Høringsuttalelse - Evaluering av forsøk med samordning av statlige innsigelser til kommunale planer etter plan- og bygningsloven

Transkript

1 Byrådssak 1322 /16 Høringsuttalelse - Evaluering av forsøk med samordning av statlige innsigelser til kommunale planer etter plan- og bygningsloven FIWE ESARK Hva saken gjelder: Hordaland er et av seks fylker som siden 2013 har vært med i forsøksordningen med samordning av statlige innsigelser til kommunale planer etter plan- og bygningsloven. Formålet med ordningen er å få til en mer effektiv og målrettet behandling av plansaker og et bedre samarbeid mellom kommunene og statlige myndigheter. Det er også et mål å styrke kvaliteten og gjennomførbarheten av kommunale arealplaner. Fylkeskommunen og nabokommuner har også anledning til å fremme innsigelser, men har ikke vært en del av forsøket. På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har forskningsinstituttet Norut i Tromsø gjennomført en evaluering av det treårige forsøket med samordning av statlige innsigelser til kommunale arealplaner. KMD har gitt få føringer for hvordan samordningen skal gjennomføres, og praktiseringen varierer derfor fra fylke til fylke. Samordningsforsøket skal avsluttes ved utgangen av KMD skal i løpet av høsten avklare hvordan ordningen skal videreføres. Evalueringsrapporten fra Norut er et viktig grunnlag i dette arbeidet, se vedlegg. KMD ber om eventuelle kommentarer til evalueringsrapporten innen 15. september Kommunen har fått fristen utsatt til 5.oktober Saksinnstilling sendes så snart den er offentlig, og endelig uttale ettersendes så snart byrådet har behandlet saken. KMD ønsker også synspunkter på hvordan ordningen bør videreføres, og om det er behov for tydeligere føringer fra departementet. Dette kan omfatte kriterier for avskjæring av innsigelser, tidsfrister for høringsuttalelser fra statsetatene, rutiner for hvordan innsigelser trekkes, bruk av dialogmøter m.m. Norut peker på at forsøket har gått over relativt kort tid, og at det har vært både reorganiseringer og regjeringsskifte i perioden. Det har derfor vært problematisk å trekke entydige slutninger. Norut peker på at det er klare funn som tyder på at forsøket har hatt effekt: - Bedre dialog mellom fylkesmannsembetene og de statlige myndighetene - Tydeligere og mer forutsigbare statsetater - Kvalitativt bedre innsigelser - Færre innsigelser På grunnlag av evalueringen gir Norut følgende anbefalinger: 1. Fylkeskommunen inviteres med i samordningen på en måte som ivaretar det folkevalgte fylkestingets rolle som regional planaktør 2. Pålegge samtlige sektordepartementer og direktorater å utarbeide klare retningslinjer for hva som er sektorens regionale og nasjonale interesser slik at innslagspunktet for innsigelser blir tydeligere 3. Samordne de regionale inndelingene for de statlige fagetatene 4. Tydeligere rolle for KMD 5. Klarere retningslinjer for hva som skal være grunnlag for avskjæring av innsigelser 6. Samordning av innsigelser forbeholdes kommuneplan/kommuneplanens arealdel. 1

2 Fagetatenes merknader Det er innhentet synspunkt til samordningsforsøket fra Etat for plan og geodata og Etat for byggesak og private planer i Byrådsavdeling for byutvikling: Etat for plan og geodata Forsøksordningen startet i Bergen kommunes gjeldende arealdel til kommuneplanen ble vedtatt i 2012, og stadfestet av departementet Arealdelen har derfor ikke vært en del av forsøksordningen med samordning av statlige innsigelser. I forsøksperioden har kommunen behandlet 3 kommunedelplaner og 18 offentlige reguleringsplaner (både område- og detaljreguleringsplaner). 5 av disse offentlige planene har hatt innsigelser. Tabell 1: Antall offentlige planer, herav antall planer med innsigelser og antall innsigelser i perioden : (NB: En plan kan ha flere innsigelser). Den korte forsøksperioden tilsier at det ikke er mulig for fagetaten å si om forsøket har bidratt til færre innsigelser. Plan og geodata er positiv til at flere statsetater har utarbeidet egne veiledere som klargjør sektorens nasjonale interesser, og er enig i at dette gir bedre forutsigbarhet. Fagetaten og kommunen har ved flere anledninger tatt opp problemer med manglende begrunnelse eller hjemler for innsigelsene. I følge Norut-rapporten er Hordaland et av fylkene hvor fylkesmannens personlige engasjement kan sies å ha hatt stor betydning for forsøket. Felles samordningsmøte med etatene som har kommet med innsigelse kan være positivt, da man kan legge frem og diskutere utfordringer og problemstillinger samlet. Fagetaten mener dette kan være et supplement til Regionalt planforum, hvor offentlige planforslag legges frem før eventuell konflikt (innsigelser). Innsigelsene til kommunens offentlige planer i forsøksperioden har i hovedsak vært fra fylkesmannen selv, i tillegg til fylkeskommunen som ikke er en del av forsøket. Fagetaten har derfor ikke tilstrekkelig erfaring i perioden til å vurdere om samordningsforsøket har hatt noen konkret effekt. Når det gjelder rapportens anbefalinger støtter fagetaten forslaget om at fylkeskommunene må være med i samordningen. Fagetaten støtter også forslaget om retningslinjer som bedre klargjør hva som er en sektors regionale og nasjonale interesser og som gir grunnlag for en innsigelse. I rapporten anbefales at samordning av innsigelser forbeholdes kommuneplan og kommunedelplaner. Fagetaten mener at samordning også kan være hensiktsmessig når det gjelder større offentlige områdereguleringsplaner. 2

3 Etat for byggesak og private planer Fagetaten peker på at Norut-rapporten inneholder en rekke punkter vedr. evaluering av prosjektet som omfatter forhold på statens side. Ut fra dette avgrenser fagetaten kommentarer til punkt 6 om kommunens vurderinger. Videre avgrenses kommentarene til erfaring med behandling av private forslag til detaljreguleringer. Fagetaten har god erfaring med samordning av de statlige innsigelsene slik forsøket har fungert hos Fylkesmannen i Hordaland. Fagetaten er ikke nødvendigvis faglig sett enig i det materielle innhold i innsigelsene, men prosessen rundt håndtering av eventuelle innsigelser er god. Innsigelsene er vanligvis tydelig og forståelig formulert, og fagetaten har en instans å forholde oss til med hensyn til dialog og oppfølgning. De statlige organene klarer i hovedsak å overholde satte høringsfrister etter plan- og bygningslovens 12-11, jf , 1. ledd. Dette er positivt i forhold til raskest mulig avklaring av hva som måtte være av merknader, og eventuelle innsigelser. Fagetaten beskriver at Fylkesmannen i Hordaland tilbyr rutinemessig drøftingsmøter i forkant av at ev. innsigelse fremmes, med sikte på at innsigelsen avklares før den fremmes. Drøftingsmøtet forutsetter at kommunene møter med representanter som i størst mulig grad kan forplikte kommunen i forhold til endringer av planforslaget og den videre behandling av det private planforslaget. For Bergen kommune som har et parlamentarisk styringssett, er det en utfordring å få dette til. Fagetaten har derfor generelt sett det som hensiktsmessig at innsigelsen blir fremmet, og at det tas dialog om innsigelsen i ettertid. Dette gjelder også dialog overfor forslagstiller. Erfaringen er da at sakene kan løses og at mange innsigelser kan trekkes før sakene fremmes for endelig politisk behandling i bystyret. Det fremgår samtidig tydelig i saken, hvilke forhold innsigelsen har vært knyttet til. Fagetaten erfarer at høringsfristen ved offentlig ettersyn er en utfordring for Hordaland fylkeskommune, og at kommunen ofte må innvilge fylkeskommunen utsatt høringsfrist for at de skal få tid til politisk behandling av spørsmålet om innsigelse skal fremmes. Selv om det fra kommunens side har vært ført en streng praksis med hensyn til fristforlengelse, et dette noe som påvirker fremdriften i de aktuelle sakene. Fagetaten anbefaler at samordningsprosjektet også utvides til å omfattes fylkeskommunen. Byrådens forslag til høringsuttalelse Byråden for byutvikling anbefaler at Bergen kommune avgir følgende høringsuttalelse: «Hordaland er en av 6 fylker som har deltatt i forsøket med samordning av statlige innsigelser til kommunale planer fra I forsøksperioden har kommunen fremmet 3 kommunedelplaner og 18 offentlige reguleringsplaner, hvorav 5 av disse planen har utløst innsigelser. I tillegg har kommunen behandlet 113 private detaljplanforslag som utgjør ca 90 % av planvedtakene i bystyret. Det er fremmet innsigelser til nærmere halvparten av de private planforslagene som var på høring i forsøksperioden. Over halvparten av innsigelsene er fra fylkesmannen og en del fra Statens vegvesen. Fylkeskommunen har fremmet relativt få innsigelser i denne forsøksperioden. Store offentlige plansaker er også presentert i Regionalt planforum hos fylkeskommunen, med konstruktive synspunkt fra involverte etater. Gjeldende kommuneplan fra 2012 utløste et stort antall innsigelser, men disse ble behandlet før forsøksordningen startet opp. Kommunen har positive erfaringer fra forsøksperioden Bergen kommune har i hovedsak positive erfaringer med samordningsforsøket. Forsøksordningen er imidlertid for kort til at det er mulig å si om forsøket har bidratt til færre innsigelser. Foreløpig viser KOSTRA-tall at andelen innsigelser til reguleringsplanforslag har sunket fra 45% i 2014 til 28% i

4 En del av den positive erfaringen er at innsigelsene er blitt mer tydelig begrunnet, mer forutsigbar, og mer presis på bruk av lovhjemmel. Kommunen erfarer også at ordningen har ført til mer samarbeid mellom statlige etater i plansaker med sammensatte interesser. Totalt sett erfarer kommunen at dette gir en styrket kvalitet i plansakene og dermed økt gjennomførbarhet. Plan- og bygningsloven forutsetter og har krav om kontakt og dialog tidlig og underveis i planprosessen, for å kunne skape forutsigbarhet for viktige vurderinger og forslag om arealbruk. Fylkesmannen i Hordaland tilbyr kommunene rutinemessig drøftingsmøter i forkant av at ev. innsigelse fremmes til et planforslag på høring. Formålet er å avklare grunnlaget for en innsigelse og hvorvidt det er aktuelt med endringer av planforslaget som kan gjøre en innsigelse uaktuell å fremme. Et slikt drøftingsmøte forutsetter imidlertid at kommunene møter med representanter som i størst mulig grad kan forplikte kommunen som planmyndighet (bystyret) i forhold til endringer av planforslaget og den videre behandling av det private planforslaget. For Bergen kommune som har et parlamentarisk styringssett, er det en utfordring å få dette til, særlig for private planforslag. Kommunen har derfor generelt sett det som hensiktsmessig for private planforslag at innsigelsen blir fremmet gjennom samordningsforsøket, og at det tas dialog om innsigelsen i ettertid. Dette gjelder også overfor forslagstiller. Erfaringen er da at sakene kan løses og at mange innsigelser kan trekkes før sakene fremmes for politisk behandling i bystyret. Når saken fremmes for politisk behandling skal det fremgår tydelig hvilke forhold eventuell innsigelse(r) har vært knyttet til og hva det har ført til av endringer fram til politisk behandling, og eventuelt hva som gjenstår. Det er videre kommunens erfaring at innsigelser kan løses ved dialog gjennom kontaktmøter med fylkesmannen i løpet av den politiske behandlingen av et planforslag, herunder også meklingsmøter før endelig behandling i bystyret. Kommunen erfarer dels også en mer effektiv behandling av konfliktpregede saker i slike møter, ved at det vektlegges å kunne finne løsninger lokalt og innenfor kortere tidsrammer. Beskrivelsen av planprosesser med innsigelser viser et sammensatt bilde der samordningsforsøket er en del av en større sammenheng, og har flere faktorer som påvirker og medvirker til avklaringer av spørsmål om innsigelser til planforslag. Etter kommunens vurdering gir samordningsforsøket et viktig bidrag til avklaring og behandling av innsigelsesspørsmål. Kommunen ser positivt på videreføring av samordningsforsøket Ut fra de nevnte positive erfaringer er kommunen kommet til at det er påvist et grunnlag for at forsøksordningen videreføres. Når det gjelder Norut-rapportens anbefalinger støtter Bergen kommune forslaget om styrket bruk av Regionalt planforum og supplerende samordningsmøter med involverte etater. Til forskjell fra statlige instanser med innsigelsesrett, er fylkeskommunen et regionalt folkevalgt nivå som fortsatt må ha sin autonomi i form av administrativ forberedelse og politiske vedtak. Bergen kommune vil sterkt advare mot et forslag om å samordne fylkeskommunen på lik linje med statlige innsigelsesorgan. Dette vil føre til en avpolitisering av viktige politikkfelt som arealpolitikk og kulturminnevern, som regionalt folkevalgt nivå ihht gjeldende lovverk (kml og pbl) er satt til å ivareta. Denne type samordning vil heller ikke ivareta fylkeskommunens rolle som folkevalgt aktør i spørsmål om innsigelser. Kommunen støtter også forslaget om retningslinjer som bedre klargjør hva som er en sektors regionale og nasjonale interesser, og som gir grunnlag for en innsigelse. Rapporten anbefaler at samordning av innsigelser forbeholdes kommuneplan og kommunedelplaner. Anbefalingen er 4

5 basert på at avklaring av interessekonflikter på overordnet plannivå vil gi færre innsigelser på detaljplannivå. Plan- og bygningsloven forutsetter at detaljplaner fremmes innenfor rammen av overordnet plan, men det er kommunens erfaring at private planforslag ofte går ut over avklarte rammer. Det store antallet innsigelser er knyttet til private planforslag som også utgjør den største delen av plansaker til behandling. Ut fra målsettingen om effektivitet i planbehandlingen er det kommunens oppfatning at innsigelser til detaljplaner fortsatt bør være en del av samordningsrollen i tillegg til større offentlige områdereguleringsplaner. Kommunen støtter behovet for klarere retningslinjer for hva som skal være grunnlag for avskjæring av innsigelser. Aktuelle eksempler kan være at det legges mindre vekt på detaljerte forhold som mer hensiktsmessig og effektivt vil bli avklart i oppfølgende byggesak etter byggesaksforskrift, og at krav til utredninger avveies opp mot hva som er tilstrekkelig grunnlag for videre vurderinger og beslutninger i en plansak. Når det gjelder tidsfrister for høringsuttalelser fra statsetatene, vil kommunen peke på behov for presisering av tidsfrist for fylkeskommunen som ivaretar behov for politisk forankring av deres innsigelse.» Vedtakskompetanse: I henhold til byrådets fullmakter 7, vedtatt av bystyret i sak 236/16 avgir byrådet høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Byråden for byutvikling innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune avgir høringsuttalelse til «Evaluering av forsøk med samordning av statlige innsigelser til kommunale planer etter plan- og bygningsloven» i tråd med byrådens forslag. 2. Melding om vedtak sendes bystyrets kontor. Dato: 04. oktober 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Anna Elisa Tryti byråd for byutvikling Vedlegg: Høringsskriv datert Samordning av statlige innsigelser, Norut, rapport 11/2016 Fagnotat, Etat for byggesak og private planer, datert Fagnotat, Etat for plan og geodata, datert