Antall drepte/skadde Lineær (Antall ulykker ) Lineær (Antall drepte/skadde) Statistikk over ulykkesutviklingen i Vest-Agder fra 2001 til Alvorlig skadd Meget alvorlig skadd Drept Handlingsprogram for fylkesveg Side 17

309 Versjon per Økonomiske betraktninger 5.1 Finansiering Grunnlaget for finansiering av tiltak på fylkesveg er i hovedsak rammebevilgninger over statsbudsjettet. Fylkeskommunen har et selvstendig ansvar for å prioritere de økonomiske ressursene til drift- og vedlikeholdsoppgaver og til investeringer i ulike prosjekter og programmer. I tillegg til de statlige midlene kan det forekomme tilskudd eller forskudd fra kommuner, næringslivet eller andre interessenter, blant annet på bakgrunn av pålegg om rekkefølgekrav, eller gjennom tiltak disse aktørene har interesse av å gjennomføre på fylkesveg. I Stortingsmelding 26 som om NTP legges det opp til å styrke rammetilskuddet til fylkene med 10 mrd. kr. som bidrag til å ruste opp fylkesvegnettet. Gjennom NTP settes det i tillegg av en egen ramme på 500 mill. kr til styrking av skredsikringsarbeid på fylkesvegnettet. Bompenger Enkelte fylkesvegprosjekter blir tilført bompenger som en del av finansieringen. I slike tilfeller må Stortinget behandle betingelsene for hvordan midlene skal håndteres. Listerpakken Listerpakken ble vedtatt av Stortinget ved behandling av St.prp. nr. 60 ( ), og utvidet i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 1 ( ), Statsbudsjettet Fylkeskommunen og berørte kommuner var til sammen forutsatt å bidra med 160 mill kr. Vest-Agder fylkeskommunes bidrag ble innfridd i Det gjenstår et kommunalt bidrag på 11,3 mill 2012-kr fra Lyngdal kommune, som skal gå til medfinansiering av prosjekt Agnefestveien. Foreløpig udisponerte bompenger i Listerpakken vil kunne benyttes til tiltak innenfor virkeområdet av bompengepakken, eller til reduksjon av innkrevingstiden. Samferdselspakke for Kristiansandsregionen, fase 1 Samferdselspakken ble vedtatt av Stortinget ved behandlingen av St.prp. nr. 98 ( ). Pakken omfatter tiltak som er kostnadsberegnet til mill kr. Det største prosjektet er Fv 456 Kolsdalen Lumberkrysset, som har en styreingsramme på mill kr. I tillegg gjennomføres en rekke mindre tiltak blant annet innenfor gang- og sykkelvegnettet, kollektivtrafikken og for å styrke trafikksikkerheten i det som kalles for Myk pakke. Rammen for disse tiltakene er 420 mill. kr, og fordeler seg mellom Kristiansand, Søgne, Songdalen og Vennesla i Vest- Agder, og i Birkenes og Lillesand i Aust-Agder. Fylkeskommunene yter sin andel av midlene ut fra følgende fordelingsnøkkel, der tallene er oppgitt i mill kr: Totalt Vest-Agder Aust-Agder Handlingsprogram for fylkesveg Side 18

310 Versjon per Bidraget fra Vest-Agder fylkeskommune har for perioden i sin helhet vært brukt på utbyggingen av Fv 456 Vågsbygdveien, og fylkeskommunen har bidratt med det beløpt som var forutsatt i Stortingsproposisjonen. I perioden vil fylkeskommunale midler bli brukt både på Fv 456 Vågsbygdveien og til å realisere tiltak i Myk pakke. Fra og med 2013 er momsfritaket på veg opphevet. Dette medfører en økning i kostnadene og en tilsvarende økning i momskompensasjonen (inntekt). Avgiftsendringen vil derfor i praksis ikke medføre endring i økonomisk belastning for fylkeskommunen. Rammene på investeringsprosjektene må økes i tråd med forventet kostnadsøkning som følge av opphevelsen av momsfritaket. Fv 45 utvidet utbygging i Gjesdal kommune i Rogaland og Sirdal kommune i Vest- Agder Det opprinnelige vedtaket om utbygging av Fv 45 ble gjort i St.prop. nr. 67 ( ). Med St.prop 127 S ( ) ble det vedtatt et utvidet opplegg for utbygging av Fv 45, med nye prosjekter og tiltak i fase 2. Utvidelsen ble gjort med bakgrunn i at Fv 45 har fått en viktigere rolle for reiselivsvirksomhet og friluftsliv, i tillegg til at næringsutvikling og en vesentlig trafikkvekst skaper behov for å gjennomføre flere tiltak. Det er ønskelig å utbedre strekninger med dårlig standard, samt smal og svingete veg. Sirdal kommune har inngått avtale om å forskuttere Vest-Agder fylkeskommunes andel på 5 mill. kr. i prosjektet under forutsetning av at dette medfører raskere prioritering av de utpekte prosjektene i Sirdal. Disse prosjektene omhandler kryss mot Fv 468 og Fv 975, samt bygging av gang- og sykkelveg mot Tjørhomfjellet. Bompengeandelen til disse prosjektene utgjør 15 mill. kr. Fv 469 Hidra Fastlandsforbindelse Fylkestinget vedtok i sak 28/12 å stoppe det pågående prosjektet knyttet til Hidra fastlandsforbindelse på grunn av stor kostnadsøkning. Dersom det er mulig å redusere kostnadsrammene vesentlig og prosjektet deretter vedtas realisert, har fylkeskommunen forpliktet seg til å bidra med et betydelig beløp til prosjektet. I St.prop 158 S er fylkeskommunens bidrag satt til 37 mill kr. I tillegg er fylkeskommunen ansvarlig for 11 % av en kostnadsøkning på inntil 10 % av kostnadsrammen på 345 mill kr, og all kostnadsøkning ut over dette. Tilskudd Listerpakken Lyngdal kommune er forutsatt å yte et tilskudd på 11,3 mill kr til utbedring av Fv 656 Agnefestveien. Dette utgjør 50 % av den bevilgede rammen til prosjektet. Resterende ramme dekkes av bompenger. Hidra fastlandsforbindelse Ved en eventuell realisering av Hidra fastlandsforbindelse skal Flekkefjord kommune yte et tilskudd på 7 mill kr til prosjektet. Handlingsprogram for fylkesveg Side 19

311 Versjon per Bindinger på fylkesvegmidler Kvinesdal kommune har forskuttert 10 mill. kr for å få realisert prosjekt Fv 465 Træland. Midlene skal i følge avtalen med kommunen tilbakebetales i Sirdal kommune har inngått avtale om å forskuttere inntil 5 mill. kr som er fylkeskommunens andel til tiltak på Fv 45 i Vest-Agder. Tilbakebetaling av beløpet skal i følge avtalen skje i løpet av perioden , og når Handlingsprogram for fylkesveg vedtas er beløpet planlagt utbetalt over hele perioden, i følge med forventede påløpte utgifter i prosjektet. Progresjonen på dette veganlegget er foreløpig ikke klarlagt, dersom denne blir i samsvar med fylkeskommunens plan for utbetaling av midlene, er det stor sannsynlighet for at kommunen ikke trenger å foreta en forskuttering. Forskuttering og til skudd til fylkesvegprosjekter I tilfeller der kommuner eller andre aktører ønsker å forskuttere eller gi tilskudd til fylkesvegprosjekter er det utarbeidet en mal for slike avtaler. Fylkeskommunen vil påse at slike avtaler inngås innenfor rammene av denne malen. Avtalen presiserer blant annet de ulike aktørenes ansvarsforhold i anleggsprosessen, i tillegg til å klargjøre de økonomiske forutsetningene som ligger til grunn for å akseptere en forskuttering eller et tilskudd til fylkesvegprosjekter. Avtale om forskuttering kan kun inngås på prosjekter som er vedtatt gjennomført i Handlingsprogram for fylkesveg i den aktuelle fireårsperioden. Bevilgningsrammer Rammene for fylkesvegmidler vedtas årlig av Fylkestinget. For oversikt vedrørende økonomi og bevilgninger til fylkesveg henvises det til den til enhver tid vedtatte økonomiplan. Denne er tilgjengelig på fylkeskommunens hjemmeside på internett. Handlingsprogram for fylkesveg Side 20

312 Versjon per Investeringer på fylkesvegene 6.1 HANDLINGSPLAN FOR FYLKESVEG Beskrivelse BOM Listerpakken Lister BOM Samferdselspakken (Fv 456 Vågsbygdveien) Krs.reg BOM Fv 45 Sirdal Sirdal 1,5 1,3 1,3 1,4 DELSUM BOMPENGEPROSJEKTER 56,5 48,3 1,3 1,4 4 Pl.Gr. Diverse planlegging Div Pl.Gr. Diverse grunnerverv Div 0,5 0,5 1 0,5 4 6 TS Rekkverk og TS-tiltak Div Koll. Kollektivtiltak inkl. BRA Div 4, Utb. Fast dekke på grusveier Div 8, Ras Skredsikring Div Utb. Fornying av vegfundament Div og utstyr 9,4 13,9 16,7 16, Miljø Miljø- og støytiltak Div Utb. Oppgradering av tunneler Div 0 6, Utb. Fv 460 syd for E39 Lin. reg Utb. Fv 42 AA grense-tveiten Audnedal 17, Utb. Fv 983 Solheim bru Sirdal Utb. Fv 359 Lognavatn og Åseral Nordgården bruer Utb. Fv 351 Røynelid bru-borteli Åseral Utb. Fv 465 Træland Kvinesdal 10, G/S Fv 455 Øyslebø-Heddeland Marnard. 7,5 27, Pl.Gr. Fv 44 Flekkefjord bybru Fl.fjord 2, , Utb. Fv 452 Justvik-Ålefjær Kr.sand Bru Fv 203 Skjernøysund bru Mandal G/S Fv 461 Vatneli-Kilen Songd. 1, G/S Fv 202 Bankebrua Mandal Bru Fv 469 utbedring ferjeleier Fl.fjord Utb. Fv 303/352/353 Nodeland- Krs.reg Ryen Tunnel Fv 42 Bjørkåstunnelen Div. Ufordelt 0,3 0,2 2,9 1,8 SUM 153,4 149,9 117,9 117,9 Delsum eks. store bomprosjekter 96,9 101,6 116,6 116,5 Kostnadstallene for ikke igangsatte prosjekter i Handlingsplanen og på marginallisten er basert på grove kalkyler, og vil kunne endre seg i løpet av Handlingsprogram for fylkesveg Side 21

313 Versjon per Handlingsprogramperioden. Tallene må derfor først og fremst sees som veiledende i forhold til prosjektenes omfang og størrelse. I etterkant av at Handlingsprogram for fylkesveg ble vedtatt av Fylkestinget i november 2013 har budsjettene blitt styrket, både ved hjelp av vedtatt styrkning av rammene ved behandling av årsbudsjett og økonomiplan i Fylkestinget i desember 2013, og gjennom økte driftsmidler over statsbudsjettet. De økte rammene som ble bevilget over statsbudsjettet er i utgangspunktet tiltenkt styrkning av drift og vedlikeholdsarbeidet på fylkesvegnettet. 12,9 mill. kr av disse midlene er i den overnevnte handlingsplanen forutsatt overført til investeringsprogrammet og lagt inn i prosjekter som har et tydelig drift- og vedlikeholdsfokus. Budsjettøkningen som ble vedtatt av Fylkestinget i desember 2013 er også planlagt disponert på slike tiltak. Midlene er lagt til investeringsbudsjettet for i større grad å kunne definere hvor de benyttes, og dermed sikre en mest mulig systematisk satsning på drift- og vedlikeholdsrettede tiltak. Dette er en markert endring som sikter mot å kunne ta hånd om noe av det enorme etterslepet som finnes på fylkessvegnettet. En satsning for å betale fylkeskommunens andel i Samferdselspakke for Kristiansandsregionen fase 1 tidligere enn planlagt, bidrar til å frigjøre midler til øvrige prosjekter i slutten av perioden, noe som også gir nødvendig tid til å sikre planlegging av de nye prosjektene. Rammeøkningen betyr at det vil være mulig å realisere eller igangsette flere investeringsprosjekter i fireårsperioden enn man i utgangspunktet så for seg. Handlingsplanen på foregående side er oppdatert ut fra vedtatte økonomiske rammer per februar Disse rammene forutsetter at man hvert år i hele perioden overfører midler tilsvarende de overnevnte 12,9 mill. kr. Samlet sett ligger disse økonomiske forutsetningene til grunn for arbeidet på fylkesvegnettet i de fire kommende årene. Handlingsprogram for fylkesveg Side 22

314 Versjon per Bompengeprosjekter Tiltak som havner inn under begrepet "Store vegprosjekter" er delvis bompengefinansierte tiltak, der fylkeskommunen i tillegg er inne med store bevilgninger, definert gjennom Stortingsbehandling av prosjektene Listerpakken Listerpakken er et bompengefinansiert utbedringsprosjekt med fokus på triangelet Lyngdal Farsund Feda, samt noe av det tilstøtende vegnettet. Av den totale rammen på ca millioner kroner, er omtrent halvparten rettet mot tiltak på E39, mens de resterende midlene er fordelt på fylkesvegnettet, da med hovedfokus på Fv 43 og Fv 465. En del prosjekter er allerede ferdigstilt, men fremdeles gjenstår en del tiltak før Listerpakken anses som fullført. Hvor mange og hvilke tiltak som kan gjennomføres avhenger av kostnadsutviklingen på prosjekter som er under planlegging og bygging. Det største enkelttiltaket her er Fv 43 gjennom Farsund sentrum Listerpakken er et delvis bompengefinansiert prosjekt, og det er tre bomstasjoner som bidrar til å betale utbedringene på vegnettet; på E39 over Kvinesheia, på Fv 43 mellom Lyngdal og Farsund, og i oktober 2012 åpnet bomstasjonen på Fv 465. Det gjenstår flere prosjekter i Listerpakken, blant annet Fv 43 gjennom Farsund og Fv 656 Agnefestvegen. Flere prosjekter er på marginallisten, og på grunn av kostnadsøkning vil mange av disse ikke kunne realiseres. Bruk av ikke disponerte midler i Listerpakken vedtas av Fylkestinget etter høring i Listerrådet. 1 Skisse over Listerpakken Fylkesutvalget gjorde hastevedtak i sak 79/13 for å sikre midler til full asfaltering av Fv 760 Bakken Moi med midler fra Listerpakken. I samme vedtak ble det bevilget midler til å utføre nødvendige oppgraderinger av tunnelene på Fv 43 og Fv 465, i tillegg til at rammen for Fv 43 gjennom Farsund sentrum ble økt, i tråd med nye kostnadsanslag. Handlingsprogram for fylkesveg Side 23

315 Versjon per Samferdselspakke for Kristiansandsregionen fase 1 Vågsbygdveien Prosjektet ligger i Kristiansand kommune og er for tiden det største og mest kompliserte veganlegget på fylkesvegnettet i Vest-Agder, som hovedprosjekt i Samferdselspakke for Kristiansandsregionen fase 1, St.prop 98 ( ). Det bygges ny firefeltsveg fra E39 i Kolsdalen til Lumberkrysset i bydelen Vågsbygd. Hovedmålet er å bedre fremkommeligheten for alle trafikantgrupper, samtidig som trafikksikkerheten bedres. En fjelltunnel på to tredjedeler av strekningen utgjør hovedvekten av arbeidene langs det 2,4 km lange prosjektområdet. Prosjektet ligger i et bynært og tettbygd område med svært høy trafikk. Både E39 og dagens Fv 456 går gjennom anleggsområdet og vegene er blant de mest trafikkerte i Vest-Agder. Dette øker kompleksiteten og gir store utfordringer i forhold til trafikkavvikling, støy og rystelser. I tillegg dukker det i slike prosjekt opp en rekke uforutsette forhold som må takles underveis. Blant de mange utfordringene prosjektet har stått overfor er opprettholdelse av sikker vannforsyning til Elkem mens kalkstabilisering av kvikkleireforekomster i Fiskådalen ble gjennomført. I 2011 passerte man mange store milepæler, deriblant drivingen av hoveddelen av tunnelene. Tunnelmassene, i alt omtrent m 3 stein ble levert til Kristiansand havn, som benytter massene til å utvikle havn ved KMV-området. Prosjektet har stort fokus på trafikksikkerhet, som prioriteres foran fremkommelighet, noe som har ført til en rekke utfordringer, blant annet har tilbudet til myke trafikanter til tider vært mangelfullt. Dette har bedret seg etter hvert som prosjektet nærmer seg ferdigstillelse. Trafikkavviklingen ble også utfordret da ledningsarbeid på Blørstad skulle sluttføres. En nybygd rundkjøringen måtte benyttes for all trafikk til og fra Vågsbygd. Konsekvensene var betydelig oppstuing av trafikk og lange køer. Tilsvarende utfordring fikk man i Hannevika våren 2013, vegen ble da raskt lagt om i en alternativ trasé for å bedre fremkommeligheten. I 2011 ble det blant annet tre tunnelportaler, et teknisk bygg for tunnelstyring, én miljøtunnel og kulvert for Fiskåbekken ferdigstilt. Arbeidet med miljøtunnelen i Hannevikdalen var spesielt krevende. Denne ligger under terrengnivå og må tåle vanntrykk fra grunnvannet utenfor. I 2012 støpte man miljøtunnelene i Hannevika, og monterte en rekke tak- og veggelementer, i tillegg til utsprengning av tilførselsramper. I 2013 åpnet det vestgående tunnelløpet for trafikk og mye av det mest synlige arbeidet på anlegget er i ferd med å ferdigstilles. Fremdriften følger planlagt skjema, noe som betyr at prosjektet vil bli sluttført sommeren Flere usikkerhetsmomenter er tilbakelagt, og prosjektet forventes å holde den økonomiske kostnadsrammen som er vedtatt av Stortinget. Handlingsprogram for fylkesveg Side 24

316 Versjon per Fv 456 Vågsbygdveien under bygging, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Fv 45 Sirdal Prosjektene i Sirdal realiseres gjennom St.prop 127 S ( ) Fv 45 Sirdal Gjesdal. De fleste prosjektene i denne bompengepakken ligger i Rogaland, men det inkluderer også utbedring av kryss mellom Fv 45 og Fv 468, det såkalte GP-krysset på Sinnes i Sirdal, og gang- og sykkelveg fra Sinnes mot Tjørhomfjellet. Det er avsatt 15 mill. kr i bompenger til prosjektene, i tillegg til 5 mill. kr som bevilges som medfinansiering over fylkesvegbudsjettet. Den fylkeskommunale andelen er planlagt utbetalt i løpet av inneværende fireårsperiode. Handlingsprogram for fylkesveg Side 25

317 Versjon per Programområdene Programområdene er "sekkeposter" på investeringsbudsjettet, der SAM-utvalget bevilger årlige rundsummer til ulike mindre og mellomstore prosjekter rundt om på fylkesvegnettet. Ut fra rammene som gjøres tilgjengelige på hvert enkelt programområde gjøres det en faglig, administrativ vurdering av aktuelle prosjekter for prioritering av midler. Innspill fra Statens vegvesen som fagetat veier tungt i de fleste av disse vurderingene. Agder kollektivtrafikk AS blir også rådspurt i tilknytning til kollektivfaglige behov. I Handlingsprogram for fylkesveg er det lagt opp til ni ulike programområder, disse er: Planlegging, Grunnerverv, Rekkverk og TS-tiltak, Kollektivtiltak, Fast dekke på grusveger, Skredsikring, Fornying av vegfundament og utstyr, og Miljø- og støytiltak Planlegging Planleggingsmidlene benyttes hovedsakelig til planlegging av mindre tiltak som ikke er skilt ut som egne prosjekter i Handlingsprogram for fylkesveg. Ved behov brukes midlene også for å igangsette planlegging av større prosjekter før det er fattet vedtak om egen bevilgning på disse. Slike midler er viktige for å komme tidlig i gang med planleggingen av kommende prosjekter. Så langt det er mulig søker man likevel å legge planleggingsmidler for større prosjekter inn som en del av totalbevilgningen til prosjektet, med en oppstartbevilgning året før tiltaket er planlagt realisert. En av årsakene til at vedtatte prosjekter i noen tilfeller ikke lar seg realiseres innenfor planlagt tidshorisont er manglende planleggingskapasitet. Dette er en utfordring, og gjør at det ofte er nødvendig å prioritere planlegging på allerede igangsatte prosjekter, fremfor å få en tidlig start på prosjekteringen av nye prosjekter. Statens vegvesen utfører det aller meste av slik planlegging i regi av Vest-Agder fylkeskommune, og arbeider kontinuerlig med å styrke organisasjonen sin, slik at de kan ta høyde for behovet på dette området. Høsten 2013 meldes det om tilfredsstillende kapasitet på planavdelingen. Vest-Agder fylkeskommune prøver å legge til rette for at det stilles tilstrekkelig med midler til disposisjon for å håndtere behovene innenfor planlegging Grunnerverv Bevilgninger blir benyttet til klargjøring og prosjektforbereding, slik at problematikk knyttet til grunnerverv kan løses på et så tidlig stadium som mulig i planleggingsfasen. Dette skjer ofte før prosjektene har blitt tildelt en egen bevilgning. Når grunnerverv er gjennomført slipper man vesentlige usikkerhetsmomenter underveis i planprosessen. På samme måte som for planleggingsmidlene benyttes midlene på programområdet for grunnerverv først og fremst til prosjekter som ikke er skilt ut som egne prosjekter i handlingsplan for fylkesveginvesteringer. Handlingsprogram for fylkesveg Side 26

318 Versjon per Rekkverk og trafikksikkerhetstiltak - Trafikksikkerhet Bevilgninger som prioriteres til rekkverk og TS-tiltak blir spredd på en rekke tiltak rundt om i fylket. For å oppnå en best mulig gevinst i forhold til innsats prioriteres noen enkeltveger hvert år, slik at det kan gjøres en litt tyngre innsats på disse. Det er store utfordringer innenfor både rekkverk og TS-tiltak, med en rekke strekninger som har behov for omfattende utskifting av eksisterende rekkverk, eller nyoppsetting. Prioriterte TS-tiltak kan innebære både enkelttiltak av en viss størrelse, og oppfølging av strekningsvise TSinspeksjoner, hvor det gjøres et større arbeid på strekninger hvor man er kjent med at det er trafikksikkerhetsutfordringer. Mange mindre tiltak vil kunne ha stor effekt på trafikksikkerheten, blant annet ved å redusere ulykkes-sannsynlighet, og ved å 1 Rekkverk, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF fjerne spesielle hindre som kan eskalere farepotensialet ved en utforkjøring eller ulykke. Oppsetting av rekkverk, avrunding av eksisterende rekkverk eller betongfundamenter og fjerning av objekter med høyt skadepotensial som ligger tett inntil vegen er noen av tiltakene som blir utført ved hjelp av trafikksikkerhetsmidlene. Midlene fordeles årlig på faglig grunnlag av Statens vegvesen i samråd med fylkeskommunen. Handlingsprogrammet legger opp til en betydelig satsing på rekkverk og trafikksikkerhetstiltak Kollektivtiltak Oppgradering av eksisterende busstopp gjøres etter en prioriteringsliste som utarbeides av Agder Kollektivtrafikk AS i samarbeid med Statens vegvesen. Prioriteringskriterier er blant annet antall påstigende passasjerer både for rutebuss og skolebuss. Enkelte steder vil det kun være aktuelt med oppsetting av leskur. BRA-prosjektet BRA-prosjektet er et prosjekt for å oppgradere infrastrukturen på det eksisterende kollektivtilbudet til universell standard. Dette innebærer hovedsakelig ombygging av eksisterende busstopp for å tilpasse disse til gjeldende standard for universell utforming. Dette handler blant annet om reposhøyde, taktil merking av gangområdet og tilgjengelighet til busstoppene. Holdeplassene utbedres med ny granittkantstein og det legges betongheller på reposene, deriblant heller med taktil merking. Handlingsprogram for fylkesveg Side 27

319 Versjon per Tiltakene innenfor kollektivpotten og BRA-prosjektet er som oftest relativt like i utførelse. Årsaken til at BRA-tiltak er fremhevet som egne prosjekter er at disse er delfinansiert av en statlig tilskuddsordning, som fylkeskommuner og kommuner kan søke på. VAF har fått utbedret en rekke stoppesteder på bakgrunn av BRA-tilskudd Fast dekke på grusveger Av de 2066 kilometerne med fylkesveg i Vest-Agder, var det 442 km grusveg per september Utbedring av grusvegnettet er svært kostbart, ettersom det krever store grunnarbeider før det kan legges asfalt på en eksisterende grusveg. Det er behov for omfattende drenering og masseutskifting for at resultatet på sikt skal bli akseptabelt. De siste årene har det vært bevilget rundt 5 mill kr årlig til dette formålet. Denne summen tilsvarer at omkring 2 km grusveg får fast dekke hvert år. Tallene forteller om en utfordrende og stor oppgave dersom større deler av fylkesvegnettet skal asfalteres, og det er hard kamp om de eksisterende midlene til slike prosjekter. Selv om denne type prosjekter i utgangspunktet er relativt enkle krever de formell planlegging på lik linje med store prosjekter. Forhold til Plan- og bygningsloven og Matrikkelloven stiller strenge krav til den formelle prosessen, som er meget tidkrevende. Det er også en fordel at veglegemet får "sette seg" gjennom en vinter, etter at masseutskifting og annet arbeid er utført. Flere av asfalt på grus-prosjektene blir derfor ikke asfaltert før året etter at vegen er utbedret og klargjort for asfaltering. Handlingsprogrammet legger opp til en betydelig økt satsning i perioden Skredsikring Det er store behov for skredsikringstiltak langs fylkesvegnettet i Vest-Agder. Arbeidsutkastet til regional skredsikringsplan som ble offentliggjort av Statens vegvesen på slutten av 2011 viser til 39 registrerte skredpunkter som anbefales utbedret, grovt estimert til en total kostnad på over 300 mill. kr. De økonomiske rammene er ikke i nærheten av å kunne dekke et slikt behov på kort sikt, men det gjøres et godt arbeid med midlene som stilles til rådighet. Omtrent 180 mill. kr av tiltaksbehovet er knyttet til bygging av ny Bjørkåstunnel på Fv 42 i Sirdal. Prosjektet har blitt betydelig dyrere enn opprinnelig forutsatt. Staten har nå fullfinansiert prosjektet med regionale skredsikringsmidler, etter en betydelig lokal innsats for å få prioritert slike midler til tiltak på den tidligere riksvegen. Midlene til skredsikring prioriteres på bakgrunn av regional skredsikringsplan. Funnene i rapporten har medført at enkelte tidligere høyt prioriterte prosjekter, som skredsikring langs Fv 460 ved Hafsåsen på Ågedalstø, er skjøvet ut i tid til fordel for prosjekter som ble vurdert å ha større farepotensiale. Når høyt prioriterte enkeltpunkter er utbedret arbeider man seg videre nedover på prioriteringslista. Handlingsprogram for fylkesveg Side 28

320 Versjon per Fornying av vegfundament og utstyr innhenting av forfall I følge med at vedlikeholdsetterslepet på fylkesvegnettet i 2013 ble beregnet til omkring 2,5 mrd. kr er det åpenbart at fylkeskommunen står foran en enorm utfordring med å opprettholde standarden på vegnettet, og stoppe forfallet. Fylkeskommunen overtok en rekke tidligere riksveger av svært varierende kvalitet, og flere tidligere fylkeveger har også store etterslep som må håndteres. Budsjettene til ordinært drift- og vedlikehold har ikke rom for å ta større grep på disse utfordringene, og tiltakene som bør gjøres er ofte såpass omfattende og med et så langvarig perspektiv, at det er naturlig å løfte dem inn på investeringsbudsjettet, slik at det kan legges opp til en solid oppgradering på enkelte av strekningene, fremfor å drive konstant "brannslukking" over drift- og vedlikeholdsbudsjettet. På sikt vil en slik satsning kunne innebære et redusert vedlikeholdsbehov for disse vegene, noe som vil gi en positiv gevinst, i tillegg til at de vegfarende vil få en bedre og sikrere veg å ferdes på. Tiltaksbehovet er så omfattende at de per nå ikke er disponert i en prioritert rekkefølge, men som forfallsrapportene viser er behovet meget omfattende, og det er derfor anbefalt å sette av en større, årlig bevilgning for å ta tak i disse utfordringene. Slik bevilgning vil blant annet kunne omsettes gjennom utskifting av spesielt utsatte vegfundamenter, masseutskifting på dårlige vegstrekninger, skiltfornying, oppgradering av veglys, utskifting av støyskjermer, rydding av sikkerhetssoner, oppsetting av sikringsgjerder og tiltak på grøntanlegg. Videre er det svært ønskelig å bytte ut betongkantstein med granittstein på utsatte steder, ettersom granitt er et betydelig mer holdbart materiale. Slikt skifte vil kunne redusere det årlige vedlikeholdsbehovet vesentlig på disse stedene. Enkelte høytrafikkerte veger er også svært nedslitt, og har kryss og fundamenter som er i ferd med å gå i oppløsning. De mest prekære eksemplene på dette er Dronningensgate og Vestre Strandgate i Kristiansand, hvor det nå drives et kontinuerlig og svært kostnadsdrivende arbeid med småreparasjoner. Enhver bevilgning til dette programområdet vil således ha en positiv effekt på det totale drift- og vedlikeholdsbehovet på fylkesvegnettet. Rammeøkning og økte bevilgninger fra staten muliggjør en betydelig innsats over programområdet i perioden Miljø- og støytiltak Forurensningsloven og Forskrift om begrensning av forurensning har som formål å fremme menneskers helse og trivsel, og beskytte vegetasjon og økosystemer ved å sette minimumskrav til kvaliteten på all utendørs luft, samt å sikre at disse kravene blir overholdt. Det er stort fokus på luftkvalitet, og utfordringene relateres særlig til områder rundt Kristiansand, hvor trafikktettheten er størst. Statens vegvesen drifter på bakgrunn av dette to målestasjoner sammen med Kristiansand kommune, som måler luftforurensning i Kristiansand. Målestasjonene er plassert ved Gartnerløkka og ved Stener Heyerdahlspark. Handlingsprogram for fylkesveg Side 29

321 Versjon per Det måles støv og partikler (PM10) og nitrogendioksid (NO 2 ) på begge stasjoner, samt karbonmonoksid (CO) ved Gartnerløkka. Dersom verdiene i forskriften overskrides skal det foretas en tiltaksutredning. De siste årene har årsmiddelverdien for NO 2 vært 39 µg/m 3, noe som er helt opp i mot lovens grenseverdi på 40 µg/m 3. På bakgrunn av dette har Kristiansand kommune tatt enkelte grep for å hindre forhøyet konsentrasjon av slik forurensing i sentrum. Årsmiddelverdiene for støv og partikler er langt under grenseverdien, og det er derfor ikke planlagt å sette inn tiltak for dette. Det var eksempelvis 11 overskridelser av døgnmiddelgrensen for PM10 på Gartnerløkka i Tillatt antall årlige overskridelser er 35. Ved Stener Heyerdahl var det 4 døgn med overskridelser. Støy Det er i hovedsak Forurensningsforskriften og Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging (T-1442/2012) som regulerer hvordan støy fra vegtrafikk skal behandles. Ved nybygging av veg og boliger skal støyretningslinjen legges til grunn ved planlegging og behandling av enkeltsaker etter plan- og bygningsloven. Forurensningsforskriften setter grenser for hvilke utslipp som er tillatt fra eksisterende forurensningskilder, og angir grenseverdier for iverksetting av tiltak. Forskriften setter også krav til gjennomføring av strategisk støykartlegging for veier med mer enn 3 millioner kjøretøypasseringer per år, tilsvarende over 8200 i ÅDT. Det skal utarbeides støykart for utendørs støynivå over 55 dba, og det er krav om støykartlegging av alle boliger med antatt innestøy over 35 dba. Boliger med innestøy over 42 dba skal utredes for å bringe støynivået under denne grensen. Det er utarbeidet støysonekart for alle riks- og fylkesveger i Vest-Agder, og disse er oversendt kommunene. Kartleggingen skal oppdateres hvert 5.år, neste gang i Senest ett år etter kartleggingsfristen skal det utarbeides en Handlingsplan for støy med formål å redusere støyplagen. Dette dokumentet utgjør handlingsplanen for riks- og fylkesvegnettet i Region sør, og planen behandles politisk av fylkeskommunen. På bakgrunn av overordnede beregninger av støyforhold langs vegnettet ble det igangsatt detaljberegninger av 6 boliger langs fylkesvegene i Vest-Agder. 2 boliger langs fylkesvegnettet i Farsund hadde over 40 dba innestøynivå. På bakgrunn av dette ble det utarbeidet tiltaksbeskrivelse for å få støynivået under 35 dba. Tiltak for å utbedre disse boligene ble gjennomført i Oppgradering av tunneler Tunnelforskriften EU-direktivet om minste felles sikkerhet i tunneler (TEN-T) gjelder foreløpig kun for riksvegnettet. Vegdirektoratet er imidlertid av den oppfatning at direktivet også skal gjelde for fylkesveger. Det er utarbeidet forslag til ny forskrift som ligger til behandling i Samferdselsdepartementet. Hvis forslaget vedtas har fylkeskommunene en frist for tilpasning til direktivet innen Handlingsprogram for fylkesveg Side 30

322 Versjon per I Vest-Agder er det 16 tunneler på fylkesvegnettet, i tillegg til Fv 456 Vågsbygdporten som formelt overtas når hele anlegget står ferdig i Med unntak av sistnevnte er det registrert behov for tiltak i samtlige tunneler. Kostnaden for å fjerne forfall og gjøre nødvendig oppgraderinger til EU-direktivet er grovt anslått til 140 millioner kroner. Oppfyllelse av tunnelsikkerhetsforskriften er det mest omfattende tiltaket, knyttet til de lengste fylkesvegtunnelene. Samtidig er det behov for utskifting av teknisk utstyr i 12 tunneler og for mindre strukturelle tiltak i samtlige. I fire tunneler er det behov for utskifting eller sikring av PE-skum, som brukes til frost og brannsikring. Kostnadene for oppgradering av Bjørkåstunnelen og Gåsehellertunnelen på Fv 42, samt Presteheiatunnelen på Fv 471 utgjør i overkant av 60 prosent av de totalt beregnede kostnadene for fjerning av forfall og nødvendig oppgradering av fylkesvegtunnelene i Vest-Agder. I tilknytning til Bjørkåstunnelen er det et skredsikringsprosjekt under planlegging som er kalkulert til omtrent 180 millioner kroner, som nå er fullfinansiert av statlige skredsikringsmidler. Dette beskrives som et eget prosjekt i Handlingsprogrammet. Tunnelene på Fv 43 mellom Lyngdal og Farsund, og på Fv 465 mellom Farsund og Oppofte er vedtatt oppgradert til nødvendig standard med midler fra Listerpakken. Dette vedtaket ble gjort av Fylkesutvalget i sak 79/13. Vedtaket er en naturlig konsekvens av at tunnelregelverket har blitt betydelig skjerpet etter at disse tunnelene sto ferdig, og sikrer dermed at de nye tunnelene som overleveres fra Listerpakken til fylkeskommunen har en tilfredsstillende kvalitet. Tiltak for å oppgradere tunneler er relatert til målsetninger for drift- og vedlikeholdsarbeidet, der ett av satsningsområdene er å få inn en fast post på investeringsbudsjettet til fornyingsprosjekter for tyngre vedlikeholdsoppgaver på bruer, tunneler, vegfundament og utstyr. Målsetningen søkes ivaretatt ved hjelp av bevilgningene som foreslås over de aktuelle programområdene. 3 Fv 43 tunnel, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 31

323 Versjon per Øvrige vegprosjekter Tiltakene som defineres inn under "øvrige vegprosjekter" er tiltak som er større enn de som kan påregnes løst innenfor programområdene. En del av tiltakene kan til tross for dette eksempelvis regnes som rene trafikksikkerhetsprosjekter, eller asfalt på grus-prosjekter. Midlene på de ulike programområdene er relativt begrenset, i tillegg til at det på disse postene bevilges en rundsum, som administrasjonen i fylkeskommunen har større handlefrihet over. Valg av prosjekter skjer i nært samarbeid med Statens vegvesen. Prosjekter som har et større omfang og kostnad defineres som egne prosjekter under "øvrige vegprosjekter", og tildeles egne bevilgninger gjennom budsjettprosessen og politiske vedtak. Prosjektene som er beskrevet nedenfor var i utgangspunktet påtenkt realisert i perioden Det viste seg ganske raskt at forrige Handlingsprogram la opp til et investeringsnivå som var mer ambisiøst enn hva som var mulig å realisere innenfor de reelle økonomiske rammene til fylkeskommunen. Skillet mellom prosjektene i avsnitt 6.4 og 6.5 går derfor kun på synliggjøring av hvilke prosjekter med egen finansiering som er tatt med videre fra det forrige Handlingsprogrammet, og hvilke nye prosjekter med egen finansiering som har blitt prioritert inn i arbeidet med nytt Handlingsprogram. Handlingsprogram for fylkesveg Side 32

324 Versjon per Fv 460 syd for E39 Prosjektet omhandler strekningsvis utbedring av vegen mellom Vigeland og Lindesnes fyr. Prioriteringen av de ulike prosjektene langs strekningen er basert på en rapport utarbeidet av Statens vegvesen på bestilling fra Vest-Agder fylkeskommune, der det ses på mindre tiltak som vil bedre fremkommeligheten og trafikksikkerheten. Det er flere utfordrende punkter på strekningen, og mange av disse knyttes også til den relativt store tungbil-andelen på vegen, blant annet som følge av at bedriften GE Healthcare er lokalisert i området. Dette, kombinert med stor fritidstrafikk, blant annet mot Lindesnes fyr, medfører at det er et stort behov for utbedring og trafikksikring i området. Prosjektet anses som avsluttet i Handlingsprogram for fylkesveg Side 33

325 Versjon per Fv 42 Aust-Agder grense til Tveitosen Prosjektet omhandler strekningsvis utbedring av Fv 42 mellom Aust-Agder grense og Tveitosen i Hægebostad. Prioriteringen av de ulike prosjektene langs strekningen er basert på en rapport utarbeidet av Statens vegvesen på bestilling fra Vest-Agder fylkeskommune, der det ses på mindre tiltak som vil bedre fremkommeligheten og trafikksikkerheten på denne strekningen. Den største utfordringen som søkes løst gjennom prosjektet er Sveindalskrysset, hvor Fv 42 møter Fv 455 mot Mandal og Åseral. Et dårlig utformet kryss, med utfordrende siktforhold utgjør et faremoment, og trafikksikkerheten vil få et viktig løft gjennom tiltakene som er planlagt gjennomført. Det er også planlagt flere andre, mindre tiltak, som skal gjøre vegen tryggere å ferdes på. Totalrammen er økt til drøyt 40 mill. kr for å kunne utbedre Nerstølkrysset i tillegg til Sveindalskrysset innenfor rammene av prosjektet. Dette er tiltak som vil ha betydelig effekt på drift- og vedlikeholdsutfordringene på strekningen, i tillegg til å gi økt trafikksikkerhet for de vegfarende. 4 Fv 42 x Fv 455 Sveindalskrysset, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 34

326 Versjon per Fv 983 Solheim bru Solheim bru var meget smal, og innkjøringen til brua krapp og trang. Vanskelig innkjøring og begrenset bredde har ført til at rekkverket både på brua og over landkarene stadig ble brøytet i stykker. Det er også problemer for større kjøretøy å passere brua uten å komme nær rekkverket. Tiltakene på brua består derfor i å forbedre innkjøringene både knyttet til bredde og kurvatur, samt å montere nytt rekkverk. I østenden av brua var dette arbeidet spesielt utfordrende ettersom det var nødvendig å flytte en kommunal veg som ligger i fjellsiden over fylkesvegen for å få realisert tiltaket. Prosjektet var planlagt gjennomført i perioden , men har blitt skjøvet noe ut i tid, og er satt opp med en avsluttende bevilgning i Fv 983 Solheim bru, foto: SVV Handlingsprogram for fylkesveg Side 35

327 Versjon per Fv 359 Lognavatn og Nordgården bruer Prosjektet ligger i Åseral kommune, og omhandler to mindre bruer, bygd i Begge bruene har en overbygning bestående av trebjelker, med overliggende tredekke. Rekkverkene er bygd i tre og er ikke dimensjonert for å tåle påkjørsler. Bruene har en bredde på kun tre meter, og er relativt smale i forhold til den øvrige vegen. Sikkerheten knyttet til bæreevne er begrenset, og de er kostbare å vedlikeholde. Det var nødvendig med omfattende vedlikeholdsarbeid på begge bruene, og det ble derfor vedtatt å bygge nye bruer, tilpasset dagens krav. Arbeidet har blitt noe forsinket i forhold til opprinnelig plan, som følge av noe komplisert planlegging. Høsten 2013 manglet fremdeles den formelle godkjenningen for Lognavatn bru, men prosjektet lyses ut innen årsskiftet Arbeidet på Lognavatn bru er godt i gang og skal ferdigstilles i løpet av Fv 359 Nordgården bru, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 36

328 Versjon per Fv 351 Røyneli bru Bortelid Fv 351 fra Røyneli bru til Bortelid i Åseral har dårlig standard på deler av strekningen. Trafikken på strekningen er samtidig økende på grunn av betydelig hyttebygging og generell utfart i Bortelidområdet. På bakgrunn av dette ble det bestilt en strekningsvis utredning som beskriver tiltaksbehov, og rangerer de aktuelle tiltakene, slik at man har kunnet definere hvilke tiltak som skal prioriteres innenfor en begrenset økonomisk ramme. Tiltakene omfatter opprusting av smale partier, utbedring av kurvatur, grøfting og generell opprusting, inkludert oppsetting av rekkverk. Det er også partier på strekningen der forsterkningstiltak kan være nødvendig. Et par bruer vurderes også utbedret. Det legges opp til en ramme på 7 mill. kr for å få løst en del av utfordringene på strekningen i perioden. 7 Fv 351 smal bru, foto: SVV Handlingsprogram for fylkesveg Side 37

329 Versjon per Fv 465 utbedring Træland Prosjektet ligger i Vesterdalen i Kvinesdal kommune, hvor det er gjennomført en oppstramming av vegløpet gjennom Træland. Flere utkjørsler er sanert, og ledet inn på kommunal veg, slik at flere husstander nå må benytte hovedkrysset mot Fv 465 på Træland, noe som gir et mer oversiktlig trafikalt bilde. Det er samtidig gjort tiltak på den kommunale vegen slik at denne er bedre tilpasset den økte trafikken. Vegløpet på fylkesvegen er også forbedret noe, slik at tiltaket totalt sett har ført til langt bedre trafikksikkerhet i området. Prosjektet ble gjennomført tidligere enn planlagt som følge av at det ble inngått en avtale om forskuttering med Kvinesdal kommune. Kommunen har i tråd med avtalen stilt til rådighet 10 mill. kr for å finansiere tiltaket. Disse midlene skal tilbakebetales til Kvinesdal kommune innen Fv 465 gjennom Træland, før prosjektet ble iverksatt. Foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 38

330 Versjon per Fv 455 GS-veg Øyslebø Heddeland Prosjektet startet som et rent gang- og sykkelvegprosjekt i Marnardal kommune, med fokus på å få en trafikksikker løsning for myke trafikanter på en utsatt vegstrekning. I forbindelse med prosjekteringen oppdaget man et stort rasfarlig område i tiltaksområdet. Strekningen ble høyt rangert i den reviderte skredsikringsplanen for regionen. Prosjektet måtte omprosjekteres, og inkluderer nå også delvis flytting av fylkesvegen, som en del av skredsikringsarbeidet. Prosjektet er på grunn av disse utfordringene blitt betydelig dyrere enn opprinnelig forutsatt. Det legges opp til fullfinansiering av tiltaket i handlingsprogramperioden. 8 Fv 455 nord for Øyslebø, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 39

331 Versjon per Fv 44 Flekkefjord bybru Bybrua på Fv 44 i Flekkefjord har i lengre tid vært gjenstand for oppmerksomhet knyttet til trafikksikkerheten for myke trafikanter. Ulike tiltak har vært vurdert, men det har vist seg vanskelig å gjennomføre store tiltak på dagens bru. Etter nøye vurdering ble farten satt ned til 3o km/t, og det ble anlagt fartsputer på begge sider av brua, for å bedre trafikksikkerheten for gående og syklende. Tiltaket ble ansett å være et midlertidig tiltak, inntil mer omfattende tiltak kunne iverksettes. Eksisterende bru har begrenset restlevetid, ettersom den allerede er på overtid i forhold til opprinnelig planlagt levealder. Dette betyr at man anbefaler bygging av ny bru, fremfor å modifisere eksisterende bru. Til å lede forprosjektet er det opprettet en prosjektgruppe bestående av fagpersoner fra fylkeskommunen og Flekkefjord kommune. Trafikkavviklingen i anleggsperioden vil bli svært utfordrende på grunn av at brua ligger i et trangt byområde. Denne problematikken antas å ville øke i takt med trafikkøkning i området. 9 Fv 44 Flekkefjord bybru, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 40

332 Versjon per Nye prosjekter I arbeidet med nytt Handlingsprogram for fylkesveg har det vært innhentet innspill til ønsker fra kommuner og regionråd om prioritering av nye tiltak på fylkesvegnettet. Arbeidsgruppa har fått god hjelp av Statens vegvesen for å systematisere og prioritere disse innspillene. Av drøyt 350 innspill, samt en rekke mindre tiltak, har det deretter vært nødvendig å velge ut noen få prioriterte tiltak som anbefales gjennomført innenfor de kjente rammene av fylkesvegbudsjettet. I perioden må man først få ferdigstilt påbegynte prosjekter fra perioden , da det ble lagt opp til et høyere investeringsnivå enn det har vært mulig å gjennomføre i praksis. Dette reduserer handlingsrommet for nye prosjekter. Arbeidsgruppen har derfor hatt som mål å legge seg på et investeringsnivå som gjør at det vil være mulig å ferdigstille de anbefalte prosjektene innenfor perioden, slik at man ved utarbeidelse av neste Handlingsprogram for kan få rom for å ta inn en betydelig større andel nye prosjekter. En rekke nye prosjekter er samtidig prioritert på en marginalliste for perioden , slik at de står klare til å realiseres dersom det viser seg mulig å øke investeringsnivået ytterligere Fv 452 Justvik Ålefjær Vegen har de siste årene hatt stor trafikkvekst, og bærer samtidig preg av behov for oppgradering. Telehiv, stedvis dårlig drenering og en del krappe kurver med begrenset sikt ønskes utbedret på strekningen, slik at vegen blir sikrere å ferdes på, samtidig som det blir enklere å drifte vegen på en god måte. Kostnaden til en slik utbedring vil variere med omfanget av tiltaksmengden, men det legges opp til en foreløpig ramme på 20 mill. kr for å få løst noen av de utfordrende punktene på strekningen. 3 Kart over prosjektområdet for Fv 452 Justvik - Ålefjær Det planlegges for bevilgning i slutten av programperioden for å igangsette tiltak på strekningen. Prosjektet ses i sammenheng med utredning av fylkesveg-ringen mellom Brennåsen og Ryen. Handlingsprogram for fylkesveg Side 41

333 Versjon per Skjernøysund bru Brua er ei smal, enfelts bru som ble bygget i Det er behov for å gjøre et større vedlikeholdsarbeid på brua for å forlenge levetiden. Alternativet er at den innen relativt kort tid må erstattes, noe som vil være svært kostbart. Noe av bakgrunnen for vedlikeholdsbehovet ligger i at den er støpt med sjøsand, som skaper korrosjon på armeringen. Det vil derfor bli gjennomført rehabilitering på deler av betongen, i tillegg til overflatearbeid. Samtidig settes det opp et mer solid rekkverk som er påkjørselssikkert, slik at dette blir i tråd med dagens standard. 10 Fv 230 Skjernøysund bru, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 42

334 Versjon per Fv 461 GS-veg Vatneli Kilen Prosjektet ligger langs en smal og delvis uoversiktlig stigning på fylkesveg 461, syd for Kilen i Songdalen kommune, og var opprinnelig planlagt løst gjennom Myk pakke i Samferdselspakke for Kristiansandsregionen fase 1. Som følge av at en rekke prosjekter, inkludert dette, ble langt mer kostbare enn opprinnelig forventet, har det ikke vist seg mulig å gjennomføre tiltaket med den tidligere planlagte finansieringen. Det er etablert fartsputer i bakken, samt nedsatt hastighet som midlertidige fartsreduserende tiltak, slik at trafikksikkerheten for myke trafikanter er bedret. Rekkefølgekrav om gang- og sykkelveg i følge med etablering av boligfelt på Vatneli er dispensert som følge av de midlertidige tiltakene. Disse kan bli en utfordring for fremkommeligheten for tungbiltrafikken vinterstid, og det er ønskelig å fjerne dem til fordel for en permanent gang- og sykkelveg. Prosjektet er ca meter langt, og kostnaden er beregnet til 24 mill. kroner. Kartet viser det omtrentlige tiltaksområdet. 11 Fv 461 nordover mot Kilen, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 43

335 Versjon per Fv 202 Bankebroa, tilpasning til gang- og sykkeltrafikk Bankebroa er bindeleddet mellom området Sjøsanden/Furulunden og Sånum i Mandal kommune. Fra Mandal sentrum og frem til broa er det gjennomført tiltak for myke trafikanter i form av gang- og sykkelveg eller turstier. På Sånumsiden av brua er det etablert gang- og sykkelveg. Brua er smal og har ingen tilrettelegging for myke trafikanter. Det er derfor ønskelig å gjøre tiltak slik at myke trafikanter kan krysse fjorden på en trygg måte. Tiltaket er begrenset i utstrekning, men endringer knyttet til brokonstruksjoner er kostbart, og prosjektet er foreløpig kostnadsberegnet til 5 mill. kroner. 12 Fv 202 Bankebrua, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 44

336 Versjon per Fv 469 utbedring ferjeleier I forbindelse med at Fylkestinget i sak 28/12 valgte ikke å realisere Hidra fastlandsforbindelse, vil det i løpet av noen år måtte gjøres utbedringer på de eksisterende ferjekaiene på Kvellandstrand og Launes. Disse prosjektene er derfor foreslått med oppstartsbevilgning i 2017, slik at kaianleggene blir oppgradert til nødvendig standard. Det forventes en endelig avklaring vedrørende Hidra fastlandsforbindelse i løpet av programperioden. Resultatet av dette vil være avgjørende for om ferjeleiene må oppgraderes. 4 Fv 469 ferjekaien på Kvellandstrand, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 45

337 Versjon per Fv 303/352/353 Nodeland Ryen Det arbeides med en strekningsvis gjennomgang av strekningen Brennåsen Nodeland Aukland Ålefjær Ryen, med tanke på å bedre trafikksikkerhet og fremkommelighet for personbiltrafikken. Ved å utbedre vegstrekningen kan trafikken gjennom Kristiansand avlastes noe, samtidig som det vil forenkle trafikkavviklingen for pendlings- og handelstrafikk i området. Det er planlagt å gjøre en rekke mindre utbedringer på strekningen, innenfor en foreløpig ramme på 30 mill. kr. På grunn av økte rammer til drift- og vedlikeholdsrettede tiltak er det nå mulig å finansiere deler av prosjektet i inneværende fireårsperiode. Den totale lengden på strekningen som vurderes for utbedring er ca. 32 km. En endelig prioritering av enkeltprosjekter vil bli gjort på bakgrunn av rapport for strekningsvis utbedring av vegen når denne er ferdigstilt. Handlingsprogram for fylkesveg Side 46

338 Versjon per Fv 42 Bjørkåstunnelen ved Sirdalsvannet mulig fullfinansiering Skredsikring sør for Bjørkåstunnelen på Fv 42 i Haughomfjellet har vært høyt prioritert siden den første rassikringsplanen kom i I revidert regional skredsikringsplan for region sør er prosjektet prioritert på 5. plass på fylkesveglista for Vest-Agder. I 2011 startet planlegging av prosjektet, med utredning av alternative løsninger for å sikre strekningen sør for Bjørkåstunnelen. Alternativene var ny tunnel, eller å forlenge dagens Bjørkåstunnel. Begge alternativene ble den gang kostnadsregnet til 120 millioner kroner med 40 % usikkerhet. Løsningen med forlenget tunnel er anbefalt av Statens vegvesen. Ved ny kostnadsberegning har kostnadene steget ytterligere, og antas å havne på rundt 180 mill. kr. Fylkesveg 42 er den "indre hovedvegen" mellom øst og vest i Vest-Agder, og en svært viktig veg for å binde sammen fylket og kommunene. Den er også hovedvegen inn til Sirdal kommune, og en eventuell lengre stengning av vegen som følge av skred vil ha store konsekvenser både for regionen og kommunen. Strekningen har lenge vært omtalt som et viktig skredsikringsprosjekt, og Vest-Agder fylkeskommune har gitt sterke signaler om at det må prioriteres statlige midler til tiltaket ettersom Fv 42 er en tidligere riksveg, og den opprinnelige bevilgningen på 72 millioner var ment å skulle fullfinansiere prosjektet. Det er i Statens vegvesens forslag til Handlingsprogram foreslått å finansiere skredsikringsprosjektet på Fv 42 langs Sirdalsvannet innenfor en ramme på 180 mill. kr. Prosjektet er derfor ikke prioritert med fylkesvegmidler i Handlingsprogram for fylkesveg Fv 42 Haughomfjellene, foto: SVV Handlingsprogram for fylkesveg Side 47

339 Versjon per Marginalliste for fylkevegprosjekter Prosjektene som er listet opp i Handlingsprogrammet er et resultat av Vest-Agder fylkeskommune og Statens vegvesens prioriteringer, samt innspill fra 15 kommuner og 3 regionråd. Etter en samlet vurdering, basert på måloppnåelse av tidligere opplistede kriterier i avsnitt 3.4, målsetninger for transportsystemet i fylket, samt veg-, trafikksikkerhets- og kollektivfaglige vurderinger, vurdering av samfunnsmessig lønnsomhet og geografisk fordeling av investeringsmidlene, er det utarbeidet en liste over prosjektene som er foreslått prioritert for investeringsmidler på fylkesvegnettet i fireårsperioden. Videre er det gjort en vurdering av samtlige andre tiltak som ble spilt inn i prosessen knyttet til utarbeidelse av Handlingsprogrammet, og av de omkring 350 prosjektene er det satt opp en prioritert marginalliste som følger vedlagt dette dokumentet. Marginallisten er ment å skape en forutsigbarhet i arbeidet med å videreutvikle og forbedre fylkesvegnettet, ettersom prosjektene som er listet opp i denne står i prioritert kø for å få bevilgninger etter hvert som prosjektene på Handlingsprogrammet blir ferdigstilt. Denne forutsigbarheten gir mulighet for å starte planlegging på prosjektene, slik at de står klare til å realiseres dersom det etter hvert blir mulig å tilføre økte rammer til fylkesvegbudsjettet, i tråd med Regionplan Agder 2020s mål om satsing på kommunikasjon og transport. Ettersom det nå er foretatt en grundig vurdering og prioritering av prosjektene, er det gjennom dette dokumentet gitt tydelige rammer for prioritering av fylkesvegmidlene i den kommende fireårsperioden. Nye prosjekter som tilkommer underveis i perioden vil derfor i all hovedsak bli vurdert opp mot tiltak på marginallisten ved neste rullering av Handlingsprogram for fylkesveg. Enkelte prosjekter er også tatt ut av den prioriterte listen i Handlingsprogram for fylkesveger og overført til marginallisten i det nye Handlingsprogrammet, dette gjelder skredsikring langs Fv 460 på Ågedalstø ved Hafsåsen og utbedring på Fv 824 Vatland Tjørnhom. Prosjektet på Fv 460 er prioritert ned fordi prosjektet havnet svært langt nede på prioriteringslisten i den regionale skredsikringsrapporten som ble utarbeidet av Statens vegvesen i På Fv 824 ble det i 2012 påbegynt relativt omfattende sikringsarbeider i Sindlandsstien som skal kompensere for de tidligere planlagte tiltakene på vegen. Dette arbeidet ferdigstilles tidlig i Prioriteringen er gjort som følge av at denne typen sikringsarbeid er svært kostbart, og at det er tilsvarende behov på en rekke veger i fylket som bør prioriteres fremfor en mer gjennomgripende oppgradering av enkeltveger. Den årlige rammen for fylkesvegbudsjettet vedtas hvert år av Fylkestinget. Arbeidsgruppen har ut fra de totale behovene på vegnettet et ønske om å arbeide for å løfte bevilgningene i årene som kommer. Dette er bakgrunnen for at det legges opp til en marginalliste for prioriterte prosjekter, og med den beredes grunnen til å håndtere en eventuell økning av bevilgningsrammene i perioden. Handlingsprogram for fylkesveg Side 48

340 Versjon per Drift og vedlikehold av fylkesvegene Med bakgrunn i forvaltningsreformen som ble gjort gjeldende fra 1. januar 2010, har fylkeskommunen fått et langt større ansvar for vegnettet i Vest-Agder. Med reformen overtok fylkeskommunen ansvaret for 750 km av det tidligere øvrige riksvegnettet, inkludert ett ferjesamband. Endringene som følger av reformen handler ikke bare om overføring av et visst antall kilometer veg, men like mye om overføring av ansvar fra staten til 18 fylkeskommuner, med et tydelig budskap om at de som kjenner de ulike regionale utfordringene er best egnet til å finne de gode løsningene i regionen. På bakgrunn av intensjonen med forvaltningsreformen er det naturlig at fylkeskommunene tar et større ansvar for utviklingen innenfor drift og vedlikehold av fylkesvegnettet. Dette er også i tråd med målene i Regionplan Agder 2020 om et velfungerende transportnett i regionen. Hva er drift og vedlikehold Drift av vegnettet innebærer alle oppgaver og rutiner som er nødvendige for at vegnettet og vegutstyret skal fungere som planlagt. Driftstiltak skal sikre en trygg og god fremkommelighet på vegnettet. Mange av tiltakene er aktivitet som gjøres med relativt korte intervaller, som for eksempel brøyting, strøing med salt eller sand, og renhold av vegbanen. Andre driftsoppgaver har lavere frekvens, som for eksempel oppretting av skilt, drift av grøntarealer og vegskråninger, drift av lysanlegg, samt opprydding etter ras og flom. I tillegg kommer blant annet trafikkstyring og trafikantinformasjon, som skal sørge for at uønskede hendelser på vegnettet får minst mulig konsekvenser for trafikantene. Med vedlikehold av vegnettet menes tiltak med en lengre tidshorisont, som gjøres for å opprettholde standarden på vegdekke, grøfter, bruer, tunneler og tekniske anlegg og installasjoner i tråd med fastsatte kvalitetskrav. Dette er tiltak som gjennomføres sjeldnere enn driftstiltak. Slike tiltak er blant annet rehabilitering av murer, bruer og kaier, dekkelegging, samt vedlikehold av skilt, drenering og stikkrenner. Målsetninger for drift- og vedlikeholdsarbeidet I arbeidet med handlingsprogram for fylkesvegnettet skal følgende mål legges til grunn for prioritering av drift og vedlikeholdstiltak: 1. Prioritere trafikksikkerhet, framkommelighet og miljø, og sikre best mulig grad av kostnadseffektivitet i nye drifts- og vedlikeholdskontrakter på veg. 2. Stoppe forfallet på fylkesvegnettet og innhente noe av etterslepet på de viktigste fylkeskommunale vegene. 3. Legge inn en fast post på investeringsbudsjettet til fornyingsprosjekter for tyngre vedlikeholdsoppgaver på bruer, tunneler, vegfundament og utstyr. Handlingsprogram for fylkesveg Side 49

341 Versjon per Fremkommelighet og tilrettelegging for trafikantene Drift- og vedlikeholdstiltak har som hovedmål å skape god fremkommelighet og å bevare vegkapitalen. Tiltakene som gjøres er fokusert mot, og har stor betydning for et trafikksikkert vegnett, og er viktige bidrag både til miljøkvalitet og universell utforming. En jevn og forutsigbar standard på nivået for drift og vedlikehold på sammenliknbare veger er fordelaktig både for trafikantene og for entreprenørene som skal drifte vegene. En opplevelse av standardsprang skaper frustrasjon hos trafikantene, og ujevn standard kan i tillegg bidra til å skape trafikkfarlige situasjoner på vegnettet, særlig på vinterstid med vekslende føreforhold. Forfall på fylkesvegene Som en del av arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP) for har Statens vegvesen foretatt en kartlegging av hvor mye det vil koste å fjerne forfallet på fylkesvegene. For fylkesvegene i Vest-Agder er dette omfattende arbeidet beregnet å koste anslagsvis 2,5 mrd. kroner. Dette utgjør 1236 kroner per meter veg. Kostnaden ved å oppgradere hele fylkevegnettet i Norge og få kvaliteten opp til opprinnelig tiltenkt standard er kalkulert til mellom 45 og 75 mrd. kroner. Skredsikringstiltak er ikke tatt med i forfallskartleggingen, og disse kostnadene kommer derfor i tillegg. Det ble i februar 2012 gitt ut en rapport om kartlegging av forfallet på bruer, ferjekaier og tunneler på fylkesvegnettet (Statens vegvesens rapport nr. 76), med kostnader for å utbedre slike. I løpet av 2012 ble det utarbeidet en rapport for øvrige vegobjekter på fylkesvegnettet. De øvrige vegobjektene er drens- og avløpsanlegg, vegoverbygning (vegfundament og vegdekke), samt vegutstyr og miljøtiltak. Kartleggingene er en samlet vurdering av forfallet på fylkesvegnettet. I forfallskartleggingen for Vest-Agder er om lag 890 mill. kroner knyttet til vegoverbygningen (vegfundament og vegdekke) og om lag 910 mill. kroner til vegutstyr og miljøtiltak. Det er også stort behov knyttet til drens- og avløpsanlegg, om lag 320 mill. kroner. Kostnad for utbedring av bruer er om lag 290 mill. kroner. Handlingsprogram for fylkesveg Side 50

342 Versjon per Det er 16 fylkesvegtunneler i Vest-Agder, med et samlet registrert utbedringsbehov på om lag 140 mill. kroner for å fjerne forfall og gjøre nødvendig oppgradering. Det er registrert behov for tiltak i samtlige tunneler. De mest omfattende tiltakene er knyttet til oppfyllelse av tunnelsikkerhetsforskriften i fem tunneler, først og fremt sikkerhetsbelysning i to tunneler på Fv 42, Bjørkåstunnelen og Gåsehellertunnelen. Kostnadene til disse to tunnelene samt Presteheitunnelen på Fv 471 i Kristiansand utgjør i overkant av 60 prosent av de beregnede totalkostnadene for å fjerne forfall og gjøre oppgradering av fylkesvegtunnelene i Vest-Agder. Beregningene viser et behov på om lag 290 mill. kroner for å fjerne forfall og gjøre tilhørende oppgradering av fylkesvegbruene i Vest-Agder. Dette omfatter derimot ikke alt av forsterkningsbehov eller ønskede utbedringer av flaskehalsbruer. Størst kartlagt behov er det for Flekkefjord bybru på Fv 44, Stokkeland bru på Fv 456 i Søgne og Oksesteinen bru på Fv 822 i Kvinesdal. Disse bruene anser man som nødvendig å bytte ut med nye bruer, både fordi de er kostbare å vedlikeholde, og fordi de ikke er tilpasset dagens trafikkbilde. Det er positivt at det i Nasjonal transportplan signaliseres større rammeoverføringer til fylkeskommunene som følge av det store etterslepet. I NTP står det at "regjeringens vurdering er at fylkeskommunene ikke vil være i stand til å ta igjen vedlikeholdsetterslepet på fylkesvegnettet, uten ekstraordinær statlig finansiering". På bakgrunn av dette styrkes rammetilskuddet i NTP. Det står også at "fylkene kan fornye og ruste opp fylkesvegnettet". Rammen for dette er satt til 10 mrd. kr i perioden, og vil være del av det fylkeskommunale rammetilskuddet over Kommunalog regionaldepartementets budsjett, fordelt over Tabell C. Midlene fordeles med 2,75 mrd. kr i første fireårsperiode og 7,25 mrd. kr i siste seksårsperiode. I Vest-Agder skal overføringen brukes på tiltak som skal bidra til å stoppe forfall og innhente noe av etterslepet på deler av fylkesvegnettet. 5 Fv 953 i Flekkefjord kommune, eksempel på smal veg og mangelfull drenering, foto: SVV Handlingsprogram for fylkesveg Side 51

343 Versjon per Driftskontrakter Hoveddelen av drift og vedlikeholdsarbeidet er satt bort til entreprenører gjennom flerårige drifts- og vedlikeholdskontrakter med funksjonsansvar. Vest-Agder fylke er delt inn i fire driftskontraktsområder; Sirdal, Flekkefjord, Mandal og Kristiansand. Driftskontrakt Sirdal omfatter kun fylkesveg, mens de øvrige omfatter både riks- og fylkesveg. I driftskontrakt Mandal og Flekkefjord utgjør fylkesvegnettet om lag 95 % av totale det vegnettet i kontrakten, mens tilsvarende tall for Kristiansandskontrakten er 73 %. Driftskontraktene i Vest-Agder har fem års varighet, med ett års opsjon. Unntaket er Sirdalskontrakten som er på tre år, med en gjensidig opsjon på ytterligere tre år og ett år byggherrestyrt opsjon. Driftskontraktene er basert på standard mal for driftskontrakter og utarbeides i henhold til Statens vegvesens håndbok 066 Konkurransegrunnlag bygg og anleggsarbeider. Driftskontraktene omfatter en rekke ulike oppgaver, blant annet: Renhold av veg, vegutstyr, rasteplasser og bruer Drift av vegelement: skilt, kantstolper, leskur og tunneler Drift av grøntareal: plenklipping, kantslått og siktrydding Drift av dreneringsanlegg: rensk av kummer, rør og vannavledninger Drift av vegdekke: grusing, lapping og reparasjon skader Tilsyn og beredskap: tilgjengelig til enhver tid og bistand ved hendelser/ulykker Generell vinterdrift av vegnettet Elektroarbeider, bruvedlikehold, oppmerking, rekkverksarbeid og asfaltering inngår ikke i driftskontraktene, men utlyses som egne kontrakter. Dagens kontraktregime på fylkesvegnettet har vært grundig vurdert av fylkeskommunen. Dette medførte blant annet endringer knyttet til risikofordelingen i Flekkefjordskontrakten. Prinsippet som ble tatt inn var at byggherre i dette tilfellet VAF påtar seg større risiko for å få en lavere pris i kontraktene. Flekkefjordskontrakten hadde oppstart med dette nye regimet 1. september 2013, og det blir interessant å sammenlikne den med tilsvarende kontrakter over tid for å vurdere om justeringene har gitt resultater. Det er behov for å jobbe videre med en egen strategi for driftskontrakter og dette vil bli tatt inn i arbeidet med en felles strategi for drift og vedlikehold, som er en oppføling av samferdselsplanen. Standardkrav i kontraktene som er inngått med entreprenører er definert i Statens vegvesens Håndbok 111 Standard for drift og vedlikehold. Fylkeskommunene er ikke bundet av Statens vegvesens håndbøker, men det har vært normal praksis å gjøre dette for å skape størst mulig forutsigbarhet for trafikantene på vegnettet. Når en skal vurdere ulike muligheter for mer kostnadseffektive driftskontrakter, må en se både på kvalitet og nivå på driften, i tillegg til ulike kontraktstrategier og kvaliteten på kontraktgrunnlaget. Handlingsprogram for fylkesveg Side 52

344 Versjon per Vinterstrategi Vinterdrift av riks- og fylkesvegnettet har frem til nå vært delt inn i tre standarder: bar veg, mellomstandard og vinterveg. I nye drifts- og vedlikeholdskontrakter endres dette til å omfatte fem ulike vinterdriftsklasser; A-E. Vinterdriftsklassene har en noe annen formulering knyttet til standardnivået på vegen og beskrivelsen av dette. Den nye standarden gjelder foreløpig kun i Flekkefjordskontrakten. Ved utfordrende værforhold blir driften av vegene prioritert etter trafikkmengde, i praksis betyr dette at riksvegnettet prioriteres først. Valg av strategi er primært knyttet til framkommelighet og trafikksikkerhet. I tillegg er følgende moment av betydning: Vegens funksjon Klima Trafikkmengde eller årsdøgntrafikk (ÅDT) Erfaring fra tidligere drift av vegnettet om vinteren På standard bar veg skal det ikke ligge snø eller is på vegene unntatt under, og en viss tid etter snøfall. Under snøfall aksepteres det opptil seks cm snø. På disse vegene brukes salt preventivt for å hindre at snø og is fester seg til vegbanen, og for å motvirke rim og tynne ishinner. De mest trafikkerte vegene hvor det passerer mer enn 2000 kjøretøy i gjennomsnitt hvert døgn driftes i henhold til denne standarden. På mellomstandard veg skal hjulsporene være bare, det vil si at minst 2/3 av kjørebanen skal være fri for snø og is. Salt brukes preventivt, og for å motvirke rim og tynne ishinner i hjulsporene. Under snøvær aksepteres det opptil seks cm snø. For at en veg skal driftes etter denne standarden i Vest-Agder praktiseres det at vegen i gjennomsnitt trafikkeres av minimum 1500 kjøretøy per døgn. På standard vinterveg aksepteres opptil 15 cm tørr snø under snøvær, avhengig av trafikkmengde. Under snøvær skal det brøytes så ofte at kravene blir overholdt. På disse vegene er det akseptabelt med snø- og/eller isdekke hele eller deler av vinteren. Strøing av glatte veger skal først prioriteres i kryss, svinger og bratte bakker. For mange kan vegen oppfattes som veldig glatt, uten at kravene tilsier at det skal gjøres tiltak. På de minst trafikkerte vegene kan det ta flere timer før vegen blir strødd. Det er også viktig å merke seg at brøyteplogen og trafikk kan gjøre overflaten glattere, og i noen tilfeller også sporete. Ved spesielt dårlige værforhold kan standard bar veg og mellomstandarden driftes etter standard for vinterveg. Gang- og sykkelveger og fortau skal være brøytet innen klokken Mellom klokken og skal brøyting igangsettes når snødybden er 3 cm. Nye vinterdriftsklasser De nye vinterdriftsklassene baseres på det overnevnte systemet, og kan grupperes i følgende tre grupper med utgangspunkt i hovedprinsipp for vintervedlikeholdet: 1. Vinterdriftsklassene A (DkA*), B (DkB*) 2. Vinterdriftsklasse C (DkC*) 3. Vinterdriftsklassene D (DkD*), E (DkE*) *Referanse brukes i kart (vedlegg) Handlingsprogram for fylkesveg Side 53

345 Versjon per Vinterdriftsklassene A og B er veger som skal brøytes og saltes slik at ferdselsarealet, med unntak av under og kort etter snøfall, holdes bart hele vinteren. Vinterdriftklasse C er veger som i noen tilfeller saltes slik at ferdselsarealet holdes bart. I Flekkefjordskontrakten står det at dersom det er snø- eller isdekke på deler av vegbanen skal salt kun benyttes når dekketemperaturen er over 3 C, ellers skal det brukes sand som strømiddel. Vinterklasse D og E er veger som kan ha snø- og isdekke vinteren igjennom. Veger som driftes etter disse vinterdriftsklassene skal normalt strøs med sand ved behov. Gang- og sykkelveg og fortau skal ha godkjent standard mellom klokken 06 og 23. Brøyting skal normalt startes når snødybden er 1 cm løs snø. 14 Vinterdrift, foto: SVV Miljø Økt bruk av salt på vegnettet har medført redusert vannkvalitet i flere innsjøer og skader på vegetasjon og vegnett. Drift og vedlikehold av vegnettet kan også ha innvirkning på naturmangfoldet som følge av forurensning. Forvaltning av naturressurser må bygges på føre-var-prinsippet og naturens tålegrenser. Nedbygging av matjord er i praksis irreversibel og det må også gjøres grundige vurderinger i forhold til blant annet salting. En bærekraftig utvikling skal være helt grunnleggende prinsipp for drift og vedlikehold på vegnettet i Vest-Agder. Handlingsprogram for fylkesveg Side 54

346 Versjon per Budsjettnivå og utfordringer inne drift og vedlikehold Prisnivået i driftskontraktene har økt vesentlig mer enn den generelle kostnadsøkningen de siste årene. Økningen skyldes flere forhold, men en viktig grunn er at entreprenørene har blitt flinkere til å gi riktig pris i kontrakter de før har tapt betydelige beløp på. Konsekvensen av dette er at det ved inngåelse av nye driftskontrakter blir en vesentlig kostnadsøkning. Fylkesrådmannen signaliserte derfor i økonomiplanen for at drift og vedlikeholdsbudsjettet på veg bør prioriteres dersom fylkeskommunen skal forvalte vegkapitalen på en forsvarlig måte. Fra 2012 til 2013 ble reell aktivitet over drift- og vedlikeholdsbudsjettet redusert med cirka 16 millioner. Økte driftskostnader salderes mot vedlikeholdsoppgaver. Driftskontraktene er store og komplekse kontrakter som har utviklet seg gradvis fra 2003 da produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen ble skilt ut som et statlig aksjeselskap (Mesta). Drifts- og vedlikeholdsoppgaver ble konkurranseutsatt gjennom funksjonskontrakter, som i dag omtales som driftskontrakter. Den sterke prisveksten de siste årene kan også langt på vei forklarets med økende omfang og kompleksitet. I tillegg kommer strengere nasjonale krav i revidert Håndbok 111, samt skjerpet sikkerhetslovgivning i tunneler. Med kunnskap om tilstanden på vegnettet er økte budsjettrammer i utgangspunktet det viktigste tiltaket for å bedre situasjonen. Dette kan skje gjennom større totalramme til fylkesvegnettet, enten gjennom økte rammer fra staten over NTP eller ved økt prioritering av drift- og vedlikehold innenfor fylkeskommunens egne rammer. Et alternativ er da å øke fokuset på drift- og vedlikeholdsoppgaver innenfor prosjekter på investeringsbudsjettet, slik det legges opp til med det nye programområdet Fornying av vegfundament og utstyr. Bevilgninger på dette programområdet vil kunne utnytte og koble sammen de to budsjettene på en god og effektiv måte. 7.2 Asfaltprogrammet I Vest-Agder fylkeskommune er driftskontraktregimet satt på dagsorden for sikre at offentlige vegbevilgninger brukes på best mulig måte. Derfor prøver man nå ut en toårig asfaltkontrakt fremfor ettårig som tidligere var vanlig praksis. I første omgang gjelder toårskontrakt kommunene Hægebostad, Audnedal, Åseral og deler av Kvinesdal og Lyngdal. Hensikten med en toårskontrakt er å øke kontraktenes attraktivitet, slik at flere entreprenører ønsker å være med i konkurransen. Man håper samtidig dette vil kunne gi en lavere pris på asfaltarbeidet. En mobil oppstillingen av asfaltproduksjonen har også vært en målsetning, men ikke et krav i utlysningen. Et av de viktigste formålene ved dette er en miljøgevinst, i form av lavere utslipp fra transporten og ved at det brukes lokale steinmaterialer som dermed gir færre kjørte kilometer med transportleveranser. Dette gir igjen lavere transportkostnader. I årene er det lagt opp til å bruke 60 millioner kroner netto årlig til reasfaltering og forarbeid. Om lag 20 % brukes på forarbeid, tiltak man gjør i forkant av asfalteringen; dreneringsarbeid, masseutskifting, kantforsterkning og justering av Handlingsprogram for fylkesveg Side 55

347 Versjon per fender/autovern. Det er en stor fordel at slike arbeider blir utført året før selve dekkeleggingen gjennomføres. Det er flere kriterier som legges til grunn av Statens vegvesen i en asfaltplan. Spordybde gjelder spesielt strekninger med høy årsdøgntrafikk (ÅDT). Et annet viktig kriterium er dekkeskader, som sprekker, krakelering og hull. Lapping av slike skader tar mye av det ordinære driftsbudsjettet. For å unngå skader anbefales et tykkere dekke på vegen på utfordrende strekninger, eller der det kun er lagt ett asfaltlag. Det er utarbeidet en fireårig asfaltplan for perioden 2012 til I denne er det lagt til grunn at rammene for reasfaltering i 2012 videreføres. Dette innebærer i underkant av 100 km ny asfalt på fylkesvegene årlig i perioden. Lengden vil variere noe, avhengig av kostnad og omfanget av planlagte tiltak. Asfaltprogrammet innbefatter både asfalterings- og fresearbeider, enkelte av fresestrekningene vil bli liggende frest. Slike strekninger bør normalt asfalteres innen 3 5 år. Statens vegvesen utfører årlig tilstandsregistrering av hele fylkesvegnettet. De årlige planene for reasfaltering vil kunne fravike noe fra langtidsplanen fordi tilstanden på vegnettet kan endre seg. Spordybden er et hovedkriterium for å utløse dekketiltak, men det må også tas hensyn til bevaring av vegkapital. På strekninger med kun ett lag asfalt er det viktig at lag to blir lagt før vegens overbygning blir ødelagt. Slik vurdering fører til at det årlig gjøres omprioriteringer som følge av skader som blir dokumentert etter vårløsningen. 15 Asfaltering, foto: SVV Handlingsprogram for fylkesveg Side 56

348 Versjon per Ulike dimensjoner innenfor drift og vedlikehold Klimaendringer Transportsektoren opplever et økt antall hendelser som kan knyttes til ekstremvær og andre naturgitte forhold. Økt nedbør og vind fører til erosjonsskader og bryter ned infrastruktur. Naturhendelser som skred, utglidninger, stormflo og flom inntrer oftere, og ofte på steder som tidligere har blitt vurdert som forholdsvis sikre. Slike hendelser viser hvor sårbart transportsystemet er og hvilke omfattende konsekvenser sammenbrudd i infrastrukturen kan få for samfunnet. Klimaendringene skaper flere store utfordringer for samferdselssektoren: Svekket infrastruktur grunnet ytre påkjenninger som økt nedbør, mer og sterkere vind, høyere vannstand, etc. Økt forekomst av flom og skred, inkludert hendelser i nye områder hvor det er vanskelig å forutse hendelsene gjennom historiske data. For å forebygge skader som følge av klimaendringer er det viktig å ha fokus på drift, vedlikehold, skredsikring og robuste løsninger ved nybygging av veg Lys langs fylkesveg I Vest-Agder er etablering og drift av veglys langs fylkesvegene et svært sammensatt saksfelt. Langs riksvegene er veglys et statlig ansvar, men det er ikke samme enhetlige praksis langs fylkesvegnettet. På strekninger som var fylkesveg før forvaltningsreformen av er de fleste veglysene et kommunalt ansvar, mens veglys langs den delen av fylkesvegnettet som ble overført fra Staten fra denne datoen er et fylkeskommunalt ansvar. Vest-Agder fylkeskommune fikk gjennom en bestilling i Handlingsprogram for fylkesveg utarbeidet en utredning over kostnader knyttet til en eventuell overtakelse av veglys langs "gammel fylkesveg". I dette arbeidet har det vært utfordrende å få oversikt over alle veglyspunkt. Dette skyldes at verken Statens vegvesen eller Vest-Agder fylkeskommune har hatt drifts- eller vedlikeholdsansvar for disse lyspunktene. Det ble sendt ut brev til samtlige kommuner der det ble bedt om å få en oversikt over slike lysanlegg. De fleste kommunene svarte på denne henvendelsen. For kommunene som ikke ga tilbakemelding ble det estimert kostnader ut fra erfaringstall. Der er vedtatt at alle nye veglysanlegg bygget etter 2010 skal eies, driftes og vedlikeholdes av Vest-Agder fylkeskommune. Videre åpnes det for at kommunene kan sette opp veglysanlegg langs fylkeveger forutsatt at tiltaket på forhånd blir godkjent som et trafikksikkerhetstiltak og at anlegget settes opp i henhold til gjeldende føringer. Statens vegvesen er ansvarlig for kvalitetssikring av nye anlegg og saksbehandler søknader fra kommuner. Etter ferdigstillelse av et godkjent lysanlegg kan eierskapet overdras til Vest-Agder fylkeskommune som da vil ha ansvaret for drift og vedlikehold av disse anleggene. Handlingsprogram for fylkesveg Side 57

349 Versjon per Trafikksikkerhet er den viktigste faktoren i forhold til vurderinger om veglys skal settes opp eller fjernes. Vegbelysning for andre formål enn trafikksikkerhet (f.eks. allmenn trygghet, trivsel og miljø) er ikke en prioritert oppgave for fylkeskommunen. Hovedutvalg for samferdsel, areal og miljø besluttet følgende i sak 63/12 vedrørende eierskap til veglysanlegg: 1. Fylkeskommunen overtar ingen veglys fra kommunene. 2. Fylkeskommunen beholder eieransvar og drifter veglys på nye fylkesveger. 3. Nye veglys som er satt opp etter 2010 eller som bygges senere eies og driftes av Vest-Agder fylkeskommune. Kommunene i Vest-Agder kan også gis tillatelse til å bygge veglys langs fylkesveg, forutsatt at dette blir godkjent som et trafikksikkerhetstiltak, og er i henhold til Statens vegvesen vegnormaler. 4. Etter ferdigstillelse skal et veglysanlegg godkjennes før en eventuell overdragelse av eierskap til fylkeskommunen Fornyingsprosjekter - oppgradering / standardheving 16 Vegarbeid på Fv 317, foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Som en del av arbeidet med å håndtere det store etterslepet og forfallet på fylkesvegnettet legges det i Handlingsprogram for fylkesveg opp til en opptrapping fokusert på drift- og vedlikeholdsoppgaver. Dette er en enorm oppgave når man vet at etterslepet på fylkesvegnettet i Vest-Agder er estimert til rundt 2,5 milliarder kroner. De ordinære drift- og vedlikeholdsmidlene er langt fra tilstrekkelige til å kunne endre dagens situasjon vesentlig. Det er derfor lagt opp til at det også bevilges midler via investeringsprogrammet, noe som muliggjør at man kan ta fatt på større og kostbare prosjekter som er nødvendige for å hindre et ytterligere forfall på fylkesvegnettet. Handlingsprogram for fylkesveg Side 58

350 Versjon per Investeringsbudsjettet har med dette fått en ny bevilgningsgruppe: Fornying av vegfundament og utstyr, hvor det er vedtatt midler til slike tiltak. Programposten tilsvarer de eksisterende programområdene med rammebevilgninger. Tunnelfornyingsprosjekter må også gjennomføres i perioden, og det vil sannsynligvis vedtas statlige føringer for oppgradering av fylkesvegtunnelene, i forlengelsen av EUdirektivet som krever økt sikkerhet i riksvegtunnelene. Uavhengig av om dette direktivet innføres er det nødvendig å ta grep for å stoppe forfallet, slik at man sikrer og foredler vegkapitalen og unngår at det økonomiske innsatsbehovet for å komme ajour med kvalitet og standard stadig øker, noe som eventuelt vil gi en ytterligere økonomisk belastning for fylkeskommunen i fremtiden Veg som fiskevandringshindre for anadrom fisk En rekke veier fungerer som hindre for oppvandring av fisk. Kulverter og stikkrenner skaper hindre i sidebekker og småbekker, særlig på anadrome strekninger. Hindrene reduserer gytemuligheter for fisken, og påvirker derfor fiskebestandene negativt. Fylkesmannen i Vest-Agder har god oversikt over fiskevandringshindre for anadrom fisk, også knyttet til veg. Det bør arbeides med løsninger som forbedrer fiskens mulighet for oppvandring i slike områder. 17 Byggearbeid på Fv 460 Vigeland bru - arbeidet ble stoppet en periode for å sikre fiskevandring. Foto: Lasse Moen Sørensen, VAF Handlingsprogram for fylkesveg Side 59

351 Versjon per Universell utforming Gjennom St.meld. nr. 16 ( ) er universell utforming ett av fire hovedmål for transportpolitikken i Norge. Universell utforming er derfor også et fokusområde som skal ha en tydelig plass i alle samferdselsrelaterte prosjekter i regi av Vest-Agder fylkeskommune. Dette handler om helhetlig transportplanlegging og utforming av transportformene slik at disse tilpasses flest mulig brukere. I Regionplan Agder 2020 finner man referanser til dette i flere av fokusområdene. Hovedsakelig kan man si at dette handler om Kommunikasjon: De viktige veivalgene, men man må også se det i sammenheng med kapittelet om Det gode livet: Agder for alle, og viktigheten av å tilrettelegge for et transportsystem som flest mulig av innbyggerne kan benytte seg av. Her er det samtidig et poeng å se transportformene i sammenheng og legge til rette for helhetlige og gode løsninger for flest mulig. Vest-Agder fylkeskommune hadde for perioden 2010 til 2013 et eget strategi- og handlingsprogram for universell utforming. Ettersom universell utforming skal inngå på alle fylkeskommunale fagområder anså man at det for fremtiden ikke burde lages et eget strategi- og handlingsprogram, men at universell utforming i stedet ble implementert i alle øvrige styringsdokumenter. Ved utformingen av nytt Handlingsprogram for fylkesveg var det derfor naturlig å innlemme universell utforming som et eget kapittel i dokumentet. Mål for samferdselsområdet Det overordnede målet i fylkesdelplan for universell utforming er: "Tilgjengelighet og mobilitet, særlig for personer med nedsatt funksjonsevne og barn" Fylkestinget har vedtatt følgende visjon: "Planlegging og utforming av utearealer, terminaler og transporttilbud skal skje ut fra omtanke for alle brukergrupper for å sikre tilgjengelighet for alle" At færrest mulig skal være avhengig av spesialskyss er et underliggende mål lagt til grunn for utforming av tilbud om ledsagerbevis, spesialskyss til skole og Transporttjenesten for funksjonshemmede. Disse målene innarbeides i kollektivtransportplanen. Som en oppfølging av forvaltningsreformen som gjorde fylkeskommunene til landets største vegeiere, har tydelige strategier for universell utforming blitt et enda mer aktuelt tema. Et universelt utformet vegnett Et universelt utformet vegnett er en forutsetning for å sikre fremkommelighet for alle. Opp mot ¼ av alle reiser er gang- og sykkelreiser. Det har de senere årene vært en betydelig utvikling av tekniske hjelpemidler og rullestoler. Et trafikksikkert og godt tilrettelagt gang- og sykkelvegnett og tilrettelagte uteområder, tettsteder og byrom er derfor av stor betydning for å sikre god og trygg mobilitet for alle på korte reiser, uten bruk av motoriserte kjøretøy. Et kvalitativt godt vegsystem med tilfredsstillende standard for drift og vedlikehold vil være viktig for å opprettholde tilgjengeligheten for alle brukergrupper. Vinterdriften er særdeles viktig i så måte, der kvaliteten på brøyting og strøing er en avgjørende faktor for at flest mulig kan ferdes på egenhånd i næromgivelsene. En annen viktig faktor er et godt tilrettelagt kollektivtilbud. Handlingsprogram for fylkesveg Side 60

352 Versjon per Fylkeskommunen skal sørge for egen kompetanse på universell utforming innen samferdselsområdet. Den skal også bidra som høringsinstans og gi tydelige og kompetente råd til andre aktører når det gjelder helhetlig tilrettelegging og universell utforming på samferdselsområdet. I samarbeid med kommunene og Statens vegvesen skal man bidra til helhetlig tilrettelegging av vegnettet. Fylkesvegbudsjettet har et eget programområde for kollektivtiltak, som også skal omfatte tiltak for universell utforming av infrastrukturen. Midler til tiltak for universell utforming skal prioriteres til egenandeler til statlige tilskuddsordninger (BRAprosjekter), samt til ferdigstillelse av missing links og eventuelle samarbeidsprosjekter med andre aktører for helhetlig tilrettelegging. Ved større utbedringsprosjekter og nyanlegg forutsettes det at universell utforming ivaretas og finansieres som en del av disse prosjektene. Hensikten med et eget programområde for kollektivtiltak og universell utforming er derfor utbedring av gammel infrastruktur som ikke har annen finansiering. Vest-Agder fylkeskommune har gitt Statens vegvesen i oppdrag å ta ansvar for all planlegging og utføring av oppgaver som en del av forvaltningen av fylkesvegnettet. I dette ligger en forutsetning om at det i alle prosjekter og prosesser tas hensyn til føringer for universell utforming, og at dette ligger til grunn som premiss både for investering og for drift- og vedlikehold av vegnettet. I bestillingene stiller fylkeskommunen blant annet følgende krav til Statens vegvesen: SVV skal følge opp VAFs strategi for universell utforming på samferdselsområdet i Vest-Agder, og tiltaksplaner for de enkelte år i samråd med fylkeskommunen og Agder Kollektivtrafikk AS. SVV skal sørge for kompetanse på universell utforming i alle ledd, både i planlegging, bestilling av tjenester og egen drift av vegnettet, og sørge for oppfølging av egen utførelse. SVV skal ved bestilling av tjenester og for egne tjenester sørge for at krav til universell utforming og strategier i planen ivaretas, og ved ferdigstillelse tilse at dette er fulgt opp av entreprenør. Mal og prinsipper for universell utforming skal legges til grunn for alle større arbeider som nyanlegg og større utbedringer, herunder også krav til andre aktører som skal tilbakeføre holdeplasser og annen infrastruktur etter veg-, grave- og byggearbeider. Mal for tilrettelagte holdeplasser skal følges. Dersom det av plasshensyn må gjøres tilpasninger, må løsninger kvalitetssikres slik at de blir praktisk brukbare, om nødvendig gjøres dette i samråd med Agder Kollektivtrafikk AS, rutebilselskaper og brukere. SVV skal synliggjøre planlagte og gjennomførte tiltak, samt status for universell utforming, i sine planer og årsberetninger, og som utøvende ledd sørge for god oppfølging av fylkeskommunens prosjekter innenfor BRA- Handlingsprogram for fylkesveg Side 61

353 Versjon per ordningen. SVV skal innenfor tilgjengelige rammer bidra til god drift og vedlikehold av vegsystemet gjennom krav i, og oppfølging av kontrakter. Vinterdriften er særlig viktig for å opprettholde tilgjengelighet i veg- og transportsystemet for alle brukergrupper. SVV skal innenfor tilgjengelige rammer bidra til at kvaliteten på kollektivtilbudet samsvarer med vegholders ansvar som er beskrevet i Kvalitetshåndbok for kollektivtrafikken i Vest-Agder. 18 Eksempel på tilrettelagt materiell, foto: Sørlandsruta Handlingsprogram for fylkesveg Side 62

354 Versjon per Kollektivtransport og universell utforming Regionplan Agder 2020 setter et tydelig fokus på kollektivtransport i kommunikasjonskapittelet De viktige veivalgene. Her omtales blant annet kollektivløftet, og viktigheten av en felles transportplanlegging der de ulike transportformene sees i sammenheng. Et hovedpunkt her er at transport- og kommunikasjonsstrukturen må utvikles slik at den blir tilgjengelig, effektiv, forutsigbar, sikker og miljøvennlig. Det er et mål at kollektivtrafikkens konkurranseevne må styrkes, slik at flere får en reell mulighet til å velge kollektive transportmidler. Utviklingen av et mer konkurransedyktig og tilgjengelig kollektivtilbud er en del av regionens satsing på bedre infrastruktur. For å kunne gi et godt kollektivtilbud må man samtidig ha fokus på arealpolitikk og konsentrert utbygging, slik at frekvens, hurtighet og pris blir konkurransedyktig i forhold til alternative transportformer. Målene fra Regionplan Agder 2020 ses her igjen i blant annet Areal og transportplansamarbeidet for Kristiansandsregionens utpekte hovedkollektivakser. Kollektivtrafikken er også viktig for å avlaste trafikkveksten i byer og tettsteder. Dette samsvarer godt med uttalte mål i NTP om at all trafikkøkning i byer og tettsteder skal skje med kollektivtransport, sykkel og gange. Dette setter store krav til både frekvens og utforming av infrastruktur og materiell. En økt kollektivandel vil være positivt for det totale utslippet fra transportsektoren, noe som er viktig for å realisere målene i Regionplan Agder 2020 om miljø: Høye mål lave utslipp. Det arbeides hele tiden for å tilpasse kollektivtransporten til en universell standard, en tilgjengelighetssatsning som også er fundert i Regionplan Agder 2020 Det gode livet: Agder for alle. Planverk og målsetninger Statens vegvesens Handlingsprogram (2019) henviser tydelig til St.meld. nr. 16 ( ) knyttet til målet om at kollektivtransportsystemet skal bli mer universelt utformet i perioden. Det poengteres at et universelt utformet transportsystem kan brukes av alle, og at all ny infrastruktur skal utformes etter prinsippet om universell utforming. I dokumentet settes det klare måltall knyttet til indikatorer for måloppnåelse, både for andel stamruter og kollektivknutepunkt som er universelt utformet. Vedtatt Fylkesstrategi for universell utforming har følgende hovedmål: "Vest-Agder fylkeskommune og Fylkesmannen i Vest-Agder skal være pådrivere for å skape et inkluderende samfunn for alle, som forhindrer unødvendige samfunnsskapte barrierer og søker økt tilgjengelighet og universell utforming på alle områder". Videre fremgår av strategier for arbeidet punkt 3:" Samfunnsplanleggingen i Vest- Agder må ta hensyn til prinsippene for universell utforming. De årlige handlingsprogrammene for regionen må videreutvikle gode strategier på dette feltet". Til slutt finner man i punkt 4 at "Universell utforming skal alltid utredes og tas inn som en premiss for valg av løsninger innen alle Fylkesmannens og fylkeskommunens ansvarsområder, tjenestetilbud og politiske prosesser". Handlingsprogram for fylkesveg Side 63

355 Versjon per Disse punktene viser tydelig hvordan universell utforming er ment å gjennomsyre alt fylkeskommunen driver med, og at slike prosesser har et stort fokus i hele organisasjonen. Statens vegvesen har utarbeidet en egen håndbok 278, der innholdet er tilpasset intensjonen om å bidra til oppfyllelse av Nasjonal transportplans mål om et universelt utforme transportsystem. Retningslinjene i håndboken brukes også til investering, drift og vedlikehold av fylkesveg, og legges til grunn for universell utforming av transportsystem på fylkesvegnettet. Strategier for helhetlig tilrettelegging av kollektivtransporten Det arbeides med universell utforming som fokusområde innen alle fagfelt i fylkeskommunal regi, men det er et særlig fokus innenfor kollektivtransporten, for gjennom dette å bidra til at flest mulig skal ha mulighet for å benytte ordinære kollektivtransportmidler i dagliglivet. Tilpasning av knutepunkter, stoppesteder og materiell er sentralt for å oppnå et universelt utformet transportsystem. Vest-Agder fylkeskommune benytter seg av muligheten til å søke om statlige tilskuddsmidler for økt tilgjengelighet for kollektivtransporten i kommunene (BRAmidler) som delfinansiering av satsingen på slik tilrettelegging. Fylkeskommunen må garantere for 25% av kostnadene for de omsøkte tiltakene, mens tilskuddsordningen bidrar med de resterende 75% for tiltakene som innvilges. Kombinert med egeninnsats ut over kravene har dette arbeidet gitt gode resultater og en svært positiv utvikling de siste årene. Satsingen bidrar samtidig til å styrke kollektivtrafikkens konkurranseevne, i tråd med Regionplan Agder 2020; Kommunikasjon de viktige veivalgene. Prinsippene som ligger til grunn for strategier og prioriteringer er følgende: - Sørge for helhetlig tilrettelegging ved å tette "hull i reisekjeder" missing links. - Prioritere ordinære rutetilbud som har stort passasjerbelegg og lange gjennomgående ruter. Dette skal blant annet løses ved at: - Tilgjengelige midler prioriteres hovedsakelig i Kristiansand for å få effekt av eksisterende materiell. - Fylkeskommunen prioriterer egenandeler innenfor eget ansvarsområde til helhetlige tilretteleggingsprosjekter innenfor BRA-ordningen. - Agder Kollektivtrafikk AS ivaretar krav til tilrettelagt materiell i aktuelle ruteområder, i hovedsak gjennom krav til nyanskaffelser, anbudskrav eller krav i nye kontakter, og tilgjengelig materiell settes inn ut fra prioriteringsrekkefølgen for helhetlig tilrettelegging. Vest-Agder fylkeskommune tar et samordningsansvar for å oppnå helhetlig tilrettelegging av kollektivtransporten. Fylkeskommunen følger aktivt opp BRA-ordningen. Herunder bidrar fylkeskommunen med råd, og til samordning mellom tiltakshavere slik at strategier som gir helhetlig tilrettelegging følges. Fylkeskommunen bidrar til at kriteriene i BRA-ordningen følges i utforming av prosjekter og søknader for å øke muligheten for tildeling av statlige tilskudd. Handlingsprogram for fylkesveg Side 64

356 Versjon per Vegholderne sørger for kompetanseoppbygging og bruker fastsatt mal og standardkrav til holdeplasser med sjekkliste for tilgjengelighet ved planlegging, vedlikehold og utbedring. Tilrettelegging vil da oppnås fortløpende ved alle nyanlegg og større utbedringer av holdeplasser, samt for utearealer forøvrig. Videre tilrettelegging av holdeplasser skjer systematisk rute for rute og i henhold til prioriteringsrekkefølgen innenfor tilgjengelige rammer. Prioriteringsrekkefølgen utarbeides i samarbeid mellom VAF, SVV, AKT og Kristiansand kommune. I tillegg legges det vekt på å utbedre hull i reisekjeden. Drift av traseene Som en del av arbeidet med å tilrettelegge kollektivtrafikken for universell utforming er det svært viktig å ha fokus på vinterdriften. Snø, is og kulde skaper ulike utfordringer for brukerne, og særlig dem med nedsatt funksjonsevne. Bussholdeplasser og tilførselsveger må ryddes grundig for at alle brukergrupper skal kunne benytte seg av kollektivtilbudet vinterstid. Dersom et busstopp skal være fullt ut funksjonelt vinterstid må også den taktile merkingen som skal hjelpe blinde og svaksynte til å orientere seg, frigjøres for is og snø. I tillegg har flere brukergrupper problemer med å passere brøytekanter, og de er avhengige av god friksjon på underlaget for å kunne komme seg trygt frem. Dette er eksempler på universell utforming som kommer alle brukergruppene til gode, men som er ekstra viktige for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Slik snø- og isrydding krever en større innsats fra entreprenørene som drifter området, noe som kan være utfordrende gjennom en tøff vinter. Et fokus på å ha øye for de små detaljene er ofte det lille som skiller på om tilgjengeligheten blir opprettholdt for alle brukergruppene. Handlingsprogram for fylkesveg Side 65

357 Versjon per Ferjedrift Som et supplement til vegnettet er det enkelte steder ferjesamband for å knytte sammen fylkesvegene. I Vest-Agder har vi to fylkesvegferjesamband: - Fs 469 Launes Kvellandstrand - Fs 919 Abelnes Andabeløy Begge ferjesambandene er en viktig del av fylkesvegnettet. De ble konkurranseutsatt i 2009, og kontrakten gikk den gang til AS Flekkefjords Dampskipsselskap, med en kontraktsperiode på tre år, og opsjon på ytterligere ett år. Opsjonen ble benyttet, og avtaleperioden gjelder nå frem til Den relativt korte avtaleperioden er relatert til arbeidet med planleggingen av investeringsprosjektet Fv 469 Hidra fastlandsforbindelse. Den generelle kostnadsutviklingen, samt behov for endringer i prosjektet, bidro til at kostnadene for dette prosjektet ble langt høyere enn forventet, og etter fylkestingsvedtak i juni 2012 ble den utlyste tilbudskonkurransen for prosjektet avlyst. Dette innebar at det ikke ville være mulig å gjennomføre tunnelprosjektet innenfor tidsrammene av dagens ferjekontrakt, og det ble derfor utlyst en ny anbudskonkurranse for ferjetilbudet til Hidra, med oppstart Det kom kun inn ett tilbud i konkurransen, noe som kan skyldes den korte avtaleperioden for Hidrasambandet og usikkerheten knyttet til prosjekt Fv 469 Hidra fastlandsforbindelse. Kontrakten gikk også denne gang til AS Flekkefjord Dampskipsselskap for følgende perioder: - Fs 469 Launes Kvellandstrand for en periode på 3 år, med opsjonsmulighet for ytterligere 4 år - Fs 919 Abelnes Andabeløy for en periode på 6 år, med opsjon på ytterligere 1 år. I konkurransen ble det lagt inn forespørsel på pris på 3 ulike ruteplaner for Hidrasambandet: Ruteplan 1: Dagens rutetilbud Ruteplan 2: Utvidet rutetid , med halvtimesfrekvens Ruteplan 3: Nattilbud på bestilling Videreføring av dagens rutetilbud er det klart rimeligste, mens ruteplan 3 nødvendigvis er det mest kostbare tilbudet. Det er når Handlingsprogram for fylkesveg skrives ikke vedtatt hvilket rutetilbud som skal benyttes. Uavhengig av dette er det klart at alle tilbudene vil bli dyrere enn de man har i dagens avtale. Sak om fremtidig rutetilbud fremmes i september Handlingsprogram for fylkesveg Side 66

358 Versjon per Gang- og sykkeltrafikk Regionplan Agder 2020 sier under kapittelet for kommunikasjon at transport- og kommunikasjonsstrukturen må utvikles slik at den blir tilgjengelig, effektiv, forutsigbar, sikker og miljøvennlig. I tillegg må det tilrettelegges for et attraktivt tilbud av sykkelruter, turveger og sykkel som transportmiddel. Dette samsvarer med mål i Regional plan for idrett, friluftsliv og fysisk aktivitet (RIFF-planen). St.meld. nr. 16 NTP tok tydelige grep vedrørende strategi for sykkelbruk og tilrettelegging for gående. Målet var bedre fremkommelighet og miljø, særlig i byområdene. Denne satsingen er også begrunnet i regjeringens mål om å styrke folkehelsen gjennom økt fysisk aktivitet. Målet var at sykkelandelen skulle økes fra dagens 4-5 prosent til 9 prosent i planperioden. Samtidig skulle byer og tettsteder etablerer et sammenhengende hovedvegnett for sykkeltrafikk. Styrkning av kollektivtilbudet og fremkommelighet for gang- og sykkel for å avlaste trafikkveksten rundt byer og tettsteder er opprettholdt som en av forutsetningene i forslag til Nasjonal transportplan Gang-, sykkelveg og fortau skal gi gående og syklende fremkommelighet på deres egne premisser, samt bidra til et sikkert trafikkmiljø, slik at det fremstår som attraktivt for brukerne. Regionplan Agder 2020 poengterer også at sykkel- og fotgjengertrafikk er en viktig del av en fremtidsrettet transportstrategi sett fra et klima-, reiselivs og folkehelseperspektiv Drift og vedlikehold Det drives en kontinuerlig utvikling av driftskontraktene for vegnettet, inkludert det som gjelder gang- og sykkelanlegg. Kombinert med styrket kontroll og oppfølging av kontraktene skal dette føre til stadig forbedret drift og vedlikehold. Fylkeskommunen og kommunene prioriterer samtidig bygging av anlegg for gående og syklende, noe som også bidrar til en standardheving for brukerne, samt stadig større områder med sammenhengende sykkeltraseer. Gang-, sykkelveg og fortau skal være gjennombrøytet innen kl Ved snøfall mellom kl og iverksettes brøyting når snødybden er 3 cm. Tverrfall på fortau skal opprettholdes gjennom vintersesongen. I nye driftskontrakter er kravene skjerpet for å få en enda bedre vinterstandard. Utenom vintersesongen skal gang-, sykkelveger og fortau holdes fri for grus, jord, glasskår og avfall. Strøsand skal fjernes så snart vintersesongen er over. Skilter skal være lesbare av trafikantene for å bidra til å lede trafikken til bestemmelsesstedet, regulere trafikken, og til å varsle om fare og hindringer Kommunedelplaner for sykkel I Vennesla og Søgne kommuner arbeides det med kommunedelplaner for sykkeltrafikk, med fokus på disponering av arealer til fremtidig infrastruktur for sykkel. Dette er en del av Statens vegvesens sentrale målsetning om at alle byer og tettsteder med mer enn 5000 innbyggere skal utarbeide en overordnet plan for Handlingsprogram for fylkesveg Side 67

359 Versjon per sykkeltrafikk. Prosessene drives derfor frem ved hjelp av en egen bevilgning fra Statens vegvesen, og er ikke direkte knyttet til fylkeskommunens prioritering av midler til utbygging av sykkelvegnettet. Planene legger likevel et godt grunnlag for å definere viktige områder for utbygging av gang- og sykkelvegnettet i fremtiden. Første gangs politiske behandling av de utarbeidede planene ventes å starte høsten Farsund er neste by som vil få utarbeidet en slik plan, og arbeidet med dette ventes å starte i For Areal- og transportplansamarbeidet i Kristiansandsregionen er det i tillegg utarbeidet en sykkelhandlingsplan for perioden 2011 til Ved utarbeidelse av kommunedelplanene blir naturligvis føringer fra denne sykkelhandlingsplanen hensyntatt Transportsykling Der er i hovedsak to hovedformer for sykling; transportsykling og tursykling. Mens den førstnevnte handler om daglig transport, og delvis trening, handler tursykling i hovedsak mer om rekreasjon og opplevelser. Sykkel som transportmiddel blir stadig mer populært, noe som gjør det viktig å ha fokus på dette i utarbeidelse av planer om prosesser, slik at det kan tilrettelegges på en god måte for alle trafikantgrupper. De siste årene har man sett at det, særlig i tett befolkede områder, er behov for en ny type infrastruktur for sykling. Ekspress-sykkelveger skal gi god fremkommelighet for de som ønsker å komme fort frem på sykkel. Konseptet innebærer at det bygges en relativt bred, todel transportåre med separat sykkelbane ved siden av et fortau. I første omgang planlegges en slik transportåre utviklet mellom Møvik og Dyreparken i Kristiansand. Deler av denne vegen vil bli fylkesveg. Kristiansandsområdet inngår som ett av ni byområder som er definert som Fremtidens byer. Dette muliggjør at området kan inngå en helhetlig bymiljøavtale med staten, der staten, fylkeskommunen og kommunene definerer, og forplikter seg til å følge opp, felles mål for transportutviklingen. Både bymiljøavtalen og NTPs mål om at trafikkvekst skal håndteres ved hjelp av kollektiv, sykkel og gange gjør at transportsykling blir et viktig middel for å håndtere trafikkveksten i fremtiden Tursykling Tursyklere fra inn- og utland benytter seg ofte av Nasjonale sykkelruter når de ferdes rundt i Norge. I Vest-Agder har vi to ruter som er definert som Nasjonal sykkelrute. Nasjonal sykkelrute 1 går øst/vest langs kysten, og er en del av Nordsjøruta. Nasjonal sykkelrute 3 starter i Kristiansand og går nordover, hovedsakelig parallelt med Otra og krysser fylkesgrensa til Aust-Agder ved Kilefjorden. Begge sykkelrutene følger stedvis det ordinære vegnettet, mens deler av strekningene følger tur- og skogsveger. De delene av sykkelrutene som ikke følger det ordinære gang- og sykkelvegnettet driftes ikke på vinteren, med mindre dette bestilles spesielt ved behov. Handlingsprogram for fylkesveg Side 68

360 Versjon per Aktuelle problemstillinger på fylkesvegnettet Inndeling av vegnettet i kategorier og funksjonsklasser Inndeling av fylkesvegnettet i kategorier og funksjonsklasser gir et retningsgivende verktøy for utvikling av et bærekraftig vegnett. Inndelingen kan også være nyttig i strategiske diskusjoner om prioritering og valg av vegstandard, fordeling av midler til drift- og vedlikeholdstiltak, investeringer og liknende. Regionalplan Agder 2020 sier at "Et tilpasset og velfungerende transportnett er en viktig forutsetning for ønsket regional utvikling. Det er ikke mulig å videreutvikle et konkurransedyktig næringsliv og sikre bosetning på hele Agder uten et effektivt samferdselsnett. Transportinfrastrukturen må utvikles slik at den blir tilgjengelig, effektiv, forutsigbar, sikker og miljøvennlig". Med utgangspunkt i dette har man definert kriterier for at en veg skal være "Regional fylkesveg" eller "Viktig fylkesveg", veger som samlet betegnes som "Fylkeskommunal hovedveg". Vest-Agder fylkeskommune har samtidig utarbeidet nye retningslinjer for behandling av byggegrense- og avkjørselssaker. Statens vegvesen har på vegne av fylkeskommunen allerede tatt i bruk disse. Kommunene tilrådes å legge retningslinjen til grunn ved utarbeidelse av kommuneplaner, reguleringsplaner og ved enkeltsaksbehandling. I retningslinje for byggegrense- og avkjørselspolitikk legges det opp til en todelt praksis; streng holdning på "Fylkeskommunal hovedveg" og mindre streng holdning på "Lokal fylkesveg". Det vil være mulig å søke om dispensasjon for å gjøre tiltak som ikke er i henhold til retningslinjen, men retningslinjen sikrer at vegeier har mulighet for å vurdere hvert enkelt tiltak. Dette ivaretar både hensyn til trafikksikkerhet, og fremtidige arealbehov i forhold til blant annet vegutvidelse, gang- og sykkelveger og støyskjerming. Forslag til inndeling av fylkesvegnettet i kategorier og funksjonsklasser vil være et levende dokument, der inndelingen vil bli oppdatert etter hvert som nye behov melder seg. Hvis en veg får en ny funksjon vil kategori og funksjonsklasse vurderes på nytt. En generell nedklassifisering av kategorien "Øvrig fylkesveg" er ikke aktuelt. Man går med dette bort fra begrepene "ny-" og "gammel fylkesveg", og vil fremover omtale de ulike vegene som "Fylkeskommunal hovedveg" eller "Lokal fylkesveg". Fylkesutvalget er gitt endelig fullmakt til å avgjøre saken etter at den har vært ute på 2. gangs høring. Høringsfristen er satt til 15. februar Byggegrenser langs fylkesveg Byggegrenser beskriver en minsteavstand for tillatt bebyggelse, målt fra midten av offentlig veg, og regulerer hvor på eiendommen det kan bygges uten dispensasjon. Byggegrensene skal blant annet ivareta hensyn til trafikksikkerhet, behov knyttet til arealer for utbedring, drift- og vedlikehold av vegen, samt miljøet langs vegen. Trafikksikkerhet kan blant annet handle om siktforhold og elementer som kan ta trafikantenes oppmerksomhet bort fra veg og trafikk. For drift og vegvedlikehold kan byggverk eller innretninger tett innpå vegen hindre rasjonell brøyting og snøopplag, og være til ulempe for daglig drift. Handlingsprogram for fylkesveg Side 69

361 Versjon per Arealbehov for eventuell utretting av kurver, vegutvidelser, mindre vegomlegginger og bygging av gang- og sykkelveg, støyvoller eller støyskjermer må ivaretas ved vurdering i byggegrensesaker. Miljøet for eiendommer som grenser til vegen skal ivaretas i forhold til støy og luftforurensing. "Regional fylkesveg" og "Viktig fylkesveg" utgjør til sammen det fylkeskommunale hovedvegnettet som binder sammen fylker og kommuner og betjener en betydelig mengde trafikk, i tillegg til at de anses som viktig for regional utvikling. For det fylkeskommunale hovedvegnettet er byggegrensen derfor satt til 50 meter. Det øvrige fylkesvegnettet har mer lokal betydning og har generelt sett en lavere trafikkmengde. Byggegrensen er derfor satt til 20 meter for "Lokal fylkesveg". Det er mulig å fremme søknad om dispensasjon fra byggegrensene. For slik dispensasjon er det krav til saklighet, rimelighet og likebehandling. Som ledd i klarleggingen av forholdene bør det, så fremt ikke søknaden kan innvilges uten videre, være foretatt befaring. Når Statens vegvesen avslår en søknad, skal det i avslaget klart opplyses om hvilke vurderinger avslaget grunner seg på. Eventuelle alternative godkjennbare løsninger bør nevnes, jf. forvaltningsloven 24 og 25. I områder som omfattes av reguleringsplaner skal søknader om dispensasjon fra byggegrenser behandles etter plan- og bygningslovens 19. For fylkesveger gir Statens vegvesen uttalelse som fylkeskommunens faginstans. Avkjørsler langs fylkesveg Hensynet til trafikksikkerhet er den viktigste vurderingen i retningslinjen med hensyn til avkjørselssaker. Fylkeskommunal hovedveg: streng holdning Nye avkjørsler skal begrenses og skal som hovedregel inngå i reguleringsplan. Utvidet bruk av eksisterende avkjørsel kan tillates når utbyggingen er i samsvar med formålet i gjeldende kommuneplan. Reguleringsplan bør utarbeides. Driftsavkjørsler til landbruket skal begrenses, men kan aksepteres. Avkjørsler skal tilfredsstille vegnormalens krav for hovedveger. Lokal fylkesveg: mindre streng holdning Nye avkjørsler kan tillates. Det skal vurderes om en eksisterende avkjørsel i nærheten kan benyttes før en gir tillatelse til ny avkjørsel. En ny avkjørsel skal ses i sammenheng med mulig videre utbygging i samme område. Utvidet bruk av avkjørsel er å foretrekke frem for etablering av en ny avkjørsel. Driftsavkjørsler til landbruket tillates. Avkjørsler skal tilfredsstille vegnormalenes krav for samle- og adkomstveger. Klagebehandling i byggegrense- og avkjørselsaker For fylkesveger kan vedtak etter veglovens bestemmelser påklages til fylkeskommunen. Klage sendes til Statens vegvesen region sør, som skal vurdere klagen med sikte på om nye opplysninger skal føre til at vedtak bør oppheves eller endres. Dersom Statens vegvesen ikke finner å kunne endre vedtaket sitt blir klage Handlingsprogram for fylkesveg Side 70

362 Versjon per oversendt til fylkeskommunen for videre behandling. Saken avgjøres i Fylkesutvalget som klageutvalg. For vedtak om dispensasjon fra reguleringsplaner, etter plan- og bygningslovens 19, er fylkesmannen klageinstans. Statens vegvesen kan anbefale fylkeskommunen å påklage vedtak i saker som gjelder fylkesveger. Klassifisering av vegnettet Ettersom fylkeskommunens rolle som vegeier er endret etter forvaltningsreformen, er det på tide å foreta en ny helhetlig gjennomgang av alle vegene i fylket tilsvarende den som sist ble gjort i 1985, for å vurdere eierskapet til det offentlige vegnettet. Hovedformålet er å få bedre samsvar mellom offentlige samferdselsoppgaver og det politiske nivå. Oppgaver som klart er kommunale bør ivaretas av den enkelte kommune, og tilsvarende regionale oppgaver av fylkeskommunen. Dette arbeidet er også en oppfølging av samferdselsplanen. I dette arbeidet vil det bli vurdert muligheten både for å overta kommunale veger som har regional betydning, og å kvitte seg med fylkesveger som ikke anses å ha regional betydning ut fra dagens og forventet fremtidig bruksmønster og behov. Veglister på fylkesveg For å styrke konkurransevilkårene for skogsindustrien har SAM-utvalget i sak 97/13 bedt Statens vegvesen om å vurdere fylkesvegene i forhold til tømmervogntog med maks lengde på 24 meter, 60 tonn totalvekt og 10 tonns akseltrykk. Alle veger som kan oppskrives uten at dette går på bekostning av vegkapitalen skal skrives opp. Statens vegvesen har gått gjennom alle bruer og oppskrevet de som automatisk kan skrives opp ift. tåleevne. For de bruene som automatisk ikke kan skrives opp skal det gjøres en mer omfattende faglig vurdering. Det gjøres også en faglig vurdering på selve veglegemet. Når det gjelder veglegemet vurderes tømmertransport ift. alle veger som har bruksklasse (bk) 10, som betyr at det er tillatt med 10 tonns akseltrykk. Selv om totalvekten på enkelte veger økes til 60 tonn, økes ikke akseltrykket. Vekten må fordeles på flere akslinger (fortsatt bk10 på hovedvegene). Derfor tillattes også lengre tømmerbiler på opptil 24 meter på enkelte veger. På grunn av at akseltrykket er det samme vil tømmertransporten sannsynligvis ikke medføre økt slitasje på vegen. Antall transportturer vil også reduseres. 19 Tømmerdrift, foto: Steinar Sørheim, VAF Saken er også vurdert i forhold til trafikksikkerhet og det konkluderes med at endringene ikke vil være negative i forhold til trafikksikkerhet på vegene. Arbeidet med å gjennomgå veglistene forventes å være ferdigstilt innen Handlingsprogram for fylkesveg Side 71

363 Versjon per Vedlegg 13.1 Marginalliste for fylkesveginvesteringer Program Beskrivelse av tiltak Kommune Kostnadsestimat +/- 40 % Store veganlegg Fv 456 Stokkeland bru Søgne 30 Fv 469 utbedring ferjekaier Flekkefjord 25 Fv 42 tunnel ved Sirdalsvann Sirdal 190 Utbedringer Fv 452 Justvik Ålefjær Kr.sand 40 Fv 42 Rog. grense Sandvann Sirdal 10 Fv 44 Flekkefjord Åna Sira Flekkefjord 40 Mindre utbedringer, punkter Diverse 20 Fast dekke på grus Fv 321 Skjævesland Usland Marnardal 3,5 Fv 359 Espelid Lognavann Åseral 4,5 Fv 404 Skoftelandskleiva Lindesnes 3 Fv 752 Ågedalstø Ågedal Audnedal 4 Fv 305 v/sveinall Marnardal 2 Fv 101 Helleland Koland Marn./Song. 11 Gang- og sykkelveg Fv 460 Rødberg Snik Lindesnes 18 Fv 456 Fortau Hølleveien Søgne 4 Fv 42 Eiken feries. Tveitosen Hægebostad 28,5 Fv 43 Sundestr. Kjørrefjord Farsund 30 Fv 925 Raulivegen Flekkefjord 27 Fornying bru Fv 435 Melhusfossen, repr. Lindesnes 3,5 Fv 901 Osen, repr. Flekkefjord 3,5 Fv 468 Lindland øvre, repr. Sirdal 3,5 Fv 7 Hallandsfoss, repr. Vennesla 3 Fv 304 Bue, repr. Marnardal 3,5 Fv 3 Hoksvassbekk, repr. Kristiansand 2 Handlingsprogram for fylkesveg Side 72

364 Versjon per KART ASFALTPLAN Ny asfaltplan vil foreligge i god tid før utgangen av perioden Handlingsprogram for fylkesveg Side 73

365 Versjon per Kart driftskontraktsområder, med vinterstrategi Kartet viser de ulike kontraktsområdene for drift- og vedlikehold. Vinterdriftsstrategien for Flekkefjordkontrakten er oppdatert på eget kart. Handlingsprogram for fylkesveg Side 74