FORVALTNINGSREVISJON. Tildeling av spesialundervisning i grunnskolen NORD. Torsken kommune. Vi skaper trygghet K O M R E V

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Tildeling av spesialundervisning i grunnskolen Torsken kommune Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2008

2

3 Forord KomRev NORD IKS har gjennomført forvaltningsrevisjonsprosjektet Tildeling av spesialundervisning i grunnskolen i Torsken kommune på bestilling fra kommunens kontrollutvalg (sak 29/07). Datainnsamlingen i prosjektet ble gjennomført i desember 2007, januar og februar Det tok noe tid å få tilgang til informasjon på enkelte områder, samt å få avtalt møte for gjennomføring av intervju ved en av skolene. Prosjektet ble derfor litt forsinket i forhold til planlagt ferdigstillelsesdato. For øvrig opplevde revisjonen kontakten med kommunen som positiv og konstruktiv. Revisjonen har undersøkt om rettigheter i forhold til informasjon og samtykke ivaretas, om det foreligger sakkyndig vurdering og vedtak, og om disse inneholder nødvendig innformasjon. Videre har revisjonen undersøkt om det foreligger individuelle opplæringsplaner og halvårsrapporter. Revisjonen ønsket også å undersøke om elevene får tildelt en spesialundervisning som samsvarer med det dokumenterte behovet. Dette fremgikk imidlertid ikke tydelig av dokumentasjonen i de undersøkte elevmappene, men skolene melder i intervju at de så langt har klart å imøtekomme elevenes behov for spesialundervisning. Samtidig stiller de spørsmål ved om de vil klare å gjøre dette i tiden fremover på grunn av stadige budsjettnedskjæringer. Skolene anser det som sannsynlig at det vil bli større behov for å få vurdert om elever har rett til spesialundervisning, som en følge av stadig færre muligheter til styrking av ordinær undervisning. Revisjonens hovedkonklusjon er at saksbehandlingen ved tildeling av ressurser til spesialundervisning i grunnskolen i Torsken kommune, er i henhold til lover og regler på de fleste av områdene som ble undersøkt. Unntakene gjelder først og fremst i forhold til enkelte mangler i dokumentasjon, og ved at flere sakkyndige vurderinger var utdaterte. Forbedringspunkter er konkretisert og oppsummert i kapittel 12, Revisjonens anbefalinger. Avslutningsvis ønsker revisjonen å takke alle involverte i Torsken kommune for samarbeidet. Finnsnes, Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Elsa-Leony Larsen Prosjektleder, forvaltningsrevisor

4

5 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Bakgrunn PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER Problemstillinger Revisjonskriterier Nærmere om regelverket Prosessorientert arbeidsmodell som beste praksis METODE OG DATAMATERIALE Metode og datamateriale Avgrensing av prosjektet SPESIALUNDERVISNING I TORSKEN KOMMUNE Organisering av grunnskolen i Torsken kommune Prosessen rundt tildeling av spesialundervisning Utviklingen i andelen elever med spesialundervisning INFORMASJON OG SAMTYKKE Har kommunen retningslinjer som skal ivareta elevens/foresattes rettigheter når det gjelder informasjon om spesialundervisning og samtykke i en eventuell prosess? Skolen skal gi informasjon og veiledning om retten til spesialundervising slik at eleven/foresatte kan ivareta sine interesser Det skal innhentes samtykke fra foresatte til sakkyndig vurdering, og foresatte har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i vurderingen Det skal innhentes samtykke fra foresatte før det fattes vedtak om spesialundervisning SAKKYNDIG VURDERING Foreligger det sakkyndig vurdering for elever som tildeles spesialundervisning? Det skal foreligge sakkyndig vurdering før det fattes vedtak, som viser om eleven har behov for spesialundervisning, og hvilket opplæringstilbud som bør gis VEDTAKET Foreligger det vedtak om spesialundervisning, og inneholder dette nødvendig informasjon? Det skal fremgå av vedtaket hva opplæringstilbudet skal bestå av Det skal opplyses om klageadgang Ved avvik mellom sakkyndig vurdering og vedtak, skal det begrunnes i vedtaket hvorfor skolen mener at eleven likevel får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen Får eleven tildelt en spesialundervisning som samsvarer med dokumentert behov? PLANLEGGING OG EVALUERING Planlegges og evalueres spesialundervisningstilbudet? Det skal foreligge en individuell opplæringsplan, som viser mål for og innholdet i opplæringa Det skal foreligge en halvårsrapport, som viser hvilken opplæring eleven har fått, og som inneholder en vurdering av elevens utvikling på bakgrunn av IOP ANDRE MOMENTER Økende behov for spesialundervising? Vanskelig vikarsituasjon Flere oppgaver til skolene OPPSUMMERING HØRING REVISJONENS ANBEFALINGER REFERANSER... 19

6

7 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn På bestilling fra kontrollutvalget i Torsken kommune (sak 29/07), har KomRev NORD IKS gjennomført forvaltningsrevisjonsprosjektet i Torsken kommune. Spesialundervisning i grunnskolen er satt opp på kommunens plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon Undersøkelsen er gjennomført med henvisning til Lov om kommuner og fylkeskommuner 77 nr. 4 og 78 nr. 2, og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjonens oppgave er ifølge nevnte regler å føre tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. 2 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstillinger Overordnet problemstilling: Er saksbehandlingen ved tildeling av ressurser til spesialundervisning i grunnskolen i Torsken kommune i henhold til lover og regler? Følgende underproblemstillinger er utledet for å gi svar på overordnet problemstilling: a) Har kommunen retningslinjer som skal ivareta elevens/foresattes rettigheter når det gjelder informasjon om spesialundervisning og samtykke i en eventuell prosess? b) Foreligger det sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om spesialundervisning? c) Foreligger det vedtak om spesialundervisning, og inneholder dette nødvendig informasjon? d) Får eleven tildelt spesialundervisning i samsvar med det dokumenterte behovet, og i forhold til fastsatte mål? e) Planlegges og evalueres spesialundervisningstilbudet? Problemstillingene, med tilhørende vurderingskriterier og funn, presenteres nærmere i kapitlene 5 til 8. Gjennom undersøkelsen fremkom også andre momenter som ikke direkte berørte problemstillingene, men som anses som viktige i forhold til Torsken kommunes arbeid med spesialundervisning. Disse presenteres i kapittel Revisjonskriterier Revisjonen har utledet revisjonskriteriene fra følgende dokumenter: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 1967 (forvaltningsloven), kap.1 om Lovens område. Definisjoner, kap.5 Om vedtaket, kap.6 Om klage og omgjøring. Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av 1998 (opplæringsloven), kap.5 om Spesialundervisning, og kap.8 om Organisering av undervisninga. Veiledning om spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring. Regelverk. Prosedyrer og prosesser, revidert utgave 2004, Utdannings og forskningsdepartementet. Side: 2

8 2.2.1 Nærmere om regelverket Alle elever skal få en opplæring som er tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger, jf. opplæringsloven 1-2. Dette betyr blant annet at innenfor rammen av de ordinære ressursene som er stilt til disposisjon - og som kan variere - har alle i rimelig grad krav på oppmerksomhet ut fra den enkeltes behov (ordinær tilpasset opplæring). Også spesialundervisning er en form for tilpasset opplæring, men ikke all tilpasset opplæring er spesialundervisning. Spesialundervisning innebærer at det på bakgrunn av enkeltvedtak settes i gang særskilte tiltak for en som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, tiltak som bare noen har krav på. Hva de særskilte tiltakene går ut på, vil avhenge av situasjonen. Veiledning om spesialundervisning, 2004; s Kapittel 5 i opplæringsloven regulerer spesialundervisning for barn, unge og voksne; 5-1 gir alle i opplæringspliktig alder, som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, rett til spesialundervisning. Tilpasset opplæring handler i utgangspunktet ikke om spesialundervisning. Spesialundervisning innebærer en mer omfattende individuell tilpasning, og er aktuell når tilpasning innenfor rammen av ordinær undervisning ikke er nok til at elever får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen. Skolen har et særskilt ansvar for å vurdere hvorvidt den enkelte elev får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen, og for å ta opp spørsmålene om hva som kan gjøres for at elevene skal få dette. Sakkyndig instans og eleven/foresatte skal involveres i arbeidet før vedtak om spesialundervisning fattes. Det kreves en individuell vurdering av om eleven får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, for å kunne avgjøre om vilkåret for spesialundervisning er til stede. Det kan være vanskelig å angi hva som konkret er tilfredsstillende utbytte for den enkelte elev. Dette avhenger blant annet av hva kommunen har satt inn av organisatoriske og pedagogiske styrkingstiltak, og den enkelte skoles evne til å gi et tilfredsstillende tilbud innen den ordinære opplæringen. I vurderingen av hvorvidt utbyttet er tilfredsstillende, må en se elevens utbytte i forhold til den kompetansen som forventes ut fra målene i læreplanverket. Alle som får spesialundervisning har rett til det samme antall undervisningstimer som andre elever. Spesialundervisning tildeles ved enkeltvedtak, og skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven 23. Et enkeltvedtak er en avgjørelse som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven 2. Forvaltningsloven angir viktige kriterier for vurdering av rettssikkerheten i forbindelse med enkeltvedtak, og omfatter mange sider av saksbehandlingen. I denne undersøkelsen har vi tatt særlig utgangspunkt i kapittel 1, 5 og 6. Ifølge opplæringsloven 13-1, skal kommunen oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp for alle som er bosatt i kommunen 1. Det betyr at kommunen har det formelle ansvaret for å tilrettelegge opplæringen for alle elever. Sivilombudsmannen påpeker viktigheten av at ressursene til spesialundervisning blir bestemt på grunnlag av en forsvarlig kartleggig av den enkelte elevs behov: Vedtak om spesialundervisning forholder seg til spenningsfeltet mellom individuelle rettigheter og økonomiske realiteter og prioriteringer. Hvis kommunens økonomi er anstrengt, kan individuelle rettigheter lett komme under press, til fordel for budsjettdisiplin og krav om nedskjæringer. Det kan også være vanskelig å skille mellom hva som er rettigheter etter minimumsstandarden i 5-1, og hva som er kommunale prioriteringer nedfelt i enkeltvedtak om spesialundervisning ut over dette nivået. Det er derfor svært viktig at de tilgjengelige ressursene til spesialundervisning blir bestemt på grunnlag av en forsvarlig kartlegging av den enkelte elevs behov og rettigheter etter loven. Stette (red.), 2002; s. 8 1 Ansvaret gjelder ikke elever og andre som fylkeskommunen har ansvar for, jf og 13-3 a. Side: 3

9 2.2.2 Prosessorientert arbeidsmodell som beste praksis Utdannings- og forskningsdepartementet har utgitt veilederen Veiledning om spesialundervising i grunnskole og videregående opplæring. Regelverk, prosedyrer og prosesser. Veilederen beskriver en prosessorientert arbeidsmodell, der utviklingen av et spesialundervisningstilbud forutsetter en samhandlingsprosess mellom ulike aktører. Revisjonen har utledet sine problemstillinger og vurderingskriterier med utgangspunkt i den prosessorienterte arbeidsmodellen som beste praksis, og sentrale bestemmelser fra opplæringsloven og forvaltningsloven. 3 METODE OG DATAMATERIALE 3.1 Metode og datamateriale Det ble avholdt et møte i prosjektets oppstartsfase (desember 2007) med skolefaglig ansvarlig i kommunen. Revisjonen har gjennomført intervjusamtaler på hver av skolene, der rektor (virksomhetsleder) og fagveileder for spesialundervisning deltok. Disse møtene ble gjennomført i januar og februar På disse møtene deltok også fagveilederne for spesialundervisning ved begge skolene. I tillegg ble det gjennomført intervju av kontaktperson hos Pedagogisk-psykologisk tjeneste for Midt-Troms (PPT). Uttalelser fra intervjusamtalene som er brukt i rapporten er oppsummert og verifisert. Revisjonen har undersøkt et utvalg på 7 mapper til elever som mottar spesialundervisning og/eller som har fått vedtak om spesialundervisning inneværende skoleår (2007/08). Mappene var arkivert på Medby oppvekstsenter og Gryllefjord oppvekstsenter, og var av varierende omfang. I gjennomgangen ble det undersøkt om det forelå nødvendig dokumentasjon. Analyser av elevmapper og dokumenter, samt tilbakemeldinger fra intervjusamtalene og spørreundersøkelsen, bidro til å kartlegge praksisen rundt tildeling av spesialundervisning i Torsken kommune, herunder belyse hvordan aktuelle bestemmelser i opplæringsloven og forvaltningsloven blir ivaretatt. I tillegg til data fra revisjonens spørreundersøkelse, har Grunnskolens informasjonssystem på internett (GSI) og Kommune-Stat-Rapportering (KOSTRA) fra Statistisk sentralbyrå (SSB) vært kilder til statistiske data. 3.2 Avgrensing av prosjektet Undersøkelsen er avgrenset til spesialundervisning for elever i den kommunale grunnskolen (barneog ungdomsskolen). Kommunens part i saker som faller inn under barnehage og førskole, behandles ikke i denne rapporten. Revisjonen har videre sett på spesialundervisning knyttet til enkeltvedtak, og elever uten enkeltvedtak faller derfor utenfor denne undersøkelsen. Undersøkelsen er gjort med bakgrunn i de statistiske data fra de fem siste skoleårene, inkludert inneværende skoleår (2007/08), men i gjennomgangen av elevmapper er dokumentasjon fra skoleåret 2006/07, samt inneværende skoleår (2007/08), spesielt vektlagt. I undersøkelsen er det først og fremst de formelle sidene ved tildelingsprosessen som er vektlagt. Revisjonen ønsker å klargjøre at vi ikke har vurdert kvaliteten på spesialundervisningstilbudet for den enkelte elev. Side: 4

10 4 SPESIALUNDERVISNING I TORSKEN KOMMUNE 4.1 Organisering av grunnskolen i Torsken kommune I Torsken kommune er barnehage, skole og SFO organisert sammen i oppvekstsenter. Det er lokalisert oppvekstsenter i Torsken, Gryllefjord og på Medby. Fra høsten 2007 ble Torsken oppvekstsenter en filial av Gryllefjord oppvekstsenter 2. Gryllefjord oppvekstsenter og Medby oppvekstsenter har klassetrinn , mens avdelingen i Torsken har klassetrinn I skoleåret 2006/07 var det samlede elevtallet på 116 elever i grunnskolen. I inneværende skoleår (2007/08) er det 109 elever. Når det gjelder lærerpersonell, opplyser skolene 3 om at det ikke er mangel på personell med formalkompetanse, men det er imidlertid knyttet problemer med å få inn vikarer. Begge skolene har fagveileder for spesialundervisning, som innehar spesialpedagogisk formalkompetanse. Når det gjelder ressurser til skolene, følger kommunen en modell bestående av ulike faktorer for beregning av rammetimetall. Skolene melder at rammetimetallet har blitt betydelig lavere som en følge av den økonomiske situasjonen i kommunen, og at faktorene i beregningsmodellen ble endret da det ble vedtatt nedskjæringer i rammetimetallet. Det finnes én skolefaglig ansvarlig i kommuneadministrasjonen. Skolene rapporterer kvartalsvis til rådmannen på budsjett. 4.2 Prosessen rundt tildeling av spesialundervisning Det er utarbeidet en spesialpedagogisk håndbok (Håndbok for spesialpedagogiske tiltak og individuelle planer for Midt-Troms regionen), som er et verktøy til bruk ved tiltak for førskolebarn, elever i grunnskole og videregående skole 4. Spesialpedagogisk håndbok inneholder blant annet utfyllende informasjon om lovgrunnlag, retningslinjer for saksgang, informasjon om ressursteam og hjelpeinstanser, veiledninger og maler. Skolene opplyser at de følger den spesialpedagogiske håndboka, og at denne fungerer greit. Maler og skjema er tatt i bruk. Skolene opplyser også at de gjennomfører testing av alle elevene en til to ganger i skoleåret for å kunne følge den enkelte elevs faglige utvikling og avdekke et eventuelt spesialundervisningsbehov. Tilbakemeldingene fra skolene tyder imidlertid på at det har vært/er noe ulik praksis i forhold til hvilke tester som gjennomføres ved skolene. Foresatte kontaktes når det oppstår en bekymring for at en elev har behov for spesialundervisning. Skolen informerer de foresatte, samtidig som man også innhenter deres mening og innspill. Det er etablert ressursteam på skolene. PPT deltar ved behov i ressursteamene, to til tre ganger i løpet av skoleåret, men dette vil også variere etter behov 5. Ressursteamene består av rektor og fagveileder for spesialundervisning. Ved Gryllefjord skole deltar også teamlederne (en av disse er også fagveileder), og ved Medby oppvekstsenter deltar også den aktuelle kontaktlæreren i ressursteamet. I ressursteamet drøftes aktuelle saker, f.eks om man har en bekymring for at en elev trenger ekstra tilrettelegging, muligheter for løsninger, og om en elev bør henvises til PPT. Hvis ressursteamet mener eleven bør ha en sakkyndig vurdering, avklares dette med foresatte, hvis dette ikke allerede er gjort. PPT foretar ikke en utredning før foresatte har gitt sitt samtykke til dette. Det skrives da en pedagogisk rapport sammen med en henvisning til PPT. PPT innkaller så eleven og foresatte til møte, gjennomfører testing og utarbeider sakkyndig vurdering. 2 Tidligere virksomhetsleder ved Torsken oppvekstsenter har 25 % stilling for å kunne administrere daglige behov, og 75 % til undervisning. 3 Revisor vil i rapporten referere til skolene, da det er oppvekstsentrenes grunnskoledel som er omfattet av undersøkelsen. 4 Håndboka ble tatt i bruk i 2004, og sist revidert i september Etter at Torsken oppvekstsenter ble lagt under Gryllefjord oppvekstsenter, har ikke PPT faste møter med denne skolen. Kontakt/møter vil skje etter behov. Side: 5

11 Det skal fattes vedtak om spesialundervisning. Vedtaksmyndigheten ble delvis overført til rektor fra og med skoleåret 2006/07. Før dette, ble alle vedtak fattet av skolefaglig ansvarlig i kommuneadministrasjonen. I dag er det slik at vedtak om spesialundervisning for elever som ikke har hatt slikt vedtak før, fattes av rådmannen, mens rektor fatter vedtak om spesialundervisning for elever som har fått slikt vedtak tidligere 6. Vedtaket fattes på bakgrunn av den sakkyndige vurderingen, og fattes for et eller flere år om gangen. Når det gjelder ressurser til spesialundervisning, skal det sendes en ressurssøknad til kommuneadministrasjonen for elever som ikke har fått slik vedtak tidligere, det vil si for elever som det ikke allerede er beregnet slike ressurser til 7. Når det gjelder samarbeid med PPT, melder skolene at samarbeidet i ressursteam og ansvarsgruppemøter fungerer bra, men at det også er positivt at kontaktperson hos PPT er tilgjengelig på telefon. Tilbakemeldingene viste at det har vært noe varierende kontakt mellom PPT og de ulike skolene i Torsken kommune. Det er en intensjon om at det skal være to kontaktpersoner fra PPT på hver kommune, men dette har variert på grunn av underbemanning/skifte av fagfolk hos PPT. I tillegg har skolene hatt ulikt behov for oppfølging fra PPT, noe som kan skyldes ulik kompetanse på skolene i kombinasjon med at enkelte elever krever mye oppfølging. Skolene melder at det ikke lenger er noe problem med ventelister for sakkyndig vurdering, og at ventetiden nå er akseptabel. Fra PPTs side ble det også fremhevet at det etter deres syn har blitt en stor forbedring i skolenes rutiner for hva de må gjøre før en elev henvises til PPT, etter at spesialpedagogisk håndbok ble utarbeidet. 4.3 Utviklingen i andelen elever med spesialundervisning Det er store variasjoner mellom skoler, kommuner og fylker når det gjelder andelen elever som mottar spesialundervisning. Den store variasjonen tyder på at det finnes store lokale kulturforskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder hvordan tilbudet til elever med særskilte behov skal organiseres og tilrettelegges 8. Statistikk fra GSI viser variasjoner mellom skolene i Torsken kommune når det gjelder andelen elever med spesialundervisning, men også variasjoner på den enkelte skole fra år til år. De siste fem årene har denne andelen variert fra 11,9 % i 2006/07 (høyeste andel) til 6,8 % (laveste andel) i inneværende skoleår på Medby oppvekstsenter. I antall elever, utgjør dette en forskjell på 2 elever med vedtak om spesialundervisning. På Gryllefjord oppvekstsenter har andelen elever med spesialundervisning variert fra 22,4 % i 2004/05 (høyeste andel) til 15,5 % (laveste andel) i inneværende skoleår. I antall elever, utgjør dette en forskjell på 6 elever med vedtak om spesialundervisning. Når det gjelder Torsken oppvekstsenter, har 1 til 2 elever hatt vedtak om spesialundervisning de siste fem årene, men inneværende skoleår er det ingen elever med spesialundervisning 9. Som det fremgår i figur 1, har andelen elever med spesialundervisning i Torsken kommune de siste fem årene variert fra 11 % (laveste andel) i inneværende skoleår, til 16,5 % (høyeste andel) i Som det også fremgår av figuren, har andelen elever med spesialundervisning de siste fem årene ligget høyere i Torsken kommune enn gjennomsnittet i kommunegruppa, fylket og landet som helhet. Andelen i Torsken kommune har imidlertid nærmet seg de øvrige gjennomsnittene i inneværende skoleår. 6 Eventuelle vedtak om spesialundervisning på Torsken oppvekstsenter vil fattes av rektor i samarbeid med lærer på Torsken oppvekstsenter. 7Hvis eleven har annen bostedskommune, og har behov for spesialundervisning, skal dette dekkes av bostedskommunen. 8 Fra St.meld. nr. 20 ( ). 9 Torsken oppvekstsenter har i løpet av de siste fem årene, gradvis gått fra å være en skole med klassetrinn til en skole med klassetrinn. 10 Figuren er basert på statistikk fra KOSTRA (SSB), som igjen er hentet fra GSI. Statistikk i KOSTRA for 2003, baserer seg på data fra GSI for skoleåret 2003/04 osv. Side: 6

12 Figur 1: Andel elever i grunnskolen med spesialundervisning i prosent av antall elever totalt , , ,1 12, ,9 7,6 7,9 8,5 7, ,1 8,3 6 6,2 5,8 5,7 5,8 5,7 5,7 5,9 6, Torsken kommune Gj.sn. kommunegr. 6 Gj.sn. Troms Gj.sn. landet utenom Oslo Som det fremgår av figur 2, har andelen timer som har vært brukt på spesialundervisning av totalt antall lærertimer de siste fem årene, variert fra 15,1 % i inneværende skoleår (laveste andel) til 27,2 % i 2003 (høyeste andel) i Torsken kommune. Figur 2: Torsken kommune. Timer spesialundervisning i prosent av antall lærertimer totalt , ,7 21,1 18, ,3 16,3 15,3 15, ,4 13,4 13,7 13,6 13,9 14,5 14,4 16,1 15,1 15, Torsken kommune Gj.sn. kommunegr. 6 Gj.sn. Troms Gj.sn. landet utenom Oslo Figur 2 viser også at Torsken kommune har ligget over gjennomsnittet i kommunegruppa, fylket og landet som helhet den siste femårsperioden når det gjelder andelen timer til spesialundervisning av totalt antall lærertimer, men unntak av inneværende skoleår. I inneværende skoleår ligger Torsken kommune med 15,1 % på linje med landsgjennomnittet på 15,2 %. Torsken kommune ligger 1 prosentpoeng under kommunegruppas gjennomsnitt på 16,1 %, og vel 6 prosentpoeng under fylkesgjennomsnittet på 21 %. Side: 7

13 Statistikken viser også på dette området variasjoner mellom skolene og på den enkelte skole fra år til år. De siste fem årene: har andelen timer til spesialundervisning variert fra 32,6 % i 2003/04 (høyeste andel) til 17,7 % (laveste andel) i 2005/06 på Gryllefjord oppvekstsenter. har andelen timer til spesialundervisning variert fra 21,1 % i 2006/07 (høyeste andel) til 12,4 % i inneværende skoleår (laveste andel) på Medby oppvekstsenter. Ved presentasjon av statistikken over, er det viktig å understreke at andelen elever med spesialundervisning naturlig vil kunne variere veldig fra år til år ved mindre skoler, fordi en liten økning eller nedgang i antall elever vil gi store prosentvise utslag. Det samme vil også gjelde i forhold til andelen timer som brukes til spesialundervisning; Èn elev med et stort behov for ressurser til spesialundervisning, kan gi stort utslag på den totale andelen timer. Revisjonen har gjennom undersøkelsen fått informasjon om at spesielt Gryllefjord oppvekstsenter har hatt flere elever med stort behov for spesialundervisning. Registreringene i GSI har dessuten vist at det er et visst misforhold i antall elever som er registrert i de ulike skjemaene som gjelder spesialundervisning. I noen av registreringene er det ikke samsvar mellom GSI-skjemaet som viser antall vedtak om spesialundervisning og GSI-skjemaene som viser antall elever som får tildelt timer til spesialundervisning med undervisningspersonale og/eller med assistenter. Feil eller mangler i registreringene vil også gi utslag på statistikkene. 5 INFORMASJON OG SAMTYKKE 5.1 Har kommunen retningslinjer som skal ivareta elevens/foresattes rettigheter når det gjelder informasjon om spesialundervisning og samtykke i en eventuell prosess? Forvaltningsloven (fvl): Det følger av fvl 11 at skolen har veiledningsplikt. Opplæringsloven (opl): Det følger av opl 5-4 at skolen skal innhente samtykke fra foresatte før det foretas sakkyndig vurdering, og før det gjøres vedtak om å sette i gang spesialundervisning. Det følger videre at foresatte har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i sakkyndig vurdering, og til å uttale seg før det blir fattet vedtak Skolen skal gi informasjon og veiledning om retten til spesialundervising slik at eleven/foresatte kan ivareta sine interesser Revisors funn Det finnes retningslinjer og informasjon i spesialpedagogisk håndbok om at foresatte skal involveres/informeres tidlig i prosessen. Informasjon om rettigheter ift spesialundervisning, skjer imidlertid fortrinnsvis i møter med aktuelle foresatte. Det er ikke utarbeidet noe skriftlig informasjonsmateriell om spesialundervisning rettet mot eleven/foresatte En av skolene opplyste at de årlig utarbeider en informasjonsbrosjyre som tar for seg det meste som foreldrene bør ha kjennskap til, og at denne muligens også bør inneholde informasjon om spesialundervisning. Side: 8

14 Revisors vurdering Selv om eleven/foresatte får muntlig informasjon om spesialundervisning, vil revisjonen anbefale at det utarbeides skriftlig informasjonsmateriell for å sikre at elever/foresatte i kommunen får samme type informasjon, og at informasjonen når ut til alle. Informasjonen bør omhandle sentrale forhold ved spesialundervisningen, og kan være til støtte for både eleven/foresatte og skolen. Materiellet kan for eksempel gjøres tilgjengelig som en del av den totale informasjonen som eleven/foresatte får ved skolestart, og bør i tillegg være tilgjengelig på kommunens/skolenes nettsted Det skal innhentes samtykke fra foresatte til sakkyndig vurdering, og foresatte har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i vurderingen Revisors funn Skolene opplyser at det alltid benyttes tilmeldingsskjema når elever henvises til PPT. Denne skal være underskrevet av foresatte. PPT opplyser at de ikke foretar sakkyndige vurderinger hvis det ikke foreligger tilmeldingsskjema som er underskrevet av foresatte, og at skjemaet returneres hvis foresattes underskrift mangler. PPT opplyser videre at sakkyndig vurdering sendes til foresatte (kopi), samt skole og oppvekstetat. Revisors vurdering PPTs praksis med å ikke gå i gang med sakkyndige vurderinger hvis foresattes underskrift mangler på tilmeldingsskjemaet, vurderes som tilstrekkelig for å sikre at det innhentes samtykke fra foresatte til en slik vurdering. Foresatte sikres innsyn i vurderingen ved at de mottar kopi av denne fra PPT Det skal innhentes samtykke fra foresatte før det fattes vedtak om spesialundervisning Revisors funn Ifølge spesialpedagogisk håndbok, skal skolen - i samarbeid med foresatte - utforme en skriftlig søknad om ressurser til spesialundervisning. En slik søknad vurderes som tilstrekkelig dokumentasjon på at det er innhentet samtykke fra foresatte til å igangsette spesialundervisning. Tilbakemeldingene fra skolene i Torsken kommune tyder på at det er noe ulik praksis i forhold til bruk av en slik søknad. Revisjonen fant èn søknad om spesialundervisningsressurs for inneværende skoleår (2007/08) i elevmappene som ble undersøkt. Dette gjaldt en elev med annen bostedskommune, og søknaden var utformet til bostedskommunen. Det ble for øvrig vist til at samtykke til å fatte vedtak om spesialundervisning innhentes muntlig fra foresatte, ved at foresatte involveres tidlig i prosessen. Foresatte er blant annet på banen ved tilmelding til PPT for sakkyndig vurdering. Revisors vurdering Lovverket krever ikke at det skal foreligge en skriftlig søknad om ressurser til spesialundervisning, men dette inngår i retningslinjene i den spesialpedagogiske håndboka. En slik søknad vil også være dokumentasjon på at det er innhentet samtykke fra foresatte til å igangsette spesialundervisning. Torsken kommune bør klargjøre bruken av en eventuell ressurssøknad for å sikre at skolene har ens praksis, samt vurdere å innføre søknadsskjema jf. spesialpedagogisk håndbok. Side: 9

15 6 SAKKYNDIG VURDERING 6.1 Foreligger det sakkyndig vurdering for elever som tildeles spesialundervisning? Opplæringsloven: Det følger av opl 5-3 at det skal foreligge en individuell sakkyndig vurdering som stadfester et særskilt behov for et individuelt tilrettelagt pedagogisk opplegg Det skal foreligge sakkyndig vurdering før det fattes vedtak, som viser om eleven har behov for spesialundervisning, og hvilket opplæringstilbud som bør gis Revisors funn Det forelå sakkyndig vurderinger i samtlige elevmapper som ble undersøkt (7 av 7). Ved Gryllefjord oppvekstsenter var imidlertid flere av vurderingene av eldre dato. Ifølge den spesialpedagogiske håndboka gjelder den sakkyndige vurderingen så lenge behovet er uendret, men den bør ikke være eldre enn tre år 12. PPTs tilbakemeldinger er også at det er noe ulik praksis på hvorvidt det foreligger oppdaterte sakkyndige vurderinger før det fattes vedtak, og at det tidligere da vedtakene ble fattet på administrasjonsnivå - ikke ble fattet vedtak uten at det forelå en oppdatert sakkyndighetsvurdering. Det fremgikk også av samtlige av de undersøkte sakkyndige vurderingene (7 av 7) hvilke fag/områder som var aktuelle for spesialundervisning. Når det gjelder en anbefaling på organiseringen av spesialundervisningen, angir 5 av 7 vurderinger hvordan spesialundervisningen bør organiseres (enetimer, 2-lærersystem, mindre gruppe). 2 av 7 vurderinger gir en anbefaling på lærerkompetanse (pedagog eller assistent), og 2 av 7 vurderinger angir omfanget av spesialundervisningen. Skolene ga tilbakemelding om at den sakkyndige vurderingen er viktig for å avklare hvorvidt eleven er en rettighetselev, samt få råd for hvordan skolen best mulig kan hjelpe eleven. Plan for hvordan undervisningen skal tilrettelegges (individuell opplæringsplan), avklares gjerne i samarbeid mellom skole, foresatte og PPT. Vanligvis har både foresatte og skolen en samtale med PPT om de funn som er gjort, og så avtales det videre opplegget. Skolene ga videre tilbakemelding om at PPT i sin sakkyndige vurdering har blitt mer tydelige på størrelsen på spesialundervisningsressursen og hvordan den skal anvendes, etter at dette ble påpekt i fylkesmannens tilsyn våren Skolene mener at elevene er godt ivaretatt i de sakkyndige vurderingene, og at det oppleves som positivt at PPT er tydelige i sin sakkyndige vurdering, fordi denne vanskelig kan overprøves. Samtidig innrømmes det at en tydelig sakkyndig vurdering også kan gi utfordringer med tanke på hvordan man skal organisere undervisningen, hvis man ikke har de nødvendige ressursene. Revisors vurdering Det forelå sakkyndig vurdering i samtlige av de undersøkte tilfellene, men flere av disse var for gamle. Skolene må påse at de sakkyndige vurderingene er oppdaterte, det vil si at det skal foretas en ny sakkyndig vurdering når elevens behov endrer seg, eller minimum hvert tredje år. Hvis elevens problem er av en art som ikke tilsier at det skal foretas en ny vurdering minimum hvert tredje år, bør dette fremkomme av dokumentasjonen. Funnene viser også at PPT bør være mer konkrete i sin anbefaling av undervisningsopplegg. Tilbakemeldingene fra skolene indikerer imidlertid at det har skjedd forbedringer på dette området den senere tiden, som en følge av fylkesmannens tilsyn i Spesialpedagogisk håndbok, s. 20. Side: 10

16 7 VEDTAKET 7.1 Foreligger det vedtak om spesialundervisning, og inneholder dette nødvendig informasjon? Veiledning om spesialundervisning: Det må fremgå tydelig av vedtaket hvilket opplæringstilbud eleven skal få. Dersom den sakkyndige vurderingen er klar på dette, kan vedtaket vise til vurderingen (s. 26). Forvaltningsloven: Enkeltvedtak skal begrunnes samtidig med at vedtaket fattes. Dersom en søknad innvilges i en sak der det ikke er grunn til å tro at en part vil være misfornøyd med vedtaket, kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse, jf. fvl 24. Ifølge fvl 25 skal begrunnelsen a) vise til de regler vedtaket bygger på, b) nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på og c) nevne de hovedhensyn som er gjort gjeldende ved bruk av skjønn. Det følger av fvl 27 og 28 at enkeltvedtak kan påklages av sakens parter, og at det i vedtaket skal opplyses om klageadgang, klageinstans, klagefrist og framgangsmåte ved klage, samt om retten etter fvl 18 og 19 til å se sakens dokumenter. Opplæringsloven: Det skal gis begrunnelse hvis tildelingen i vedtaket er mindre enn hva det er søkt om, og for vedtak som inneholder avvik fra den sakkyndige vurderingen, og det skal vises til hvorfor kommunen mener at eleven likevel får et tilfredsstillende opplæringstilbud jf. opl Det skal fremgå av vedtaket hva opplæringstilbudet skal bestå av Revisors funn Det forelå vedtak i 5 av 7 av de undersøkte elevmappene 13. Det fremgikk tydelig av de undersøkte vedtakene at de omhandlet spesialundervisning, og med ett unntak, henviste vedtakene til opplæringsloven 5-1. Det fremgikk tydelig av vedtakene hvilke fag/områder som var aktuelle for spesialundervisning. Ett av de undersøkte vedtakene anga ikke omfanget av spesialundervisningen. Det varierer hvorvidt organiseringen av undervisningen angis, og hvilken lærerkompetanse som anbefales. I enkelte vedtak er det tydelig angitt om det skal være gruppe- eller eneundervisning, mens i andre er dette ikke angitt i det hele tatt. I ett av vedtakene ble det vist til at organisering avgjøres i samarbeid med hjem og skole, mens et annet vedtak anga at eleven følges opp i henhold til individuell opplæringsplan. I dette tilfellet var vedtaket fattet etter at IOP var ferdigstilt. Det fremgikk også av dokumentasjon i de undersøkte elevmappene at flere av elevene tidligere har fått vedtak med en varighet på 2-3 år. Revisors vurdering Det forelå vedtak i 5 av 7 tilfeller. Utdanningsdirektoratet presiserer at I et enkeltvedtak om spesialundervisning må det fremgå klart hvilket opplæringstilbud eleven skal få. Et vedtak som bare dreier seg om omfanget av spesialundervisningen er ikke nok 14. Revisor påpeker at et av vedtakene manglet en angivelse av spesialundervisningens omfang, men det som gjennomgående bør forbedres i vedtakene, er en nærmere beskrivelse av organiseringen av spesialundervisningen. Ny vedtaksmal vil sannsynligvis føre til bedre informasjon i vedtakene Revisor fikk oppgitt at i ett tilfelle har eleven samme opplegg som fjortåret ift spesialundervisning, og at det er en forglemmelse at det ikke er fattet vedtak. For det andre tilfellet, er det fattet vedtak i elevens bostedskommune, og det var ikke klart hvorfor kopi av vedtaket ikke forelå i elevmappa. 14 Dette presiseres i rundskriv UDir , Etter internt tilsyn i Torsken kommune i januar 2007, ble rådmannen bedt om å initiere endringer i den spesialpedagogiske håndboka blant annet i forhold til vedtaksmal. Det ble meldt om avvik i kommunens vedtak om spesialundervisning i fylkesmannens tilsyn juni Revidert utgave av Spesialpedagogisk håndbok blant annet med oppdatert vedtaksmal forelå høsten Side: 11

17 7.1.2 Det skal opplyses om klageadgang Revisors funn Samtlige av de undersøkte vedtakene inneholdt opplysninger om klageadgang, klagefrist og klageinstans, men ett av vedtakene manglet henvisning til aktuelle lovhjemmel i forvaltningsloven. Med ett unntak, inneholdt også vedtakene informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Revisors vurdering Informasjonen om klageadgang er oppfylt i vedtakene, og revisor antar at henvisning til aktuelle lovhjemmel er fjernet ved en feil i ett av vedtakene, da informasjonen om klageadgang var standardisert i benyttede vedtaksmaler Ved avvik mellom sakkyndig vurdering og vedtak, skal det begrunnes i vedtaket hvorfor skolen mener at eleven likevel får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen Revisors funn Da organisering, lærerkompetanse og/eller omfang ikke fremgikk tydelig av sakkyndig vurdering og/eller vedtak (jf. kap og 7.1.1), var det vanskelig på bakgrunn av dokumentasjon - å vurdere om det var avvik. Det forelå imidlertid tydelig begrunnelse i ett vedtak der det var gitt avslag på å videreføre spesialundervisningen. Det ble samtidig vist til at det var avvik i forhold til den sakkyndige vurderingen, som hadde gitt eleven rett til spesialundervisning foregående skoleår. Vedtaket ble begrunnet med at tiltak som har vært satt i verk hadde hatt en positiv effekt, slik at det ikke lenger forelå rett til spesialundervisning. Revisors vurdering I ett tilfelle fant revisor at det var tydelig avvik mellom sakkyndig vurdering og vedtak, og det aktuelle vedtaket inneholdt en begrunnelse for avvik fra sakkyndig vurdering. I øvrige tilfeller var det vanskelig å vurdere om det var et eventuelt avvik, på grunn av manglende eller upresise formuleringer i sakkyndig vurdering og/eller vedtak i forhold til organisering, omfang og/eller lærerkompetanse. Revisor viser for øvrig til tilbakemeldingene fra skolene om at vedtakene i stor grad følger sakkyndig vurdering. 7.2 Får eleven tildelt en spesialundervisning som samsvarer med dokumentert behov? Revisors funn I gjennomgangen av de utvalgte elevmappene, fremgikk det til dels at det var samsvar mellom dokumentert behov og spesialundervisningstilbud. Til dels fordi det i flere tilfeller ikke fremgikk tydelig av sakkyndig vurdering hvordan undervisningen burde organiseres og hvilken lærerkompetanse som var påkrevd, og fordi omfang manglet i en av vurderingene. I to av tilfellene manglet det vedtak, men i disse tilfellene fremgikk det av sakkyndig vurdering og IOP at det var samsvar mellom behov og tilbud om spesialundervisning. Tilbakemeldingene fra skolene er at det spesialpedagogiske undervisningstilbudet er godt ivaretatt, og at skolen så langt har klart å tildele elevene det antallet spesialundervisningstimer de skal ha, i tråd med PPTs anbefaling. Dette fordi undervisningen i stor grad har vært samordnet i grupper, men også fordi budsjettnedskjæringene så langt har vært på rammetimetallet, og ikke har gått ut over spesialundervisningsressursene. En av skolene pekte også på at de fram til nå har fått nødvendige ressurser fra kommunen til spesialundervisning, og at kommunen gjennom dette har vist forståelse for at det kun søkes om slike ressurser ved reelle behov. Begge skolene melder at stadige budsjettnedskjæringer gjør at det er usikkerhet knyttet til om de får ressurskabalen til å gå opp i tiden fremover. Med stadig færre muligheter til styrking innenfor den ordinære rammen, vil det bli større behov for å få vurdert om elever som har problemer utover normalområdet, har rett til spesialundervisning. En av skolene pekte spesielt på at de av prinsipp tilstreber å få tilpasset undervisningen innenfor ordinære rammer, for å unngå å klientifisere elever, og Side: 12

18 at skolen derfor ikke har vært søkt om spesialundervisningsressurser til så mange enkeltelever. Man ser imidlertid at dette kan endre seg nå, fordi budsjettnedskjæringene fører til at skolen ikke vil klare å imøtekomme elevenes behov i like stor grad innenfor de ordinære rammene. Det fremgikk eksplisitt av en av halvårsvurderingene at ressursen til en av elevene var brukt til å dele opp mellomtrinnet som eleven tilhørte - i to mindre grupper, og at situasjonen for elevens del dermed ikke var like gunstig som tidligere. Det fremgikk imidlertid ikke eksplisitt hvorvidt det nye undervisningstilbudet var tilfredsstillende for den aktuelle eleven. Skolene opplyste for øvrig om få klager på vedtakene om spesialundervisning, noe som ble forklart med at tildelingen i vedtaket i stor grad har vært i samsvar med den sakkyndige vurderingen. En av skolene pekte imidlertid på at utviklingen med stadige budsjettkutt vil gjøre det vanskelig for skolene å stille med nødvendige ressurser. Dette vil kunne føre til klager, fordi ressurssituasjonen nå er blitt slik at det sannsynligvis må fattes vedtak som ikke følger sakkyndig vurdering. Revisors vurdering Det fremgår ikke tydelig av alle de undersøkte elevmappene hvorvidt den tildelte spesialundervisningen samsvarer med elevens behov, på grunn av manglende angivelse av organisering og omfang i enkelte sakkyndige vurderinger. I tillegg manglet også vedtak i to av tilfellene, men her fremgikk spesialundervisningstilbudet av de individuelle opplæringsplanene. Det er imidlertid klart at skolene selv mener at de så langt har klart å imøtekomme elevenes spesialundervisningsbehov, men at de stiller spørsmål ved om de vil klare å gjøre dette i tiden fremover på grunn av stadige budsjettnedskjæringer. Det anses som sannsynlig at behovet for spesialundervisning vil kunne øke som en følge av at ressurser til styrking av ordinær undervisning svekkes. Tilbakemeldingene fra skolene er at det ikke er noe å gå på i forhold til ressurser til spesialundervisning, slik at det vil bli vanskelig å imøtekomme et økt behov for spesialundervisning. Dette vil kunne medføre at det må fattes vedtak om spesialundervisning som ikke samsvarer med det dokumenterte behovet. Revisor har ikke grunn til å mistenke at skolene misbruker enkeltelevers spesialundervisningsressurs til å dele sammenslåtte klassetrinn, men ønsker likevel å trekke dette fram som en mulig fare ved at klassetrinn slås sammen, samtidig som mulighetene til styrking av den ordinære undervisningen innskrenkes som en følge av budsjettkutt. På bakgrunn av dette, er det blant annet viktig at det foreligger en tydelig og oppdatert sakkyndig vurdering. Side: 13

19 8 PLANLEGGING OG EVALUERING 8.1 Planlegges og evalueres spesialundervisningstilbudet? Opplæringsloven: Alle elever som får spesialundervisning, skal etter opl 5-5 ha individuell opplæringsplan. Denne skal sikre et likeverdig og tilpasset opplæringstilbud, og skal utarbeides av skolen på bakgrunn av den sakkyndige vurderingen fra PPT og vedtaket om spesialundervisning. Den individuelle opplæringsplanen skal vise mål for og innholdet i opplæringen, samt hvordan denne skal drives. I henhold til opl 5-5 skal skolen hvert halvår utarbeide en skriftlig oversikt over den opplæringen eleven har fått, og en vurdering av elevens utvikling. Denne vurderingen skal skje med bakgrunn i individuell opplæringsplan. Det fremgår videre at skolen skal sende halvårsrapport til foresatte og til kommunen Det skal foreligge en individuell opplæringsplan, som viser mål for og innholdet i opplæringa Revisors funn Det forelå IOP-er i 5 av 6 elevmapper 16. Alle IOP-ene var underskrevet av forsatte, kontaktlærer og rektor. Innholdet i (fag/områder/arbeidsmåter/materiell) og målene for spesialundervisningen fremgikk tydelig av IOP-ene. Organisering og lærerkompetanse fremgikk også. Skolene opplyste at foresatte får IOP og halvårsrapport til gjennomlesing, og skal skrive under på disse. Det avholdes også møter med de foresatte underveis i prosessen, der det blant annet tas en gjennomgang av IOP. Revisors vurdering En viktig forutsetning for å lykkes med spesialundervisningen, er at denne er godt planlagt gjennom en IOP. I tillegg til at planen blant annet åpner for systematisk refleksjon over et spesialundervisningstilbud, gir den muligheter for målrettet og samordnet bruk av ressurser. Revisjonen har ikke vurdert kvaliteten på den enkelte IOP, men et generelt inntrykk er at disse gir god oversikt over den enkelte elevens spesialundervisningstilbud. Revisjonen har ikke undersøkt hvorfor det manglet IOP i ett tilfelle Det skal foreligge en halvårsrapport, som viser hvilken opplæring eleven har fått, og som inneholder en vurdering av elevens utvikling på bakgrunn av IOP Revisors funn To av seks 17 elever manglet halvårsrapport for høsten-07. Begge disse elevene hadde halvårsrapport for høsten-06 og våren-07. Detaljeringsgraden i halvårsrapport (og IOP) varierte noe mellom skolene, men det fremgikk av alle rapportene hvilken opplæring som var gjennomført. Det fremgikk også av rapportene at elevens utvikling var vurdert. Med et unntak fremgikk det tydelig hvorvidt målene i IOP var nådd. Revisors vurdering En evaluering av undervisningstilbudet er en forutsetning for å kunne se om opplegget fungerer, og eventuelt foreta korrigeringer, og revisors generelle inntrykk er at det er foretatt en vurdering av elevens spesialundervisningstilbud og utvikling, og at det var en sammenheng mellom halvårsrapport og IOP. Revisor har ikke undersøkt hvorfor det manglet halvårsrapporter for siste semester (høst-07) for to av elevene. 16 Revisjonen gjennomgikk 7 elevmapper grundig, men det skulle bare foreligge IOP/halvårsrapport i 6 av mappene, da 1 av elevene ikke hadde fått videreført spesialundervisningstilbud. 17 Jf. note 14. Side: 14

20 9 ANDRE MOMENTER I dette kapittelet presenteres andre funn fra undersøkelsen, som ikke omhandler problemstillingene direkte, men som anses som viktige å belyse med tanke på eventuelt videre arbeid i kommunen. 9.1 Økende behov for spesialundervising? Flertallet av elever med særskilte behov kan få ekstra støtte og hjelp gjennom differensiering med basis i klassen og ved bruk av ordinære ressursrammer, jf. Stortingsmelding nr. 23 ( ). Funn fra flere undersøkelser 18 tyder på at når skolene får mindre ressurser til å tilpasse den ordinære opplæringen, øker omfanget av spesialundervisning, og omvendt: Når det ordinære opplæringstilbudet styrkes, går spesialundervisningen ned. Skolene i Torsken kommune pekte på at budsjettnedskjæringene vil føre til at de i større grad vil måtte få enkeltelever vurdert om de har rett til spesialundervisning, fordi det ikke vil være mulig for skolene å tilpasse undervisningen tilstrekkelig innenfor ordinære rammer. Det fremgikk også eksplisitt av dokumentasjonen i en av elevmappene, at skolen har klart å organisere et tilrettelagt undervisningsopplegg skoleåret 2006/07, men at dette ut fra skolens rammetimetall ikke er mulig i skoleåret 2007/08. En av skolene viste til at det blir stadig færre timer til styrking av ordinær undervisning, gjennom for eksempel delingstimer, og at undervisningen kunne vært bedre tilrettelagt hvis skolen hadde hatt bedre ressurser til å styrke undervisningen, spesielt i småskolen. Det er pedagogiske utfordringer knyttet til å skulle tilrettelegge undervisningen i en fådelt skole, for f.eks 15 elever fra trinn i samme klasse. Det er stort spenn fra de yngste som skal ha begynneropplæring i 1. trinn til elever på 4. trinn, i tillegg til at det kanskje er elever med behov for spesialundervisning. En av skolene ga også eksempel på at en av grunnene til at skolen har klart å gi elevene et tilfredsstillende undervisningstilbud den senere tiden, skyldtes at de i en overgangsperiode har kunnet benytte seg av overtallig personale i barnehage/sfo. 9.2 Vanskelig vikarsituasjon Nedskjæringene på rammetimetallet gjør arbeidsdagen til lærerne betydelig tyngre. Skolene ga tilbakemelding på at de blant annet har en vanskelig vikarsituasjon. Problemet er todelt: For det første må de på grunn av budsjettet ha minimal vikarbruk, og for det andre er det vanskelig å få tak i vikarer. Dette har ført til at blant annet rektorene har brukt mye av sin tid som vikarlærere, for å dekke inn fravær. Dette er arbeid som rektor ikke tar ut i lønn, og som kommer på toppen av rektors øvrige arbeidsoppgaver. Andre lærere jobber også ekstra mot avspasering, noe som heller ikke er uproblematisk fordi det aldri passer å avspasere. Situasjonen har endret seg fra tidligere, da det var enkelt å få tak i vikarer, fordi flere i nærområdet var interessert i å ta vikartimer. I tillegg var det mulig å dekke opp lærerfravær ved å slå sammen klasser. Dette er ikke mulig lenger, fordi klassene allerede er slått sammen det er ikke mer å gå på. Det ble også gitt eksempler på situasjoner der rektor/lærer springer mellom 2-3 klasserom for å dekke opp fravær. Dette er ikke holdbart i lengden, verken for lærer eller elevene. 9.3 Flere oppgaver til skolene Skolene opplever at stadig flere administrative oppgaver blir lagt på skolenivå, uten at man har fått tilført flere ressurser til å løse disse oppgavene. Det har snarere vært nedskjæringer, og man savner en forståelse for alt arbeidet som legges ned på skolen for å få det til å gå rundt. Det ble pekt på at det ikke hadde vært mulig å gi elevene et tilfredsstillende undervisningstilbud med dagens ressurser, om det ikke hadde vært for den fleksibiliteten som personalet utviser, og skolens måter å fordele ansvar og organisere undervisning på. Det ble også gitt uttrykk for frustrasjon knyttet til at kommunestyret har vedtatt innsparingstiltak uten at skolene har vært involvert i prosessen. 18 Temanotat 2006/03: Ressursutvikling i grunnskolen, s. 19. Utdanningsforbundet. Side: 15