Uttalelse fra Vann- og avløpsetaten. Høring NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling/Vann- og avløpsetaten Fagnotat Saksnr.: Emnekode: ESARK-03 Saksbeh: MOP Til: Seksjon plan og transport v/ Karen Tvedt Kopi til: Fra: Vann- og avløpsetaten Dato: 11. mars 2016 Uttalelse fra Vann- og avløpsetaten. Høring NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder Hva saken gjelder: Klima- og miljødepartementet har sendt på høring NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder som problem og ressurs. Dette fagnotatet er Vann- og avløpsetaten sitt innspill til kommunens høringsuttalelse. Anbefalt forslag fra Vann- og avløpsetaten Vann- og avløpsetatens innspill til høring av NOU 2015:16 tas til etterretning og innarbeides i kommunens uttalelse. Martin Opdal - senioringeniør Magnar Sekse - fagdirektør Dette dokumentet er godkjent elektronisk. 1

2 Saksutredning: Om overvannshåndtering i Bergen kommune Bergen kommune var tidlig ute å ha fokus på håndtering av overvann. Allerede i begynnelsen på 80-tallet etablerte Bergen kommune i samarbeid med NTNU, Sandsli urbanhydraulogisk forskningsfelt med målestasjon for nedbør, overflateavrenning, lufttemperatur og snøsmelting. Målet var å øke kunnskapsnivået på dette fagområdet. Mye av forskningen er utført av masterstudenter og har gitt verdifulle resultater. Retningslinjer for overvannshåndtering i Bergen kommune ble vedtatt i 2006 av Bergen bystyre. Dette var en viktig milepæl og signaliserte en skifte i måten overvann skal vurderes og håndteres. Overvann skal i størst mulig grad infiltreres og fordrøyes før det føres til ledningsanlegg eller annen sikker avrenningsmåte. For større nedbørstilfeller må det sikres forsvarlige flomveier slik at overvannet ikke fører til skade. Utvalget viser til våre retningslinjer i utredningen. Bergen var også tidlig ute med å sørge for at overvannshåndtering blir vurdert i den kommunale arealplanleggingen. Bestemmelsene i arealdelen av kommuneplanen har fra 2006 krevd at det utarbeides en rammeplan for vann og avløp (VA-rammeplan) til å oppnå dette. Dette er et grep som mange kommuner siden har gjennomført. Vann- og avløpsetaten er aktivt med i nasjonale fora som arbeider for klimatilpasning. Vi deltar også i EU-prosjektet BINGO (Bringing INovation to ongoing water management A better future under climate change) sammen med andre enheter i Bergen kommune og NTNU. Prosjektet omhandler klimatilpasning i Bergen og er finansiert over EU-programmet Horisont 2020 og går fram til Kommunen har bidratt vesentlig ved utarbeidelse av denne utredningen. Avdelingsleder Hogne Hjelle ved Vann- og avløpsetaten har vært en av de ti utvalgsmedlemmene som har lagt fram rapporten. Han er en ressursperson og har bidratt med fagkunnskap på området i tillegg til informasjon om praksis og erfaring i Bergen. Fagdirektør Magnar Sekse ble invitert til å gi en presentasjon om kommunens arbeid med klimatilpasning og overvann. Både prinsipper for overvannshåndtering og hvordan overvann skal inngå i den kommunale arealplanleggingen har stort fokus i utredningen og bygger på erfaringer både lokalt og nasjonalt. Anbefalingene samsvarer godt med den praksis og de retningslinjer som er innført i Bergen. Kommentarer til utredningen som helhet Klima- og miljødepartementet har sendt på høring NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder som problem og ressurs. Med unntak av noen få forhold, har utvalget kommet fram til enighet om prinsipper, konklusjoner og anbefalinger. Utredningen om overvann i byer og tettsteder er en oppfølging av Stortingsmelding 33 ( ) Klimatilpasning i Norge samt NOU:2010:10 «Tilpassing til et klima i endring Samfunnet si sårbarheit og behov for tilpassing til konsekvenser av klimaendringane». Klimatilpasningsutvalget peker på at et endret klima med mer totalnedbør og mer intens nedbør vil øke utfordringene med å håndtere nedbør. Dette sammen med den generelle urbaniseringen med mer tette flater og hurtigere avrenning, kan skape store overvannsmengder og fare for omfattende skader på bygninger, infrastruktur og anlegg. 2

3 Lovutvalget har laget en grundig utredning om de ulike sider ved håndtering av overvann og presenterer en rekke forslag. Det foreslås konkrete lovendringer for å kunne samordne regelverk når det gjelder overvann. Utvalget foreslår bl.a. at de samme sikkerhetsregler som Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven angir for flom, også skal gjelde for overvann. Videre foreslås det krav som skal hindre forurensing av overvann. Utvalget peker spesielt på hvor viktig det er at håndtering av overvann vurderes og innarbeides i kommunale arealplaner på alle nivå. Det gjelder fra overordnede planer som kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner, til den enkelte byggesak. Det må presiseres tydeligere i byggesaksforskriften at løsning for å håndtere overvann skal vurderes og avklares før rammetillatelse gis. En kommunal overvannsstrategi vil kunne gi viktige føringer for å unngå fare for skade og gi insitament til å bruke overvann som en ressurs i byplanleggingen. Utvalget foreslår en rekke virkemidler for å gjennomføre overvannstiltak både i nye planer og i eksisterende bebyggelse, blant annet at det gis anledning til at overvann kan skilles ut som eget gebyrområde for å finansiere overvannstiltak. Det innebærer at dagens avløpsgebyr kan deles i to, en overvannsdel og en del for sanitært og industrielt avløpsvann. Det foreslås videre at eksisterende statlige sektoransvaret styrkes og at det blir NVE som følger opp sikkerhetskrav for overvann og andre statlige forvaltningsoppgaver innen forebygging av skader som følge av overvann. Vann- og avløpsetaten støtter utvalgets konklusjoner og anbefalinger som hele utvalget er enig i. Etter vårt syn presenteres det gode anbefalinger for å sikre klimatilpasning. Kommentarer til forhold der utvalget har delt syn Det er to forhold der det er dissens i utvalget: Definisjon av avløpsanlegg og avløpsvann Ansvar for skade Definisjon av avløpsanlegg og avløpsvann Disse begrepene er definert i forurensingsloven 21: Med avløpsanlegg forstås anlegg for transport og behandling av avløpsvann. Med avløpsvann forstås både sanitært og industrielt avløpsvann og overvann. Utvalget er delt i synet om disse definisjonene er hensiktsmessige (Kap. 15.3). Fem av medlemmene ønsker at dagens definisjon opprettholdes, mens de fem andre mener det er behov for en presisering og modernisering av definisjonen. Vann og avløpsetaten mener dagens definisjon er for lite presis ved at «avløpsvann» benyttes som fellesbetegnelse for både forurenset sanitært- / industrielt avløpsvann og vann som oppstår som resultat av nedbørshendelser, og som i utgangspunktet er rent. Vi støtter utvalgets medlemmer Hjelle, Riise og Stenersen sitt forslag til ny 21 i forurensingsloven som gjør det tydelig at avløpsvann består av to ulike typer vann som også til dels transporteres på ulike måter. Anlegg for forurenset avløpsvann består alltid av ledninger i tillegg til evt. pumpestasjoner og renseinnretninger. I tillegg er ledningsanleggene direkte tilknyttet den enkelte bygning sitt interne ledningsnett. 3

4 Overvann derimot, skal i størst mulig grad infiltreres i grunnen og/eller fordrøyes over eller under terreng, og transporteres fortrinnsvis uten bruk av nedgravde ledninger. Der det er lagt separate overvannsledninger er disse adskilt fra det interne ledningsanlegget i bygninger. Forslag til ny 21 i forurensingsloven: Med avløpsanlegg forstås anlegg for transport og behandling av avløpsvann Med avløpsvann forstås spillvann og overvann. Med spillvannsanlegg forstås anlegg for transport og behandling av spillvann, herunder fellesledning for spillvann og overvann. Med spillvann forstås brukt vann fra sanitærinstallasjoner og industri (sanitært og industrielt avløpsvann). Med overvannsanlegg forstås anlegg for oppsamling, avledning og eventuelt behandling av overvann, herunder felles ledning for overvann og drensvann. Med overvann forstås overflateavrenning som følge av nedbør og smeltevann. Med drensvann forstås vann fra grunnen som avledes for å hindre skader på bygninger, veger, dyrket mark, mv. Vann- og avløpsetaten støtter forslag til ny 21 i forurensingsloven med mer presise definisjoner av avløpsvann og avløpsanlegg. Ansvar for skade Utvalgets medlemmer Hjelle, Riise og Stenersen mener ansvar for skader så vidt mulig bør plasseres hos den som eier det avløpsanlegget som har forårsaket skaden. Et slikt utgangspunkt vil fremme forebygging av nye skader fra anlegget og hindre uhensiktsmessige tiltak på andre anlegg. Disse medlemmer mener det bør være et objektivt erstatningsansvar for skade forårsaket av spillvannsanlegg uten adgang for anleggseier til å fraskrive seg ansvar, og et alminnelig skyldansvar for skade forårsaket av overvannsanlegg. (Kap side 213). Begrensning i ansvar som i dag er fastsatt i sanitærreglement og abonnementsvilkår for vann og avløp forutsettes videreført i lov og forskrift. Bakgrunnen for å foreslå en annen ansvarsfordeling for overvann er at overvannsanlegg er vesensforskjellig fra spillvannsanlegg. Som nevnt er spillvannsanlegg knyttet direkte til bygningens interne ledningssystem med kjellersluk og toaletter. Det utgjør en stadig og ekstraordinær risiko for skade. Svikt i spillvannsanlegg, enten på grunn av kapasitetsbegrensning eller tilstopping vil føre til kjelleroversvømmelse. Anleggseier har derfor et objektivt ansvar for slike skader. Overvannsanlegg er ikke tilknyttet bygningens interne ledningsanlegg og kan derfor ikke sies å utgjøre en stadig og ekstraordinær risiko for skade. Nyere overvannsanlegg baserer seg i stadig større grad på infiltrering og fordrøying av regn- og smeltevann, samt avrenning på overflater der det ikke gjør skade (flomveier). Det er vanskelig å finne argumenter for at det skal gjelde andre erstatningsregler for et overvannsanlegg enn for andre typer etablerte anlegg eller for vann som løper naturlig. Det er ingen skarp skille mellom overvannsanlegg og vassdrag. 4

5 Når det gjelder bevisbyrde for skader forårsaket av avløpsanlegg mener utvalgsmedlemmene Hjelle, Riise og Stenersen at regelen om omvendt bevisbyrde videreføres for skader forårsaket av spillvannsanlegg med separate spillvannsledninger og for skader som skyldes utilstrekkelig vedlikehold på fellesledninger, men mener at de ordinære reglene for bevisbyrde skal gjelde for skader forårsaket av ledningsanlegg for overvann og fellesledninger som skyldes kapasitet på anlegget. Dette er en anbefaling som er mellom utvalgsmedlemmene som vil videreføre prinsippet om omvendt bevisbyrde for all skade forårsaket av avløpsanlegg og de som mener at ordinær bevisbyrde skal gjelde. Vi støtter denne anbefalingen, men ser at problemstillingen er kompleks og må vurderes nærmere i arbeidet med endring av regelverket. Medlemmene Hjelle, Riise og Stenersen mener regulering av erstatningsansvar for skader fortrinnsvis bør inngå i en samlet regulering av vannog avløpstjenester i en egen vanntjenestelov, noe vi gir vår tilslutning til. Vann- og avløpsetaten støtter utvalgets medlemmer Hjelle, Riise og Stenersen sitt syn på ansvar for skader og bevisbyrde, samt at regulering av erstatningsansvar bør inngå i en egen sektorlov for vannog avløp. Regelverk for bevisbyrde er kompleks og bør vurderes nærmere. Om forslag til sektorlov for vanntjenester I utvalgets mandat står det: Utvalget skal beskrive og vurdere følgende områder: d) Behov for regulering av kommunens plikter som eier av avløpsanlegg, drikkevannsanlegg og åpne overvannsanlegg, og som tilbyder av vannog avløpstjenester Dette punktet i mandatet omfatter hele vannog avløpstjenesten, også drikkevann. Utvalget drøfter dette i kap «Behov for å regulere forholdet mellom kommunene som anleggseier og abonnent». Utvalget mener at det er behov for en samlet regulering av kommunale tjenester innen vannog avløp, og viser til at Norge har en tradisjon for å lovregulere kommunale og statlige tjenester som skole, trygd, barnevern og helse i egne sektorlover. Det samme gjelder infrastruktur tjenester som vei, jernbane, kraft og ekom. Spørsmål om behovet for en egen sektorlov for vannog avløpstjenester har også vært tema i Stortinget ved flere anledninger. Så sent som i Innst. 380S ( ) uttalte Helse og omsorgskomiteen at med så store utfordringer som vannog avløpssektoren står overfor, er det viktig å få på plass mer avklarte og funksjonelle bestemmelser i form av sektorlov for dette viktige tjenesteområdet i kommunene. Både i Sverige og Finland har en vurdert det slik at vannog avløpstjenester er av så stor samfunnsmessig betydning at det er gitt egne sektorlover. Finland fikk sin lov i 2001 og Sverige i Utvalget mener et slikt samlet regelverk vil gjøre det lettere for både kommuner og abonnenter å forstå og anvende reglene, samtidig som det gir økt fokus på betydningen av gode vannog avløpstjenester. Utvalget viser til Norsk Vann rapport 214/2015 og mener at 5

6 forslaget kan være et utgangspunkt for en nærmere utredning av en sektorlov for vanntjenester. Vann- og avløpsetaten støtter utvalgets syn på at det er behov for en samlet regulering av kommunale tjenester innen vann og avløp, og at Norsk Vann rapport 214/2015 kan være utgangspunkt for en nærmere utredning om sektorlov for vanntjenester. Utfyllende kommentarer til noen hovedpunkter i utredningen Kap Planer i og utenfor plansystemet I dette kapittelet gir utvalget uttrykk for at planer for overvann primært bør behandles som en integrert del av planleggingen etter plan- og bygningsloven og vektlegges spesielt i arealplaner (kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner) og bestemmelser til disse. Åpne vannveier og anlegg for fordrøying av overvann legger større beslag på areal enn avløpsrør eller lukkede vassdrag. Utvalget mener at kommunene bør vurdere å lage en kommunedelplan med tema overvann som viser vassdrag (åpne og lukkede) andre avrenningslinjer, hensynssoner, planlagt åpning av vassdrag, separering av avløpssystem mv. Her kunne alle sektorer som har delansvar for overvann bidra til å utforme en felles overvannsstrategi for å løse overvannsproblemer og sørge for at strategien kommer til uttrykk i overordnede planer. Planen vil kunne være et nyttig verktøy for prioritering av tiltak og mulig finansiering av disse. Vann- og avløpsetaten støtter utvalgets anbefalinger og tar sikte på å utarbeide en kommunedelplan for overvann. Kap Forholdet mellom anleggseier og abonnent abonnementsvilkår I Bergen er forholdet mellom anleggseier og abonnent regulert i Sanitærbestemmelser for Bergen kommune, vedtatt av bystyret i Sanitærreglement omhandler i stor grad administrative bestemmelser. I tillegg gjelder «Standard abonnementsvilkår for vann og avløp tekniske bestemmelser» som utgis av KS. Utvalget foreslår at administrative og tekniske bestemmelser som gjelder forhold mellom anleggseier og abonnent reguleres i lov eller forskrift. De viktigste bestemmelsene som gjelder generelt for hele landet kan reguleres i lov og sentral forskrift. Bestemmelse av mer teknisk og lokal karakter bør fastsettes i lokal forskrift. Det innebærer at Sanitærreglementet for Bergen kommune og andre abonnementsvilkår som kommunene benytter kan utgå. Utvalget mener det er behov for en sektorlov for vannog avløpstjenester som kan regulere forholdet mellom anleggseier og abonnent. Vann- og avløpsetaten støtter utvalgets forslag om å lov- og forskriftsfeste forholdet mellom kommunen som anleggseier og tjenesteleverandør, og deres abonnenter. 6

7 Kap. 18 Finansiering av overvannstiltak Utvalget anbefaler at gebyrfinansiering av vannog avløpsanlegg videreføres, og at kommunens nødvendige kostnader for overvann skilles ut som eget gebyrområde. Det kan nevnes at Danmark og Tyskland har egne overvannsgebyr. Utvalget begrunner dette med at dagens prismodell for vannog avløpsgebyrer baserer seg på at en betaler for vann inn til bygning og vann ut, og at «vann inn = vann ut». Vannforbruk blir enten målt eller stipulert. Prismodellen passer ikke for overvann da mengden overvann som tilføres kommunale anlegg ikke er avhengig av vannforbruk. Det er mer korrekt at gebyret er en funksjon av eiendommens areal og avrenningsfaktor. Overvannsgebyr kan bestå av en fast og en variabel del slik avløpsgebyret er delt i dag. Det må være anledning til å differensiere gebyret slik at eiendommer som belaster avløpssystemet med overvann betaler mer enn de som ikke gjør det i samme grad. F.eks. kan eiendommer som er knyttet til fellesledninger for overvann og spillvann betale mer enn eiendommer knyttet til separate overvannsledninger. Overvannsgebyrer vil kunne dekke separering av fellessystemet, gjenåpning av bekker og andre tiltak i byvassdrag som blir tilført overvann som et resultat av urbanisering. Gebyret må også kunne dekke tilskudd til private tiltak som er lønnsomme i forhold til å gjøre langt dyrere tiltak på det kommunale systemet. Det forutsettes at det utarbeides sentrale regler for hva som kan dekkes over gebyret. Det er utfordringer knyttet til innføring av et eget gebyr. Data som skal legges til grunn for et overvannsgebyr må etableres og kvalitetssikres. Det gjelder hvilke eiendommer som er tilknyttet kommunal overvannssystem, areal og avrenningsfaktor. Det vil ta tid å etablere gebyrgrunnlag som har tilstrekkelig kvalitet, men det er viktig at kommunene gis hjemmel til å ta gebyrordningen i bruk når forholdene er lagt til rette for det. Det er utfordringer knyttet til innføring av et eget gebyr. Det er imidlertid viktig at overvannsgebyret kan innføres på basis av foreliggende informasjon i den enkelte kommune, og at regelverket gir hjemmel for at differensieringen av gebyret kan følge mer avanserte modeller etterhvert som datagrunnlaget blir bedre. Dette kan gjelde hvilke eiendommer som er tilknyttet kommunalt fellessystem eller overvannssystem og areal og avrenningsfaktor for den enkelte eiendom. Vann- og avløpsetaten støtter utvalgets anbefaling om å skille ut overvann som eget gebyrområde, og at kommunene gis hjemmel til å etablere denne ordningen. Overvannsgebyr vil kunne dekke separering av fellessystem, gjenåpning av bekker og andre nødvendige tiltak i byvassdrag, samt tilskudd til private tiltak som er lønnsomme for kommunen. Kap 21 Fordeling av forvaltningsoppgaver I kap anbefaler utvalget hvordan forvaltningsoppgaver for overvann skal fordeles lokalt og nasjonalt. Forvaltning av overvann berører mange deler av kommunens virksomhet og gjør det nødvendig med godt samspill mellom arealplanlegging, byggesak, vann og avløp, vei og bymiljø. Det vil alltid være kommunene som har planansvar og oversikt over overvannssystemene. 7

8 Det er viktig at også statlige forvaltningsorgan har tilstrekkelig ressurser og er koordinerte når det gjelder forvaltning av overvann innenfor egen sektor. Utvalget anbefaler en styrking av NVE for å kunne ta hovedansvar som statlig forvaltningsorgan for overvann i tillegg til vassdrag. NVE må kunne bistå kommunene ved å veilede i enkeltsaker, utarbeide veiledere for kartlegging av avrenning, bidra sterkere i planlegging, gjennomføring og finansiering av tiltak i urbane vassdrag. Det foreslås en styrking av Meteorologisk institutt, Kartverket, Statens vegvesen, Miljødirektoratet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Fylkesmannen. Alle disse organene må bidra for å sikre en helhetlig forvaltning av overvann. Vann- og avløpsetaten støtter utvalgets anbefaling om fordeling av statlige forvaltningsoppgaver for overvann, og at NVE er den etaten som bør ivareta oppgaver innen forebygging av skader som følge av overvann. 8