Høringsuttalelse - Veileder - Nasjonale og vesentlige regionale interesser innenfor Statens vegvesens ansvarsområde

Transkript

1 Byrådssak 1179 /17 Høringsuttalelse - Veileder - Nasjonale og vesentlige regionale interesser innenfor Statens vegvesens ansvarsområde FIWE ESARK Hva saken gjelder: Saken gjelder uttalelse til høring av ny veileder fra Statens vegvesen om medvirkning i arealplanleggingen, og bruk av innsigelse innenfor vegvesenets ansvarsområde. Veilederen er primært et hjelpemiddel for ansatte i Statens vegvesen. Det er samtidig et ønske at den skal skape forutsigbarhet og være til nytte i planlegging som berører Statens vegvesens interesser, herunder samarbeidet mellom Statens vegvesen, fylkeskommuner, kommuner og andre myndigheter med ansvar og innsigelsesmyndighet i arealplanleggingen. Veilederen skal klargjøre Statens vegvesens rolle i arealplanleggingen, gjøre nærmere rede for nasjonale og vesentlige regionale interesser som Statens vegvesen har ansvar for å ivareta i planleggingen, samt klargjøre når det kan være nødvendig for Statens vegvesen å fremme innsigelse. I veilederen forsøkes det også å tydeliggjøre grensegangen mellom Statens vegvesen ansvar og andre myndigheters ansvar på blant annet miljøområdet. Nasjonale og regionale interesser innenfor Statens vegvesens ansvarsområde er knyttet både til ansvaret for å forvalte riks- og fylkesvegnettet og ansvaret som sektormyndighet for hele vegtransportsystemet som gjelder både statlige, fylkeskommunale og kommunale veger, gater og gang- og sykkelløsninger. Høringsfrist er opprinnelig satt til 31.mai 2017, men er etter anmodning forlenget til 15. juni. Nærmere om forslag til veileder Hovedpunkt i veilederen er knyttet til: Statens vegvesens rolle og ansvar i arealplanlegging Statens vegvesens bruk av innsigelse Formelle forhold om planforslaget er tilstrekkelig utredet Forvalteransvar i arealplanleggingen Sektoransvar i arealplanleggingen Veilederen tar utgangspunkt i overordnete retningslinjer i plan- og bygningsloven, rundskriv H-2/14, retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven, Instruks for Statens vegvesen, fastsatt av Samferdselsdepartementet og Statens vegvesens interne retningslinjer for behandling av innsigelsessaker etter plan- og bygningsloven, datert Statens vegvesens roller og ansvar i arealplanlegging Veilederen understreker behovet for at kommunen tidlig involverer berørte myndigheter i arealplanleggingen. Tidlig medvirkning kan gi bedre kvalitet på planarbeidet og færre innsigelser. Dersom tidlig medvirkning ikke ivaretar interesseområdet for Statens vegvesen, kan det være nødvendig å fremme innsigelse til et planforslag som er på høring. Veilederen peker på at vegvesenet skal være varsom med å overprøve kommunens lokalpolitiske skjønn. Innsigelse skal kun brukes der det er helt nødvendig for å ivareta nasjonale eller vesentlig regionale 1

2 interesser, eller i spørsmål som av andre grunner er av vesentlig betydning for Statens vegvesens ansvarsområde, jf. pbl 5-4. Veilederen konkretiserer vegvesenets rolle i forhold til hensyn som vegforvalter, som sektormyndighet, samt på miljøområdet: Som forvalter av vegnettet skal Statens vegvesen påse at kommunale arealplaner: Er i samsvar med overordnede planer og planlagte riks- og fylkesvegprosjekter. Ikke påfører vegeier uforutsette kostnader Bidrar til god og rasjonell utvikling av vegene Gir gode vilkår for drift av vegene. Vegforvalterinteressene skal veies opp mot øvrige samfunnsinteresser. Planforslag som berører vegnettet må ikke gjøre det vesentlig vanskeligere eller dyrere å utvikle, drifte og vedlikeholde vegnettet. Nye planforslag må heller ikke hindre realisering av allerede planlagte riks- og fylkesvegprosjekter eller være i strid med overordnede planer eller regjeringsvedtak gjort på bakgrunn av konseptvalgutredninger (KVU). Som sektormyndighet har Statens vegvesen ansvar for å ivareta: Trafikksikkerhet og framkommelighet i vegtransportsystemet Universell utforming i vegtransportsystemet Samordnet bolig- areal- og transportplanlegging Statens vegvesen har herunder et delansvar på miljøområdet og for fagkompetanse knyttet til helhetlig bypolitikk og kollektivtransport. Rollen som sektormyndighet for vegtransportsystemet sammen med ansvaret for bymiljø og byvekstavtaler og kompetanseutvikling knyttet til helhetlig bypolitikk og kollektivtransport, gir også Statens vegvesen et delansvar for samordnet bolig- areal og transportplanlegging og for å redusere klimagassutslipp. Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (SPR-BATP) konkretiserer blant annet hvordan klimamålene som er fastsatt gjennom internasjonale avtaler, klimaforliket og aktuelle stortingsmeldinger skal følges opp i arealplanleggingen. På miljøområdet har fylkesmannen et hovedansvar gjennom myndighet etter forurensningsloven, men vegvesenet har et delansvar når det gjelder miljøtemaene klimagassutslipp og samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Statens vegvesen skal imidlertid ikke fremme innsigelse til disse temaene ut fra sektoransvaret. Planer som ikke ivaretar hensyn til støy og lokal luftkvalitet, vannkvalitet og forurensing i grunnen, kan i enkelte tilfeller gi grunnlag for Statens vegvesen til å fremme innsigelse ut fra hensynet til kostnader og ulemper dette kan gi Statens vegvesen som vegforvalter. - Statens vegvesens bruk av innsigelse Innsigelsen kan gjelde selve innholdet og de konkrete løsningene i planen eller den kan gjelde formelle forhold ved planen, som for eksempel mangelfull beskrivelse og konsekvensutredning. Det kan også fremmes innsigelse der planutkastet kommer i konflikt med annet pågående planarbeid. Etter PBL 5-5 kan det ikke fremmes innsigelse til forhold som er avklart i løpet av de ti foregående årene. Det samme gjelder om det kunne ha vært fremmet innsigelse til en tidligere plan om samme forhold som er vedtatt i løpet av de ti foregående årene. Det skal alltid foreligge en konkret vurdering og begrunnelse for hvorfor planen er i strid med nasjonale eller regionale føringer, pbl 5-4. Innsigelsen bør også konkretisere hvilke endringer som skal til for at innsigelsen kan trekkes. 2

3 Vurdering av bruk av innsigelser vil ofte kreve avveining av ulike kommunale, regionale og nasjonale interesser mot hverandre. I forslag til veileder er hovedregel at det må gjøres konkrete avveininger mellom ulike hensyn i hver enkelt sak. Regionvegkontorene er gitt myndigheten til å fremme innsigelse for planer langs riksveg på vegne av Statens vegvesen. Innsigelser som er begrunnet i Statens vegvesens sektoransvar skal være forlagt vegdirektørene før mekling. Nye Veier AS har ikke myndighet til å fremme innsigelse, men kan be om at Statens vegvesen fremmer innsigelse til planforslag som berører Nye Veiers portefølje. De samme føringene som er beskrevet i veilederen, skal ivaretas i planer som utarbeides i regi av Statens vegvesen selv. I enkelte tilfeller kan planmyndigheten gjennom fastsetting av planprogram pålegge Statens vegvesen å lage planforslag for alternativer som Statens vegvesen mener ikke er akseptable. Det kan da være aktuelt å fremme innsigelse til disse konkrete alternativene. Som i andre type plansaker bør Statens vegvesen imidlertid varsle kommunen tidlig i planarbeidet om at det kan bli aktuelt med innsigelse, og begrunne dette. - Formelle forhold er planforslaget tilstrekkelig utredet? Formelle forhold ved en plan eller planprosess kan være grunnlag for innsigelse. Dette kan være knyttet til forvaltningslovens eller plan- og bygningslovens krav til saksbehandling, planprosess, planutforming eller krav til utredning. Veilederen har utarbeidet en sjekkliste med oversikt over lover, forskrifter og retningslinjer som stiller krav om utredninger, og gir grunnlag for å forstå virkningene av et planforslag. - Forvalteransvar i arealplanleggingen Veilederen peker på at Statens vegvesen skal sørge for at nye planforslag ikke hindrer realisering av allerede planlagte prosjekter eller strider med vedtak i overordnede planer. Statens vegvesen kan fremme innsigelse til planforslag som krever avbøtende tiltak på eller langs riks- og fylkeveg, dersom det er sannsynlig at ansvar og kostnader vil falle på Statens vegvesen eller fylkeskommunen. Det er utarbeidet en sjekkliste for oppfølging av hovedpunktene i forvalteransvaret. - Sektoransvar i arealplanleggingen Veilederen ser sektoransvaret i forhold til tre hovedtema: 1. statlige retningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (SBATP) 2. universell utforming 3. trafikksikkerhet og fremkommelighet Sentrale mål som er definert i SBATP-retningslinjene er: At planleggingen skal fremme utvikling av kompakte og bærekraftige byer og tettsteder og redusere transportbehovet. At planleggingen skal legge til rette for og styrke klima- og miljøvennlige transportformer. At planlegging av arealbruk og transportsystem skal fremme samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, god trafikksikkerhet og effektiv arealbruk. Veilederen understreker at rollen som sektormyndighet for vegtransportsystemet gir Statens vegvesen et særlig ansvar for å ivareta målene om samfunnsmessig effektiv ressursutnyttelse, mål om å redusere transportbehov og klimagassutslipp og mål om å tilrettelegge for klima- og miljøvennlige transportformer. Rollen knyttet til bymiljø og byvekstavtaler, helhetlig bypolitikk og kollektivtransport gir i tillegg et mer generelt delansvar knyttet til samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. 3

4 Veilederen peker på at bymiljø- og byvekstavtaler mellom staten og byområdene skal bidra til å nå nasjonale og regionale mål for transport og arealbruk, og mangelfull oppfølging kan gi grunnlag for innsigelse. Det er utarbeidet en sjekkliste for aktuelle spørsmål og punkt i forholdet til SBATP. Universell utforming Etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har alle offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten. Det er utarbeidet en sjekkliste for tema om krav til universell utforming i plansaker er fulgt opp. Trafikksikkerhet og fremkommelighet Statens vegvesen har et generelt ansvar for at hele det offentlige vegtransportsystemet skal være trygt og effektivt. Ansvar for trafikksikkerhet og framkommelighet skal ivaretas for alle trafikantgrupper. Ansvaret omfatter altså både persontransport og næringstransport, og inkluderer biltransport, fotgjengere og syklister, kollektivtransport og personer med nedsatt funksjonsevne. Godstransport Veilederen omhandler også godstransport ved å vise til at Nasjonal transportplan fastsetter egne miljø og framkommelighetsmål for godstransport. Det er et mål at godstransport både på veg, sjø og bane skal bli mer effektivt og miljøvennlig, at fortrinnene til de ulike transportformene skal utnyttes og at transportformene skal knyttes bedre sammen. Lastebilen er viktigste transportmiddel for korte transporter. For de lange distansene er det er mål at mer gods skal fraktes på sjø og bane. Vegnormaler Veilederen peker på at der Statens vegvesen gir planuttalelser, stiller rekkefølgekrav eller fremmer innsigelse ut fra hensynene til framkommelighet eller trafikksikkerhet, bør kravene i vegnormalene legges til grunn for begrunnelsen. Fravik fra vegnormalene kan vurderes, herunder forutsetninger om krav om avbøtende tiltak. Det kan fremmes innsigelse dersom kommunen behandler saken ferdig før behandlingen av fravik er ferdig. Det er utarbeidet en sjekkliste for aktuelle spørsmål om forholdet til vegnormaler. Byrådens innstilling er at byrådet avgir følgende høringsuttalelse på vegne av Bergen kommune: Bergen kommune viser til mottatt forslag til ny veileder for Nasjonale og vesentlige regionale interesser innenfor Statens vegvesens ansvarsområde. Forslag til veileder utdyper vegvesenets roller og ansvarsområder og grunnlag for evt innsigelser til planforslag etter plan- og bygningsloven. Veilederen er grundig på tema og strukturert på vurdering, bl.a. gjennom bruk av sjekklister. Bergen kommune ser positivt på forslag til veileder ved at den gir god informasjon om, og dermed grunnlag for forståelse av vegvesenets roller, ansvar og oppgaver, både som vegforvalter og sektormyndighet. Veilederen gir også større grad av forutsigbarhet om vegvesenets grunnlag for vurdering av ev innsigelser til planforslag. Kommunen har ikke merknader til hovedpunktene i veilederen, men ser behov for å gi synspunkt til deltema. Veilederen favner vidt på samferdselstema både i kommune, i region og nasjonalt. Det fremgår at Statens vegvesen har et bredspektret grunnlag for å kunne fremme innsigelser. Bergen kommune vil i denne 4

5 sammenhengen understreke at det skal og må være et klart mål å kunne fremme planforslag uten innsigelser for å kunne gjennomføre ønsket utbygging etter en mest mulig effektiv planprosess. Bergen kommune ser det for øvrig som positivt at vegvesenet selv fremhever sin rolle og sitt ansvar for fagkompetanse knyttet til helhetlig bypolitikk og kollektivtransport. Utvikling av og i en storby stiller store krav til kompetanse om byutvikling, blant annet som grunnlag for avveininger av ulike krav og interesser, jf. nærmere omtale nedenfor. Interessekonflikter og avveining av samfunnsnytte Bergen kommune vil her understreke betydningen av planprosess, dialog og tidlig kontakt. Dette gjelder særlig i mer komplekse plansaker der interesser og målsettinger kan være konfliktfylte. Planløsninger krever avveininger mellom de ulike interessene, men forslag til veileder angir ikke metodikk e.l. for vekting av slike avveininger. Veilederen viser her til at kriterier utformet i et rundskriv fra Klima- og miljødepartementet for avveining av miljø- og andre samfunnsinteresser, også kan ha generell nytte for avveininger innen samferdselstema. I tillegg vil kommunen vise til betydningen av Fylkesmannen sin rolle mht samordning av innsigelser fra statlige etater til planforslag fra kommunene, jf forsøksordningen og forlengelsen ut dette året. Etter kommunens vurdering er dette forhold som burde vært tydeligere omtalt i veilederen. Behovet for gode planprosesser med tidlig og tett kontakt mellom vegvesenet og kommunen som planmyndighet er særlig viktig for å kunne oppnå gjensidig forståelse for ulike interesser i kompleks storbyproblematikk, jf. under. Kommunen ønsker også å påpeke at politiske organ i kommunen har en viktig rolle i å avveie samfunnsmessige hensyn i plansaker. Det er av stor betydning at Statens vegvesen gjør seg godt kjent med disse vurderingene og hensyntar disse i egen håndtering av sakene. Ved målkonflikter på samferdselsområdet vil Bergen kommune fremheve Statens vegvesens ansvar på miljøområdet og påpeke at hensynet til å oppfylle klimamålene må veie tyngst. Byutvikling og kompetanse Kommunen vil understreke behovet for at vurdering av evt innsigelser gjøres på et godt grunnlag med innsikt og forståelse av behov og prosesser innen byutvikling. Dette gjelder særlig for Bergen som en stor by med en rekke komplekse plansituasjoner som krever god kompetanse innenfor byutvikling mht avveining av ulike interesser og krav. Dette gjelder også behovet for å vurdere evt avvik fra aktuelle krav og prinsipper for å kunne finne gjennomførbare planløsninger. I den tette byen er det ofte trangt om nødvendig areal til løsninger. Bergen kommune vil også påpeke behov for tidvis å fravike krav i håndbok om dimensjonering av traseer for sykkel og veg, for å kunne ivareta hensyn til kulturminner og estetikk i byens kulturminnelandskap. Bergen kommune ber om at det i veilederen understrekes at det i planarbeid i storbyene er særlig viktig at hensyn til helhetlig bypolitikk vektlegges i avveininger mellom ulike sektorinteresser. Detaljeringsgrad Kommunen ser behov for å understreke at grunnlaget for evt. innsigelser står i forhold til plannivå. Det er ikke ønskelig med detaljerte krav fra håndbok til planforslag på kommunedelplan eller områdeplannivå. Det sentrale mål er å kunne finne planløsninger som lar seg gjennomføre innenfor realistiske tidsrammer. Plan- og programarbeid som ikke er formelt forankret i plan- og bygningslov Veilederen er utformet med basis i formelle planforslag etter plan- og bygningsloven. Kommunen har i tillegg startet opp med utprøving av strategiske planprogram for delområder, med forutsetning om oppfølgende formelle detaljreguleringsplaner. Hensikten er å få frem hovedpunktene i aktuell byutvikling 5

6 på en enklere og raskere måte, herunder forhold til aktuelle samferdselstema innenfor vegvesenets ansvarsområder. Bergen kommune ser behov for at veilederen også nevner slike «uformelle» plan- og programarbeider og gir aktuelle føringer på håndtering av ev innsigelsesspørsmål i oppfølgende detaljregulering. Vedtakskompetanse: I henhold til byrådets fullmakter 7, vedtatt av bystyret i sak 2943/13 avgir byrådet selv høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Forretningsutvalget har den i sak fattet følgende vedtak: Byrådet avgir eventuell høringsuttalelse til «høring av veileder Nasjonale og vesentlige regionale interesser innenfor Statens vegvesens ansvarsområde». Byråden for byutvikling innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet slutter seg til byrådens forslag til høringsuttalelse om ny veileder fra Statens vegvesen om Nasjonale og vesentlige regionale interesser innenfor Statens vegvesens ansvarsområde. 2. Melding om vedtak oversendes Bystyrets kontor Dato: 06. juni 2017 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Anna Elisa Tryti byråd for byutvikling Vedlegg: Høringsbrev med veileder fra Statens vegvesen, datert