Fylkesmannen i Aust-Agder. Utdannings- og justisavdelingen. Tilsyn høsten 2013 TILSYNSRAPPORT. Tilsyn med svømmeopplæring

Transkript

1 Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og justisavdelingen Tilsyn høsten 2013 TILSYNSRAPPORT Tilsyn med svømmeopplæring Arendal kommune - Sandnes skole Vår referanse: 2013/2536 KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Spesialkonsulent Marianne Bøgh Stømner FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Rådgiver Tone Sandnesaunet Seniorrådgiver Roger Kransvik, tilsynsleder

2 Innholdsfortegnelse 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet Tema for tilsynet Bakgrunn for tilsynet Formål for tilsynet Gjennomføring av tilsynet Rettslig grunnlag Om metode og omfang Tilsynets gang Hva er kontrollert i tilsynet? Krav om at svømmeopplæringen er i samsvar med læreplanen i kroppsøving Rettslig krav Skoleeiers ansvar i forbindelse med å sikre at opplæringen er i samsvar med læreplanverket Skolens ansvar i forbindelse med å sikre at opplæringen er i samsvar med læreplanverket Dokumentasjon og vurdering skoleeiers ansvar Vurdering av skoleeiers ansvar Fylkesmannens konklusjon skoleeiers ansvar Dokumentasjon og vurdering skolens ansvar Vurdering av skolens ansvar Fylkesmannens konklusjon skolens ansvar Krav om at svømmeopplæringen er forsvarlig Rettslig krav Dokumentasjon og vurdering skoleeiers ansvar Fylkesmannens konklusjon skoleeiers ansvar Dokumentasjon og vurdering skolens ansvar Fylkesmannens konklusjon skolens ansvar Pålegg om retting Oppfølging av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbrudd er rettet Klageadgang Vedlegg 1 - Oversikt over tilsendt dokumentasjon Vedlegg 2 Oversikt over alle som er intervjuet

3 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet 1.1 Tema for tilsynet Tilsynet skal kontrollere om kommunens svømmeopplæring er i samsvar med læreplanen i kroppsøving og om opplæringen er forsvarlig, jf. forskrift til opplæringslova (forskr.) Tilsynet vil dessuten kontrollere om skoleeier har etablert og implementert et forsvarlig system for å sikre at opplæringen er i samsvar med læreplanverket og at den er forsvarlig, jf. kravet til internkontrollsystem i opplæringslova (oppll.) Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Arendal kommune høsten Tilsynet fokuserer på de tema som nevnt ovenfor og gir således ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som skoleeier. Tilsynet avgrenses til barnetrinnet og innendørs svømmeopplæring. Tilsynet avgrenses videre til ikke å omfatte den delen av kompetansemålet i 4. trinn som omhandler «å kunne ferdast på og ved vatn og gjere greie for farane». 1.2 Bakgrunn for tilsynet Svømmeopplæring er et prioritert område for tilsyn. Utdanningsdirektoratet gav Fylkesmannen i Aust-Agder i oppdrag å føre tilsyn med dette temaet i Norge er et land omkranset av hav og med mange fjordarmer, innsjøer og store vassdrag. Sjø og vann er også ofte arbeidsplassen for voksne og lekeplassen for barn. Det er derfor viktig at alle kan lære seg å ha nær omgang med sjø og vann. Å lære å svømme tidlig i barndommen er derfor viktig for å kunne delta i og være fortrolig med ulike aktiviteter i og rundt vann. Norges Svømmeforbund 1 har undersøkt hvor mange barn som kan svømme når de begynner i 5. klasse, og svaret er nedslående. Bare halvparten av femteklassingene kan svømme 200 meter uten svømmehjelpemidler. Forbundet gjennomførte undersøkelsen i både 2003 og 2009, og ved begge undersøkelsene har resultatet vært det samme. Mangel på svømmedyktighet kan få fatale konsekvenser. Skolen «når alle» og blir av den grunn svært viktig innen svømmeopplæring. Det er et felles ansvar å hindre at drukningsulykker skjer, og skolen skal bidra til at elevene får ferdigheter som setter dem i stand til å kunne berge seg selv og andre. En opplæringssituasjon skal gi elevene en blanding av noe de kan, og noe de må strekke seg mot. Det skaper motivasjon for å lære, og svømmeopplæringen kan gi elevene disse opplevelsene. Videre er det viktig at skoleeier har klare krav og retningslinjer for skolenes svømmeopplæring, slik at risikoen for ulykker og andre uheldige episoder blir så liten som mulig. 1.3 Formål for tilsynet Fylkesmannen skal gjennom sine tilsyn bidra til at Stortingets beslutninger, slik de er nedfelt i lov, gjennomføres av kommunen som ansvarlig

4 I opplæringssektoren er hovedformålet med tilsyn å sikre elevenes rettigheter i henhold til opplæringslova og tilhørende forskrifter. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetskontroll. Det rettslige utgangspunktet for dette tilsynet er inndelt i to hovedkategorier: At svømmeopplæringen i kommunen er i samsvar med læreplanen i kroppsøving At svømmeopplæringen i kommunen er forsvarlig (jf. forskriften 12-1) Gjennom kontroll med om kommunen følger lovkravene på dette området, skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Gjennom eventuelle pålegg om retting skal slike forhold rettes opp. 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Rettslig grunnlag Etter opplæringslova 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10A, har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Fylkesmannen skal ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon uten hinder av taushetsplikt, jf. kommuneloven 60 c. 2.2 Om metode og omfang Tilsynsvirksomheten innebærer utøvelse av offentlig myndighet og er lovregulert. Kravene til myndighetsutøvelsen følger dels av ulovfestede regler og prinsipper knyttet til forsvarlig saksbehandling i forvaltningen. I tillegg kommer lovfestede regler i ulike lover, der forvaltningsloven er mest sentral. Kravene skal ivareta rettssikkerheten til tilsynsobjektene. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere dokumentasjon gjennom skriftlig granskning og muntlige opplysninger. 2.3 Tilsynets gang Varsel om tilsyn med frist til å sende redegjørelse og dokumentasjon fra kommunen innen Formøte med gjennomgang av lovkrav Dokumentasjon og redegjørelse fra kommunen Stedlig tilsyn 4. og Foreløpig tilsynsrapport Sluttmøte med gjennomgang av foreløpig rapport Frist for tilbakemelding fra kommunen Endelig tilsynsrapport Hva er kontrollert i tilsynet? Gjennomgangen av de rettslige kravene nedenfor gir ikke det fulle rettsbildet knyttet til svømmeopplæringen i grunnskolen, men ligger til grunn for hva Fylkesmannen skal kontrollere i dette tilsynet. 4

5 3.1 Krav om at svømmeopplæringen er i samsvar med læreplanen i kroppsøving Rettslig krav Kravet om at svømmeopplæringen er i samsvar med læreplanen i kroppsøving kan knyttes til flere lovparagrafer. Det rettslige utgangspunktet for denne delen av tilsynet er inndelt i to hovedkategorier: Skoleeiers ansvar i forbindelse med å sikre at opplæring er i samsvar med læreplanverket Skolens ansvar i forbindelse med å sikre at opplæring er i samsvar med læreplanverket Skoleeiers ansvar i forbindelse med å sikre at opplæringen er i samsvar med læreplanverket Skoleeier er ansvarlig for at opplæringen er i samsvar med opplæringslova og forskrifter, som utgjør de juridiske rammene for skoleeiers og den enkelte skoles lokale arbeid med læreplanene. Dette fordrer at skoleeier har et system for å sikre at så skjer, noe som er regulert gjennom oppll Opplæringslova Kommunen/fylkeskommunen ( ) skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen(...) skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Det er ikke stilt formelle krav til hvordan dette systemet skal være utformet, men det skal være egnet til å forebygge lovbrudd, avdekke lovbrudd og til å rette opp lovbrudd, jf. Ot.prp nr. 55 ( ). Internkontrollsystemet må være skriftlig og kjent i organisasjonen og omhandle de lovkrav som etter en risikovurdering må være med. For å kunne si at kommunen har et forsvarlig internkontrollsystem, må det dokumenteres at kommunen arbeider aktivt og kontinuerlig for å sikre elevenes rettigheter etter opplæringslova med forskrifter. Kommunen må også sikre seg informasjon om tilstanden i sektoren. Dette innebærer at skoleeier må ha informasjon som gjør dem i stand til å vurdere om skolen sitt pedagogiske arbeid blir utført i samsvar med opplæringslova, herunder læreplanverket LK06, samt sette i verk tiltak for å sikre at reglene blir etterlevd. Skoleeier har ansvar for at skolen utarbeider og arbeider etter lokale planer som er i samsvar med læreplanene som er godkjente av departementet. Videre må skoleeier se til at de lokale planene ivaretar elevene sin rett til å kjenne målene for opplæringen, hva som blir vektlagt i vurderingen av kompetansen og hva som er grunnlaget for vurderingen, jf. forskrift til opplæringslova 3-1 fjerde og femte ledd. Systemet er ment å være et styrings- og arbeidsredskap innad i kommunen, men systemet vil også være et redskap ved dokumentasjon overfor tilsynsmyndighetene om at kommunen ivaretar lovligheten innad i egen virksomhet. For å ivareta sitt ansvar i forhold til å sikre at svømmeopplæringen er i samsvar med læreplanverket må kommunen: Vurdere om ressurstildelingen, herunder timer i basseng, er tilstrekkelig til at kompetansemålene kan nås. 5

6 Stille ytterligere midler til disposisjon dersom de avdekker at ressurstildelingen ikke er tilstrekkelig. Vurdere om kravene i opplæringslova blir oppfylt når det gjelder å gi elevene svømmeopplæring og at opplæringen er forsvarlig Følge opp eventuelle avvik som avdekkes fra de overnevnte kravene Skolens ansvar i forbindelse med å sikre at opplæringen er i samsvar med læreplanverket Rektor skal ha rutiner for å kvalitetssikre at skolens arbeid er i tråd med gjeldende læreplaner, jf. oppll. 2-3 fjerde ledd og forskr. 1-1: Opplæringslova 2-3 ( ) Undervisningspersonalet skal tilretteleggje og gjennomføre opplæringa i samsvar med læreplanar gitt etter lova her. Rektor skal organisere skolen i samsvar med første leddet og forskrifter etter tredje leddet og i samsvar med 1-1 og forskrifter etter 1-5. Skolen skal utarbeide lokale læreplaner som legger til rette for undervisning i samsvar med prinsipper og mål i LK06. Kunnskapsløftet stiller store krav til det lokale læreplanarbeidet og gir skolen frihet til og oppgaven med å tolke og omforme planene etter lokale og individuelle hensyn. Grunnen er at læreplanene oppgir mål for elevenes kompetanse og ferdigheter som kan være generelle og vage og derfor må operasjonaliseres på lokalt nivå. Kompetansemålene i læreplanen i kroppsøving angir mål for læring og ikke på læring. Det er derfor nødvendig at læreren velger innhold, aktiviteter og arbeidsmåter som utvikler elevers kompetanse, dvs. hva de skal mestre. Det må også utarbeides kjennetegn på ulik grad av måloppnåelse, ikke nødvendigvis for alle kompetansemålene, men i alle fall for grupper av kompetansemål. Skolen skal gjennom det lokale læreplanarbeidet lage den strukturen for opplæringen som LK06 ikke gir. Denne strukturen blir skapt gjennom å knytte resultatmål til et innhold, dvs. hva en skal lære når. For å ivareta sitt ansvar i forhold til å sikre at svømmeopplæringen er i samsvar med læreplanverket må rektor: Sikre at undervisningspersonalet tar utgangspunkt i nasjonalt fastsatte kompetansemål som mål for opplæringen Sikre at undervisningspersonalet knytter opplæringens innhold til kompetansemålene Sikre at svømmeopplæringen samlet dekker alle kompetansemålene etter 4. trinn og 7. trinn Videre skal det vurderes om elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. forskr (4) og oppll. 5-1 og 5-4: Forskriften 3-11 (4) ( )Læraren skal vurdere om eleven har tilfredsstillande utbytte av opplæringa, jf. opplæringslova 5-1 og 5-4 ( ) 6

7 For å vurdere om elevene får tilfredsstillende utbytte av svømmeopplæringen må skolen: Utarbeide og implementere rutiner for å sikre at lærerne systematisk vurderer om alle elever har tilfredsstillende utbytte av opplæringen Sikre at det for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen gjennomføres vurdering av minimum a) Arbeidsmåter b) Vurderingspraksis c) Læringsmiljø Gjennomføre tiltak der det avdekkes at elevene ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen Det skal også vurderes om elevenes rett og plikt til opplæring i svømming ivaretas og at opplæringen tilpasses den enkelte elev: Opplæringslova 2-1 Barn og unge har plikt til grunnskoleopplæring, og rett til ein offentleg grunnskoleopplæring i samsvar med denne lova og tilhøyrande forskrifter ( ) Opplæringslova 1-3 Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven ( ) For å vurdere om elevenes rett og plikt til opplæring i svømming ivaretas må skolen: Sikre at det gis svømmeopplæring til alle elever som har rett og plikt til slik opplæring Tilpasse svømmeopplæringen ut i fra evnene og forutsetningene til den enkelte Dokumentasjon og vurdering skoleeiers ansvar Fylkesmannen etterspurte i tilsynet hvordan Arendal kommune ivaretar kravene til et forsvarlig internkontrollsystem i tilknytning til svømmeopplæringen. I tillegg til kommunens egen redegjørelse, er det særlig disse dokumentene som har vært relevante i vår vurdering: 1. Rundskriv 1/2009: «System for kvalitetsvurdering etter Opplæringslovens 13-10» 2. Rundskriv 4/2010: «Svømme- og livredningsopplæring i Arendalsskolen» 3. «Svømmeanlegg knyttet til skoler i Arendal kommune» Det er også gjennomført intervju med kommunalsjef og spesialkonsulent samt rektorer og andre involverte i svømmeopplæringen ved tre skoler i kommunen Vurdering av skoleeiers ansvar I dokumentet «Svømmeanlegg knyttet til skoler i Arendal kommune», del av politisk sak til bystyret om svømmeanlegg i Arendal fra 2010, vurderer og konkluderer kommunen i forhold til behovet for svømmebasseng i svømmeopplæringen. I vurderingen legges det til grunn at Norges Svømmeforbund 7

8 anslår at det tar omtrent 40 timer fra en elev starter med vanntilvenning til vedkommende er definert svømmedyktig. Ut i fra dette timetallet og antall elevgrupper, anslår man å måtte legge til rette for ca bassengtimer per år for å dekke svømmeopplæringen for trinn. I tillegg må det legges til rette for svømming i et begrenset omfang på mellomtrinnet og ungdomstrinnet samt at man må ivareta bassengbehovet til de private skolene. Det fremgår av dokumentet at behovet for basseng teknisk kan løses med tre basseng, men at rådmannen ikke vil anbefale det. Behovet for basseng i Arendal kommune knyttet til svømmeopplæring vil være fire basseng hvorav to må være på Moltemyr skole og Asdal skole grunnet små kroppsøvingslokaler. Arendal kommune har i henhold til informasjonen fra kommunen per i dag fem skolebasseng som er åpne. Stinta skole har et 25 meters basseng mens Flostad skole, Birkenlund skole, Moltemyr skole og Asdal skole hver har et 12,5 meters basseng. Hver av disse bassengskolene må dele bassenget med angitte tilhørende skoler. Av dokumentasjonen kan vi i utdrag fra rektormøtet lese at «hver skole får fire timer bassengtid [ ] det må uansett være et samarbeid og en dialog skoler imellom.» Gjennom intervjuene fikk Fylkesmannen bekreftet at alle skolene i kommunen tilhørte et basseng, jf. den skriftlige redegjørelsen. Det fremkom videre at det er rektor ved bassengskolen som «eier» bassenget og dermed bestemmer hvor mye tid de tilhørende skolene skal få i bassenget. Det fremkom ikke av dokumentasjonen eller intervjuene at rektor var pliktig til å gi de andre skolene fire timer bassengtid. Fordeling av bassengtimer skjer gjennom dialog mellom skolene som tilhører samme basseng. Dersom det ikke blir enighet mellom skolene, skal det i henhold til rutinene rapporteres av rektor til kommunen. Fylkesmannen har hatt tilsyn med tre skoler i kommunen; Birkenlund, Moltemyr og Sandnes. Gjennom tilsynet har vi sett at det er svært ulikt hvor mange timer i basseng elevene ved den enkelte skole får. Moltemyr skole har mest svømming med en time hver uke på trinn. Sandnes skole har minst med kun en time hver uke i totalt 21 uker i løpet av trinn og ingen svømming på trinn. Birkenlund skole tilbyr en time svømming i uka på 2. og 4. trinn og en time hver annen uke på 7. trinn. Hver svømmetime gir for alle skolene ca. 30 min i vann. Det vil si at elevene ved Moltemyr skole får ca. 90 klokketimer svømmeopplæring, elevene ved Birkenlund skole ca. 40 klokketimer mens elevene ved Sandnes skole får ca. 12 klokketimer svømmeopplæring på barnetrinnet. Det er med andre ord store forskjeller internt i kommunen og skolene imellom i forhold til omfanget av svømmeopplæringen. Kommunen har ikke gjort noen klar vurdering av hvor mange timer svømmeopplæring som skal til for å nå kompetansemålet, men i utredningen til bystyret som vist til tidligere, la rådmannen til grunn svømmeforbundets anbefaling på 40 timer. Dette er imidlertid ikke nedfelt som krav til svømmeopplæringen, slik at det blir opp til den enkelte skole å avgjøre hvor mange bassengtimer elevene trenger for å nå kompetansemålene knyttet til svømmeopplæring. Fylkesmannen kan ikke pålegge skolene et minste timeantall i forhold til svømming, men stiller spørsmålstegn ved om antall bassengtimer ved Sandnes skole er tilstrekkelig for at elevene skal kunne nå kompetansemålet etter 4. trinn. Dette er gjort nærmere rede for i rapporten som omhandler Sandnes skole. 8

9 Arendal kommune skriver i rundskriv 1/2009 at skoleeier står fritt til å utforme sitt kvalitetsvurderingssystem, men at et forsvarlig system skal avdekke mangler i forhold til regelverket samt sikre egnet oppfølging. Fylkesmannen finner det bekreftet at kommunens system for kvalitetsvurdering etter opplæringslovens ikke gir grunnlag for å vurdere om ressurstildelingen i forhold til bassengtimer er tilstrekkelig til at kompetansemålene kan nås. Vi finner det også bekreftet at kommunen ikke var kjent med de faktiske forholdene knyttet til svømmeopplæring på de enkelte skolene. Kommunen har basert seg på et system som er avhengig av at skolene på eget initiativ gir tilbakemelding dersom de får for få timer i basseng og med det ikke oppfyller kravene i læreplanen knyttet til svømmeopplæring. Vi ser av systembeskrivelsen at mangler skal rapporteres til kommunalsjefen for oppvekst innen 1. september. Gjennom intervjuene ble det bekreftet at det var de nasjonale målene i fag som matematikk og norsk som hadde hovedfokus i denne rapporteringen og forhold knyttet til svømmeopplæringen ble ikke særskilt nevnt eller rapportert. Fylkesmannen finner det videre bekymringsfullt at to av tre undersøkte skoler forrige skoleår ikke hadde svømmeundervisning på mellomtrinnet, da det er eget kompetansemål knyttet til dette etter 7. trinn. Den ene skolen har nå rettet dette ved å tilby svømmeopplæring på mellomtrinnet, noe som lar seg gjøre fordi dette er en av bassengskolene. Den andre skolen finner ikke rom til dette innfor de tildelte bassengtimene, og velger derfor å prioritere opplæring knyttet til kompetansemålet etter 4. trinn. Vi finner det dermed bekreftet at kommunens system for kvalitetsvurdering etter opplæringslovens ikke gir grunnlag for å vurdere om kravene i opplæringsloven blir oppfylt når det gjelder å gi elevene svømmeopplæring. Vi kan heller ikke finne det bekreftet at kommunen har et system for å registrere og følge opp eventuelle avvik som avdekkes i forhold til svømmeopplæringen, da dette ikke er beskrevet gjennom den skriftlige dokumentasjonen vi har fått oversendt. Det betyr ikke at avvik ikke vil bli fulgt opp, da vi gjennom intervjuet med kommunalsjef og spesialkonsulent fikk forståelse av at avvikene som ble avdekket ville bli tatt tak i umiddelbart, men at det ikke er beskrevet hvilke tiltak som skal iverksettes når og av hvem for å rette eventuelle avvik kommunen selv avdekker eller blir gjort oppmerksom på. I den foreløpige rapporten ble det på bakgrunn av dette varslet pålegg knyttet til skoleeiers ansvar for å sikre alle elevene en opplæring i samsvar med læreplanen i kroppsøving. I ettertid har Arendal kommune tatt inn et punkt i dokumentet «Årsplan for gjennomføring og drøfting av skolebasert vurdering, brukerundersøkelser, prøver og eksamen» som innebærer at det i september skal rapporteres til B&S-kontoret på svømming. Det er imidlertid ikke beskrevet hva det skal rapporteres på, hvem som skal rapportere og hvordan dette skal følges opp av skoleeier. Kommunen har også varslet at det vil legges inn som oppstarts-rutine for skoleåret en tilbakemelding fra skolene i forhold til svømming knyttet til punkter som antall lærere per svømmegruppe, sertifisering av lærere i livredning, antall timer til svømmeopplæring og lignende. Vi finner det imidlertid ikke dokumentert at dette er på plass i form av rutinebeskrivelser eller annen dokumentasjon. Fylkesmannen velger derfor å opprettholde det varslede pålegget knyttet til skoleeiers ansvar. 9

10 Fylkesmannens konklusjon skoleeiers ansvar Fylkesmannen finner det ikke sannsynliggjort at Arendal kommune har et forsvarlig system som tilfredsstiller kravene i opplæringslova Fylkesmannen finner dermed grunnlag for å gi pålegg om retting Dokumentasjon og vurdering skolens ansvar Fylkesmannen etterspurte i tilsynet hvordan Sandnes skole ivaretar sitt ansvar for at opplæringen er i samsvar med læreplanen i kroppsøving og gjeldende regelverk. Vi har ikke mottatt egen redegjørelse fra rektor, men har i tilsynet lagt vekt på følgende dokumenter: 1. Redegjørelse fra svømmelærere på 2. og 4. trinn 2. Halvårsplaner for trinn 3. Skjema for vurdering av elevene Det er også gjennomført intervju med rektor, to svømmelærere, en tilsynsperson og tre elever Vurdering av skolens ansvar På Sandnes skole er det rektor som har ansvar for at læreplanen følges. Det fremgår av innsendt dokumentasjon at skolen har hatt svømming på 2., 3. og 4. trinn, med til sammen 21 uker svømmeopplæring i løpet av disse tre årene. Under det stedlige tilsynet kom det fram at skolen også hadde svømming noen få timer på 1. trinn, selv om dette ikke var omtalt i den skriftlige dokumentasjonen. Hvor mange timer elevene på 1. trinn faktisk var i bassenget kom ikke klart fram, men slik vi forstod det var det ikke snakk om mer enn to til tre timer. Etter det stedlige tilsynet har vi mottatt nye årsplaner i svømming som viser at det inneværende skoleår planlegges svømmeopplæring i omfang fem timer på 1. trinn, fem timer på 2. trinn, syv timer på 3. trinn og syv timer på 4. trinn. Svømmeopplæringen ved Sandnes skole gjennomføres i bassenget på Moltemyr skole. Gjennom intervjuene kom det fram at hver svømmetime innbar at elevene var ca. 30 minutter i vannet. Etter dette finner Fylkesmannen at skolen tilbyr ca. 12 timer effektiv svømmeundervisning i basseng for 1. til 4 trinn. I tillegg tilbyr de ekstra timer på 5. trinn for de som ikke når målene. Fylkesmannen bemerker at det på tross av ekstratimene på 5. trinn synes som at det ordinære timetallet er lavt når Norges Svømmeforbund har uttalt at det i gjennomsnitt må 40 timer svømmeopplæring til for å bli svømmedyktig. Vi viser også til kommunens utredning til bystyret av , der svømmeanlegg knyttet til skoler i Arendal kommunen var opp til vurdering. I følge denne utredningen var det fra rådmannens side vist til svømmeforbundets anbefalinger på 40 timer. Fylkesmannen finner det imidlertid ikke bevist at timetallet er for lavt til å sikre at elevene kan nå kompetansemålet etter 4. trinn. Hovedgrunnen til at vi finner det vanskelig å konkludere med at timetallet er for lavt, er at intervjuene viste at det var uklart hva som skulle legges til grunn for å vurdere om elevene hadde nådd kompetansemålet. Sandnes skole opplyser i oversendte dokumenter at de ikke har lokal læreplan i kroppsøving hvor svømmeopplæringen er omtalt. I redegjørelsen fra skolen er det nevnt ulike vurderingskriterier som må være oppfylt for at kompetansemålene på 4. trinn skal nås. Gjennom intervjuene fikk vi bekreftet at det ikke var utarbeidet felles vurderingskriterier for svømmeopplæringen, men at det var opp til hver enkelt lærer å bryte ned kompetansemålet og utarbeide vurderingskriterier. Så lenge det ikke er klart hva 10

11 elevene skal vurderes opp i mot, vil det være vanskelig både for skolen og Fylkesmannen å vurdere måloppnåelsen og dermed om timeomfanget er tilstrekkelig. Samtidig kom det frem gjennom intervjuene at svømmelærerne mener det er for lite svømmeopplæring til å ivareta det individuelle behovet til den enkelte elev og gruppen som helhet. Dette skal også være kommunisert til rektor. Det er også et problem i svømmeopplæringen at vannet for mange elever oppleves å være kaldt, noe som hemmer undervisningen. Vi fikk gjennom intervjuene bekreftet at de som ikke når kompetansemålene etter 4. trinn fikk tilbud om ytterligere svømmeopplæring på 5. trinn. Fylkesmannen bemerker at så lenge skolen ikke har felles vurderingskriterier for hva som skal til for å nå kompetansemålene, vil det være ulik vurdering av om en elev trenger ekstratimer på 5. trinn eller ikke. Lærerne har et vurderingsskjema som de krysser av på for å se om eleven når kompetansemålene. I intervjuene kom det fra at lærerne ikke brukte samme skjema, men hadde hvert sitt. Dette samsvarer med at vurderingskriteriene ikke er felles for lærerne. Det kom fram i intervjuene at svømmelærerne ikke rapporterer til rektor etter avsluttet svømmeopplæring. Det er ingen faste rutiner på innrapportering av elever som ikke når kompetansemålene, men rektor opplyste at siden skolen er liten blir det uformelle møter i «korridorene», og rektor spør underveis om det er noen som har behov for ekstra svømmeopplæring. Vi ser at på grunn av skolens størrelse har rektor antakelig grei oversikt over om kompetansemålene nås blant elevene, men vi ser samtidig at skolen har et klart behov for å få mer formelle rutiner på dette. Sandnes skole har i etterkant av det stedlige tilsynet sendt inn nye årsplaner i svømming, der kompetansemålene er brutt ned med læringsmål og timetall for 1. til 4. trinn. Det er imidlertid ikke samsvar mellom de ulike planene som er sendt inn i forhold til definisjonen av svømmedyktighet. Skolen må derfor rydde i egne planer, slik at det er klart hvilken plan som er gjeldende for svømmeopplæringen ved skolen. Hvis dokumentet «Årsplan i svømming» legges til grunn mener Fylkesmannen at elevene innholdsmessig vil få en opplæring som er i samsvar med kompetansemålet etter 4. trinn. Vi er imidlertid, som tidligere gjort rede for, usikre på om omfanget av undervisningen er tilstrekkelig til at elevene kan nå de læringsmålene som er fastsatt ved skolen. Gjennom tilsynet kom det frem at rektor ikke har et system for å avdekke om lærerne bryter ned kompetansemålene knyttet til svømming, ut over at hun går gjennom halvårsplanen i alle fag. Under samtalen med rektor ble det klart at rektor nå ser behovet for å lage en bedre plan for svømmeopplæringen, der kompetansemålene er operasjonalisert gjennom læringsmål, læringsinnhold og vurderingskriterier. Rektor uttrykte også behov for bedre rapporteringsrutiner for å få oversikt over hvor mange elever som når kompetansemålene knyttet til svømming. Skolen har ikke tilbud om svømmeopplæring på mellomtrinnet ( trinn), noe som er i strid med læreplanen i kroppsøving og kompetansemålene knyttet til svømmeopplæring. Skolens svømmeopplæring har derfor vært lovstridig ved at elvene ikke har fått opplæring i samsvar med læreplanen i kroppsøving. Gjennom intervju kom det fram at det var mangel på bassengtid som gjorde at skolen ikke hadde svømming på trinn. Rektor hadde ikke drøftet dette særskilt med kommunen, men det er tatt opp på rektormøter at det er lite svømming ved skolen. Sandnes skole har ikke elever som har vedtak om spesialundervisning i svømming, jf. oppll. kap. 5. Skolen tilpasser imidlertid undervisningen ved behov, jf. oppll Et eksempel på tilpasset 11

12 opplæring som ble nevnt var at elever som på grunn av sin religion ikke kan dusje med andre, fikk dusje før resten av klassen. Vi fikk også bekreftet at svømmelærerne ivaretar individuelle opplæringsbehov på en god måte så langt det er tid til det. I den foreløpige tilsynsrapporten ble det ut i fra disse vurderingene varslet pålegg om at Sandnes skole må sikre at den ivaretar sitt ansvar for å gi elevene svømmeopplæring i henhold til læreplanen og gjeldende regelverk. Skolen har i ettertid utarbeidet nye opplæringsplaner for svømmeundervisningen som viser at opplæringen knyttes til kompetansemålene. Videre viser planene at opplæringen nå dekker alle kompetansemålene etter 4. og 7. trinn og at det er innarbeidet rutiner for systematisk vurdering av elevenes kompetanse. Det er også dokumentert at svømmeopplæringen nå får et omfang i forhold til antall bassengtimer som sannsynliggjør at det er mulig å nå kompetansemålene. Vi finner det derfor sannsynliggjort at Sandnes skole sikrer at undervisningen er i samsvar med læreplanen og gjeldende regelverk. Fylkesmannen finner derfor ikke grunnlag for å opprettholde pålegget Fylkesmannens konklusjon skolens ansvar Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at Sandnes skole ivaretar sitt ansvar for å sikre at elevene får svømmeopplæring i henhold til opplæringslova og læreplanen i kroppsøving. Fylkesmannen finner dermed ikke grunnlag for å gi pålegg om retting. 3.2 Krav om at svømmeopplæringen er forsvarlig Rettslig krav De rettslige kravene knyttet til forsvarlighet er i stor grad sammenfallende for skoleeier og skolen, slik at disse ikke blir spesifisert på skoleeiernivå og skolenivå slik som under punkt I tillegg til de kravene i forskriften som vises nedenfor, har skoleeier et særskilt krav i henhold til oppll andre ledd, jf. punkt Når skoleeier og skolene gjennomfører svømmeopplæring reises en del særlige problemstillinger i tilknytning til sikkerhet og ansvar. Utgangspunktet for svømmeopplæringen er at den skal være forsvarlig, jf. forskr. 12-1, bokstav a og b: Forskriften Tryggleik for elevane I tillegg til dei krav om førebygging av skade og ulykke som følgjer av andre lover og forskrifter, deriblant m.a. opplæringslova, dei delar av arbeidsmiljølova som er gjorde gjeldande for ulike opplæringssituasjonar og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v., gjeld dette: a) Når skolen er ansvarleg for tryggleiken til elevane, må tilsynet i praksis vere forsvarleg i forhold til risikoen for at skade eller ulykke kan skje. b) I situasjonar der skolen er ansvarleg for symjing og bading i grunnskolen, skal det alltid vere ein tilsynsansvarleg, vaksen person til stades. Dersom den gruppa skolen har ansvaret for, overstig 15, skal tilsynet aukast med ein vaksen tilsynsperson for kvar påbegynt gruppe på 15. Dei som fører tilsyn, må vere flinke til å symje og dykke, og må kunne livredning. Tilsynet må aukast ytterlegare når omsynet til tryggleik gjer det nødvendig ( ) 12

13 Lovteksten angir minstekravene til tilsyn som skoleeier og skolene plikter å ha når svømmeopplæringen gjennomføres. Når skolene skal gjennomføre svømmeopplæring i svømmehall er det viktig at opplæringen tilpasses forholdene og elevenes ferdighetsnivå. Miljøet i en svømmehall er tydelig definert, og den eller de som har ansvar for tilsyn må være kjent med dette. Dessuten vil elevene ha ulike ferdighetsnivå og noen elever er mindre svømmedyktige enn andre eller har særskilte behov. Forsvarlighetskravet må videre stå i forhold til elevene og fasilitetene. Kravene til forsvarlig tilsyn er ytterligere presisert i rundskriv Udir : For å sikre at svømmeopplæringen er forsvarlig må det: Finnes klare krav og retningslinjer for skolens svømmeopplæring Sikres at retningslinjer og krav for skolens svømmeopplæring følges Finnes en alarmplan Sikres at alarmplanen er gjort kjent blant de som har tilsyn Sikres at alarmplanen er plassert lett synlig Alltid være minst 1 tilsynsperson per 15 elever Alltid være minst 2 tilsynspersoner til stede ved begynneropplæring for de 15 første elevene Foretas en forsvarlighetsvurdering i forhold til gruppestørrelse, sammensetning og fasilitetene. Vurderes om det foreligger forhold som gjør at antall tilsynspersoner må økes ut over minimumskravene Sikres at antall tilsynspersoner økes dersom dette vurderes nødvendig Sikres at de som underviser i og har tilsyn med svømmeopplæringen tilfredsstiller kvalifikasjonskravene for tilsyn Sikres at de som underviser i og har tilsyn med svømmeopplæringen gjennomfører jevnlige kontroll- og oppfriskningskurs Alle punktene må være oppfylte for at svømmeopplæringen kan vurderes som forsvarlig Dokumentasjon og vurdering skoleeiers ansvar Arendal kommune har gjennom rundskriv 4/2010, til skolene i Arendal, beskrevet hvordan sikkerheten skal ivaretas ved svømme- og livredningsopplæring innendørs og utendørs. I dokumentet går kommunalsjefen gjennom de krav som stilles i henhold til opplæringsloven samt de spesielle krav som gjelder for skolene i kommunen. Vi fikk bekreftet gjennom intervjuene at dette dokumentet i liten eller ingen grad var kjent på skolene. Samtidig ser vi at de generelle sikkerhetskravene og de krav som stilles til antall tilsynspersoner har blitt gjort kjent for svømmelærere og tilsynspersoner gjennom livredningskursenes teoretiske del. Disse kursene har for alle blitt holdt av eksterne kursholdere innleid av den enkelte skole. Gjennom tilsynet ble det avdekket at Birkenlund skole forrige skoleår ikke hadde tilstrekkelig antall tilsynspersoner knyttet til begynneropplæringen i svømming. Dette har ikke blitt fanget opp av kommunens system for kvalitetsvurdering eller rapportert på andre måter. Kommunen var derfor ikke klar over dette avviket knyttet til tilsyn. Systemet ser for Fylkesmannen ut til i for stor grad å basere seg på tilbakemeldinger fra rektor. Dermed har ikke systemet fanget opp avvik, da intervjuene viste at slike tilbakemeldinger ikke blir gitt eller at det ikke er klart når og hva man skal rapportere på. 13

14 Fylkesmannens finner etter en samlet vurdering av kommunens krav til sikkerhet ved svømmeopplæringen langt på vei blir ivaretatt, men at kommunen ikke har et system som er egnet til å fange opp avvik fra kravene. I den foreløpige rapporten ble det dermed varslet pålegg knyttet til skoleeiers ansvar for å sikre alle elevene en opplæring i samsvar med kravene til forsvarlig svømmeopplæring. I ettertid har Arendal kommune tatt inn et punkt i dokumentet «Årsplan for gjennomføring og drøfting av skolebasert vurdering, brukerundersøkelser, prøver og eksamen» som innebærer at det i september skal rapporteres til B&S-kontoret på svømming. Det er imidlertid ikke beskrevet hva det skal rapporteres på, hvem som skal rapportere og hvordan dette skal følges opp av skoleeier. Kommunen har også varslet at det vil legges inn som oppstarts-rutine for skoleåret en tilbakemelding fra skolene i forhold til svømming knyttet til punkter som antall lærere per svømmegruppe, sertifisering av lærere i livredning, antall timer til svømmeopplæring og lignende. Vi finner det imidlertid ikke dokumentert at dette er på plass i form av rutinebeskrivelser eller annen dokumentasjon. Fylkesmannen velger derfor å opprettholde det varslede pålegget knyttet til skoleeiers ansvar Fylkesmannens konklusjon skoleeiers ansvar Fylkesmannen finner det ikke sannsynliggjort at Arendal kommune har et forsvarlig system for å vurdere om svømmeopplæringen er forsvarlig i henhold til de rettslige kravene. Fylkesmannen finner dermed grunnlag for å gi pålegg om retting Dokumentasjon og vurdering skolens ansvar Sandnes skole har ikke en sikkerhetsinstruks for forsvarlig svømmeopplæring, jf. forskr Gjennom intervjuene fikk vi bekreftet at kommunens rundskriv 4/2010 «Svømme- og livredningsopplæring i Arendalsskolen» ikke var kjent på skolen. Fylkesmannen fikk bekreftet gjennom intervjuene at svømmelærerne og tilsynspersoner var kjent med kravene til tilsyn, jf. forskr. 12-1, ved at dette har blitt gjennomgått på livredningskursene den enkelte har deltatt på. Skolen tilbyr livredningskurs ca. en gang i året. Sist kurs ble holdt i januar 2013 i Frolandia. Gjennom intervjuene ble det bekreftet at det var skolens ledelse som satt opp tilsynsplaner og hadde ansvar for å sette inn vikarer. Dersom det ikke er mulig å sette inn vikar med godkjent livredningskompetanse, har vi fått bekreftet at svømmeopplæringen blir avlyst. Under det stedlige tilsynet etterspurte vi å få oversendt skriftlige tilsynsplaner for inneværende skoleår for å kunne vurdere om antall tilsynspersoner er tilstrekkelig ut i fra antall elever samt om tilsynspersonene har godkjent livredningskompetanse. Vi har ikke mottatt disse planene, men en skriftlig redegjørelse fra avdelingsleder som forklarer hvorfor skolen ikke har utarbeidet nye tilsynsplaner. I følge redegjørelsen vil en slik plan «bli ytterst fiktiv og uhensiktsmessig siden det varierer fra gang til gang hvem som deltar på svømmeopplæringen». Det fremgår også av redegjørelsen at skolen etter eget utsagn «følger loven og påser at det alltid er med en person som har godkjent livredningskurs. Om trinnet har så mye som om lag 40 elever er det ytterligere tre voksne med». 14

15 Fylkesmannen kan ikke legge noen føringer for skolen hvordan den organiserer og disponerer sine ansatte, men finner det problematisk at skolen ikke kan dokumentere hvem som er med som tilsynspersoner under svømmeopplæringen. Uten en slik oversikt er det heller ikke mulig å kontrollere at de som er med som tilsynspersoner og svømmelærere faktisk har godkjent livredningskompetanse. Sandnes skole har ikke faste rutiner for å vurdere behovet for antall tilsynspersoner, utover minimumskravene, før eller rett etter oppstart av nye klasser/grupper i bassenget. Skolen har dermed ikke foretatt forsvarlighetsvurderinger i forhold til gruppestørrelse m.m. eller om det foreligger særskilte forhold som tilsier at antall tilsynspersoner må økes. Det kan synes som at dette ikke har vært noe tema, da det har vært forståelse for at man ikke kunne få mere tilsyn enn minimumskravet. Skolens ledelse sier på sin side at økonomi ikke ville styre om det skulle settes inn ekstra tilsyn eller ikke. Fylkesmannen bemerker at vi ikke har noen opplysninger om at det noen gang har vært behov for mer tilsyn utover minimumskravet, men for å sikre at kravene til forsvarlig svømmeopplæring ivaretas, må skolen skriftliggjøre rutiner for å foreta en forsvarlighetsvurdering i forhold til gruppestørrelse, sammensetning og fasilitetene ved svømmeopplæringen samt andre forhold som kan gjøre at antall tilsynspersoner må økes ut over minimumskravene. Sandnes skole følger alarmplanen til Moltemyr skole, da det er der skolen har sin svømmeundervisning. Gjennom intervju ble det bekreftet at planen henger lett synlig i svømmehallen. Et av punktene i alarmplanen er at ledelsen skal varsles. Det var noe uklart om man med «ledelse» i alarmplanen mente ledelsen ved Moltemyr skole, Sandnes skole eller begge skolene. Fylkesmannen anbefaler at det gjøres klart for de ansatt hvilken ledelse man mener og hvem som eventuelt skal varsles først. Gjennom intervjuene fikk vi bekreftet at det var ulike måter de ansatte hadde blitt kjent med alarmplanen på, men Fylkesmannen finner at planen er gjort kjent for de som en knyttet til svømmeopplæringen gjennom kurs og ved at planen henger i svømmehallen. Vi mener imidlertid det er uheldig at skolen ikke har klare rutiner på å gjøre planen kjent for sine ansatte og ta planen opp til diskusjon minst en gang i året. I den foreløpige tilsynsrapporten ble det ut i fra disse vurderingene varslet pålegg om at Sandnes skole må sikre at svømmeopplæringen er forsvarlig, da det gjenstod å innføre og implementere skriftlige rutiner for hvordan forsvarlighetsvurderingen skulle gjennomføres. Vi fant heller ikke at skolen hadde klare krav og retningslinjer for svømmeopplæringen, herunder oversikt over tilsynspersonene. Skolen har i ettertid utarbeidet nye, skriftlige rutiner for dette, og vi finner det derfor sannsynliggjort at Sandnes skole nå sikrer at svømmeopplæringen er forsvarlig. Fylkesmannen finner dermed ikke grunnlag for å opprettholde pålegget Fylkesmannens konklusjon skolens ansvar Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at Sandnes skole sikrer at svømmeopplæringen er forsvarlig, jf. forskr Fylkesmannen finner dermed ikke grunnlag for å gi pålegg om retting. 15

16 4. Pålegg om retting Med hjemmel i opplæringslova 14-1, jf. kommuneloven 60 d, og som følge av det som fremgår av kapitel , gir Fylkesmannen følgende pålegg: Skoleeiers ansvar, jf. oppll Arendal kommune må etablere et forsvarlig system for internkontroll knyttet til svømmeopplæringen i kommunen som sikrer at alle elevene får en opplæring som er i samsvar med læreplanen i kroppsøving (LK 06) og sikkerhetsbestemmelsene (forskr. 12-1). I den forbindelse må kommunen: a. Etablere et system for å vurdere om ressurstildelingen, herunder timer i basseng, er tilstrekkelig for at kompetansemålene kan nås. b. Etablere et system for å vurdere om kravene i opplæringslova blir oppfylt når det gjelder i. Plikten til å gi elevene svømmeopplæring på mellomtrinnet ii. Kravet til forsvarlig svømmeopplæring c. Etablere et system for å følge opp eventuelle avvik som avdekkes fra kravene knyttet til svømmeopplæringen. Skolens ansvar for at undervisningen samsvarer med læreplanen og gjeldende regelverk, jf. oppll. 2-3 (4) og forskr. 1-1 Ikke pålegg. Skolens ansvar for forsvarlig svømmeopplæring, jf. forskr Ikke pålegg. 5. Oppfølging av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbrudd er rettet Tiltakene for å rette opp lovbruddene skal iverksettes umiddelbart. Arendal kommune må dokumentere at kommunens system for internkontroll sikrer regeletterlevelse knyttet til svømmeopplæringen. Arendal kommune skal sende en skriftlig erklæring på at lovbrudd er rettet. Frist for å sende en slik erklæring settes til Klageadgang Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b. Vedtaket kan påklages til Utdanningsdirektoratet. En eventuell klage skal sendes Fylkesmannen i Aust-Agder innen tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtak er kommet frem til kommunen, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utforming av klage vises det til forvaltningsloven

17 Vedlegg 1 - Oversikt over tilsendt dokumentasjon Nr Dokument Kommentar 1 Kommunens redegjørelse i brev av Rundskriv 1/2009: «System for kvalitetsvurdering etter oppll » 3 Rundskriv 4/2010: «Svømme- og livredningsopplæringen i Arendalsskolen» 4 Del av politisk sak: «Svømmeanlegg knyttet til skoler i Arendal kommune» 5 Redegjørelse fra lærerne i 2. og 4 trinn. 6 Halvårsplaner for 2., 3. og 4. trinn 7 Skjema for vurdering av elevene 8 Alarmplan for svømme- og livredningsopplæring, Moltemyr skole 9 Planer for enkelttimer i svømming 10 Kartleggings brev til foreldre i forbindelse med oppstart av svømmeopplæring fra våren Oversikt over hvilke lærere som har livredningskurs 12 Oversikt over tilsynspersoner i de ulike svømmegruppene Ettersendt etter stedlig tilsyn 13 Kort redegjørelse fra kommunen i mail av om revisjon av HMS- og kvalitetsavvikssystem Ettersendt etter stedlig tilsyn 14 Årsplaner i svømming for trinn for 2013/2014 Ettersendt etter stedlig tilsyn 15 Redegjørelse fra avdelingsleder i mail av om årsplaner, tilsynsplaner og manglene opplæring på trinn. Ettersendt etter stedlig tilsyn 16 Revidert Rundskriv 1/2009: «System for kvalitetsvurdering etter oppll » Ettersendt etter foreløpig rapp. 17 Svømme- og livredningsopplæring ved Sandnes skole skoleåret 2013/2014 Ettersendt etter foreløpig rapp. 18 Sandnes skoles svømmeopplæringsplan Ettersendt etter foreløpig rapp. 19 Oversikt over bassengtimer skoleåret 2013/2014 Ettersendt etter foreløpig rapp. 17

18 Vedlegg 2 Oversikt over alle som er intervjuet Navn Rolle Informasjonsinnhenting Synnøve Solheim Pedersen Rektor/enhetsleder Intervju Miriam, Mats og Mari Elise Elever Samtale Hilde Nilsen og Christine Svømmelærere Gruppeintervju Andersen Joachim Jensen Tilsynsperson Gruppeintervju Roar Aaserud og Marianne Bøgh Stømner Kommunalsjef og spesialkonsulent Gruppeintervju 18