Høringsuttalelse til NOU 2015/16 Overvann i byer og tettsteder - som problem og ressurs

Transkript

1 Saksnr.: 2016/4665 Løpenr.: 47392/2016 Klassering: M39 Saksbehandler: Helene Gabestad Møtebok Saksframlegg Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Samferdselskomiteen Næring og kulturkomiteen Fylkesutvalget Høringsuttalelse til NOU 2015/16 Overvann i byer og tettsteder - som problem og ressurs Bakgrunn for saken Mer intens nedbør øker utfordringene med håndtering av overvann. Klimaendringene er viktigste årsak. Økt fortetting og nedbygging av naturlige arealer forsterker problemene. Påfølgende skader på bygg og anlegg fører til store samfunnsmessige kostnader. Bedre planlegging er den beste måten å håndtere problemene på, blant annet med åpne naturlige vannveier, sikre og legge til rette for grøntareal og vegetasjon og ikke tette igjen alle overflater. Østfold fylkeskommune har som regional planmyndighet, som veieier og som vannregionmyndighet for vannregion Glomma også en interesse i og et ansvar for at overvann håndteres på en god måte. Overvannsutvalget leverte sin utredning, NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder, til klima- og miljøministeren 2. desember Klima- og miljødepartementet sendte NOUen ut på høring 1. februar, med høringsfrist 3. mai Overvannsutvalgets mandat var blant annet å klargjøre kommunenes rammebetingelser og ansvar når det gjelder overvann. NOUen gir oversikt over utfordringer, virkemidler og rammebetingelser for håndtering av overvann. Avledning og forurensning fra veier, inkludert fylkesveier, blir også vurdert. Det er forslag til endringer i Plan- og bygningsloven, klargjøring av kommunenes ansvar, og hvordan økte kostnader kan finansieres gjennom gebyr.

2 Utredningen belyser overvann som både en utfordring og en mulig ressurs på en god måte. Mange av forslagene i rapporten er målrettede og vil bidra til at samfunnet som helhet blir bedre rustet til å håndtere overvann. Fakta Nedbør og snøsmelting i byer og tettsteder med mange og tette flater gir hurtig og stor avrenning som må håndteres på en trygg måte for å hindre skadevirkninger på bygg og infrastruktur, helse og miljø. Årsakene til problemene er imidlertid sammensatt, da mengden overvann skyldes både naturgitte forhold, klimaendringer og lokal, menneskelig påvirkning gjennom fortetting og andre inngrep. Overvann som problem og ressurs «Overvann» kan være både en ressurs og en trussel. I kontrollerte omgivelser bidrar vann til livskvalitet for mange mennesker. Mange norske byer og tettsteder har åpnet opp vannveier, etablert parker med badeplasser eller på andre måter integrert vann på overflaten som en berikende ressurs for lokalmiljøet. Overvann blir en trussel eller et problem først når det er for mye av det. Men da øker til gjengjeld skaderisikoen betydelig. Det dreier seg både om skader på bygninger og infrastruktur, og risikoen for forurensning av for eksempel drikkevannskilder eller andre vassdrag. Som samfunn har vi blitt mer sårbare gjennom måten vi bygger på, og hvordan vi utnytter arealene. Boligområder som ble vurdert som trygge for 20 år siden kan i dag være svært utsatte. Utbyggingsmønster og urbanisering har stor effekt på graden av sårbarhet for overvann. En utvikling med fortetting av byer og tettsteder for å redusere transportbehovet og imøtekomme den raske befolkningsveksten har samtidig redusert den naturlige kapasiteten til å ta unna større vannmengder. Selv om klimaendringene skjer over hele Norge, rammes lokalsamfunn ulikt. Kommunesektoren gjør allerede i dag en stor innsats for å forebygge effektene av mer overvann, men er avhengige av et tett samarbeid med både stat og andre aktører for å finne de mest kostnadseffektive løsningene på hvordan utfordringene skal håndteres. Det er behov for å integrere overvannshensyn bedre i både kommunale planer og forvaltning av arealer, bygninger og infrastruktur. Det er viktig for å forebygge negative effekter av mer overvann, og for å ta i bruk overvann som en ressurs for lokalsamfunnet. Mål og prinsipper for overvannsutvalgets forslag Målet for overvannshåndtering er å forebygge skade på bygninger, infrastruktur, helse og miljø, og samtidig utnytte overvannet som en ressurs. Tiltakene skal i utgangspunktet være samfunnsøkonomisk lønnsomme, og overvannsutfordringene bør løses lokalt. Den enkelte har et særlig ansvar for å håndtere overvann på egen eiendom, men stat og kommune bør 2

3 ha et overordnet ansvar. Tilnærming til overvannshåndtering må ta hensyn til regionale og lokale klimaforskjeller. Regelverket må ivareta dette. Hovedpunktene i utvalgets forslag Kravene i plan- og bygningsloven blir styrket, blant annet gjennom at kommunene får plikt til å inkludere avrenning og vannbalanse i planleggingen og mulighet til å planlegge for å gjennomføre overvannstiltak. Det blir endringer i plan- og bygningslovens gjennomføringsregler og byggesaksregler, presisering i byggesaksforskriften og byggteknisk forskrift, og det kommer nye virkemidler rettet mot eksisterende bebyggelse. Håndtering av forurenset overvann. Det blir krav om systematisk tømming av sandfang i tettsteder. I tråd med prinsippet «forurenser betaler» er det veieier som er ansvarlig for slik tømming, og som må ta kostnaden for det. Avledning av overvann i vassdrag, og bruk av naturlige flomveier. Det blir mulighet for kommunene å vedta krav om gjenåpning av lukka vassdrag. Det blir plikt for kommunen å vurdere å fastsette byggegrense på inntil 100 meter mot vassdrag. Forenklet saksbehandling av tiltak som er både vassdragstiltak og overvannstiltak. Avledning av overvann fra vei. Bruk av konstruerte flomveier. Trafikkert vei eller gate kan om nødvendig tilrettelegges for å føre overvann etter nærmere fastsetting i plan. Kravene til veier som skal brukes til slike formål må implementeres i veinormalene. Finansiering. Innføring av et eget overvannsgebyr. Det blir mulig for kommunene å gebyrfinansiere etablering og drift av overvannsanlegg etter selvkostprinsippet. Når det gjelder ansvar for skade, er utvalget delt i synet på ansvarsplassering. Sektoransvaret og fordeling av overvannsoppgaver bør videreføres. NVE bør ivareta oppfølgingen av trygghetskrav for overvann og andre statlige forvaltningsoppgaver innen forebygging av skader som følge av overvann. Avsluttende merknader fra utvalget Aktiv bruk av plansystemet og systematisk oppfølging og gjennomføring av planene i tråd med utvalgets forslag og anbefalinger vil gi god klimatilpasning, redusere skade og samtidig bidra til at overvannet kan brukes som en ressurs. Forslagene vil først og fremst medføre kostnader knyttet til gjennomføring av tiltak. Utvalget mener at disse kostnadene vil tjenes inn over tid i form av redusert omfang av overvannsrelaterte skader og kostnader. 3

4 Fylkesrådmannens vurdering NOU om overvann er vurdert med utgangspunkt i Østfold fylkeskommune sin rolle som regional planmyndighet, som veieier og som vannregionmyndighet for vannregion Glomma. Håndtering av overvann i planleggingen Forslagene vil gjøre klimatilpasning og håndtering av overvann mer eksplisitt i plan- og bygningsloven. Dette er fylkeskommunen positiv til. Utvalget følger opp Stortingsmelding 33 ( ) Klimatilpasning i Norge som peker på at det er nødvendig å sikre at kommunene har tilfredsstillende lovverk og rammer for å hindre skadevirkninger fra overvann i by- og tettsteder, og at kommuner bør ha en overordnet strategi for håndtering av overvann. Fylkeskommunen er positiv til at strategier for håndtering av overvann først og fremst skal utvikles og forankres i kommunene, der de lokale forholdene er best kjent. Det er usikkerhet knyttet til klimatiske fremtidsscenarier og lokale variasjoner i nedbør. Det kan være svært ressurs- og kostnadskrevende for kommunene å opparbeide seg tilpasset kunnskap og data for å kunne gjøre gode vurderinger i arealplanleggingen. Fylkeskommunen mener at utfordringene knyttet til overvannshåndtering er så komplekse at de fordrer et bredt samarbeid mellom forskningsmiljøer og offentlig forvaltning, i tillegg til samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer. Det er behov for oppbygging av kunnskap og kompetanse i kommunene. Lovforslag og merknader Plan- og bygningsloven gir kommunene mulighet til å ivareta hensynet til håndtering av overvann i arealplanlegging og byggesakshåndtering. Det er betydelige utfordringer knyttet til ny og eksisterende bebyggelse, der naturlig fordrøyende og infiltrerende overflater har blitt nedbygd (som parkeringsplass, vei, torg og annen bebyggelse). Det vil være svært utfordrende, om ikke umulig, å hindre skader fra overvann. Utvalgets forslag vil kunne bidra til å redusere de negative ringvirkningene fra økt overflatevann i årene som kommer. Det er samfunnsøkonomisk gunstig å planlegge godt. Forslagene vil bidra til å øke handlingsrommet til overvannshåndtering i kommunal planlegging. Vi er positive til endringene i plan- og bygningsloven for å styrke håndtering av overflatevann i kommunal arealplanlegging. Forslagene om lovfesting av minimumsstandard til trygghet mot overvannsskader i nye utbygginger, og forebyggende tiltak i eksisterende bebyggelse, vil innebære økte muligheter til styring, men også økt ansvar for kommunene. Dette kan bli svært kostnadskrevende for kommunene. En kan regne med det vil påløpe både administrative kostnader, kostnader knyttet til å bedre kunnskapsgrunnlaget, og kostnader knyttet til prosjektering / gjennomføring. Det blir lagt opp til mulighet for gebyrfinansiering, omtalt som «spleiselag» der alle bidrar. Dette stiller Østfold fylkeskommune seg positiv til. 4

5 Den dyreste utbyggingen er den som blir ødelagt og må bygges på nytt. Det er hensiktsmessig, både samfunnsøkonomisk og i et trygghetsperspektiv, å være føre var. Alt tyder på at økte nedbørsmengder vil gi økt overvannsproblematikk i framtida. Der de forventede utfordringene fra overvann kan møtes allerede i den kommunale planleggingsfasen, vil store samfunnsøkonomiske innsparinger kunne gjøres. Dette vil komme både kommunene, staten og private aktører til gode. Østfold fylkeskommune mener derfor at den økonomiske ansvarsbyrden bør fordeles på flere aktører enn kommunene. Håndtering av overvann fra fylkesveier Som veieier har Østfold fylkeskommune ansvar, selv om det er Statens vegvesen som har sektoransvaret for offentlige veier. Både kommuner og fylker har selvstendig ansvar. Kostnadene med fylkesveganlegg i byer og tettsteder vil øke betraktelig. Eksisterende overvannsanlegg er i stor grad sprengt, og det må regnes med langt større kostnadsandel ved å anlegge nye overvannsanlegg. Det er derfor viktig at dette planlegges grundig - også i tidlige planfaser og ikke minst i reguleringsplanfasen. Kommunene vil i langt større grad også kreve gebyrer/tilkoblingskostnader som Fylkeskommunen også må ta hensyn til. Kapittel 10 i utredningen tar for seg krav for å hindre forurensning til vei. Årsdøgntrafikk (ÅDT) i seg selv er ikke avgjørende for omfanget av forurensning til vei, utforming og overflate er også viktig for forurensende stoffer i overvannet. Andre faktorer som fartsgrenser, andel tungbiltransport og bruk av piggdekk er med å bidra til mengden støv som legger seg på veien. Vi vet også at veisalting er et stort problem. Samlet sett er alle disse faktorene viktig å ha fokus på for å redusere forurenset overvann. Mere rensing krever også anlegg for sedimentasjon (enten rensebassenger eller større kumanlegg). Dette er anlegg som krever areal, noe som kan være en utfordring i byer og tettsteder. Det er lagt til grunn at forurensning i størst mulig grad skal stanses ved kilden og at forurenser skal betale for nødvendige tiltak knyttet til egne utslipp, ideelt sett for å unngå at overvannet blir forurenset. Det store spørsmålet er ikke hvordan (Statens vegvesen viser til to mulige løsninger på s.103), men å ta høyde for disse problemstillingene i planlegging. Det hviler derfor et stort ansvar på de som planlegger, å sikre at håndtering av overvann blir tatt med i planleggingen av veianlegg. For å sikre at dette blir ivaretatt bør det vurderes å stille krav i PBL. I kapittel 17 går det fram at Statens vegvesen har et samlet ansvar for å følge opp nasjonale oppgaver for hele veitransportsystemet (stat/fylke/kommune) og også har delansvar på miljøområdet. Det er verdt å merke seg at en del av håndbøkene/veinormalene har tatt høyde for overvannsproblematikken, og i noen av håndbøkene er det fastsett krav til 5

6 hvordan dette skal håndteres. Dette er bra, men spørsmålet er om det er tilstrekkelig eller om det burde vært stilt strengere krav. Utvalget sine vurderinger og anbefalinger er fornuftige. Håndbøkene i Statens vegvesen må i større grad enn i dag sette krav/kriterier til hvordan overvann på veiene skal håndteres. Men det overordnede kriteriet for å utføre tiltak når det gjelder overvann fra vei, er at det er en samfunnsøkonomisk god løsning. Utvalget anbefaler at gjennomføring av dette arbeidet bør ligge hos Statens vegvesen. Dette virker fornuftig, ut i fra at de har sektoransvaret. Overvann i regional plan for vannforvaltning i vannregion Glomma Den regionale vannforvaltningsplanen for vannregion Glomma har et eget kapittel om klimatilpasning. Planen foreslår en rekke virkemidler og tiltak som må tas i bruk for håndtering av overvann. God overvannshåndtering er viktig også for å nå forvaltningsplanens mål om godt vannmiljø. Utredningens forslag imøtekommer dette på en god måte. Oppsummering Fylkesrådmannen mener at NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder belyser overvann som både en utfordring og en mulig ressurs på en god måte. Mange av forslagene i rapporten er målrettede og vil bidra til at samfunnet som helhet blir bedre rustet til å håndtere overvann. Klimaendringene er den viktigeste årsaken til mer intens nedbør, mens økt fortetting og nedbygging av naturlige arealer gjør naturlig avrenning vanskeligere. Den beste måten å håndtere problemene på, er bedre planlegging der en i størst mulig grad bruker naturens egne metoder til å håndtere vann åpne naturlige vannveier, elver og bekker, sikre og legge til rette for grøntareal og vegetasjon og ikke tette igjen alle overflater. Økt fortetting blir sett på som en god løsning for å redusere transportbehov og utnytte utbyggingsarealene bedre. Da er det svært viktig å planlegge for en god håndtering av overvannet, slik at det også kan bli en ressurs. Utfordringene er komplekse og fordrer et bredt samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer og med forskningsmiljøer. Det er behov for mer kompetanse i kommunesektoren på feltet. Forslagene om endringer i plan- og bygningsloven og klargjøring av kommunene sitt ansvar er fornuftige. Håndtering av overvann blir med dette forankret i kommunene og deres myndighet blir styrket. 6

7 Utformingen av veinettet, inkludert fylkesveinettet må gjøres med hensyn til økt overvann. For å sikre at det blir tatt med i planleggingen av veianlegg, bør det vurderes å ta det inn som et krav i plan- og bygningsloven. Statens vegvesen sine håndbøker bør i større grad enn i dag sette krav/kriterier til hvordan overvann på veiene skal håndteres. Som vegeier må fylkeskommunen regne med langt større kostnader til overvannshåndtering både fra nye og eksisterende anlegg. Rensing av overvann vil kreve areal og renseanlegg som kan være kostnadskrevende. Østfold fylkeskommune er positiv til at økte kostnader for kommunene skal kunne gebyrfinansieres. Den økonomiske ansvarsbyrden bør likevel kunne fordeles på flere aktører enn kommunene. Fylkesrådmannens forslag til innstilling 1. Østfold fylkeskommune mener at NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder gir en god oversikt over utfordringene med økt overvann. 2. Østfold fylkeskommune mener at flere av forslagene i NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder imøtekommer behovene for å oppnå målet om godt vannmiljø i vannregion Glomma. 3. Østfold fylkeskommune er positiv til at håndtering av overvann blir forankret i kommunene og at deres myndighet blir styrket gjennom endringer i plan- og bygningsloven. 4. Østfold fylkeskommune er positiv til at økte kostnader for kommunene skal kunne gebyrfinansieres. Den økonomiske ansvarsbyrden bør likevel kunne fordeles på flere aktører enn kommunene. 5. For å sikre at håndtering av overvann blir tatt med i planleggingen av veianlegg, bør det vurderes å ta det inn som et krav i plan- og bygningsloven. Statens vegvesen sine håndbøker bør i større grad enn i dag sette krav/kriterier til hvordan overvann på veiene skal håndteres. 6. Det er behov for mer kompetanse i kommunesektoren på håndtering av overvann. Et opplegg for opplæring må inkluderes i det videre arbeidet fra departementet sin side. Sarpsborg, Odd Roald Andreassen konstituert fylkesrådmann Hilde Brandsrud fylkesdirektør 7