OM DOKUMENTET. Oppsummert foreslår ekspertgruppen følgende:

Transkript

1 AL, LBM, AER : Uttalelse fritt landmålervalg Tekna Samfunnsutviklerne OM DOKUMENTET Bakgrunnen for dokumentet er at Tekna Samfunnsutviklerne har spurt en «ekspertgruppe» bestående av Arve Leiknes, August E. Røsnes og Leiv Bjarte Mjøs om å gi uttalelse til det forslaget som nå er lagt fram for Stortinget om innføring av privat eiendomsmåling. Som konsekvens av dette forslaget vil vårt nåværende kommunale monopol på eiendomsmåling oppheves. Ekspertgruppens medlemmer arbeider med undervisning og forskning på fagfeltet. August E. Røsnes er dr. scient og tidligere professor ved Institutt for landskapsplanlegging ved NMBU, Ås. Arve Leiknes er Instituttleder/høgskolelektor ved Institutt for byggfag ved Høgskolen i Bergen, Leiv Bjarte Mjøs er førsteamanuensis i eiendomsfag ved samme institusjon. Formålet med dokumentet er å peke på institusjonelle og tekniske forutsetninger for innføring av et oppmålings- og matrikkelsystem basert på privat eiendomsmåling. I praksis vil dette bli et system med ansvarlige utøvere slik det kan gjenkjennes i de aller fleste Vest-europeiske land. I forhold til dagens norske system vil det bety at eiendomsmåling defineres som privat tjenesteyting i motsats til dagens kommunale oppmåling som bygger på en offentlig forvaltningsmodell med et uavklart grensesnitt mellom lokalpolitikk, myndighetsutøvelse og tjenesteyting i spørsmål som gjelder eiendomsdannelse og kostnader i forbindelse med eiendomsmåling. Samtidig er det også slik at privat eiendomsmåling slik forslaget nå foreligger vil være underlagt samme rettslige og tekniske, registertekniske så vel som målingstekniske, forutsetninger som dagens kommunale system. Oppsummert foreslår ekspertgruppen følgende: 1. At formål og funksjoner for eiendomslandmålingen klargjøres. 2. At det utvikles en faggruppe av profesjonelle eiendomslandmålere basert på en form for sertifisering etter de ordninger vi finner i EU-området. 3. At eiendomslandmåleren må ha granskingsplikt og plikt til å utrede gjeldende avgrensing av eiendommer som inngår i/berøres av målingssaken. 4. At det blir foretatt en rydding i lovverket som regulerer eiendomsdannelse og eiendomsmåling, særlig i grensesnittet mellom matrikkellov og plan- og bygningslov. Den praksis som utøves i dagens system med hensyn til å definere grenser inntegnet i reguleringsplaner og delingstillatelser som «juridisk bindende», må avskaffes og erstattes av et system basert på granskningsplikt og kart-/informasjonsgrunnlag med geodetisk nøyaktighet egnet til formålet. 5. At det utvikles tydelige sanksjonsmuligheter for useriøse utøvere. 6. At det blir innført et system som sikrer fornuftig og geografisk enhetlig prisdannelse på eiendomsmåling. I det følgende diskuterer vi nærmere forutsetninger for overgang til privat eiendomsmåling: Hva det vil si at eiendomsmåling utføres privat, og hvilke rettslige og tekniske implikasjoner dette vil ha for matrikkelen, yrkesutøverne og deres kunder. Til slutt drøfter vi de løsninger som må være på plass ved innføring av privat eiendomsmåling, og som er oppsummert over. Disse forslagene bør selvsagt utredes nærmere før de eventuelt kan programmeres for iverksettelse i den hensikt at man skal kunne få en effektiv og kompetent tjeneste for eiendomsmåling samtidig som den bidrar til å styrke påliteligheten i dagens eiendomsregister. 1

2 FORUTSETNINGER Eiendomsmåling som tjenesteyting Som kompetent tjenesteyter blir Landmålingsfirmaet forespurt om utførelse av tjenesten. Det blir således ansvarlig for kvaliteten på den tjenesten som utføres, både rettslig og teknisk. Det betyr at de gjennom rettssystemet må kunne trekkes til ansvar for utførte tjenester som ikke holder de kvalitetskravene som blir stilt, både iht. standarder og kontrakter. Er kvalitetskravene ikke overholdt vil det med et slikt system bli spørsmål om sanksjoner i form av erstatning, bøter, tap av ansvarsrett/lisens etc. En privatisering av eiendomsmålingen vil dermed forutsette en form for sertifisering, f.eks. av den typen man har innenfor EU når det gjelder eiendomsmåling og prosjektering/utviklingskontroll og byggesøknader, og delvis planlegging/planutarbeidelse. Denne sertifiseringen vil måtte være basert på kompetansekrav i form av utdannelse og praksis, eventuelt en eksamen der det sikres at utøveren har kompetanse til å utføre oppgavene. Privatiseringen vil imidlertid også utløse spørsmål om prisdannelse på tjenestene. Skal prisene holdes på et nivå som både sikrer lønnsomhet for tjenesteyter og samtidig at alle som ønsker å danne eiendom benytter tjenestene, må produksjonskostnadene på tjenesten ikke være høyere enn nødvendig. Det betyr at prosedyrene for eiendomsmålingen må være enkle og effektive uten overlappende utførelser. Poenget med at alle bør være tjent med å benytte tjenesten, er av største viktighet for påliteligheten i og oppdateringen av eiendomsregisteret. Spesielt gjelder dette i Norge hvor vi ikke har plikt til å tinglyse overdragelse eller dannelse av ny eiendom i grunnboken. Rettslige implikasjoner Den private landmåleren må være sertifisert ut fra sine kvalifikasjoner i jus, spesielt tings- og reguleringsrett, og måleteknikk og kartframstilling. Den rettslige bakgrunnen har særlig betydning for å forstå hvilke disposisjoner som er bestemmende for hvem som eier hva, kartgrunnlagets/det geografiske informasjonsgrunnlagets pålitelighet, og dermed hvor en eiendomsgrense skal trekkes. Den tekniske bakgrunnen har særlig betydning for å kunne dokumentere eiendommens innhold og utstrekning på en etterviselig måte, for senere eiere, men også for forvaltningens plan- og kontrollfunksjoner. Vedkommende må være underlagt undersøkelsesplikt for å veilede partene fram til en felles forståelse for grenseforløp, og ved uenighet mellom partene være kompetent og forpliktet til å prøve å få avklart uenighet utenfor domstolene. I denne sammenheng må landmåleren kunne innhente dokumenter fra grunnbok eller kommunale arkiver, tolke disse dokumentene og konsekvenser av partenes påvisninger i marken. Under dagens kommunale målesystem viser en undersøkelse i 2007 at 2 av 3 kommunale landmålere har den forståelsen at et grenseforløp er bestemt ved en oppmåling, og kun kan endres ved en ny oppmåling. Det rettslige grunnlaget for en eiendomsgrense i Norge er imidlertid som hovedregel basert på avtale mellom partene. Partene kan lovlig innrette seg etter andre grenser enn det som er oppmålt av kommunen, og alt etter omstendighetene, vil den grensen som man innretter seg etter og som avviker fra oppmåling og kart normalt være bindene for nye eiere. Et system for eiendomsmåling som anerkjenner partenes disposisjonsrett over saken vil både kunne forhindre at det trekkes grenser som partene mener er uhensiktsmessige slik at de seg imellom blir enige om andre grenser senere. Samtidig vil granskningsplikten og aktiv bruk av arkivinformasjon bidra til at slike «private uoffisielle grenser» blir registrert og slik bidra til et mer pålitelig eiendomsregister. 2

3 Register- og målingstekniske implikasjoner Dagens eiendomsregister med eiendomskart (matrikkelen) er heftet med feil og mangler. Dette vil kunne medvirke til at den landmåleren utsettes for erstatningskrav for dårlig utførte tjenester. Men det vil også kreve ekstra innsats fra landmålerens side til å få fremskaffet tidligere utarbeidet dokumentasjon og få utført gode nok måleoperasjoner for å kunne utføre tjenesten på forsvarlig måte. Mangelfull kvalitet i kartet medfører også problemer ved realisering av planer, bl.a. fordi det i forbindelse med utbygging må foretas oppmålinger og at grensefastsettingene kommer til å avvike fra regulerings- og eiendomsgrenser slik de er avmerket i reguleringskart og søknad om rammetillatelse for bygging. Det er også problematisk å få rettet opp kartet for å gjøre det tjenlig for planlegging og utbygging. I tillegg kommer så de mer eller mindre velkjente utfordringene med dokumentasjon av rettigheter som også kan gjøre seg gjeldende i forbindelse med oppmåling under utbygging. Et annet eksempel er den utstrakte praksis for at eiendomsgrenser angitt i reguleringsplan eller delingstillatelse vedtatt etter plan- og bygningsloven defineres som «rettslig bindende» når en oppmålingsforretning gjennomføres. I praksis betyr dette at landmåleren da kan sette ut grensene etter koordinatene fra et feilaktig kart. Partene kan da «påtvinges» uhensiktsmessige grenser, ut fra en praksis som bygger på en forståelse av at kommunen bestemmer eiendomsgrenser, og senere avtaler «mer hensiktsmessige grenser». I de tilfeller utbyggingen foregår over flere trinn av små utbygginger, kan grunneier og byggherrer bli enige om annen tomteinndeling enn det som står avmerket på kart. Er grensene for de nye eiendommene da avsatt som rettslig bindende og plankartet er feilaktig/unøyaktig slik at byggingen må justeres i forhold til terreng, må det søkes om dispensasjon fra planen, med den følge at grenseutsettingen blir utført to ganger. Dette illustrerer både en rettslig og praktisk utfordring: Grunnlaget for grensefastleggelsen for nye eiendommer bør etableres i forbindelse med søknad om byggetillatelse og dokumentasjonen som følger søknaden om rammetillatelse, slik at det ikke legges opp til en totrinnsbehandling som i dag, om deling og en om bygging. Alternativt må det legges til grunn kjøpekontrakt mellom kjøper og selger av en tomt. Denne type utfordringer krever opplegg av prosedyrer som generelt forhindrer gjentak av måle- /registreringsoppgaver i samme sak, for bl.a. å holde kostnadene på rimelig nivå og samtidig sikre effektiv utførelse. HVORDAN MØTE UTFORDRINGENE? Ansvarliggjøring av kompetanse En eller annen form for sertifisering er en forutsetning. Benyttelse av det som alt ligger innenfor EU og som både dekker eiendomsmåling og byggesak virker meget nærliggende. Men det må utredes. Den delen som gjelder utdanning av potensielt kompetente landlandmålere i Norge trenger ikke bli omfattende. Utdanningene er der, men det har ikke blitt iverksatt godkjenningsordninger i forhold til det systemet som er etablert, fordi kommunene på fritt grunnlag kan ansette/utpeke eiendomslandmålere. Det er i dag to institusjoner som tilbyr utdanning i matrikkelfag, NMBU og HIB. Det må foretas en gjennomgang og kvalitetssikring slik at kandidater får tilstrekkelig kompetanse til å utføre matrikulære oppgaver. Forskning på fagfeltet er avgjørende for fagutvikling. Her må matrikkelmyndighetene lære av Lantmäteriet i Sverige og Geodatastyrelsen i Danmark som i betydelig grad initierer forskning, også i form av PhD-avhandlinger innenfor fagområdet. Det finnes i dag et utvalg av korte kurstilbud innen fagområdet. Kurstilbudet er populært og det bidrar til erfaringsutveksling mellom utøverne. Dersom 3

4 erfaringsutvekslingen bygger på feile oppfatninger, kan feil forståelse spre seg. Vi anbefaler at det etableres kvalitetssikring av kurstilbudene. Det tilbys videreutdanninger fra NMBU og HiB. Disse tilbudene har bakgrunn fra forskning og grunnutdanninger og er kvalitetssikret gjennom dette. Det anbefales allikevel at tilbudet også her gjennomgås og kvalitetssikres av kvalifisert personell utenfor utdanningsinstitusjonene. For at den nye bransjen skal kunne fungere tilfredsstillende og publikum skal får tillit til utøverne og systemet, er det viktig med avklarte ansvarsforhold. Det må være klart hva som kan skje dersom det oppstår feil på grunn av mangler i eiendomslandmålerens arbeid eller i matrikkelføringen. For at private utøvere skal utføre denne type oppgaver er det svært viktig at det er tydelig hva utøveren og firmaet er ansvarlig for. Dagens ordning med manglende ansvarsavklaring kan ikke videreføres dersom det skal utvikles en seriøs privat bransje. Tilsyn på utførelse av arbeid og iverksettelse av sanksjoner på avvik i forhold til godkjenning kan bli aktuelt. Spesielt i en oppstartsfase vil det være viktig å ha tilsynsordning som bidrar med fokus på kvalitet i arbeidet og pris. Tilsynet må også være mulig å kontakte for publikum når det er behov for det. Spørsmålet om prisdannelsen på tjenestene blir en del av forarbeidene med privatiseringen. Forutsettes det fravær av monopoldannelser kan det jo håpes på at konkurransen mellom foretakene sikrer en noenlunde «markedsbestemt» pris, f.eks. som i Danmark. I andre land med privat, men også offentlig eiendomsmåling fastsettes prisen på tjenesten av staten sentralt. Koordinering av regelverket Manglende kvalitet i den matrikulære informasjonen skaper problemer på mange felt der denne informasjonen legges til grunn, det være seg samarbeid mellom naboer eller offentlig planlegging og saksbehandling. Skal de store investeringer som er nedlagt i disse systemene over de siste år komme til nytte, blir det avgjørende at kvaliteten på framtidig oppgaveutføring forbedres og at feil og mangler blir rettet opp på sikt. For å få dette til må det etableres en profesjon tilsvarende som vi finner i nabolandene Sverige og Danmark. For å få dette til ser vi følgende tiltak som nødvendige: Det må foretas en klargjøring av formål og funksjoner som eiendomsoppmålingen skal ha i samfunnet. Det må foretas rydding og avklaring i relevante grensesnitt i lovverket, og da først og fremst i grensesnittet mellom plan- og bygningslov (pbl) og matrikkellov, f.eks. ved å slå sammen ansvarskrav for «ansvarlig søker» om byggetillatelse med søknad om såkalt «deling» i medhold av pbl 20-1 litra e). Det må utvikles en faggruppe/profesjon med ansvaret for utføring av matrikulært arbeid. Her er nøkkelord undersøkelsesplikt og fastlegging/oppmåling/kartlegging av en eiendoms utstrekning og innhold. Det må være fokus på kvalitet i alle saker. Det må være tydelige avklarte ansvarsforhold i lov og forskrifter med tydelige sanksjonsmuligheter. Register- og måletekniske forbedringer og forenklinger De fire punktene overfor danner nødvendige forutsetninger, også for forbedring av eiendomsregisterets informasjon og forenklinger/forbedringer i måletekniske operasjoner. Private landmålerfirmaer på linje med dagens offentlige oppmålings- og matrikkelmyndigheter må sikres 4

5 tilgang til primærinformasjon som ligger til grunn for registreringen i grunnbok og i den informasjon som ligger i kommunale eiendomsarkiver. Plan- og bygningsloven stiller krav om søknad og kommunal tillatelser for oppretting av nye eiendomsobjekt. Kommunen skal tilse at det ikke opprettes eiendommer som strider mot plan, eller er «uegnet til bebyggelse på grunn av sin størrelse, form eller plassering etter reglene i denne lov». Som indikert ovenfor kan dette føre til overlappende arbeidsoppgaver og fordyrende fremgangsmåter i eiendomsdannelsen. Dette systemet bør gjennomgås med henblikk på å fjerne dobbeltarbeid og forenkle prosedyrene. Et mulig utgangspunkt kan være at det klargjøres i plan- og bygningsloven at det ikke vedtas detaljert beskrivelse av eiendomsgrenser, verken i arealplaner eller i delingstillatelser. Arve Leiknes Leiv Bjarte Mjøs August E. Røsnes sign. sign. sign. 5