PRINSIPPIELLE SPØRSMÅL TIL NY FINANSIERINGSMODELL MNF. 1. De mest sentrale prinsipielle spørsmål i denne gjennomgangen kan summeres slik:

Transkript

1 PRINSIPPIELLE SPØRSMÅL TIL NY FINANSIERINGSMODELL MNF. 1. De mest sentrale prinsipielle spørsmål i denne gjennomgangen kan summeres slik: 1. Hvorfor må MNF utvikle og ta i bruk ny finansieringsmodell fra 2010? a. Erfaringer med MNFs eksisterende modell b. Ny modell fra UiO fra 2009 konsistensproblemet med å ha avvikende modell på underliggende enheter. c. Ny modell fra UiO fra 2009 vurdering av hvorvidt nye parametre kan bidra til å gi en bedre modell. d. Andre forhold som taler for å endre dagens modell. 2. En finansieringsmodell er en økonomisk videreføring/forlengelse av Fakultetets strategiplan. I hvilken grad skal modellen være regelstyrt eller være åpen for politisk styring? Hvor stor grad av automatisering på enkeltparametre og i modellen som helhet? 3. Hvor langt ned er det riktig å føre incentivene fra en finansieringsmodell? Eksempel på nye incentivparametere er studieplasser, EU- og NFR-insentivmidler. Skal en beskatte incentivmidlene for å drifte fakultetsadministrasjonen eller skal fakultetet ta midler direkte fra rammebevilgningen? Hva med insentiv versus stabilitet i tildeling? 4. Grunnleggende: den nye modellen må være åpen for at den etter hvert skal kunne inkorporerer budsjettene på eksternt finansierte prosjekter og virkningen av denne aktiviteten (dvs. overføring av midler fra basis til EFP for å støtte denne aktiviteten). 5. Skal det åpnes for nødvendige tilpasninger i finansieringsmodellen etter en eventuell endret organisasjonsmodell i henhold til MatNat21 prosessen? Flere perspektiver åpner seg her, for eksempel kan incentivmidler kanskje ikke fordeles etter samme modell til storinstitutter som til dagens mindre enheter? En eventuell endret organisasjonsmodell vil ikke kunne innføres umiddelbart, hva gjør man i mellomtiden med finansieringsmodellen? 1

2 1.1.a. MNFs eksisterende modell og erfaringer med den. MNF sin nåværende finansieringsmodell ble tatt i bruk fra budsjettåret Da avløste modellen en finansieringsmodell som ikke var knyttet opp til økonomiske insentiver og som hadde fokus på innsatsfaktorer heller enn resultatfaktorer (produserte studiepoeng, doktorgrader, mastergrader og utveksling) modellen var en konsekvens og økonomisk videreføring av den omlegging som skjedde i henhold til Kvalitetsreformen. Kvalitetsreformen hadde som fokus på å fremme bedre studiepoengsproduksjon (SPP), fullføring av studier (mastergrader) og økt antall doktorgrader. For å oppnå dette skulle institusjonene delvis lokkes med insentivmidler ved siden av den ordinære oppfølging fra departementet på måltall og produksjonsparametre. Hovedtrekkene i den nye og relativt enkle modellen versus pre-2003 modellen kan skisseres ved å stille dem opp mot hverandre grafisk slik: Følgende prinsipper var sentrale ved innføringen av den insentivbaserte modellen: 1. Innføring av en ny finansieringsmodell skal ikke føre til omfordeling i utgangsåret, tildelingsrammen til en enhet øker ikke ved skifte i finansieringsmodell. Prinsippet ble innarbeidet ved at basisdelen ble sett på som en residualkomponent (restledd) som ble justert slik at den totale rammen for enheten tilsvarte rammen ved utgående modell. 2

3 2. En ny finansieringsmodell er bare en annen måte å forklare den gamle tildelingsrammen på (og som går til å dekke lønn, drift, undervisning, laboratorier med mer). Størrelsen på belønningen til en resultatbasert komponent sier intet om hva kostnaden er ved å produsere denne komponenten. Det eksisterer dermed ikke noe 1:1 forhold mellom størrelsen på belønningen og kostnad ved å frembringe denne belønningen. Eksempler er kostnad bak undervisningen til et oppnådd studiepoeng eller kostnaden for å frembringe et publikasjonspoeng. Insentivkomponentene utregnes slik: studiepoeng: snitt av 2 siste års kjente produksjon x sats SPP (RB) utveksling: siste års kjente produksjon x insentivsats (RB) mastergrad: snitt av 3 siste års kjente produksjon x insentivsats (RBO) Antall fullførte PhD: snitt av 3 siste års kjente produksjon x insentivsats (RBO) Publisering (fra 2006): siste års kjente produksjon x insentivsats (RBO) NB. Alle satser viderefordeles med 100 % fra det fakultetet får fra UiO. Undervisingskomponenten gir uttelling etter faste satser (RB = resultatbasert) mens forskningskomponentene gir uttelling etter relativ resultatoppnåelse (RBO = resultatbasert omfordeling) basert på en fastsatt pengepott som alle institusjonene kjemper om. Andre komponenter: Rekrutteringsstillinger: en blanding av historiske tildelinger (pre 2001) og årlig sats for tildelte stillinger. Førstestillinger: prosentvis andel stillinger av potten til førstestillinger. Lett vitenskapelig utstyr: prosentvis andel av potten til slikt utstyr Annen strategi: årlige vedtatte satsninger eller enkelttiltak Internhusleie: årlig justert sum (nullsumspill der enheten belastes like mye som den får i inntekt) Basiskomponenten: et restledd som justeres årlig avhengig om fakultetet får rammekutt fra UiO sentralt eller har restmidler å fordele etter at de andre komponentene er lagt inn. Prinsipielt anvendes modellen på MNF slik at sentrene ikke får utbetalt incentivmidler da disse enhetene stort sett har egen finansiering. Tilsvarende blir sentrene ei heller belastet med rammekutt da finansieringen er fastlagt gjennom avtaler eller kontrakter med NFR (SFF/SFI). Foruten at den årlige fordelingsrammen fra UiO skal gå til å drifte institutter og sentre skal også fakultetsadministrasjonen driftes. I eksisterende finansieringsmodell har MNF valgt å ikke beskatte de insentivmidler som kommer fra UiO (det vil si trekke ut prosentvise andeler av insentivmidlene) før disse viderefordeles til enhetene. Istedenfor trekkes ut det nødvendige beløp fra den rammetildeling som MNF får fra UiO. Formålet er 3

4 primært å beholde insentivvirkningen ved ikke å beskjære belønningssatsene per produsert enhet. I 2006 ble det klart at Kjemisk institutt hadde opparbeidet seg et underskudd på mellom mill kr. I forbindelse med å avklare årsakene til underskuddet ble det gjort en analyse av hvorvidt den insentivbaserte fordelingsmodellens hadde skyld i instituttets økonomiske problemer. Erfaringene ble oppsummert i styresaken 4. desember 2006: - Det er mer lønnsomt med studieproduksjon enn forskningsproduksjon. Dette da UiO internt ikke viderefordeler forskningsinsentivene for EU- og NFR-tildeling. Dette favoriserer institutter med teoretiske fag og institutter som har produksjon på andre institutters programmer (IFI og Matematisk). - Det kan stilles spørsmål om belønningskategoriene til vekttallsproduksjonen ved de laboratorietunge instituttene reflekterer de høyere kostnadene ved undervisningen. - Noen enheter, inkludert KI, har relativt store variasjoner i belønningskomponenten for produksjon av doktorgrad og studiepoeng, selv ved bruk av midling av belønningskomponenten. Lav fleksibilitet på kostnadssiden (lønnskostnaden utgjør %) gjør det problematisk for enkelte enheter å tilpasse kostnadene og drive i budsjettmessig balanse. Det bør etableres mekanismer som demper virkningene fra store brå fall i produksjonen, enten på studie- eller forskningsdelen. På bakgrunn fra undersøkelsen av finansieringsmodellen vedtok Fakultetsstyret å innføre en modell med en asymmetrisk slingrekantmekanisme. Den innebærer at når en enhet har nedgang på en belønningskomponent større enn 5 % fra et budsjettår til neste trer et subsidieledd inn og sikrer at enheten får maksimalt en 5 % nedgang på belønningskomponenten. Ved flere års nedgang på over 5 % vil mekanismen gi enheten bedre tid til å tilpasse kostnadssiden. At mekanismen er asymmetrisk betyr at enhetene får beholde alle økte resultatinntekter, ingen 5 % grense oppad. Hadde MNF brukt en slingrekantmekanisme fra innføringstidspunktet i 2003 modell ville KI samlet økt sin P50- ramme med betydelige beløp i perioden På den andre siden ville dette ha skjedd på de andre enhetenes bekostning og kanskje uten at instituttet hadde tatt den omstilling som var nødvendig. Det kan således stilles spørsmål om en slik mekanisme skal ligge inne som en automatisk regel eller være politisk styrt. Etter 7 år i bruk kan erfaringene fra eksisterende modell oppsummeres slik: 1. Modellen er relativt enkel med få oversiktlige komponenter som regnes ut via enkle metoder. Utenforstående får derfor lett oversikt over modellens utregninger. 2. Basiskomponenten var i utgangspunktet ganske høy (mellom % inkludert internhusleie). Men etter hvert som enhetene har fått rammekutt har dette blitt tatt fra basiskomponenten slik at den nå er nede i %. Basiskomponenten er altså ikke blitt den stabile komponent den var ment å være. Videre er basiskomponenten svært lite transparent, det vil si den forklarer ikke noen del av enhetens aktiviteter bortsett fra om enheten har høy eller lav resultatbasert produksjon (og tildeling). 4

5 3. Det er relativt mer lønnsom å drive med studiepoengsproduksjon enn forskning siden EU- og NFR-komponentene var utelatt i UiO sin interne finansieringsmodell fra 2003 frem til 2009 og ikke er med i MNF sin nåværende. 4. Modellen er stort sett regelstyrt der produksjonsdata legges inn for insentivparametrene og basiskomponenten blir et passivt restledd/justeringsfaktor. Men det er fullt ut mulig å legge inn satsninger og politiske føringer ved å tildele midler over komponenten for forskning strategi. 5. Det er i liten grad etablert en tydelig og oversiktlig sammenheng mellom oppgavene som skal utføres og ressursene som blir tildelt til dette. Ingen av modellens parametre vedrører sentrale dimensjoneringsfaktorer, f. eks antall studenter eller kvadratmeter laboratorieplass. 6. Den høye belønningsprisen for fullførte doktorgrader har ført til høyt fokus hos instituttene på å få flest mulig av PhD stipendiatene til å fullføre. 1.1.b. Ny modell fra UiO fra 2009 konsistensproblemet med å ha avvikende modell på underliggende enheter. UiO har innført ny finansieringsmodell fra budsjettåret Kunnskapsdepartementet (KD) har gitt utdanningsinstitusjonene stor frihet i selv å velge hvilke interne fordelingsmodeller de velger, kravet er at Institusjonane skal også videreutvikle interne resultatbaserte modeller for budsjettfordeling og må ha interne fordelingsmodeller som fører insentiva vidare ned i institusjonen. Således står både UiO og MNF fritt til å velge modell så lenge den inneholder resultatbaserte insentivkomponenter. Dette neste blir da å vurdere hvorvidt MNF (eller hvilken som helst underliggende enhet) bør ha en avvikende modell i forhold til fordelingsnivået over. To hovedpunkter taler for at en underliggende enhet bør ha en stor grad av konsistens i finansieringsmodell med overliggende nivå. 1. En konsistent modell gjør det letter for MNF å forholde seg når UiO endrer på tildelingene til fakultetene, spesielt på dimensjonerende parametre som studieplasser eller lignende. 2. Finansieringsmodellen er en økonomisk forlengelse av enhetens strategi og avledete målsetninger. Prinsipielt bør MNF ha en finansieringsmodell som støtter opp under UiOs sentrale strategiplan og målsettinger, herunder de måltall som UiO blir målt på av KD. Dette taler for at MNF søker å bruker de samme parametre som UiO i sin interne fordelingsmodell. Det må dog påpekes at selv om prinsippet om konsistens blir valgt betyr dette allikevel ikke at å bruke fordelingsmodell på overliggende nivå uavkortet gir godt resultat nedover i 5

6 organisasjonen. Særegenheter innen MN-miljøet kan tale for strategiske ønsker innen MNmiljøet som gjør det riktig å modifisere finansieringsmodellen. Videre vil et fakultet kunne ha et stort spenn i typer miljø, eksempelvis teoretiske versus eksperimentelle fagmiljøer. Dette kan medføre at høy belønning av studieproduksjon for eksempel kan gå på bekostning av mer forskningsintensive miljøer, spesielt hvis kostnaden ved å frembringe et studiepoeng ikke er fullt ut reflektert i belønningsprisen til de ulike miljøene. Trolig blir KDs priser per vekttall innen de ulike miljøer mindre treffende jo mindre miljø og grupper en ser på, dette kan være et argument mot ukritisk å anvende de satser som UiO og KD bruker. Et tredje moment er behovet for å beskytte noen miljøer mot uønsket variabilitet i tildeling f. eks på grunn varierende studentinntak eller studiepoengsproduksjon. 1.1.c. Ny modell fra UiO fra 2009 vurdering av hvorvidt nye parametre kan bidra til å gi en bedre modell. Før dette spørsmålet kan vurderes må UiOs nye finansieringsmodell og hva som er nytt i den beskrives. Grafisk settes modellen opp slik. Tildelingsmåter Basis Resultater Satsinger Aktiviteter Forskningsbasert utdanning Studieplasser Faglig bredde Tannklinikk/sykehustilskudd Studiepoeng Utvekslingsstudenter Konkrete, styrevedtatte satsinger av midlertidig karakter Forskning og forskerutdanning Samfunnskontakt og samlinger Infrastruktur Rekrutteringsstillinger Vitenskapelig utstyr/ eksperimentell virksomhet Regionale etiske forskningskomiteer Museer Bibliotek IT (USIT) Sentraladministrasjon Tilpasningspott Doktorgrader NFR-/EU-midler Publikasjonspoeng Nytt er at modellen skiller tydelig mellom tildelingsmåter (basis, resultat og satsninger) og hovedaktiviteter som skjer innen disse 3 tildelingsmåtene (forskning, utdanning, samfunnskontakt/samlinger og infrastruktur/str. tjenester). Nytt er også at modellen i langt sterkere grad enn den forrige tilrettelegger og synliggjør det politisk/strategiske element gjennom at strategiske satsninger er bedre spesifisert i modellen. 3 nye resultatbaserte komponenter er kommet til, nemlig studieplasser samt uttelling for NFR- og EU-midler. Det er også lagt inn 2 parametere på basis for hhv. forskningsområde og forskningsdrift. Disse to er dog ikke tatt i bruk ennå. 6

7 Studieplasser Studieplasser er kanskje den konseptuelt største nyvinningen i UiOs nye fordelingsmodell. Det essensielle nye er at denne tildelingsparameteren representerer en kostnadsbærende aktivitet på enhetene. Parameteren er tatt inn for å få et bedre samsvar mellom finansieringen av en enhet og de aktiviteter som skjer på enheten. Tildeles enheten et antall nye studieplasser vil den også få en økt basisfinansiering til å drifte den økte aktiviteten, studieplasser er altså en dimensjonerende parameter som kan brukes i strategiske øyemed, f. eks bygge opp eller ned fagmiljøer. Prisen for en studieplass er lik 60 % (mellom 35 til 137 tkr) av den totale utbetalingen fra KD, produserte studiepoeng utgjør de resterende 40 % (mellom 30 til 91 tkr). Rekrutteringsstilling er den tilsvarende dimensjoneringsparameter innen forskning og forskerutdanning. Således har UiOs finansieringsmodell 2 dimensjonerende parametre innen de to mest sentrale hovedaktivitetene, utdanning og forskning. UiO hevder i sin utredning til ny finansieringsmodell at bedre synliggjøring i finansieringsmodellen av dimensjonerende aktiviteter som utføres vil bidra til høyere forklaringskraft mellom modellens insentivfordeling og de aktiviteter som utføres for å skaffe disse insentivene. Gitt forutsetningen om ønsket konsistens i finansieringsmodell med overliggende nivå taler dette for at MNF bør inkorporere studieplasser i sin interne finansieringsmodell. I den grad UiO kutter i studieplasser til MNF kan fakultetet videreføre dette kuttet internt til det miljø hvor kuttet besluttes gjennomført. Men å tildele studieplasser til instituttene på MNF gir opphav til ulike problemer. Et er at studieplasser per i dag er ikke fordelt mellom institutter men mellom studieprogrammer som til dels går på tvers av instituttgrensene. Dette medfører at en ikke umiddelbart kan plassere alle studieplasser til et vertsinstitutt. Et eksempel kan tas fra Institutt for teoretisk astrofysikk, dette instituttet har ingen studieplasser på sitt bachelorprogram. All undervisning for deres bachelorkandidater skjer via studieprogrammer som tilhører andre institutter. Et annet problem er at MNFs programmer opererer med færre studieplasser (ved inntak) enn det studieplasstall som UiO opererer med. UiO tildeler altså midler for flere studieplasser enn det MNF faktisk opererer med. Videre har flere institutter opprettet frie undervisningsemner som ikke inngår i noen program men hvor det er etterspørsel fra UiOmiljøet for slike emner. Astrofysikk har for eksempel sitt AST1010 som gir undervisning på bachelornivå for studenter utenfra Astrofysikk. Et annet metodisk problem er at det ettårige studiet på realfag (180 studieplasser) ligger plassert på Fakultetsnivået. Årsstudiet bruker emner fra ulike programmer på fakultetet og tilhører intet program eller enhet og er opprettet både fordi etterspørselen er stor og det gir studiepoengsmidler til MN-miljøet ved å benytte ledig kapasitet. For 2009 er studieplassene fordelt slik mellom programmene (vist med programmets vertsinstitutt): 7

8 Studieplasser ved det årlige opptak Bachelor Master Totalt Instituttene Farmasøytisk institutt Inst. for teoretisk astrofysikk Fysisk institutt Institutt for informatikk Kjemisk institutt Matematisk institutt Institutt for geofag Biologisk institutt Institutt for molekylær biovitenskap SFE Årsstudiet realfag (Fakultetsnivået) Sum studieplasser per kategori + totalt Tabellene viser delvis de problemer som vil oppstå om studieplasser ukritisk blir lagt inn i finansieringsmodellen. For eksempel ligger det 180 studieplasser på fakultetsnivået (1-årig realfagsprogram). Oversikten viser ikke at Fysikk, Kjemi, IFI, Matematisk og Astrofysikk samarbeider om undervisning på noen av programmene og der insentivmidler for studiepoengsproduksjon på programmene fordeles mellom instituttene (emneeier) selv om et av instituttene er utpekt som verftsinstitutt. Tross disse metodiske problemer med å plassere studieplasser på instituttene er fordelene med å kunne ha en slik parameter for store til at ideen umiddelbart legges vekk. En bør lete etter en alternativ måte å beregne hvor mange studieplasser instituttene har. Aller enklest kunne vært gjennom en prosess med enhetene blitt enige om hvor mange studieplasser en har dimensjonert enheten for, for derpå å bruke denne fordelingen videre i finansieringsmodellen. Problemet blir dog igjen de programmene som henter emner fra ulike institutter. En alternativ fremgangsmåte å beregne studieplasser på er følgende: 1. Finn all studiepoengsproduksjon på instituttene, fordelt på de programmene der produksjonen skjer. 2. Produksjon midles over 3 år for å utjevne eventuelle skjevheter i produksjonen (f. eks at 2007 var siste fullføringsår etter det gamle gradssystemet) og således få mer stabile tall. 3. Derpå omregnes produksjonen i plasser per år, det vil si dele produserte poeng på 60 (som tilsvarer en normal årsproduksjon per student). Tallene som fremkommer er satt opp i tabellen under og viser omregnede studieplasser på alle enheter samt hvor mye midler enhetene skal ha for disse studieplassene (basert på KDs satser). 8

9 Studieplasser basert på snitt 3 siste kjente års (06-08) studiepoengproduksjon Kat. B Kat. C Kat. D Kat. E Kat. F Beregnete Studieplass Sats per studieplass (i tkr) 131,4 100,5 67,3 48,6 42,0 studieplasser tildeling Instituttene Farmasøytisk institutt 311,30 311, Inst. for teoretisk astrofysikk 11,93 39,03 50, Fysisk institutt 97,27 155,80 253, Institutt for informatikk 271,07 31,67 299,07 5,77 607, Kjemisk institutt 48,70 105,17 153, Matematisk institutt 88,20 1,07 327,33 8,73 425, Institutt for geofag 89,20 62,60 151, Biologisk institutt 83,30 90,17 173, Institutt for molekylær biovitenskap 86,27 136,53 222, Sum instituttene 311,30 775,93 32, ,70 14, , Sentrene SFE 9,93 14,53 57,37 81, Sum sentrene - 9,93-14,53 57,37 81, Sum studieplasser per kategori 311,30 785,87 32, ,23 71, , Profesjon Master Bachelor Kategori C er master og kategori E er bachelor. Studieproduksjon innen andre kategorier er også inkludert i beregningene og modellen, disse kan dog utelates om ønsket. Modellen viser studieplasser på enhetene basert på siste 3 års produksjon og bygger på antakelsen om at bak denne produksjonen ligger en bevisst og nødvendig oppbygget organisasjon og ressursbruk. Substituttet må være en representativ kostnadsbærer for undervisningsaktiviteten på enheten for å kunne brukes i en dimensjoneringssammenheng. Hvis en enhet ønsker å endre studiepoengsproduksjonen (endring antall emner eller endret studenttall) vil organisasjonen og ressursbruken endres tilsvarende. Fra fakultetets side kan den omregnede studieplassparameteren brukes i en dimensjoneringsplan for instituttene. Utregningsmåten medfører at betydelige midler blir fordelt over denne parameteren. For Farmasøytisk og Matematisk institutt blir konsekvensene at finansieringsmodellen overforklarer budsjettrammen, det vil si de får mer i studieplasstildeling enn størrelsen på basiskomponenten. Også dette metodiske problem må finnes en løsning på. Styret bør ta stilling til om en ønsker å følge UiOs modell der studieplasser er brukt som en dimensjonerende parameter i finansieringsmodellen. Inkludert i den vurdering er om det overhodet er mulig å finne en noenlunde god metode til å plassere studieplassene på instituttene. Svakheter eller mangler ved dette kan gi en parameter som ikke vil kunne fungere som dimensjoneringsparameter. NFR- og EU-midler. NFR-og EU-midler er de to andre nye parameteren i finansieringsmodellen og er en belønning basert på et snitt av enhetens NFR- og EU-inntekter de 3 siste kjente regnskapsår. Per kr i inntekt fikk MNF 14,5 øre i belønning for NFR-midler, tilsvarende belønningen for EU- 9

10 midler var 2 kr. KD og UiO har lagt inn en sterk insentiveffekt for EU-midler, delvis fordi norske forskningsinstitusjoner ikke er flinke nok til å skaffe seg prosjektmidler fra EU, delvis fordi EU-prosjektene har langt dårligere sats for inndekning av indirekte kostnader enn NFR - baserte prosjekter. Å innføre disse to komponentene i MNFs finansieringsmodell er enklere enn for studieplasser da inntektene hovedsakelig er registrert på enheten som har prosjektene. Dog må det gjøres noen avgrensninger på hvem som er berettiget til slike insentivmidler. SFF/SFIsentrene som er etablert siden 2003 har betydelige prosjektinntekter fra både NFR og EU og skulle da i utgangspunktet motta disse stimuleringsmidlene. På den annen side har disse sentrene en avtalt fullfinansiering mellom MNF, UiO og NFR for hele sin levetid. De har heller ingen behov for oppbygging av egen administrasjon og infrastruktur da de i stor grad benytter eksisterende tjenester og infrastruktur fra moderinstituttene. Å tildele disse sentrene slike insentivmidler vil kunne føre til at midlene går til å skape ny forskningsaktivitet på sentrene, noe som ytterligere belaster felles administrasjon og infrastruktur. For moderinstituttene vil det å organisere ny forskningsaktivitet i et senter da kunne sees på som et tap i forhold til å holde aktiviteten internt på instituttet. For SMN, som er en tverrfaglig satsning mellom Fysisk og Kjemisk institutt innen materialvitenskap og nanoteknologi vil det oppstå det problem at instituttene er økonomisk bedre tjent med å legge SMN-prosjektene internt på enheten enn å organisere satsningen i et senter. Insentivene for EU-midler kan konseptuelt betraktes lik dekningsbidrag, som er de inntekter et institutt beregner seg fra et prosjekt for å dekke de indirekte kostnader prosjektet påfører organisasjonen. Som sagt har KD lagt insentivsatsen så høyt som 2 kr per kr i prosjektinntekt delvis for å dekke opp for den dårlige inndekningen EU-prosjektene har for sine indirekte kostnader (ca 20 % av lønnskostnadene). EU insentivmidler bør derfor i utgangspunktet gå til å drifte enhetene og ikke direkte til den forsker som har EU-prosjektet. Men prinsippet om rammestyring tilsier allikevel at den enkelte enhet disponerer eventuelle EU insentivmidler slik den selv finner formålstjenelig. Det siste problemet med NFR- og EU-insentivmidler er at de varierer betydelig fra år til år. Spesielt EU-inntektene varierer mye og er vanskelig å forutsi fordi prosjektene fakturerer EU etterskuddsvis avhengig av når milepæler i prosjektet er nådd. At insentivsatsen i tillegg er høy bidrar til den høye risikoen. UiO har valgt å håndtere variabilitetsproblemet med å bruke et snitt av 3 siste kjente regnskapsår. Dette medfører imidlertid at insentivvirkningen forsinkes og er vanskeligere overførbar til vertsinstituttet og den enkelte forskers innsats på enheten. Komponenten vil derfor trolig ha en bedre insentivvirkning på enhetsnivå (institutt) enn på individnivå, uten at det nødvendigvis er problematisk. Generelt viser omtalen over at de nye parametrene bør testes i ulike scenarioer før de tas i bruk i en ny finansieringsmodell. For studieplasser bør det vurderes å finne et substitutt som i samme grad kan være en parameter i en dimensjoneringssammenheng. 10

11 1.1.c. Andre forhold som taler for/imot å endre dagens modell. En metodisk svakhet ved den nåværende modell er at den ikke har en konsekvent tildelingsmåte av midler til rekrutteringsstillinger. Kort fortalt deles midlene til rekrutteringsstillinger ut etter disse skillelinjene: Før 2003: Fakultetet og enhetene ble i 2005 enige om de historiske tall for de stipendiater som enhetene drifter over egen bevilgning. Satsene er dog basert på de historiske satsene for den gang stillingene ble delt ut. Etter det har de kun blitt pris- og lønnsjustert og ikke fulgt den øvrige økningen i satsene fra KD. 2003: da begynte MNF med refordeling av rekrutteringsstillinger. Dette medførte at hver gang en stilling blir inndradd til refordeling blir den delt ut med ny, det vil si årets budsjettsats fra KD, til enhetene. Denne satsen blir deretter stående til neste refordeling. Foruten at fordelingsmåten er komplisert gir den også utilsiktede og urettferdige forskjeller mellom de som har nye og de som har gamle rekrutteringsstillinger. For å bøte på dette misforholdet mellom nye og gamle refordelte samt de historiske stillingene bør MNF gå over til UiOs metode der enhetene årlige får oppdaterte satsen for alle sine rekrutteringsstillinger. Merk dog at endret tildelingsmåte ikke vil gi realøkonomiske virkninger for enhetene da basiskomponenten vil bli tilsvarende korrigert. Dette følger av prinsippet om at en enhets tildelingsramme i utgangsåret ikke skal påvirkes av ny finansieringsmodell Regelstyrt versus politisk styrte parametre og finansieringsmodell. En finansieringsmodell er en økonomisk videreføring/forlengelse av Fakultetets strategiplan. I hvilken grad skal modellen være regelstyrt eller være åpen for politisk styring og i hvor stor grad av automatisering skal en ha på enkeltparametre og i modellen som helhet? I forarbeidet til UiOs nye finansieringsmodell hevdes det at svakheten ved en regelstyrt modell er at det oppstår risiko for systematiske skjevheter når gjeldende rammer jevnlig ikke utsettes for prøving til nye tiltak. UiO har derfor lagt vekt på å etablere en fordelingsmodell som også kan ivareta fremtidige behov for politisk styring av rammer og dimensjoneringsvedtak. Målet har vært en modell som i langt større grad fokuserer på bevisste valg når enhetene skal finansieres. Den tidligere modell ble beskrevet som inkrementell i sin tildelingsmåte, der Universitetsstyret bare hadde innflytelse på 2-3 % av den totale årlige budsjettrammen. Som omtalt tidligere er MNFs nåværende finansieringsmodell i utgangspunktet en regelstyrt modell hvor data fra siste års produksjon på belønningsparametrene legges inn sammen 11

12 med oppdaterte tall på internhusleie. Basiskomponenten er et restledd som justeres opp eller ned avhengig av om fakultetet har fått rammekutt eller ei. Primært fremkommer da årets fordeling til enhetene som et resultat av en fast utregningsprosedyre. Å si at den nåværende modellen ikke kan praktisere politiske ønsker eller strategiske vedtak er ikke korrekt. Det er fullt mulig å legge inn satsninger eller enkelttiltak til miljøer eller institutter i modellen under komponenten for strategi forskning eller ved teknisk endring av basiskomponenten. I forhold til UiOs nye finansieringsmodell har dog MNFs modell færre parametre som gir mulighet for politisk styring. MNFs nåværende modell inneholder bare en dimensjonerende parameter, nemlig rekrutteringsstillinger. Innen forskningsbasert utdanning (på basiskomponenten) har UiO satt inn parameteren studieplasser, dette åpner for politiske dimensjoneringsvedtak av studieproduksjonen innen de ulike fagområdene. UiO har i tillegg lagt opp til at det skal kunne gjøres politiske vedtak rundt parametrene forskningsdrift og forskningsområde. Ingen av disse parametrene er dog tatt i bruk i 2009 budsjettet, det har vist seg svært vanskelig å finne meningsfylte tall på parametrene. Gitt denne status på MNF og UiOs finansieringsmodeller bør fakultetsstyret i denne omgang ta en prinsipiell drøftelse på i hvor stor grad en ønsker politisk styrte parametre inn i finansieringsmodellen. Videre bør en ta stilling til innen hvilke aktiviteter en skal ha politisk styrte parametre. Problemstillingen kan struktureres ved å se på den modell som UiO har satt opp for sin finansieringsmodell. Tildelingsmåter Basis Resultater Satsinger Aktiviteter Forskningsbasert utdanning Studieplasser Faglig bredde Tannklinikk/sykehustilskudd Studiepoeng Utvekslingsstudenter Konkrete, styrevedtatte satsinger av midlertidig karakter Forskning og forskerutdanning Samfunnskontakt og samlinger Infrastruktur Rekrutteringsstillinger Vitenskapelig utstyr/ eksperimentell virksomhet Regionale etiske forskningskomiteer Museer Bibliotek IT (USIT) Sentraladministrasjon Tilpasningspott Doktorgrader NFR-/EU-midler Publikasjonspoeng Et spørsmål blir innen hvilke parametre modellen skal muliggjøre politisk styring. UiO har hovedsakelig valgt å legge mulighetene for politisk eller strategisk styring til basiskomponenten og til satsningene. Resultatparametrene er skjermet for politisk styring. Mulige fordeler med mer politiske styrt modell: - Regelmessig gjennomgang av dimensjonerende parametre gir riktigere dimensjonering. 12

13 - Regelmessig gjennomgang av tildelingen til enheter/miljø/satsninger bidrar til mer rasjonell utnyttelse av budsjettmidlene og ressursbruk som støtter bedre opp under strategi. - Mer langsiktig styring hvis en forutsetter at politisk styring baserer seg på langsiktige strategiske planer. Mulige bakdeler med mer politiske styrt modell: - Stor politisk aktivitet før og under budsjettprosessen for å påvirke tildelingsrammen - Stor politisk aktivitet til å påvirke når politisk baserte faktorer fastsettes. Eksempel er UiOs parametre forskningsdrift eller forskningsområde. Dette er parametre som det er vanskelig å regne seg frem til et objektiv tall (absolutt sannhet). - Mulig lavere budsjettmessig forutsigbarhet for enhetene. Kanskje inkrementell budsjettering er en fordel for enhetene ved UiO siden nedskalering og omorganisering ikke er mulig på grunn av lovverk og type aktivitet? - -stabilitet mer ønskelig enn fordel ved strategisk tenking ved inngangen til hvert nytt budsjettår? Jfr. Statsbudsjettet der hovedlinjene i budsjettet ligger låst til faste oppgaver og der Stortingets årlige innflytelse er begrenset. Forutsigbarhet gir jevnt over mer optimal utnytting av ressursene enn det omstilling og politisk styring gir? 3.1 Skal incentiver beskattes og hvor langt ned skal de føres i organisasjonen? Neste prinsipielle spørsmål vedrører hvordan insentivmekanismene skal fungere. Skal en beskatte incentivmidlene for å drive fakultetsadministrasjonen (UiOs modell i dag) eller skal fakultetet ta midler direkte fra rammebevilgningen (eksisterende MN modell)? Hvor langt ned er det riktig å føre incentivene fra en finansieringsmodell og hva er enhetens holdning til insentivrisiko versus stabilitet i fordelingsrammene? For å svare på disse spørsmålene kan noen prinsipielle standpunkter bidra. 1. For at en insentivmekanisme skal fungere må belønningen utbetales nær prestasjonen og størrelsen på belønningen må være så høy at det oppleves som et reelt (ekstra-) bidrag. 2. Gode insentivmekanismer er der agent (den som skal utføre/skape noe) innsats bestemmer resultatet. F. eks at instituttet har reel innflytelse på studiepoengsproduksjon og ikke at andre krefter styrer dette (f. eks tilgang på flinke studenter). 3. Insentivmekanismer med høyt utbetalingspotensial (stor gevinstmulighet) gir også høy risiko for prinsipal siden nedsiden blir tilsvarende høy. Høye insentiver kan dermed virke 13

14 suboptimalt hvis agent foretrekker lav risiko og forutsigbarhet i de årlige budsjettrammene. Punkt 1 er en litt problematisk side for Universitetene siden belønning for studiepoengsproduksjon utbetales først 2 år etterpå fra KD, bruk av midling i finansieringsmodellen fra UiO (3-årig snitt) forsinker utbetalingen ytterligere. Bruk av midling på insentivparametrene gir forutsigbarhet for enhetene men bidrar samtidig til å svekke insentivenes virkning, en balanse mellom disse bør søkes. Også punkt 2 er ikke helt uproblematisk, noe undersøkelsene rundt Kjemisk institutt sitt underskudd i 2006 viste. Kjemisk institutt opplevde nemlig at studiepoengsproduksjon sank jevnt fra 1996 frem til En av hovedforklaringene til dette var at færre søkte seg kjemistudiet samt at det var dårligere kvalitet på de studentene som ble tatt opp. Uten at instituttet kunne gjøre så mye med dette sank produksjonen av studiepoeng og enheten mistet betydelige midler på grunn av dette. Slike eksogent gitte krefter bidrar til å svekke studiepoengsproduksjon som belønningsmiddel hvis enhetene føler disse krefter dominerer over de faktorer de selv styrer. Punkt 3 var opp til vurdering i 2006 da underskuddet ved Kjemisk institutt ble oppdaget. Et sentralt funn var at finansieringsmodellen, ut over midling over 2 år, ikke hadde mekanismer for å fange opp store svingninger i studiepoengsproduksjon. Gitt erfaringene til Kjemisk 14

15 institutt var enhetenes ønske at en sikringsmekanisme ble utviklet og tatt i bruk. Svaret på utfordringen var slingrekantmekanismen med sikring på max 5 % produksjonsbortfall av studiepoeng eller doktorgrader. KD stiller UiO og MNF relativt fritt til å velge i hvilken grad en skal ha insentivbaserte fordelingsmodeller. Mindretallet i utredningen til UiOs nye modell ønsket at maksimum 20 % av fakultetenes budsjettrammer skulle være resultatutsatte. Analysene i 2006 rundt underskuddet til Kjemisk institutt viste at høy uttelling på studiepoeng var mer lønnsomt enn høy uttelling på insentivparametrene innen forskning. Dette viser at en debatt rundt nivået på insentiver, hvilke insentiver en velger og hvordan disse praktiseres er viktig når ny fordelingsmodell skal drøftes. Sentrale spørsmål blir: - Kan en finansieringsmodell virke suboptimalt hvis parametrene ukritisk anvendes på lokalt nivå? Selv om et insentiv har virkning på institusjonsnivå og fakultetsnivå trenger det ikke å ha tilsvarende positiv effekt på institutt-, avdelings- eller individnivå? - Metodisk problemer som gjør det vanskelig å videreføre noen parametre? - Parallelle systemer i organisasjonen overvåker produksjonen av studiepoeng og fullføring grader. Er det da nødvendig med insentivmidler for å sikre jevn høy produksjon på disse Med dette som bakgrunn kan en trekk inn noen erfaringer fra MNFs nåværende finansieringsmodell: 1. MNF bruker de samme insentivparametrene med samme resultatmål som UiO har anvendt fra Eneste forskjell har vært insentiv for fullført mastergrad, UiO tok ut denne i Midling er enten over 2 (studiepoeng) eller 3 år (PhD), i tillegg har MNF siden 2007 brukt en nedre slingrekant på 5 % for å begrense det årlige tapspotensialet. Gjennom tilbakemeldingene i de årlige budsjettdiskusjonene virker enhetene å være tilfredse med en slik løsning. 3. MNF beskatter ikke insentivmidlene på vei fra UiO og ned til enhetene. I stedet for drives fakultetsnivået av midler som tas direkte fra UiOs ramme til fakultetet. Dette er en modell som instituttenes leder selv har sett som den beste, forutsetningen er at fakultetet årlig informere om hva det koster å drifte de ulike aktivitetene ved fakultetsadministrasjonen. Gitt disse erfaringene er det sannsynlig at en videreføring av de anvendte prinsippene er ønskelig fra enhetene samtidig som fakultetet får drahjelp av finansieringsmodellen til å realisere viktige målsetninger innen produksjon av studiepoeng og doktorgrader. 15

16 4.1 Virkningen av eksternt finansierte prosjekter på fakultetets ressursbruk. Et grunnleggende spørsmål er om den nye finansieringsmodellen skal være åpen for å kunne inkorporerer budsjettvirkningene av eksternt finansierte prosjekter. Hvordan synliggjøre dette er også et viktig spørsmål. Fra og med 2009 har UiO innført en regnskapsmodell (kalt BOA) for å synliggjøre virkningene av aktiviteten til eksternt finansierte prosjekter. Modellen er innført etter press fra KD som ønsker å se hvor mye institusjonenes egne midler som går med til å støtte de eksternt finansierte prosjektene. Kort fortalt skal UiOs regnskaper vise: På prosjektene: - innsats fra fast tilsatte på verftsinstituttet på prosjektet. Avregnes på månedlig basis. - alle indirekte kostnader som prosjektet medfører på verftsinstituttet skal synliggjøres og belastes. - differansen mellom prosjektets finansiering fra ekstern kilde og de totale kostnadene på prosjektet synliggjøres. Denne kalles egenandel og er en inntekt fra verftsinstituttet til prosjektet. På basisregnskapene til enhetene (symmetrisk): - faste ansattes tid på prosjektene gir inntektsføring på verftsinstituttet. - full innbetaling av alle indirekte kostnader på verftsinstituttets prosjekter. - synliggjøring i basisregnskapet av alle egenandelene som verftsinstituttet bidrar med til sine prosjekter (dvs. overføring av midler fra basis til EFP for å støtte denne aktiviteten). Med en slik regnskapsføring blir det for første gang mulig å se den ressursoverføring som går fra vertsenhetene til de eksternt finansierte prosjektene. Implementeringen av BOA er ennå langt fra fullført, 2009 komme til å være et overgangsår før implementeringen er fullført og komplette fullkostregnskaper kan settes opp. Ut over den nevnte 3-punkts hovedstruktur er det derfor ennå for tidlig å se hvordan MNFs fullkostregnskaper vil bli seende ut. Styrken med å koble fullkosteregnskapene mot MNFs finansieringsmodell er at fakultetet får en bedre oversikt over hvor enhetene anvender sine midler. Det kan videre anvendes til å dreie ressursinnsats i ønsket retning samt klargjøre hvilke enheter som har potensial til en endret ressursinnsats mellom basisdrift og eksternt finansierte prosjekter. Siden fullkostregnskapene ennå ikke er fullt implementert ved UiO og MNF foreslås det at en eventuell endelig utforming av budsjettmodellen til å ta inn denne informasjonen utsettes til 2010 men at en midlertidig søker å etablere en finansieringsmodell som kan inkludere slik informasjon. 16

17 5.1. Ny finansieringsmodell og eventuelle tilpasninger som følge av MN MatNat21 prosessen. Skal det åpnes for nødvendige tilpasninger i finansieringsmodellen etter en eventuell endret organisasjonsmodell i henhold til MatNat21 prosessen? Flere perspektiver åpner seg her, f. eks kan incentivmidler kanskje ikke fordeles etter samme modell til stor institutter som til dagens mindre enheter? Samlede institutter vil også kunne ha et større spenn av ulike miljøer (teoretiske/eksperimentelle) som kan gjør det vanskeligere å fordele midler iht. miljøparametre (eks. laboratoriedrift). En eventuell endret organisasjonsmodell vil ikke kunne innføres umiddelbart, trolig vil det bli satt i gang en lengre planleggings- og implementeringsprosess som vil gå over 1-2 år. Er da behovet for ny finansieringsmodell så sterkt per i dag at MNF uansett implementerer en ny modell fra 2010 selv om den kanskje må endres fra 2011 eller 2012? Hvis en finner at behovet for konsistens med UiOs modell samt behovet for å finne bedre parametre i modellen er sterkt taler dette for å innføre en ny finansieringsmodell selv om den bare får en virkeperiode på 2 år. 17