Utdypende informasjon og kommentarer fra Statens jernbanetilsyn til Brannstudien

Transkript

1 Vedlegg Utdypende informasjon og kommentarer fra Statens jernbanetilsyn til Brannstudien 1. Innledning 1.1 SJTs myndighetsområde Myndighetsområde Ansvarsområdet til SJT omfatter: - park- og tivolianlegg - tau- og kabelbaner - jernbanevirksomheter Disse transportmidlene representerer noen av de tryggeste transportmidlene vi har i Norge. Men ulykker med bl.a. tog har potensiale til meget alvorlige konsekvenser. Faresituasjoner og ulykker knyttet til denne typen virksomheter vil involvere og til dels være avhengig av innsats fra bl.a. brannvesenet. Det er enkelte særpreg ved våre tilsynsobjekter som medfører utfordringer for beredskapsaktørene, herunder brannvesenet. Eksempel på dette er vanskelig tilgjengelige plasser f.eks. uten tilkomst via vei, mange gamle og nye tuneller, stort antall passasjerer, mulig tilstedeværelse av farlig gods, etc Jernbanevirksomhetene STJ fører tilsyn og kontroll med at jernbanevirksomhet utøves i samsvar med gjeldende jernbanelovgivning, herunder at jernbanevirksomhetene har beredskap for fare- og ulykkessituasjoner. Jernbanevirksomhetene skal ha beredskapsplaner basert på beredskapsanalyse(r), og beredskapen skal samordnes med relevante offentlige myndigheter. Det skal være avklart hvordan jernbanevirksomhetene skal samvirke med andre beredskapsaktører, herunder brannvesenet. Etter dagens jernbaneregelverk er det infrastrukturforvalter som er ansvarlig for å samordne jernbanens behov. På det nasjonale jernbanenettet er det Jernbaneverket som har ansvar for samordning med nødetatene (jf. sikkerhetsstyringsforskriften 4-7) og for å koordinere beredskapen med jernbaneforetakene. Dagens beredskap på jernbanen er fire-delt: 1. Infrastrukturforvalters ansvar for å ha beredskap for situasjoner som innebærer fare for sikkerheten, og for samordning og koordinering av beredskapen. Videre at infrastrukturen er tilrettelagt slik at selvredningsprinsippet kan fungere. 2. Jernbaneforetakets plikt til risikobasert sikkerhetsstyring, inkludert beredskap. Dette betyr bl.a. at jernbaneforetaket i forkant av aktiviteter/trafikk må forsikre seg om at eksisterende beredskap er tilstrekkelig og dekkende. Videre at rullende materiell er tilrettelagt for selvredningsprinsippet. 3. Samfunnets redningstjeneste, herunder de offentlige nødetatene; brannvesen, helse/ambulanse og politi. 1

2 4. Selvredningsprinsippet, hvilket medfører at reisende selv også har et ansvar for å komme seg til sikkert område Ulykker innenfor jernbanen Som tidligere nevnt representerer våre tilsynsobjekter noen av de tryggeste transportmidlene vi har, men ulykker kan skje og har skjedd. Ved ulykker innenfor jernbanen vil brannvesenet være den offentlige nødetat som oftest vil bli berørt for å supplere jernbanevirksomhetens beredskapsressurser. En grov gjennomgang av innrapporterte brannrelaterte hendelser i perioden , se tabell nedenfor, viser at hovedtyngden er knyttet til varmgang, røykutvikling, gnistdannelse og branntilløp, men noen er også reelle branner. Gjennomsnittlig har det vært ca. 70 hendelser per år i perioden Brann/røykutvikling jernbanevirksomhet Brann/røykutvikling i rullende materiell Brann/røykutvikling ved spor/stasjon Faktiske jernbaneulykker, som har vært offentlig gransket og hvor det også fremkommer erfaringer knyttet til nødetatene, er Åstaulykken og Lillestrøm-hendelsen, begge i I senere tid er det Sjursøya-ulykken i 2010, Hallingskeid-brannen i 2011 og Nykirke-ulykken i Tilsyn med beredskapen på jernbanen SJTs tilsyn i med jernbanevirksomhetene på det nasjonale nettet har avdekket klare mangler i beredskapen; bl.a. knyttet til dimensjoneringsunderlag/beredskapsanalyse og samordning med nødetater. Innenfor t-bane og trikk er det ikke avdekket større mangler, men også her er det forbedringsmuligheter, f. eks. hva gjelder helhetlige beredskapsanalyser, oppfølging av øvelsesfunn, etc. 1.2 Kommune og fylke Kommunene har en nøkkelrolle i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap som arealplanmyndighet, tjenesteprodusent og pådriver innenfor samfunnsutvikling på lokalt nivå. Samfunnets ambisjonsnivå knyttet til bl.a. jernbanen, om at den skal ha lav risiko, er direkte og indirekte uttrykt i bl.a. stortingsmeldinger, regelverket og Nasjonal transportplan. Dette vil da også involvere evnen til å håndtere katastrofer og ulykker. Denne er avhengig av at det finnes en 2

3 tilstrekkelig beredskap i virksomhetene, supplert med en grunnberedskap i samfunnet for øvrig. Kommunenes beredskapsplikt erstatter ikke, men supplerer, beredskapsplikter som allerede følger av jernbanelovgivningen, som pålegger jernbanevirksomhetene beredskapsplikt. Et særpreg med jernbanevirksomheten er kryssing av kommune- og fylkesgrenser, hvilket genererer et behov for standardisering/harmonisering av f.eks. hva brannvesenet kan forventes å yte av innsats i tilfelle en jernbaneulykke, m.a.o. en form for grunnberedskap. Samtidig vil risikoen langs en jernbanestrekning variere hvilket gjør at det er nødvendig med lokal fleksibilitet i dimensjoneringen av de enkelte brannvesen. En jernbaneulykke vil kunne kreve: - Evne til å håndtere store eller komplekse beredskapssituasjoner på kort tid og vil kunne utgjøre en meget stor utfordring for beredskapsaktørene. Kollisjon med / avsporing av et fullastet persontog (kanskje mer enn 500 passasjerer) kombinert med brann i tunnel på vanskelig tilgjengelig plass er et mulig verste scenario. - Tilgang til og bruk av spesialutstyr, -kompetanse og -rutiner for å muliggjøre sikker adkomst, evakuering, redning og bekjempelse. 2. Utdypende kommentarer og innspill til Brannstudien 2.1 Forebyggende sikkerhets-/beredskapsarbeid og samordning Vi poengterer viktigheten av forebyggende arbeid og behovet for samordning og felles forståelse blant beredskapsaktørene som involveres ved fare- og ulykkeshendelser. Erfaringer fra ulykker og øvelser viser at koordinering mellom kommunale, statlige, private og frivillige beredskapsressurser er en utfordring, og som det bør tas hensyn til i det forebyggende beredskapsarbeidet. Etter vårt syn er en av utfordringene i dagens beredskap på det nasjonale jernbanenettet knyttet til at det er en stor variasjon mellom forberedelser og muligheter til effektiv innsats i de kommunale brannvesener. For jernbanen er det viktig å peke på følgende behov, og som bør vektlegges i det videre arbeidet med organisering og dimensjonering av brannvesen: - behovet for lokalkunnskap og kort responstid - behovet for kompetanse til å lede og håndtere kompliserte nødsituasjoner som jernbaneulykker representerer - behovet for egnet evakuerings-, rednings- og bekjempelsesutstyr SJT mener det er viktig at risikovurderinger legges til grunn for ny organisering og dimensjonering av brannvesenet. M.a.o. at brannvesenets dimensjonering i tillegg til antall innbyggere bygger på reell risiko i kommunen, også den som våre tilsynsobjekter representerer. SJT er enig i arbeidsgruppens konklusjoner om kritiske suksessfaktorer og kriterier for organisering og dimensjonering av brannvesenet (ref. kap. 9.6, 10.3 og 12). Vår vurdering er at disse også spesifiserer behovene jernbanen har. SJT er enig i arbeidsgruppens vurdering at brannvesenet har en viktig rolle i utarbeidelsen av kommunale og fylkes ROS-analyser og beredskapsplaner. Og at det må sikres nødvendig kompetanse og involvering for en reell risikohåndtering, og som også dekker jernbanen. Hva gjelder hva en kommune/brannvesenet skal yte av bistand til jernbanevirksomhetene ved en ulykke bør formaliseres i avtaler, herunder: - Dimensjonerende ulykkeshendelse(r) og beredskapsbehov og innsatsplaner for, og evakuering fra spesielt krevende steder/objekter: 3

4 o o o o Tunneler, bruer, snøoverbygg, o.l. Vanskelig tilgjengelige steder representerer en utfordring knyttet til tid til effektiv rednings- og bekjempelsesinnsats kan ytes på ulykkesstedet. Strekningene langs sjø og elver vil kunne representere store utfordringer dersom f.eks. et persontog sporer av og havner i vannet. Fjelloverganger, f.eks. høyfjellovergang med krevende værforhold. - Samordning av jernbanevirksomhetenes beredskapsdimensjonering og dimensjoneringen av nødetatenes beredskapskapasiteter/-dimensjonering og -løsninger, herunder også planlegging av øvingsbehov og virksomhet. - Forhåndsdefinerte "landingsplasser" på hensiktsmessige lokasjoner for lekkende tankvogner/togmateriell med farlig gods, for å bidra til og muliggjøre rask og hensiktsmessig innsats fra brannvesenet til å håndtere kjemikalier, oljer, o.l. Det er vår klare forventning at våre tilsynsobjekter er aktive og spiller inn sine beredskapsbehov under fylkenes og kommunenes ROS-prosesser slik at det klargjøres hva som normalt kan påregnes av bistand ved fare- og ulykkessituasjoner. Det er også en klar forventning fra SJT at fylke og kommune aktivt inviterer våre tilsynsobjekter til deltagelse i prosesser når den offentlige beredskapen dimensjoneres og eventuelt endres. 2.2 Samhandling og kommunikasjon For SJT er det viktig å peke på at det ved organisering og dimensjonering av brannvesenet legges til rette for best mulig samhandling med andre beredskapsaktører, inkludert våre tilsynsobjekter. Dette gjelder både på ledelsesnivå og for beredskapsressursene som operativt håndterer brannen/ulykken. Samordning og utnyttelse av informasjon på tvers av nødetatene er et område hvor det etter tilsynets erfaring er potensial for forbedring. SJT mener derfor at det er viktig at Brannstudien ikke sees isolert, men at den samordnes og sees i sammenheng med de utredninger og vurderinger som pågår av deler av de ordninger som landets samfunnssikkerhet og beredskap bygger på, og som vil kunne være aktører i håndteringen av fare- og ulykkeshendelser ved våre tilsynsobjekter. Sentralt her, i tillegg til Brannstudien, er etter vår mening bl.a.: Nødalarmsentralene, jf. vurdering av behov for felles nødnummer og 110-utredningen Politiet, jf. NOU 2013:9 "Ett politi - rustet til å møte fremtidens utfordringer" Sivilforsvaret som mulig forsterkningsressurs, jf. NOU 2013:5 "Når det virkelig gjelder effektiv organisering av statlige forsterkningsressurser" SJT er enig i at innføringen av et nødnett er et viktig grunnlag for den videre utviklingen av nødalarmeringstjenesten i brannvesenene. Det er viktig at nødnettet får en dekningsgrad, robusthet og funksjonssikkerhet som dekker brannvesenets behov også ved innsats knyttet til jernbanevirksomhet. SJT er enig i at nødalarmeringssentralene må ha en faglig innretning og gi brann- og redningsfaglig støtte til innsatsstyrken. SJT mener dette forutsetter fast bemanning med kvalifisert personell og kapasitet til å håndtere samtidige ulykkeshendelser, felles terminologi, effektive rutiner for trippelvarsling, tilgang til hjelpemidler som bl. a. oppdaterte og samordnede kart og samordnede/felles geografiske stedsangivelser. SJT peker også på behovet for at sentralene har lett og rask tilgang til oppdatert kunnskap om risiko og særpreg knyttet til de aktuelle jernbanestrekningene. 4

5 2.3 Jernbanerelaterte kriterier for dimensjonering og organisering av brannvesenet SJT mener ny organisasjonsmodell for brannvesenet må legge til rette for: - Effektivt forebyggende arbeid gjennom bl.a. tilsyn og ROS-prosessene, også knyttet til kritisk infrastruktur på jernbanen - Kort respons- og innsatstid, også ved ulykker ved våre tilsynsobjekter. Her ser SJT behov for en godt fungerende nødalarmtjeneste med nødvendige hjelpemidler som bl.a. oppdaterte og samordnede kart og geografiske stedsangivelser - Rask førsteinnsats med tilstrekkelig mannskap og utstyr og etterfølgende kompetente eskaleringsressurser, for å sikre robusthet og utholdenhet i både operativ ledelse og innsats, herunder også behov for lokalt tilgjengelig spesialutstyr - Effektiv ledelse og samhandling, hvilket bl.a. forutsetter felles terminologi og beredskapsressurser som er godt kjente med hverandre (bl.a. via realistiske øvelser) - Erfaringsoverføring og læring fra hendelser og øvelser, på tvers av brannvesener, nødetater og beredskapsaktører som våre tilsynsobjekter SJT er enig med arbeidsgruppen om behovet for at lokal beredskap opprettholdes, bl.a. som et middel for å legge til rette for kort innsatstid. SJT er enig med arbeidsgruppen i behovet for at de nye brannvesenene i kommunene må kunne vurdere hvordan tjenesten skal dimensjoneres. Vi er også enige med arbeidsgruppen i behovet for å ha oversikt over hvilke spesialressurser som finnes, og at formelle samarbeidsavtaler bør inngås med de særskilte kapasitetene, for å sikre en best mulig helhetlig beredskap. I den anledning peker SJT på nødvendigheten av aktiv samordning mellom infrastrukturforvalter og kommunen/brannvesenet, og at dette med fordel formaliseres og gjøres i samband med bl.a. kommunenes og fylkenes arbeid med ROS-analyser. Arbeidsgruppen har identifisert "samspill/samhandling med industrivern" som en tilleggsinnsats. SJT peker på at det ved fare- og ulykkeshendelser på jernbanen vil være et tilsvarende behov for samspill/samhandling med jernbanens egenberedskap. Vår erfaring fra hendelser og øvelser er at samspill/samhandling er et punkt hvor det ofte konkluderes med behov for forbedringer. Samspill/samhandling omfatter også - Koordinering med jernbanevirksomhetens skadestedsleder/fagleder jernbane - klargjøring og bruk av ressurser og spesialutstyr for innsats knyttet til jernbanevirksomhet, f.eks. skinnegående evakuerings-, rednings- og slukkemateriell og utstyr til tungredningsinnsats. 2.4 Responstid og innsats Vi er enige i at brannvesenets førsteinnsats ved branner er å prioritere søk og redning, evakuering og livreddende innsats, og at det i tillegg gjøres slokking/slokketiltak i forhold til brann. Vi er uenig med arbeidsgruppen om at jording ved fare- og ulykker på elektrifiserte jernbanestrekninger er å se som tilleggsinnsats. SJT mener at jording av kjøreledning ved fare- og ulykkeshendelser på jernbanen må defineres som førsteinnsats, da skadestedet må være elektrisk sikret før noen rednings- og skadebegrensende innsats kan gjøres. Våre erfaringer fra hendelser og øvelser er at utfordringene knyttet til jording ofte fører til forlenget innsatstid. SJT peker her også på behovet at brannvesen, som har både jernbane og trikk/t-bane innfor sitt innsatsområde, bidrar til at samordnede felles utkoblingsrutiner etableres og testes ut. 5

6 En kritisk faktor for håndtering av branner og andre ulykkeshendelser er tidsaspektet. Vi er enige i arbeidsgruppens vurdering at krav til innsatstid i seg selv, er en betydelig styrke, og at det bør være tydelige tidskrav for å sikre en hurtig respons. SJTs vurdering er at det totale tidsaspektet er viktigst, m.a.o. at det er responstiden som bør være den styrende. Det er viktig at definisjonen på begrepet responstid er felles med andre nød- og beredskapsetater. Vi mener at responstider i mest mulig grad også bør appliseres i beredskapsplanleggingen knyttet til jernbanen. Vi ser her behov for et aktivt samspill/samordning mellom jernbanevirksomhetenes beredskapsanalyser og kommunenes/fylkenes ROS-analyser. SJT peker her også på behovet koordinering av brannvesener på tvers av kommuneog fylkesgrenser. Slik koordinering bør til dels kunne skje i prosessene med kommune- og fylkes- ROS. 2.5 Kunnskapsbehov og oppfølging SJT er enig med arbeidsgruppen i behovet for at viktige temaer utredes ytterligere for å kunne få full effekt av den modell som endelig blir valgt for organisering av brannvesenet, herunder bl.a.: - Nødalarmeringstjenesten, 110-sentralene, ett nødnummer og felles nødsentraler - Samvirke responstid og felles terminologi for nødetatene politi, brann og helse - Organiseringen av brann- og redningstjenesten, Sivilforsvaret og IUA - Særskilte nasjonale beredskapsordninger og forebyggende ordninger - Brann- og redningstjenestens akuttmedisinske oppgaver - Ansvarsforhold på skadested - Oversikt behov for nasjonalt ressursregister og samordnet kartverktøy - Kompetansereform og mangfold I tillegg peker vi på behovet for felles og samordnet kunnskap om innsats knyttet til bl.a. spesielt krevende objekter, som tunneler, bruer, snøoverbygg, særskilte brannobjekter, vanskelig tilgjengelige plasser, ulykkesforebyggende oppgaver i forbindelse med transport av farlig gods på jernbane. SJT anbefaler her at det utredes om en ordning, lignende den som staten har knyttet til skipsulykker i rom sjø kan være hensiktsmessig for jernbanen, mao eventuell inngåelse av avtaler med dedikerte brannvesen om særlig kompetanse og trening. SJT ser et behov for økt tydelighet og forutsigbarhet i samordningen mellom infrastrukturforvalter og kommunen/brannvesenet. SJT anbefaler derfor sterkt at det i oppfølgingen av Brannstudien skjer en aktiv prosess med klargjøringer mellom våre tilsynsobjekter og kommuner/brannvesen om en samordnet beredskap knyttet til bl.a. jernbanen. Dette gjelder bl.a. hvilken beredskapskapasitet/- dimensjonering, herunder førsteinnsats og ved behov tilleggsinnsats, og beredskapskompetanse som våre tilsynsobjekter normalt vil kunne regne med er tilgjengelig fra brannvesenet ved i en fareulykkeshendelse. I tillegg kommer behovet for planlegging av øvingsbehov og gjennomføring av øvingsvirksomhet. SJT ser formelle avtaler som klargjør hva de berørte partene forplikter seg til som et egnet verktøy i denne prosessen, jf. også dimensjoneringsforskriftens 4-2. SJT er enig i arbeidsgruppens vurdering at klimaendringer vil medføre øket risiko for ekstremvær og påfølgende naturskapte hendelser og at dette må håndteres med ulykkesforebyggende og skadereduserende tiltak. 6